高圣平

由中共十八屆三中全會(huì)引領(lǐng)和展開(kāi)的新一輪土地制度試點(diǎn)改革已經(jīng)接近尾聲。2018年12月29日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定》，為做好與土地管理法修改工作的銜接，再次延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的期限，直至2019年12月31日。這就意味著2019年必須完成土地管理法的修改工作。如此看來(lái)，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，全面評(píng)估試點(diǎn)工作績(jī)效，將實(shí)踐證明可行的政策上升為法律規(guī)范，是目前面臨的緊迫任務(wù)。土地管理法的修改和中國(guó)民法典的編纂，無(wú)不仰賴于此，其中宅基地制度尤甚?！霸谥袊?guó)的農(nóng)村幾項(xiàng)土地安排中，宅基地制度是最落后的一項(xiàng)制度安排?！弊⑹赜ⅲ骸冻青l(xiāng)中國(guó)的土地問(wèn)題》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2018(3)。現(xiàn)行法上調(diào)整宅基地的法律主要是《物權(quán)法》和《土地管理法》。《物權(quán)法》是調(diào)整宅基地權(quán)利的基本法，雖然設(shè)專章規(guī)定了宅基地使用權(quán)，但全章4個(gè)條文僅僅規(guī)定了定義性法條以及特殊的消滅規(guī)則，將宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓等實(shí)體性規(guī)則轉(zhuǎn)介至“土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，“將規(guī)制依據(jù)指向公法性質(zhì)的土地管理法，沖淡了該權(quán)利的私權(quán)屬性，無(wú)法體現(xiàn)其私法的權(quán)利本位，影響了農(nóng)民集體及其成員對(duì)該權(quán)利所生利益之公平享有”注陳小君：《我國(guó)農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會(huì)〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，載《法學(xué)研究》，2014(4)。，引發(fā)了學(xué)界的廣泛批評(píng)。注湯文平：《宅基地使用權(quán)之法理重塑》，載《蘭州學(xué)刊》，2015(5)。而《土地管理法》中關(guān)于宅基地的規(guī)定只有第62條一個(gè)條文。這一現(xiàn)狀導(dǎo)致宅基地制度在法律層面上的規(guī)則缺失，將這一關(guān)涉農(nóng)民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利的制度留由不確定的“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”[注]“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”包括：除土地管理法等法律之外的行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院有關(guān)通知、決定、意見(jiàn)等規(guī)范性文件，國(guó)務(wù)院各組成部門的規(guī)范性文件，地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件，以及試點(diǎn)改革文件。其中，試點(diǎn)改革文件包括《中共中央關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱十七屆三中全會(huì)《決定》)、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱十八屆三中全會(huì)《決定》)、《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)意見(jiàn)》)、《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》)、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《2018年中央一號(hào)文件》)以及各試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)施方案。去調(diào)整，違背了法律保留原則，也直接導(dǎo)致大量宅基地糾紛的裁判分歧。新一輪土地制度試點(diǎn)改革文件體現(xiàn)了宅基地制度的發(fā)展方向，本文擬以試點(diǎn)改革文件中確立的宅基地制度改革內(nèi)容為基礎(chǔ)，檢視相關(guān)改革成效，提出法律修改建議。

一、宅基地用益物權(quán)的權(quán)能完善

(一)現(xiàn)行法上宅基地用益物權(quán)的權(quán)能及其完善的基本方向

在土地公有制下，宅基地作為集體土地，其所有權(quán)僅得由集體所有，且不能成為交易的對(duì)象。為反映對(duì)宅基地的利用關(guān)系，使農(nóng)民住房所有權(quán)取得適法的土地權(quán)源，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》(國(guó)發(fā)[1982]29號(hào)，現(xiàn)已失效) 率先使用了“宅基地使用權(quán)”一語(yǔ)，由此形成了宅基地“兩權(quán)”分離的產(chǎn)權(quán)格局：宅基地所有權(quán)歸集體享有，由宅基地所有權(quán)所派生的宅基地使用權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有?！段餀?quán)法》上固定了這一產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將宅基地使用權(quán)定性為在集體土地上設(shè)定的用益物權(quán)，彰顯了其財(cái)產(chǎn)屬性?！段餀?quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。” 這一定義性的描述在權(quán)利內(nèi)容方面不同于《物權(quán)法》關(guān)于用益物權(quán)的一般性規(guī)定，該法第117條規(guī)定：“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利?！眱烧呦啾容^可以發(fā)現(xiàn)，宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，沒(méi)有明確其中的“收益”權(quán)能。但這里的“收益”不同于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的“收益”，主要是指依法律行為處分宅基地使用權(quán)所產(chǎn)生的“收益”，在我國(guó)物權(quán)立法之時(shí)，對(duì)宅基地的轉(zhuǎn)讓、出租等作了嚴(yán)格限制，是否規(guī)定收益權(quán)能也就無(wú)關(guān)緊要了。

宅基地使用權(quán)的“收益”權(quán)能與宅基地使用權(quán)人處分自己宅基地使用權(quán)的權(quán)能密切相關(guān)，《物權(quán)法》第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！薄锻恋毓芾矸ā返?2條第4款規(guī)定：“農(nóng)村農(nóng)民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！边@里并未禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和出租，只是轉(zhuǎn)讓、出租后不能再申請(qǐng)新的宅基地，“此種法律效果僅在出賣人與宅基地審批機(jī)關(guān)之間發(fā)生，管制對(duì)象僅僅是作為出賣宅基地以后再度申請(qǐng)的農(nóng)村村民”。[注]王衛(wèi)國(guó)、朱慶育：《宅基地如何進(jìn)入市場(chǎng)?——以畫家村房屋買賣案為切入點(diǎn)》，載《政法論壇》，2014(3)。但宅基地的政策演進(jìn)并未沿著這一路徑展開(kāi)，而是采取了限制宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能和處分權(quán)能的方案。由宅基地使用權(quán)及宅基地上住房所有權(quán)共同構(gòu)成的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，構(gòu)成當(dāng)下廣大農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)，現(xiàn)有規(guī)則基于宅基地使用權(quán)的保障屬性，限制農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使，已經(jīng)成為農(nóng)村土地制度發(fā)展的障礙。由此，宅基地制度改革試點(diǎn)中“保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)”的方法是完善宅基地用益物權(quán)的權(quán)能，主要是明確其中的“收益”權(quán)能和“處分”權(quán)能?！稗r(nóng)村宅基地制度改革的方向是進(jìn)一步擴(kuò)大權(quán)能，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。[注]胡存智：《宅基地改革方向是擴(kuò)大權(quán)能而非自由買賣》，載《國(guó)土資源》，2014(1)。

