關(guān) 鍵

構(gòu)建良好的周邊地區(qū)安全環(huán)境、為周邊地區(qū)提供良好安全公共產(chǎn)品抑或準(zhǔn)安全公共產(chǎn)品，對(duì)中國未來持續(xù)推進(jìn)“一帶一路”、區(qū)域建設(shè)以及建構(gòu)人類命運(yùn)共同體具有重大現(xiàn)實(shí)意義。公共安全是中國和周邊國家的共同愿望和訴求，特別是直接與中國緊密相連的區(qū)域安全公共產(chǎn)品的供給，將直接影響區(qū)域內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和地區(qū)安全格局的塑造。

在2011年“10·5”慘案發(fā)生之后，中國即刻提出并且主導(dǎo)建立湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制，由中老緬泰聯(lián)手解決威脅湄公河流域內(nèi)地區(qū)安全與經(jīng)濟(jì)犯罪問題，維護(hù)我國和大湄公河區(qū)域的地區(qū)安全*鄒偉、楊躍萍：《我提出建“湄公河聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制”》，《新華每日電訊》第2版, 2011年10月24日。。在瀾滄江—湄公河流域內(nèi)的四國都意識(shí)到，僅靠中國或者某一國在流域某一段提供安全保障效果是有限的，只有四國在完善的合作機(jī)制內(nèi)才能有效維護(hù)航道安全。毫無疑問，中國主導(dǎo)并提倡建立的中老緬泰湄公河聯(lián)合執(zhí)法合作，必然具有區(qū)域合作的非傳統(tǒng)安全公共產(chǎn)品的內(nèi)涵，讓周邊鄰國共建和共享安全產(chǎn)品的收益。中老緬泰湄公河聯(lián)合執(zhí)法合作公共產(chǎn)品的構(gòu)建，在中國大周邊外交中有著非凡意義，也必將影響未來中國周邊地區(qū)安全合作與安全公共產(chǎn)品的構(gòu)建。

一、區(qū)域安全公共產(chǎn)品和區(qū)域內(nèi)合作

全球東西半球的對(duì)抗隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束而結(jié)束，代之而起的是全球范圍內(nèi)跨國合作迅速發(fā)展。信息技術(shù)為全球的金融、生產(chǎn)、流通提供了媒介和載體，經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得全球范圍內(nèi)的生產(chǎn)要素“溢出”國家邊界，在全球范圍內(nèi)進(jìn)行優(yōu)化配置。各國的生產(chǎn)要素不僅限于國內(nèi)的私有產(chǎn)品，也衍變成全球配置可能性的公共產(chǎn)品。無疑，經(jīng)濟(jì)是促進(jìn)國家間合作最原初的動(dòng)因和載體，國家間經(jīng)濟(jì)合作也相應(yīng)地推動(dòng)了政治上的合作。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，公共產(chǎn)品(Public Goods)是指一國政府為全體社會(huì)成員提供的、滿足全體社會(huì)成員公共需求的產(chǎn)品與勞務(wù)[注]樊勇明：《區(qū)域性國際公共產(chǎn)品——解析區(qū)域合作的另一個(gè)理論視點(diǎn)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2008年第1期。，也被曼瑟爾·奧爾森(Mancur Lloyd Olson)與理查德·J·澤克豪澤(Richard J. Zeckhauser)等經(jīng)濟(jì)學(xué)家在20世紀(jì)60年代由經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域引入社會(huì)學(xué)界，并且將公共產(chǎn)品定義為那些無論人們是否愿意購買它們，它們帶來的好處都將不可分割地散布到整個(gè)社會(huì)里的東西[注]喬文奇：《中國—東北亞氣候環(huán)境合作——基于區(qū)域性公共產(chǎn)品的視角》，上海師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011年。。而最初引入政治學(xué)領(lǐng)域時(shí)，其意指政府有義務(wù)提供包括國防、外交、治安、道路、橋梁、路標(biāo)、燈塔等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等事關(guān)每個(gè)人的公共產(chǎn)品，以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資源的優(yōu)化配置，與此權(quán)利相對(duì)應(yīng)的是公民則應(yīng)盡納稅的義務(wù)*樊勇明：《區(qū)域性國際公共產(chǎn)品——解析區(qū)域合作的另一個(gè)理論視點(diǎn)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2008年第1期。。