宅基地制度改革試點(diǎn)是沿著如何完備宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的思路而

展開(kāi)。[注]原國(guó)土資源部胡存智副部長(zhǎng)指出：“改革的根本出發(fā)點(diǎn)是為了探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的路子，不是為了解決建設(shè)用地指標(biāo)，也不是為了滿足城市建設(shè)用地的需要?！眳⒁?jiàn)張達(dá)：《自由買賣不是宅基地制度改革方向》，載《證券時(shí)報(bào)》，2013-12-13。十七屆三中全會(huì)《決定》和十八屆三中全會(huì)《決定》均一再?gòu)?qiáng)調(diào)“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，而用益物權(quán)的本意即“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”。“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，即“要依法保障農(nóng)戶宅基地依法取得、使用、收益的權(quán)利，逐步推行農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有償使用和流轉(zhuǎn)制度，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)作用”。[注]徐紹史：《健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度》，載《〈中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，142頁(yè)，北京，人民出版社，2008。

就宅基地用益物權(quán)的權(quán)能完善，十八屆三中全會(huì)《決定》指出：“選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！盵注]這里將“抵押”“擔(dān)保”相并列，實(shí)有不妥。在現(xiàn)行法之下，“抵押”是“擔(dān)?！敝挛浑A概念，“抵押”只是“擔(dān)?！钡囊环N形式，“擔(dān)?！奔窗ā暗盅骸?，兩者在邏輯上無(wú)法相并而稱。正確的表述應(yīng)當(dāng)是只言及“擔(dān)?！?此時(shí)包括了“抵押”)，或“抵押擔(dān)?！?此時(shí)抵押只是擔(dān)保的一種類型)?！秾?shí)施方案》指出：“對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地……自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑?！痹诮忉屔?，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)由建筑物所有權(quán)和宅基地使用權(quán)構(gòu)成，維系了我國(guó)實(shí)定法上“房地權(quán)利一體處分”的基本原則。就建筑物所有權(quán)的處分和收益權(quán)能，現(xiàn)行法上并無(wú)限制，但就宅基地使用權(quán)的抵押、轉(zhuǎn)讓，實(shí)定法上限制頗多，改革的重心和方向也就體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)的抵押、轉(zhuǎn)讓等權(quán)能完善上。

(二)宅基地用益物權(quán)權(quán)能完善的具體路徑：抵押權(quán)能

我國(guó)現(xiàn)行法上禁止宅基地使用權(quán)抵押?！段餀?quán)法》第184條第2項(xiàng)規(guī)定，“宅基地……等集體所有的土地使用權(quán)”“不得抵押”。在“房地權(quán)利一體處分”原則之下，房地權(quán)利自當(dāng)一體抵押。就此，《物權(quán)法》第182條第1款規(guī)定：“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押?！鞭r(nóng)民住房所有權(quán)將因這一“房地權(quán)利一體抵押”規(guī)則而無(wú)法展開(kāi)。在“依法試點(diǎn)”的基本政策之下，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))、天津市薊州區(qū)等59個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》(以下簡(jiǎn)稱《暫時(shí)調(diào)整決定》)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施了《物權(quán)法》上關(guān)于宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，使得農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)獲得了合法性?！丁皟蓹?quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押?！?但該意見(jiàn)同時(shí)指出：“對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)?！薄对圏c(diǎn)意見(jiàn)》也指出：“探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。”這些規(guī)定均將農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的受讓對(duì)象局限于“本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部”，在一定程度上限制了宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》同時(shí)提出要“探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑”，在宅基地“三權(quán)”分置之下，這意味著農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)不一定要就農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)一體變價(jià)，可以探索“房地分離”模式：受讓人僅取得住房所有權(quán)，而不取得宅基地使用權(quán)；受讓人取得的住房所有權(quán)的土地權(quán)源是宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)。[注]彭誠(chéng)信、陳吉棟：《農(nóng)村房屋抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律障礙之克服——“房地一致”原則的排除適用》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2014(4)；高圣平：《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押規(guī)則的重構(gòu)》，載《政治與法律》，2016(1)。這一模式的優(yōu)勢(shì)在于，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的受讓范圍不再局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，因?yàn)槭茏屓瞬⒉蝗〉谜厥褂脵?quán)，也就沒(méi)有了基于宅基地使用權(quán)的身份性而對(duì)受讓人范圍的約束，這樣更有利于發(fā)揮農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值；同時(shí)，抵押人僅喪失住房所有權(quán)，并不喪失宅基地使用權(quán)，可以依宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)收取受讓人的租金，憑此即可租住他人閑置住房，以此“保證農(nóng)民的基本住房權(quán)利”。這既是宅基地用益物權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，也是《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》制定與商品住房相區(qū)別的抵押物處置規(guī)則的體現(xiàn)。[注]房紹坤：《農(nóng)民住房抵押之制度設(shè)計(jì)》，載《法學(xué)家》，2015(6)；高圣平：《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押規(guī)則的重構(gòu)》，載《政治與法律》，2016(1)。