此后，當(dāng)代最著名的美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家查爾斯·P·金德爾伯格(Charles P. Kindleberger)和羅伯特·吉爾平(Robert Gilpin)等將“公共產(chǎn)品”概念引入國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，并用其解釋“霸權(quán)穩(wěn)定論”，認(rèn)為霸權(quán)國家通過在該國的權(quán)力領(lǐng)域內(nèi)提供國家政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、科技、制度、情報(bào)等方面的公共產(chǎn)品來維持霸權(quán)穩(wěn)定，并以允許他國“搭便車”來換取他們認(rèn)同其建立的政治經(jīng)濟(jì)秩序和體系[注]Kindleberger, Charles P. “Dominance and Leadership in the International Economy: Exploitation, Public Goods, and Free Rides”[J]. International Studies Quarterly 1981,25(2):242-254.。冷戰(zhàn)時(shí)期，國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共產(chǎn)品概念以美國為首建立的北大西洋公約組織和以蘇聯(lián)為首建立的華沙條約組織體現(xiàn)得最為明顯。雙方都為該體系內(nèi)的國家提供各種各樣的公共產(chǎn)品，以獲得體系內(nèi)國家在意識(shí)形態(tài)合作上的認(rèn)同。霸權(quán)國家為體系內(nèi)國家提供公共產(chǎn)品，保證了體系內(nèi)的國家安全、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和軍事共享，同時(shí)，在一定程度上暫時(shí)保證了全球范圍內(nèi)兩極勢力均衡，降低再次爆發(fā)大規(guī)模軍事沖突的可能性。然而霸權(quán)國家在體系內(nèi)整體性公共產(chǎn)品的供給，不可避免導(dǎo)致其將公共產(chǎn)品“私有化”，甚至可能因?yàn)閱畏矫嬉辉購?qiáng)調(diào)責(zé)任退化，對(duì)體系內(nèi)國家形成變相剝削，公共產(chǎn)品不再具有“公共”性質(zhì)而蛻化為霸權(quán)國家的一己之私*Kindleberger, Charles P. “Dominance and Leadership in the International Economy: Exploitation, Public Goods, and Free Rides”[J]. International Studies Quarterly 1981,25(2):242-254.。另一方面，體系內(nèi)國家的需求多種多樣，“搭便車”效應(yīng)使得霸權(quán)國家在長久維持體系發(fā)展的過程中，不可避免會(huì)由于邊際成本遞增而導(dǎo)致邊際收益遞減，加之霸權(quán)國家本身發(fā)展衰退引起公共產(chǎn)品供應(yīng)不足，在“免費(fèi)搭便車”效應(yīng)退化情況下極容易導(dǎo)致體系內(nèi)國家合作失敗的“集體行動(dòng)困境”[注][美] 曼瑟爾·奧爾森著，陳郁等譯：《集體行動(dòng)的邏輯》，上海：格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2014年，第2頁。，霸權(quán)國家所維持的公共產(chǎn)品也將不可避免地失去效用。

冷戰(zhàn)在20世紀(jì)90年代終結(jié)，兩極霸權(quán)均衡態(tài)勢結(jié)束，美國成為為全球國際政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供公共產(chǎn)品的唯一國家。美國獨(dú)大的實(shí)力、全球范圍內(nèi)的利益、對(duì)國際政治秩序的領(lǐng)導(dǎo)，儼然成為全球經(jīng)濟(jì)與秩序的“看護(hù)人”和“警察”。不可否認(rèn)，美國在偌大的全球范圍內(nèi)，為諸多國際行為體匹配多樣化的公共產(chǎn)品是不可能的：首先是當(dāng)前的國際體系無法滿足發(fā)達(dá)國家利益格局的變化，其次是國際機(jī)制難以調(diào)節(jié)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的“南北結(jié)構(gòu)性矛盾”，此外是新型國家快速發(fā)展，對(duì)美國為首建立的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序提出了挑戰(zhàn)[注]羅伯特·吉爾平著, 楊宇光, 楊炯譯：《全球政治經(jīng)濟(jì)學(xué)：解讀國際經(jīng)濟(jì)秩序》 ，上海：上海人民出版社,2006年； 樊勇明：《 區(qū)域性國際公共產(chǎn)品——解析區(qū)域合作的另一個(gè)理論視點(diǎn)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2008第1期。。全球性公共產(chǎn)品供給與資源配置體系的破裂，為地緣上接近的地區(qū)公共產(chǎn)品需求者和偏好相同者提供了合作的可能。對(duì)于區(qū)域性合作而言，由于有著接近地緣、相近發(fā)展需求和人文背景，區(qū)域公共產(chǎn)品的價(jià)值容易得到認(rèn)同，更容易形成“集體合作”。區(qū)域內(nèi)國家在集體合作前提下，共同支付公共產(chǎn)品產(chǎn)生的成本形成了“受益人支付”制度邏輯，權(quán)責(zé)分明，成本收益明晰。而且，區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品匹配性強(qiáng)，對(duì)應(yīng)性突出，并能根據(jù)區(qū)域內(nèi)行為體的行為偏好和實(shí)際需求統(tǒng)一調(diào)整[注]陳小鼎：《區(qū)域公共產(chǎn)品與中國周邊外交新理念的戰(zhàn)略內(nèi)涵》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2016年第8期。，提高了資源配置與合作效率。公共產(chǎn)品的有效供給提高、成本降低、自主性增強(qiáng)，更容易得到認(rèn)同和促進(jìn)區(qū)域合作。相比于冷戰(zhàn)時(shí)期霸權(quán)體系的公共產(chǎn)品供給，區(qū)域公共產(chǎn)品合作意味著對(duì)全球性公共產(chǎn)品合作的補(bǔ)充和超越。

查爾斯·P·金德爾伯格(Charles P. Kindleberger)將國際公共領(lǐng)域內(nèi)的公共產(chǎn)品分為三類：穩(wěn)定的國際貨幣、國際安全和自由開放的貿(mào)易制度[注]苑基榮：《東亞公共產(chǎn)品供應(yīng)模式、問題與中國選擇》 ，《國際觀察》 2009年第3期。。同時(shí)，約瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph E. Stiglitz)將國際公共產(chǎn)品劃分為國際經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性、國際安全穩(wěn)定、和平的國際環(huán)境、國際人道主義援助與知識(shí)無國界共享五類。毫無疑問，安全是國際公共產(chǎn)品的重要組成部分。由于國際安全態(tài)勢的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，任何國家不能脫離他者而存在，國家的安全必定在全球?qū)哟魏偷貐^(qū)層次的結(jié)構(gòu)中相互依賴，而地區(qū)安全層次的復(fù)合體是國家作為主體最重要的基礎(chǔ)[注][英]巴里·布贊、[丹]奧利·維夫著，潘忠岐等譯：《地區(qū)安全復(fù)合體與國際安全結(jié)構(gòu)》，上海:上海人民出版社，2010年，第39—43頁。。冷戰(zhàn)結(jié)束導(dǎo)致霸權(quán)的衰落，由霸權(quán)國家為霸權(quán)穩(wěn)定提供的產(chǎn)品，逐漸演變成國家間以合作的方式提供。地區(qū)之間跨國家的合作成為主流，實(shí)際上形成的是在國家主義和全球主義之間的一種妥協(xié)，也是應(yīng)對(duì)全球多邊主義失靈反應(yīng)的一種最佳措施[注]黃昌朝、胡令遠(yuǎn)：《東盟區(qū)域安全公共產(chǎn)品研究》，《求索》 2013年第7期。。一般而言，霸權(quán)衰落之后的地區(qū)安全公共產(chǎn)品應(yīng)該由地區(qū)主導(dǎo)國家來提供，但是在全球化的民族國家中，不同于冷戰(zhàn)時(shí)期的聯(lián)盟體系，多由國家間通過安全機(jī)制的合作來共同提供。

二、中老緬泰四國聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制與湄公河次區(qū)域安全公共產(chǎn)品