綜上，從宅基地用益物權(quán)權(quán)能完善的視角，應(yīng)刪去《物權(quán)法》上禁止宅基地使用權(quán)抵押的規(guī)定，賦予宅基地使用權(quán)以抵押權(quán)能，以使房地權(quán)利一體抵押的既有規(guī)則落到實(shí)處。在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之時(shí)，根據(jù)受讓對(duì)象的不同實(shí)行有差別的交易規(guī)則：當(dāng)受讓人為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)，受讓人可以既取得農(nóng)民住房所有權(quán)，又取得宅基地使用權(quán)，與之相對(duì)應(yīng)，抵押人喪失包括宅基地使用權(quán)在內(nèi)的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)；當(dāng)受讓人為非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)，受讓人只取得農(nóng)民住房所有權(quán)，同時(shí)取得宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)，相應(yīng)地，抵押人只喪失住房所有權(quán)，保留宅基地使用權(quán)。在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有優(yōu)先受讓權(quán)。

(三)宅基地用益物權(quán)權(quán)能完善的具體路徑：轉(zhuǎn)讓權(quán)能

我國(guó)現(xiàn)行法律中并無(wú)限制宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體規(guī)定，對(duì)于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制性規(guī)定，主要體現(xiàn)在國(guó)務(wù)院的系列規(guī)范性文件之中?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》(國(guó)辦發(fā)[1999]39號(hào))規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。”《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)[2004]28號(hào))也規(guī)定：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地。”《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2007〕71號(hào))規(guī)定：“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’?！薄罢刂荒苻D(zhuǎn)讓給符合條件(無(wú)宅基地或面積未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn))的本集體成員”。2011 年《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈全國(guó)民事審判工作會(huì)議紀(jì)要〉的通知》 明確指出：“將宅基地上建造的房屋出賣給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人的合同， 不具有法律效力?！薄对圏c(diǎn)意見(jiàn)》再次重申：“探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地?！边@些文件均將宅基地使用權(quán)的受讓范圍局限于“本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部”，但這一限制的正當(dāng)性不足。

第一，通過(guò)宅基地制度改革增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，其前提是宅基地使用權(quán)的交換價(jià)值能夠得到體現(xiàn)。[注]楊一介：《宅基地使用權(quán)規(guī)制規(guī)則反思：沖突與回應(yīng)》，載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2018(4)。既然我國(guó)現(xiàn)行法將宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)予以明定，宅基地使用權(quán)人處分其權(quán)利應(yīng)屬題中應(yīng)有之意，對(duì)此處分權(quán)予以限制或禁止，必須具有足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛伞注]宋志紅：《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與出路》，載《中國(guó)土地科學(xué)》，2016(5)。宅基地初次分配的無(wú)償性，并不能抹殺宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。也就是說(shuō)，即使農(nóng)民分配宅基地是其應(yīng)享有的福利，但已取得的宅基地使用權(quán)當(dāng)屬農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)，兩者并不矛盾。城鎮(zhèn)居民房改房(具有明顯的住房保障性質(zhì))可以流轉(zhuǎn)，而同樣具有保障性質(zhì)的宅基地卻嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)，“明顯體現(xiàn)了城鄉(xiāng)差距與分割，存在著不平等和不合理性”。[注]張新寶等：《因地制宜推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)》，載《理論前沿》，2009(12)。同時(shí)，以維護(hù)村莊封閉性為目的的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則也違背了市場(chǎng)交易的基本原則。[注]楊一介：《宅基地使用權(quán)規(guī)制規(guī)則反思：沖突與回應(yīng)》，載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2018(4)。嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也造成農(nóng)村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用。[注]張新寶等：《因地制宜推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)》，載《理論前沿》，2009(12)。

第二，宅基地使用權(quán)系廣大農(nóng)民享有的基本民事權(quán)利，屬于“民事基本制度”，在我國(guó)《立法法》第8條之下，只能制定法律加以調(diào)整。也就是說(shuō)，對(duì)于宅基地使用權(quán)的權(quán)利行使及其限制，只能由法律作出規(guī)定，其他規(guī)范性文件無(wú)權(quán)作出規(guī)定。我國(guó)民事基本法——《物權(quán)法》上并無(wú)宅基地使用權(quán)的享有主體的限制性規(guī)定，《土地管理法》也沒(méi)有限制宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，上述規(guī)范性文件自無(wú)權(quán)就此作出具體規(guī)定。

第三，即使基于“保證農(nóng)民的基本住房權(quán)利”的公共政策目標(biāo)考量，維系宅基地使用權(quán)的身份屬性，保持只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能取得和享有宅基地使用權(quán)，也不能當(dāng)然得出限制宅基地使用權(quán)受讓范圍的結(jié)論。在宅基地“三權(quán)”分置之下，如果制度本身使得農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)后，原農(nóng)民并不喪失宅基地使用權(quán)，上述限制理由即可破除?！胺康胤蛛x”模式為我們提供了一個(gè)據(jù)以破解這一困境的技術(shù)路徑。在比較法上，“房地一體”與“房地分離”本是地上建筑物與其附著的土地之間利用關(guān)系的兩種不同表達(dá)方式。[注]關(guān)于“房地一致”和“房地分離”的介紹，參見(jiàn)陳甦：《論土地權(quán)利與建筑物權(quán)利的關(guān)系》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》，1998(6)；高圣平：《土地與建筑物之間的物權(quán)利用關(guān)系辨析》，載《法學(xué)》，2012(9)；彭誠(chéng)信、陳吉棟：《農(nóng)村房屋抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律障礙之克服——“房地一致”原則的排除適用》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2014(4)。在我國(guó)，土地所有權(quán)只有國(guó)家和集體才能享有，除非國(guó)家或集體自身取得地上建筑物所有權(quán)，否則，建筑物所有權(quán)和土地所有權(quán)天然地不一致，所謂“房地一體原則”，只不過(guò)是建筑物所有權(quán)的取得應(yīng)有適法的土地權(quán)源(土地利用權(quán))的變通表達(dá)，并不是真正意義上的“房地一致”。就農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓而言，也完全可以不采取住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)同時(shí)受讓的規(guī)則，如受讓人僅取得住房所有權(quán)，但同時(shí)取得宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)。[注]劉凱湘：《法定租賃權(quán)對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革的意義與構(gòu)想》，載《法學(xué)論壇》，2010(1)。這樣，農(nóng)民原來(lái)享有的宅基地使用權(quán)并不喪失，如此即可實(shí)現(xiàn)“保證農(nóng)民的基本住房權(quán)利”的公共政策目標(biāo)。