亞洲開發(fā)銀行在20世紀(jì)90年代牽頭湄公河流域的中、老、緬、泰、越、老、柬六國建立了大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制(GMS，Great Mekong Subregion Cooperation)。經(jīng)過20余年的發(fā)展，該機(jī)制促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)合作發(fā)展水平與各方利益共贏。通過協(xié)調(diào)湄公河委員會(huì)、東盟—湄公河流域開發(fā)合作等多種合作機(jī)制，大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制也不斷得到完善和發(fā)展。為進(jìn)一步加強(qiáng)瀾滄江—湄公河國家合作，中、泰、柬、老、緬、越在達(dá)成廣泛共識(shí)基礎(chǔ)上，2015年又成立了新的“瀾滄江—湄公河合作機(jī)制”，中國與中南半島國家的區(qū)域連動(dòng)合作機(jī)制又獲得了重大的發(fā)展機(jī)遇，特別是交通、通信、資源三大合作領(lǐng)域取得了較大的進(jìn)展。2001年6月湄公河中老緬泰實(shí)現(xiàn)四國通航，通航范圍為從中國思茅港至老撾瑯勃拉邦共786公里水域，對(duì)外開放的港口、碼頭共14個(gè)，可以通航100噸至300噸級(jí)的船舶，為四國貿(mào)易提供了極大的便利[注]《中國商船安全抵達(dá)泰國清盛 湄公河聯(lián)合執(zhí)法期待長效機(jī)制》，人民網(wǎng), 2011-12-11, http://world.people.com.cn/GB/16569984.html。，形成大湄公河次區(qū)域國家經(jīng)濟(jì)合作的重要紐帶，成為中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)最重要的運(yùn)輸通道之一。然而，湄公河一直受到非傳統(tǒng)安全的影響，其中毒品、流行疾病、非法移民、武器非法販運(yùn)、水資源問題、非法武裝等，給該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作、國家關(guān)系、地區(qū)穩(wěn)定帶來了嚴(yán)重的威脅[注]羅圣榮：《非傳統(tǒng)安全視角下的大湄公河次區(qū)域合作評(píng)析》，《亞非縱橫》2011年第3期。。尤其是涉及湄公河航道的金三角地區(qū)，非傳統(tǒng)安全問題歷來尾大不掉，加之該區(qū)域國家間區(qū)域合作機(jī)制失效，雖然相關(guān)各國已經(jīng)意識(shí)到安全合作的緊迫性，但限于各方面的制約，安全問題和安全合作一直在大湄公河區(qū)域合作中缺席，尤其因?yàn)槿狈Ψ莻鹘y(tǒng)安全方面的合作機(jī)制，最終釀成了“10·5”慘案。

(一)中老緬泰四國聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的創(chuàng)設(shè)與基礎(chǔ)

在湄公河“10·5”慘案發(fā)生之后，中老緬泰都注意到湄公河上猖獗的毒品、走私和武裝犯罪活動(dòng)，一致認(rèn)為有必要加強(qiáng)在湄公河上的安全執(zhí)法合作。四國隨即于2011年10月31日在北京舉行湄公河流域執(zhí)法安全合作會(huì)議，通過了《湄公河流域執(zhí)法安全合作會(huì)議紀(jì)要》，發(fā)表了《關(guān)于湄公河流域執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明》，湄公河流域執(zhí)法安全合作進(jìn)入了快車道[注]《中老緬泰發(fā)布關(guān)于湄公河執(zhí)法安全合作聯(lián)合聲明》，人民網(wǎng)，2011-10-31， http://js.people.com.cn/html/2011/10/31/43137.html。。同年11月25日至26日，四國執(zhí)法安全部門代表在北京舉行“中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級(jí)會(huì)議”，簽署了《中老緬泰湄公河聯(lián)合執(zhí)法部長級(jí)會(huì)議聯(lián)合聲明》，并就開展湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法達(dá)成了11條共識(shí)，努力打造湄公河安全合作機(jī)制和模式[注]《中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級(jí)會(huì)議聯(lián)合聲明》，中央政府門戶網(wǎng)站，2011-11-29，http://www.gov.cn/jrzg/2011-11/29/content_2006374.htm。。四國同意自12月中旬開始在湄公河流域開展聯(lián)合執(zhí)法。中國云南公安邊防總隊(duì)成立水上支隊(duì)，將與其他三國執(zhí)法部門一起開展湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法[注]《云南公安邊防水上支隊(duì)成立 將承擔(dān)湄公河聯(lián)合執(zhí)法》，人民網(wǎng)，2011-12-09， http://politics.people.com.cn/GB/70731/16558496.html。。中老緬泰四國湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法指揮部于12月9日在云南西雙版納關(guān)累港碼頭揭牌。根據(jù)《聯(lián)合聲明》，四國在12月10日舉行湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法首航儀式，聯(lián)合巡邏執(zhí)法正式啟動(dòng)，以共同維護(hù)和保障湄公河航運(yùn)安全，促進(jìn)湄公河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人員、船舶安全往來[注]《中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法首航儀式10日舉行》，中央政府門戶網(wǎng)站，2011-12-10，http://www.gov.cn/jrzg/2011-12/10/content_2016776.htm。。中老緬泰四國都派出了相應(yīng)的安全護(hù)航隊(duì)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法。四國在《聯(lián)合聲明》和共識(shí)的基礎(chǔ)上建立起來的合作機(jī)制，經(jīng)過近幾年的發(fā)展，維護(hù)了湄公河航運(yùn)安全，為湄公河航道安全、地區(qū)跨流域安全提供了有力的保障。