第四，允許宅基地使用權(quán)向本集體經(jīng)濟(jì)組織之外流轉(zhuǎn)并不意味著現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房合法化。[注]宋志紅：《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與出路》，載《中國(guó)土地科學(xué)》，2016(5)。反對(duì)宅基地使用權(quán)向外部流轉(zhuǎn)的一大理由是，會(huì)使現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為合法，從而造成社會(huì)不公平。但小產(chǎn)權(quán)房的土地權(quán)源并非宅基地使用權(quán)，而是集體建設(shè)用地使用權(quán)，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題無(wú)法借由限制宅基地使用權(quán)的外部流轉(zhuǎn)加以解決。雖然宅基地在地類上屬于建設(shè)用地，但在我國(guó)現(xiàn)行法上區(qū)分宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)來(lái)反映以建造并保有建筑物為目的的土地利用關(guān)系，其中，在用途管制上，宅基地使用權(quán)僅使權(quán)利人建造并保有住宅，并不能使權(quán)利人取得開(kāi)發(fā)權(quán)。小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題尚需結(jié)合規(guī)劃、用地性質(zhì)和來(lái)源等情況分類處理。

綜上，從宅基地用益物權(quán)權(quán)能完善的視角，應(yīng)賦予宅基地使用權(quán)以轉(zhuǎn)讓權(quán)能，根據(jù)受讓對(duì)象的不同實(shí)行有差別的交易規(guī)則：受讓人為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，可以取得宅基地使用權(quán)，相應(yīng)地，轉(zhuǎn)讓人喪失宅基地使用權(quán)；受讓人為非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，僅取得宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)，相應(yīng)地，轉(zhuǎn)讓人并不喪失宅基地使用權(quán)；在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有優(yōu)先受讓權(quán)。這一規(guī)則體現(xiàn)了宅基地“三權(quán)”分置的基本思想，在強(qiáng)化宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性的同時(shí)，也作了必要的限制。宅基地使用權(quán)是宅基地所有權(quán)派生出來(lái)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能取得和享有，由此而決定宅基地使用權(quán)并不是一種市場(chǎng)化的權(quán)利，這也限制了發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)屬性的途徑和方法，例如，不能以向本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值。在宅基地“三權(quán)”分置之下，通過(guò)從宅基地使用權(quán)派生出宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)或利用權(quán)，將后者定性為市場(chǎng)化的權(quán)利，宅基地使用權(quán)無(wú)論是抵押還是轉(zhuǎn)讓，最終非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的受讓人僅取得宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)或利用權(quán)，宅基地使用權(quán)仍然由原集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有。如此，雖然宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相較“兩權(quán)”分離更為復(fù)雜，但卻在一定程度上彰顯了宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。

應(yīng)當(dāng)注意的是，《中華人民共和國(guó)土地管理法(修正案)》(征求意見(jiàn)稿)(以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》)和《中華人民共和國(guó)土地管理法(修正案草案)》(第二次征求意見(jiàn)稿)(以下簡(jiǎn)稱《第二次征求意見(jiàn)稿》)均未涉及本部分的內(nèi)容，可能的原因在于，基于中國(guó)民法典和土地管理法就宅基地制度調(diào)整范圍的分工，宅基地用益物權(quán)權(quán)能的完善應(yīng)在中國(guó)民法典物權(quán)編中予以反映。若如此，中國(guó)民法典物權(quán)編用益物權(quán)分編宅基地使用權(quán)章中，應(yīng)明確宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能，同時(shí)賦予其轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等處分權(quán)能。

二、宅基地住房保障措施的多樣化

農(nóng)村住房保障是基本權(quán)利保障和基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容[注]劉亞娟：《基本公共服務(wù)均等目標(biāo)下的農(nóng)村住房保障制度設(shè)計(jì)》，載《江西社會(huì)科學(xué)》，2018(1)。，宅基地保障又是農(nóng)村住房保障的唯一方式[注]寧愛(ài)鳳：《“空間正義”視角下農(nóng)村住房保障制度的重構(gòu)》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2017(3)。?，F(xiàn)行宅基地制度是按照“居者有其屋”的目標(biāo)逐步形成的具有中國(guó)特色的農(nóng)村土地使用制度。[注]董祚繼：《謀定而后動(dòng)(上)——十八屆三中全會(huì)后土地政策走向分析》，載《中國(guó)土地》，2013(12)。學(xué)說(shuō)上認(rèn)為，宅基地使用權(quán)不過(guò)是身披私權(quán)外衣的社會(huì)保障的替代品，充任著社會(huì)治理手段的角色。[注]朱慶育：《民法總論》，464頁(yè)，北京，北京大學(xué)出版社，2013。宅基地的這種保障功能及其對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定所發(fā)揮的重要作用，幾乎是宅基地制度設(shè)計(jì)時(shí)的主要政策考量?！对圏c(diǎn)意見(jiàn)》指出宅基地制度改革試點(diǎn)的主要任務(wù)之一是“探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式”?！秾?shí)施方案》進(jìn)一步指出，宅基地制度改革的基本思路是“在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制”。這里指出了宅基地使用權(quán)住房保障功能的極端重要性。