(二)中老緬泰四國聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的基本框架

中老緬泰四國達(dá)成聯(lián)合執(zhí)法共識(shí)并且簽署《聯(lián)合聲明》等協(xié)定后，分別在指揮部派駐聯(lián)絡(luò)指揮人員，做好協(xié)調(diào)司法管轄權(quán)、交流情報(bào)信息和強(qiáng)化執(zhí)法裝備以及培訓(xùn)人員等工作[注]孔令杰：《中老緬泰湄公河流域聯(lián)合執(zhí)法的法律基礎(chǔ)與制度建構(gòu)》，《東南亞研究》2013年第2期。。在2011年12月10日的首航中，中國派出3艘、老撾、緬甸各派出1艘巡邏艇在泰國境內(nèi)執(zhí)行護(hù)航[注]《中國商船安全抵達(dá)泰國清盛 湄公河聯(lián)合執(zhí)法期待長效機(jī)制》，人民網(wǎng)， 2011-12-11， http://world.people.com.cn/GB/157578/16569990.html。。隨著四國聯(lián)合執(zhí)法的展開，各項(xiàng)相關(guān)規(guī)劃逐漸推進(jìn)：中國成立云南公安邊防水上支隊(duì)，老撾、緬甸、泰國則由地方軍隊(duì)和警察局參與。第五次聯(lián)合執(zhí)法由中方指揮長朱德忠(云南省公安邊防總隊(duì)副總隊(duì)長)、老方指揮長翁瑪尼(南塔省軍區(qū)作戰(zhàn)參謀)、緬方指揮長丹新(大其力警察局局長)、泰方指揮長瑪諾(清盛警察局局長)共同擔(dān)任編隊(duì)指揮官，進(jìn)行共同聯(lián)席指揮[注]《中老緬泰湄公河第五次聯(lián)合巡邏執(zhí)法任務(wù)圓滿完成》，中央政府門戶網(wǎng)站，2012-08-09，http://www.gov.cn/jrzg/2012-08/09/content_2201304.htm。。在第七次湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法之前，四國聯(lián)合指揮部搬遷到了景洪，并舉行四國指揮官聯(lián)席會(huì)議，交流信息以便進(jìn)行合作[注]《中老緬泰第七次湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法啟動(dòng)》，人民網(wǎng)，2012-12-03，http://society.people.com.cn/n/2012/1203/c223276-19768665.html。。為加強(qiáng)信息和服務(wù)合作，四國在湄公河船艇故障及治安等方面采取緊急聯(lián)絡(luò)和救助，相關(guān)流域國家也會(huì)及時(shí)給予處置并通報(bào)；還在老撾孟莫設(shè)立聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，在老撾班相果、孟莫、緬甸萬崩碼頭安裝高頻電臺(tái)，加強(qiáng)執(zhí)法和來往商民信息聯(lián)絡(luò)。中國在中緬244界碑附近建設(shè)了警務(wù)站，組織老泰緬警務(wù)人員到中國培訓(xùn)，開展執(zhí)法、警務(wù)、船艇訓(xùn)練，并為湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法任務(wù)專門研制新型突擊艇[注]《中老緬泰湄公河第6次聯(lián)合執(zhí)法 將登陸老撾檢查》，環(huán)球網(wǎng)，2012-09-21，http://mil.huanqiu.com/china/2012-09/3136864.html；《第六次湄公河聯(lián)合執(zhí)法主攻販毒販槍販人》，中國法院網(wǎng)，2012-09-19，https://www.chinacourt.org/article/detail/2012/09/id/587539.shtml；《中老緬泰湄公河第五次聯(lián)合巡邏執(zhí)法任務(wù)圓滿完成》，中央政府門戶網(wǎng)站，2012-08-09，http://www.gov.cn/jrzg/2012-08/09/content_2201304.htm。。在聯(lián)合執(zhí)法中，聯(lián)合指揮部采取各種各樣的方法對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行訓(xùn)練。根據(jù)治安情況和其他復(fù)雜問題，湄公河航道巡邏執(zhí)法的勤務(wù)采取分段、分級(jí)執(zhí)行[注]《中老緬泰四國湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法探秘》，2013-09-12，http://www.chinanews.com/mil/2013/09-12/5277172.shtml。。中老緬泰執(zhí)法船和民船還互通互聯(lián)，建立了警務(wù)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，力保流域內(nèi)安全。在每次執(zhí)行聯(lián)合執(zhí)法任務(wù)之前，四國的聯(lián)合指揮長都會(huì)召開聯(lián)席會(huì)議，全面分析評(píng)估安全形勢，制訂詳細(xì)實(shí)施計(jì)劃，做好情報(bào)交流，周密部署巡航勤務(wù)。

在外方的合作上，以泰國方面為例，作為負(fù)責(zé)安全事務(wù)的泰國副總理差林直接指揮湄公河聯(lián)合安全機(jī)制在泰國的實(shí)施，成立了由第五警區(qū)、第三軍區(qū)、邊防警察、清盛警方及港務(wù)局等組成的防止湄公河犯罪指揮中心，總部設(shè)在清盛港。除了保證泰國水域的安全外，還加強(qiáng)與中老緬在情報(bào)、預(yù)警、打擊犯罪等方面的合作，提高安全保障，保證各國商船安全，促進(jìn)地區(qū)貿(mào)易發(fā)展[注]《中國商船安全抵達(dá)泰國清盛 湄公河聯(lián)合執(zhí)法期待長效機(jī)制》，人民網(wǎng)，2011-12-11，http://world.people.com.cn/GB/16569984.html。。泰國還在第五警區(qū)指揮部設(shè)立違法犯罪執(zhí)勤中心，負(fù)責(zé)策劃與國內(nèi)相關(guān)部口的溝通、協(xié)調(diào)等工作，并就各種突發(fā)事件與軍隊(duì)、水警等部口尋求合作[注]林森：《中老緬泰四國湄公河聯(lián)合執(zhí)法安全機(jī)制及其影響》，復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014年。。泰國第五區(qū)地方警察署也表示將繼續(xù)與中方在湄公河流域聯(lián)合巡邏執(zhí)法方面加強(qiáng)合作[注]《駐清邁總領(lǐng)事巢小良拜會(huì)泰國第五區(qū)地方警察署副總指揮》，東方網(wǎng)， 2014-3-17， http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/u7ai962084_k4.html。。各方都在聯(lián)合指揮部安排固定聯(lián)絡(luò)人員，中、老派出工作組12人常駐聯(lián)合指揮部，緬方每月派員進(jìn)駐工作5天，泰方同聯(lián)合指揮部建立了24小時(shí)聯(lián)絡(luò)制度，每次巡前派出5人到聯(lián)合指揮部工作，大大提高了安全合作的效率[注]《第六次湄公河聯(lián)合執(zhí)法主攻販毒販槍販人》，《法制日報(bào)》第5版，2012年9月19日。。