《土地管理法》第62條第1款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！边@一規(guī)則將“一戶一宅”政策[注]“農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，多出的宅基地，要依法收歸集體所有?！?997年5月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》(中發(fā)[1997]11號(hào))。定為明文。這里，“一戶一宅”指的是“農(nóng)村居民一戶只能申請(qǐng)一處符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地”。[注]2010年3月《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》； 岳永兵：《農(nóng)村“一戶一宅”制度探析》，載《中國(guó)土地》，2016(8)。宅基地的分配體現(xiàn)了嚴(yán)格的身份屬性，“農(nóng)村村民只能在戶口所在村(村民組)內(nèi)申請(qǐng)宅基地，而不能到其他鄉(xiāng)村(或村民組)內(nèi)申請(qǐng)宅基地”。[注]卞耀武主編：《中華人民共和國(guó)土地管理法釋義》，175頁(yè)，北京，法律出版社，1998?！盎诔蓡T權(quán)獲取的集體共有財(cái)產(chǎn)，同因身份權(quán)相聯(lián)系的福利分配相對(duì)應(yīng)”。[注]陳小君、蔣省三：《宅基地使用權(quán)制度：規(guī)范解析、實(shí)踐挑戰(zhàn)及其立法回應(yīng)》，載《管理世界》，2010(10)。本集體內(nèi)部，成員平等，每個(gè)成員分配宅基地的權(quán)利也是平等的，亦即只要是本集體成員，均可公平地要求集體分配宅基地。由此可以在一定程度上解釋現(xiàn)行法上“一戶一宅”的正當(dāng)性，這也就成了當(dāng)下落實(shí)“一戶一宅”政策的邏輯前提。但在土地資源稀缺地區(qū)，受建設(shè)用地指標(biāo)限制，很難拿出足夠的土地用于農(nóng)民建房，“一戶一宅”的農(nóng)村住房保障形式難以為繼。[注]岳永兵：《農(nóng)村“一戶一宅”制度探析》，載《中國(guó)土地》，2016(8)；賀達(dá)水、高強(qiáng)：《農(nóng)村宅基地制度改革研究》，載《理論探索》，2018(4)。

有鑒于此，《試點(diǎn)意見(jiàn)》提出要“探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式”。這就是說(shuō)，“一戶一宅”不再是“一戶擁有一處宅基地”，而是“一戶擁有一處住宅”；要以多種形式貫徹“一戶一宅”政策，公平地實(shí)現(xiàn)宅基地的住房保障功能。這一任務(wù)是在宅基地制度改革分類試點(diǎn)的理念下提出的，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，可以繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅”、面積法定的宅基地分配制度，對(duì)其中人均耕地少且二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，探索實(shí)行相對(duì)集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建等方式，落實(shí)“一戶一宅”；而在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)的農(nóng)區(qū)，可以探索集中建設(shè)農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)，以“戶有所居”落實(shí)“一戶一宅”的住房保障功能。已沒(méi)有新增宅基地可供分配的地區(qū)，可以利用存量建設(shè)用地，集中建設(shè)公寓式住宅，落實(shí)宅基地權(quán)益。[注]王愛(ài)民：《農(nóng)村宅基地制度改革再認(rèn)識(shí)》，載《中國(guó)土地》，2017(6)；高圣平：《宅基地制度改革試點(diǎn)的法律邏輯》，載《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015(3)。

各試點(diǎn)地方均采取了多樣化的住房保障機(jī)制。例如，湖南瀏陽(yáng)按照“整體規(guī)劃、集中居住優(yōu)先”的原則推進(jìn)農(nóng)民集中居住小區(qū)建設(shè)；浙江義烏在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍內(nèi)，采取鄉(xiāng)村集中聯(lián)建的方式推進(jìn)城鄉(xiāng)新社區(qū)建設(shè)，允許農(nóng)民以宅基地置換高層公寓、標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉(cāng)儲(chǔ)物流、商業(yè)用房、商務(wù)樓宇或者貨幣補(bǔ)償；在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線范圍外的近郊村，按照零增地模式實(shí)施空心村改造。這些試點(diǎn)地區(qū)各自政策上的差異大抵是基于各地的供地緊張程度、農(nóng)民居住觀念以及土地價(jià)值的不同。這些探索中，相對(duì)集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建等方式的土地利用權(quán)仍然可以采取宅基地使用權(quán)的形式，但農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)等方式則已經(jīng)改變了土地性質(zhì)，試點(diǎn)中大多利用宅基地退出所結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)興建，這實(shí)際上已經(jīng)從宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地使用權(quán)，在一定程度上減少了相關(guān)農(nóng)戶的宅基地權(quán)益。因?yàn)檎厥褂脵?quán)是無(wú)期限限制的，但集體建設(shè)用地使用權(quán)有期限限制，此外就相關(guān)稅費(fèi)而言，后者明顯負(fù)擔(dān)較重。從“探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式”的角度出發(fā)，興建農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)等的土地仍應(yīng)維系其宅基地性質(zhì)為宜，可以解釋為業(yè)主的宅基地使用權(quán)的共有。

《征求意見(jiàn)稿》和《第二次征求意見(jiàn)稿》在原第62條中新增一款，擬規(guī)定“人均土地少、不能保障一戶一宅的地區(qū)，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居的權(quán)利”，值得肯定。