(三)中老緬泰四國聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的主要內(nèi)容

自2011年建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制以來，中老緬泰主要圍繞維護(hù)湄公河次區(qū)域航道安全展開工作，并且不斷在緝毒、打擊違法犯罪以及基礎(chǔ)建設(shè)和人文交流方面展開合作。第一階段，中老緬泰在第1次到第5次的聯(lián)合執(zhí)法中，主要集中開展航道內(nèi)安全護(hù)航，著重清理“10·5”案發(fā)生段的梭累、班相果、孟巴里奧淺灘、孟喜島等地區(qū)的危險(xiǎn)情況，進(jìn)行航道內(nèi)遇事船只救援，并就建設(shè)執(zhí)法聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、水域遠(yuǎn)程通訊及信息交流進(jìn)行合作。第二階段，從第6次聯(lián)合執(zhí)法開始，把聯(lián)合查緝作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作。中方和老方執(zhí)法船在孟莫至孟喜島水域?qū)^往船只開展聯(lián)合查緝，中老執(zhí)法人員還在湄公河老撾一側(cè)陸上重點(diǎn)地段開展聯(lián)合檢查，重點(diǎn)進(jìn)行毒品查緝和肅清犯罪分子，推動(dòng)聯(lián)合巡邏執(zhí)法向共同打擊跨國犯罪延伸[注]《第六次中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法21日起啟動(dòng)》，中央政府門戶網(wǎng)站，2012-09-21，http://www.gov.cn/jrzg/2012-09/21/content_2229990.htm。。此后，逐步形成四國聯(lián)合全線巡邏、定點(diǎn)查緝、隨機(jī)巡航、伴隨護(hù)航等聯(lián)合巡邏方式[注]《中老緬泰第十八次湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法圓滿完成》，法制網(wǎng)，2014-01-17，http://www.legaldaily.com.cn/police_and_frontier-defence/content/2014-01/17/content_5213133.htm?node=23290。。在這一階段，聯(lián)合執(zhí)法主要以打擊毒品犯罪為目標(biāo)，進(jìn)行情報(bào)交流，重點(diǎn)巡查、定位敏感水域，還對(duì)老緬泰進(jìn)行物質(zhì)、設(shè)備捐助等。第三階段，從第16次巡航開始，聯(lián)合執(zhí)法對(duì)航運(yùn)夜泊點(diǎn)展開聯(lián)合踏查，確保巡航期間的夜泊安全。此外，為促進(jìn)各國間的交流合作，此次巡航期間還分別在老撾孟莫、緬甸萬崩開展中老、中緬文化交流活動(dòng)[注]《中老緬泰第十六次湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法正式啟動(dòng)》，中央政府門戶網(wǎng)站，2013-11-19，http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/19/content_2530387.htm。。不僅如此，還進(jìn)行物資捐助，檢修護(hù)航設(shè)備，在金三角水域和沿岸開展水陸聯(lián)合查緝行動(dòng)、水上聯(lián)合搜救演練。不難看出，四國聯(lián)合執(zhí)法以維護(hù)航道安全為主要工作，不斷擴(kuò)大范圍，尤其是進(jìn)行毒品、疾病等方面的宣傳教育，開展各種各樣的文化交流活動(dòng)及進(jìn)行物資援助，其意義是非凡的。

在“10·5”慘案發(fā)生之后，中老緬泰四國開展的湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法在整治流域安全，打擊跨國犯罪、販賣毒品、拐賣婦女兒童等方面的安全執(zhí)法合作，開啟了大湄公河次區(qū)域安全合作的新篇章。這不僅是中國打擊跨國犯罪的應(yīng)急之舉，也是聯(lián)合地區(qū)國家在安全方面進(jìn)行合作的重要舉措，屬于中國合法而且主動(dòng)地在地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮更大作用的最新案例。參與亞丁灣護(hù)航是中國進(jìn)入國際海域安全合作的開端，湄公河四國聯(lián)合執(zhí)法則是中國領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)的地區(qū)安全領(lǐng)域合作。這是中國作為大國應(yīng)該承擔(dān)的地區(qū)安全責(zé)任[注]曉江：《湄公河聯(lián)合執(zhí)法的困境》，《南方人物周刊》2011年第44期。。

三、中老緬泰四國聯(lián)合安全執(zhí)法存在的制約因素

2011年迄今，中老緬泰四國在湄公河流域的聯(lián)合執(zhí)法為中國與大湄公河次區(qū)域國家在非傳統(tǒng)安全的合作帶來了突破口，尤其是“10·5”慘案的偵破和執(zhí)法機(jī)制的建立，保障了湄公河黃金水道造福四國，得到各國的最大支持并化解了不利因素。“10·5”慘案促成了四國整治湄公河流域安全的共識(shí)，因勢利導(dǎo)地建設(shè)了安全機(jī)制。但也要正視這一機(jī)制在未來長久發(fā)展所需要面對(duì)的制約因素：安全公共產(chǎn)品提供存在著邊際成本不同、各國執(zhí)法機(jī)制差異、地區(qū)安全認(rèn)同度等問題，都制約或影響著未來安全機(jī)制的長久發(fā)展。