三、宅基地有償使用的探索

我國(guó)在取消農(nóng)村宅基地私有制之后，一直奉行的是宅基地長(zhǎng)期、無(wú)償使用制度。[注]參見(jiàn)1962年9月《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》、1963年3月《中共中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》。關(guān)于宅基地?zé)o償使用制度的變遷，參見(jiàn)高圣平、劉守英：《宅基地使用權(quán)初始取得制度研究》，載《中國(guó)土地科學(xué)》，2007(2)；楊雅婷：《我國(guó)宅基地有償使用制度探索與構(gòu)建》，載《南開(kāi)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2016(4)；楊璐璐：《產(chǎn)權(quán)保護(hù)視野的農(nóng)村宅基地制度演進(jìn)》，載《重慶社會(huì)科學(xué)》，2016(11)。這是宅基地私人所有強(qiáng)制性地轉(zhuǎn)為集體所有時(shí)的政策選擇，也與當(dāng)時(shí)的政社合一體制相適應(yīng)。[注]楊一介：《宅基地使用權(quán)規(guī)制規(guī)則反思：沖突與回應(yīng)》，載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2018(4)。“宅基地使用權(quán)是一種帶有社會(huì)福利性質(zhì)的權(quán)利，是農(nóng)民的安身之本”，“宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基于集體成員身份而享有的福利保障”，“保障功能依然是宅基地使用權(quán)制度的首要功能”。[注]全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室：《中華人民共和國(guó)物權(quán)法條文說(shuō)明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，319頁(yè)，北京，北京大學(xué)出版社，2017。但宅基地?zé)o償使用制度已經(jīng)成為農(nóng)村宅基地分配不均、“批少占多”等問(wèn)題的制度性基礎(chǔ)。為了正確引導(dǎo)農(nóng)民節(jié)約、合理使用土地興建住宅，嚴(yán)格控制占用耕地，我國(guó)于20世紀(jì)80年代末90年代初曾經(jīng)試行宅基地有償使用制度[注]1990年1月《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請(qǐng)示的通知》。，但為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，保護(hù)農(nóng)民利益，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國(guó)家于1993年取消了農(nóng)村宅基地有償使用收費(fèi)、農(nóng)村宅基地超占費(fèi)等收費(fèi)項(xiàng)目。[注]1993年7月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見(jiàn)的通知》。

“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革帶來(lái)農(nóng)民與土地和村莊關(guān)系的逐步疏解，宅基地作為農(nóng)民安身立命之所的重要性逐漸降低，無(wú)償分配和占有宅基地的制度效能逐步下降，宅基地制度改革出現(xiàn)可能性?！盵注]劉守英、熊雪鋒：《經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革、村莊轉(zhuǎn)型與宅基地制度變遷——四川省瀘縣宅基地制度改革案例研究》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2018(6)。《試點(diǎn)意見(jiàn)》指出，對(duì)因歷史原因形成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅的，以及非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承房屋等占有的宅基地，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)，“探索實(shí)行有償使用”。這一試點(diǎn)政策是原國(guó)土資源部較早的相關(guān)政策的延續(xù)，并沒(méi)有多大的突破。[注]《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》(國(guó)土資發(fā)[2010]28號(hào))提出：“對(duì)超過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，經(jīng)依法處置后按照《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國(guó)土資發(fā)[2008]146 號(hào)) 要求予以登記的，村集體組織可以對(duì)確認(rèn)的超占面積實(shí)施有償使用?！逼渑c業(yè)已廢止的宅基地有償使用制度的不同之處在于：

其一，試點(diǎn)政策旨在通過(guò)宅基地有償使用來(lái)解決歷史遺留的宅基地超占多占問(wèn)題，倒逼相關(guān)農(nóng)戶退出超占宅基地，形成節(jié)約用地的基本意識(shí)，體現(xiàn)宅基地公平分配的基本思想，同時(shí)解決非集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用宅基地問(wèn)題，進(jìn)一步貫徹宅基地使用權(quán)的身份屬性。

其二，試點(diǎn)政策就宅基地有償使用的范圍，既不涉及宅基地初次分配，也不涉及符合規(guī)定面積的宅基地利用，仍然實(shí)行規(guī)定面積內(nèi)無(wú)償取得、無(wú)償使用的制度。

其三，試點(diǎn)政策強(qiáng)調(diào)宅基地有償使用“由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)”，不僅宅基地有償使用費(fèi)的收取條件和標(biāo)準(zhǔn)由集體經(jīng)濟(jì)組織確定，而且宅基地有償使用費(fèi)由集體經(jīng)濟(jì)組織收取，用于有關(guān)宅基地規(guī)劃開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)設(shè)施改造及其他公益事業(yè)，以及宅基地自愿有償退出時(shí)的補(bǔ)償，與此前的由地方國(guó)土資源行政管理部門收取在性質(zhì)和用途上大相徑庭。

由此可見(jiàn)，本次宅基地制度試點(diǎn)改革基本上放棄了宅基地有償使用制度可能產(chǎn)生的資源市場(chǎng)化配置趨勢(shì)[注]夏柱智：《土地制度改革背景下的宅基地有償使用制度探索》，載《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2018(1)。，這一方案“讓無(wú)償使用宅基地的制度繼續(xù)變相存在，不是真改革”。[注]黨國(guó)英：《論農(nóng)村宅基地制度改革的正當(dāng)性基礎(chǔ)與深化策略》，載《新視野》，2016(5)。這一改革政策值得檢討。

第一，宅基地的分配同樣存在市場(chǎng)化配置的需要。有的試點(diǎn)地方基于本地區(qū)的實(shí)際情況，突破了宅基地有償使用范圍的上述限制。例如，浙江義烏探索實(shí)行有償選位制度，對(duì)于在農(nóng)村更新改造中新申請(qǐng)獲得宅基地的農(nóng)戶和在農(nóng)村更新改造中不保留原有宅基地、需在新宅基地建房的農(nóng)戶，由村級(jí)組織統(tǒng)一組織投標(biāo)選位；湖北宜城“對(duì)中心村區(qū)位條件較好的宅基地，可以通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式收取有償選位費(fèi)，對(duì)集鎮(zhèn)范圍內(nèi)的新增宅基地逐步推行有償使用”；江蘇武進(jìn)就同時(shí)有多個(gè)成員對(duì)區(qū)位優(yōu)、配套設(shè)施全的同一宗地提出申請(qǐng)的情形，規(guī)定通過(guò)競(jìng)價(jià)的方式進(jìn)行分配。

第二，沒(méi)有考慮到試點(diǎn)政策之間的協(xié)調(diào)?！对圏c(diǎn)意見(jiàn)》同時(shí)探索建立宅基地集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)機(jī)制，宅基地可以按照自愿、有償?shù)脑瓌t，以轉(zhuǎn)讓、出租等方式在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但就符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶而言，既然可以通過(guò)無(wú)償分配取得宅基地，為何要有償受讓他人的宅基地？“無(wú)償取得，農(nóng)民無(wú)需購(gòu)買就可獲得，則流轉(zhuǎn)無(wú)市場(chǎng)需求”。[注]瞿理銅、洪艷：《我國(guó)宅基地有償有限期使用的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，載《湖南社會(huì)科學(xué)》，2015(4)。這兩個(gè)試點(diǎn)政策之間的矛盾至為明顯。

第三，《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)作為一類用益物權(quán)加以規(guī)定，進(jìn)一步明確了其財(cái)產(chǎn)屬性，宅基地制度改革的政策目標(biāo)之一即為“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。在此背景下，宅基地使用權(quán)的生成邏輯即應(yīng)重新解釋。宅基地使用權(quán)是集體土地所有權(quán)之上所設(shè)定的一種權(quán)利負(fù)擔(dān)，集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人是否同意在其所有權(quán)之上設(shè)定權(quán)利負(fù)擔(dān)，應(yīng)依循集體所有權(quán)的行使規(guī)則由成員集體決定。當(dāng)然，和國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的取得一樣，宅基地使用權(quán)還要受到規(guī)劃和指標(biāo)等公法因素的控制。由此，宅基地使用權(quán)是有償取得還是無(wú)償取得，應(yīng)由成員集體決定。

同時(shí)，應(yīng)予注意的是，宅基地有償分配不會(huì)過(guò)度增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。一是有償使用費(fèi)主要用于村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確立參酌了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和不同的區(qū)位條件；三是對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)戶還可結(jié)合扶貧政策給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，“對(duì)農(nóng)民弱勢(shì)群體的特殊保護(hù)不能通過(guò)限制其法律權(quán)利的行使來(lái)實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)當(dāng)采取政策扶持等方式”。[注]李文謙、董祚繼：《質(zhì)疑限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性——兼論宅基地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)的初步構(gòu)想》，載《中國(guó)土地科學(xué)》，2009(3)。宅基地有償分配在一定程度上限制了沒(méi)有實(shí)際需求的農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地的沖動(dòng)，提高了宅基地利用的效率。[注]徐忠國(guó)、譚榮、蔣明利：《農(nóng)村宅基地有償分配改革探索——浙江典型案例及理論分析》，載《中國(guó)土地》，2015(9)。

對(duì)宅基地有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，《試點(diǎn)意見(jiàn)》沒(méi)有作出統(tǒng)一的規(guī)定，各試點(diǎn)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不一，但均采取了分類確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的做法：第一，根據(jù)地段的優(yōu)劣情況，分地段收取費(fèi)用；第二，根據(jù)超占、多占面積的多少，劃分不同的面積檔次，進(jìn)行階梯式收費(fèi)；第三，根據(jù)宅基地使用人身份的不同，對(duì)非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員規(guī)定更高的有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。試點(diǎn)政策旨在用經(jīng)濟(jì)手段，倒逼相關(guān)農(nóng)戶退出多占、閑置宅基地，從而在利益分配公平的情況下，能達(dá)到較好的帕累托狀態(tài)，促進(jìn)宅基地節(jié)約集約利用和村莊的合理布局。[注]王愛(ài)民：《農(nóng)村宅基地制度改革再認(rèn)識(shí)》，載《中國(guó)土地》，2017(6)；瞿理銅、洪艷：《我國(guó)宅基地有償有限期使用的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，載《湖南社會(huì)科學(xué)》，2015(4)。部分試點(diǎn)地區(qū)采用了“收少數(shù)人、少收費(fèi)”的原則，但這一方法并不利于遏制超占宅基地行為和推動(dòng)相關(guān)農(nóng)戶退出宅基地，不利于提高宅基地節(jié)約集約利用水平。只有在收取宅基地使用費(fèi)已經(jīng)使得超占者得不償失時(shí)，收取宅基地使用費(fèi)才有意義。值得注意的是，這一試點(diǎn)政策與現(xiàn)行法存在沖突。根據(jù)《土地管理法》第77條的規(guī)定，“超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，多占的土地以非法占用土地論處”，其法律后果是“由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。這里并沒(méi)有收取宅基地有償使用費(fèi)這一方法。試點(diǎn)政策中完全將“責(zé)令退還”改為收取宅基地使用費(fèi)，不符合比例原則，也于法無(wú)據(jù)。如超占面積很大，僅靠收取宅基地使用費(fèi)的方法，并不足以懲戒非法占地行為，還是應(yīng)直接適用《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定；如超占面積較小、違法程度不嚴(yán)重，拆房退地確實(shí)存在浪費(fèi)社會(huì)財(cái)富的問(wèn)題，則可以采取收取宅基地使用費(fèi)的方法。[注]高圣平：《宅基地制度改革試點(diǎn)的法律邏輯》，載《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015(3)。

《征求意見(jiàn)稿》和《第二次征求意見(jiàn)稿》均未涉及宅基地有償使用的內(nèi)容。本文作者建議將《土地管理法》第76條第2款修改為：“超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，多占土地情節(jié)較輕的，由本集體經(jīng)濟(jì)組織收取宅基地有償使用費(fèi)；情節(jié)較重的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋?！北疚淖髡哌€主張，宅基地有償使用制度設(shè)計(jì)可以把握以下幾點(diǎn)：第一，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員首次取得不超過(guò)面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體決定是否收取使用費(fèi)。第二，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員超占、多占宅基地，須支付懲罰性的使用費(fèi)(其標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)足以遏制超占、多占宅基地行為)。第三，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得宅基地的，須支付使用費(fèi)(這一使用費(fèi)的確立標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參照建設(shè)用地使用權(quán)的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn))。第四，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，須征得本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，并將其轉(zhuǎn)讓收益中屬于宅基地收益部分的相當(dāng)比例(例如50%)收歸本集體經(jīng)濟(jì)組織，同時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)讓價(jià)格作出限制性規(guī)定，比如轉(zhuǎn)讓價(jià)格不應(yīng)低于同地區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，轉(zhuǎn)讓后，該成員無(wú)權(quán)再次申請(qǐng)創(chuàng)設(shè)取得宅基地。第五，所有使用費(fèi)均屬本集體經(jīng)濟(jì)組織依其土地所有權(quán)所取得的收益，應(yīng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織所有，無(wú)須上交國(guó)庫(kù)，由本集體經(jīng)濟(jì)組織依法使用。

四、宅基地取得方式與審批制度改革

宅基地的取得分為創(chuàng)設(shè)取得和傳來(lái)取得，前者是宅基地的分配和審批，后者是宅基地的轉(zhuǎn)讓(前文已述及)。我國(guó)以前粗放式的宅基地管理模式強(qiáng)調(diào)的是前者，而且置重于“新增”，并未考慮“存量”。完善宅基地取得方式，就是要改革宅基地審批制度，明確宅基地的流轉(zhuǎn)范圍，強(qiáng)調(diào)宅基地退出機(jī)制，盤活閑置宅基地，提高存量宅基地的利用效率。

在宅基地創(chuàng)設(shè)取得制度中，現(xiàn)行的程序是，農(nóng)民申請(qǐng)宅基地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向宅基地申請(qǐng)者無(wú)償提供宅基地，其中涉及占用農(nóng)用地的，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)(由省級(jí)人民政府審批)。《試點(diǎn)意見(jiàn)》指出：“改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用?！边@里涉及兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是宅基地審批制度的改革。為簡(jiǎn)化審批程序，《暫時(shí)調(diào)整決定》規(guī)定，下放宅基地審批權(quán)限，其中使用存量建設(shè)用地的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審批；使用新增建設(shè)用地的，由縣級(jí)人民政府審批。這一措施有利于減少審批環(huán)節(jié)、縮短審批周期，符合國(guó)家行政審批制度改革的總體要求。宅基地審批主要審查宅基地申請(qǐng)是否符合規(guī)劃和用途管制。二是村民自治組織的民主管理作用的發(fā)揮?，F(xiàn)行宅基地分配制度過(guò)于強(qiáng)調(diào)審批的作用，忽視集體土地所有權(quán)人的意志。集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地的所有權(quán)人，宅基地使用權(quán)又是在集體土地所有權(quán)上所設(shè)定的負(fù)擔(dān)，集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地的分配環(huán)節(jié)中應(yīng)起到關(guān)鍵作用。

關(guān)于宅基地審批，《土地管理法》第62條第3款規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！薄墩髑笠庖?jiàn)稿》擬修改為：“農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的，依法經(jīng)村民代表大會(huì)同意后，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！薄兜诙握髑笠庖?jiàn)稿》擬修改為：“農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的，依法經(jīng)本集體村民代表會(huì)議同意后，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！边@里，有幾個(gè)問(wèn)題值得討論：

第一，將《試點(diǎn)意見(jiàn)》“發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用”規(guī)定為“經(jīng)村民代表大會(huì)同意”或“經(jīng)本集體村民代表會(huì)議同意”，沒(méi)有準(zhǔn)確把握宅基地使用權(quán)的生成法理。宅基地使用權(quán)派生于土地所有權(quán)，而集體土地所有權(quán)人是“集體經(jīng)濟(jì)組織”，而不是“村民代表大會(huì)”或“村民代表會(huì)議”等“村民自治組織”。這是兩種不同性質(zhì)的組織，集體經(jīng)濟(jì)組織是所有權(quán)人，但村民自治組織只是所有權(quán)的行使代表，規(guī)范的表述應(yīng)是“集體經(jīng)濟(jì)組織”。

第二，《征求意見(jiàn)稿》體現(xiàn)了本次改革簡(jiǎn)化宅基地審批程序的基本精神，但《第二次征求意見(jiàn)稿》就涉及占用農(nóng)用地的審批，維持現(xiàn)行法的規(guī)定“依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)”，仍然由省級(jí)人民政府審批。一個(gè)可能的解釋是嚴(yán)格新增宅基地的審批管理，但這一做法明顯與改革精神相悖?；诖耍摽顟?yīng)修改為：“農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地的，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意后，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審批；其中，涉及占用農(nóng)用地的，由縣級(jí)人民政府審批?！?/p>

五、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)行宅基地制度安排置重成員權(quán)而弱化財(cái)產(chǎn)權(quán)的傾向，進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)民以成員身份無(wú)償取得和使用宅基地的意識(shí)，在一定程度上窒礙了農(nóng)戶以財(cái)產(chǎn)權(quán)交易和市場(chǎng)方式配置宅基地的可能路徑[注]劉守英：《城鄉(xiāng)中國(guó)的土地問(wèn)題》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)， 2018(3)。，亟待改革。但完全市場(chǎng)化的路徑在當(dāng)下又幾無(wú)可能[注]韓清懷：《城市化背景下農(nóng)村宅基地制度改革思路探析——以人口的流動(dòng)性與宅基地的區(qū)位固定性之矛盾為視點(diǎn)》，載《城市發(fā)展研究》，2010(8)。，因此，宅基地制度設(shè)計(jì)絕非簡(jiǎn)便之題。[注]鄭尚元：《宅基地使用權(quán)性質(zhì)及農(nóng)民居住權(quán)利之保障》，載《中國(guó)法學(xué)》，2014(2)。試點(diǎn)政策也體現(xiàn)了農(nóng)村土地制度漸進(jìn)式變遷的基本特點(diǎn)。《實(shí)施方案》指出：“宅基地制度改革的基本思路是：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑?！彪S著改革的推進(jìn)，《2018年中央一號(hào)文件》又指出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！北M管如此，“法律制度和政策的調(diào)整體現(xiàn)了從只重視宅基地管理到既重視宅基地管理又關(guān)懷宅基地使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)的理念的轉(zhuǎn)變”。[注]王崇敏：《我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得制度的現(xiàn)代化構(gòu)建》，載《當(dāng)代法學(xué)》，2012(5)。在“堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線”的前提下，土地管理法的修改和中國(guó)民法典的編纂更應(yīng)置重于宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，以實(shí)現(xiàn)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的政策目標(biāo)。