(一)瀾滄江—湄公河自然因素增加巡航執(zhí)法難度

湄公河不少河段通航能力差，陸上交通困難，影響著執(zhí)法行動(dòng)的順利開展。湄公河全長4880.3公里，流經(jīng)中、老、泰、緬、柬、越六國，流域面積達(dá)81.1萬平方公里，總落差達(dá)5 060米[注]陳茜、孔曉莎等編：《瀾滄江—湄公河流域基礎(chǔ)資料匯編》，昆明:云南科學(xué)技術(shù)出版社，2000年，第1頁。，更給航運(yùn)、執(zhí)法帶來巨大的難度。尤其是在流經(jīng)緬甸撣邦高原老、泰、緬交界處地質(zhì)破碎地帶，山嶺和河谷高差達(dá)600多米，河道幾經(jīng)彎曲，河谷寬窄反復(fù)交替，最寬處僅200米，最窄處不到20米，河床坡降較陡，多急流和淺灘。礁石、險(xiǎn)灘、急彎、暗流比比皆是，云霧繚繞，樹木、藤蔓等漂浮物層出不窮，航運(yùn)難度極大，安全執(zhí)法的難度更大。武裝犯罪分子多是涉毒亡命之徒，窮兇極惡，巡航執(zhí)法隊(duì)伍時(shí)刻面臨著森林里藏在暗處，帶著火箭筒、槍支彈藥的武裝分子的襲擊，還有水雷、攔截鎖鏈和漂浮爆炸物隨時(shí)出現(xiàn)[注]《湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法中 那些不為人知的事兒》，瀾滄江湄公河綜合執(zhí)法安全合作中心門戶網(wǎng)站，2017-08-03，http://www.lm-lesc-center.org/pages_12_176.aspx。。同時(shí)，地形地貌的特殊性和復(fù)雜性，給眾多的割據(jù)勢力、區(qū)域力量或民族武裝創(chuàng)造了極好的生存和回旋之地。這是四國聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法安全的重要威脅，也是本地區(qū)安全問題的最大來源。

(二)四國聯(lián)合執(zhí)法巡航邊際成本增高

四國常態(tài)化護(hù)航需要大量資金，而老撾、緬甸財(cái)力缺乏，中國主導(dǎo)的聯(lián)合執(zhí)法面臨著高成本低效益局面。湄公河航運(yùn)貨值、運(yùn)能不高，與中國參與亞丁灣護(hù)航不同，達(dá)不到組織一個(gè)大型船隊(duì)護(hù)航的規(guī)模，聯(lián)合執(zhí)法巡航船要相隔500米，才可以避免安全事故[注]《湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法啟動(dòng) 巡邏艇配重機(jī)槍裝甲厚10cm》，人民網(wǎng)，2011-12-11，http://military.people.com.cn/GB/172467/16568241.html。。如果建立聯(lián)防機(jī)制，大量安保人員的成本消耗將降低湄公河水上安全保障的可持續(xù)性[注]《專家談湄公河航運(yùn)安全：不但要互聯(lián)互通還要互助》，中國新聞網(wǎng)，2011-10-14，http://www.chinanews.com/gn/2011/10-14/3390577.shtml。。聯(lián)合巡航執(zhí)法是由中國發(fā)起并主導(dǎo)的，中國自然也承擔(dān)著公共產(chǎn)品的“管理者”任務(wù)，以起到掌舵與劃槳的作用。然而這會(huì)出現(xiàn)“公地悲劇”問題，幾乎所有的人都在有形公共產(chǎn)品高成本問題上持“搭便車”態(tài)度。從公共產(chǎn)品的理論上講，當(dāng)一種客觀體制或模式確定之后，資源配置的能力就決定了有形公共產(chǎn)品的成本高低[注]何翔舟：《有形公共產(chǎn)品高成本治理的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略與短期對(duì)策》，《學(xué)術(shù)月刊》2012年第3期。，公共產(chǎn)品提供的成本高低主要就取決于“誰主導(dǎo)”。

從2011年開始，四國湄公河聯(lián)合執(zhí)法大力開展執(zhí)法能力建設(shè)，到2015年底，開展情報(bào)交流、船艇駕駛、邊防業(yè)務(wù)各類執(zhí)法培訓(xùn)項(xiàng)目35個(gè)，培訓(xùn)執(zhí)法人員超過500 余名。中方援助各國警務(wù)裝備物資和設(shè)施價(jià)值超過1.1億元人民幣，極大地提升了四國執(zhí)法能力和合作水平[注]《4 年湄公河聯(lián)合執(zhí)法查緝110 次》， 《法制日報(bào)》第5版，2015年10月22日。。在四國聯(lián)合執(zhí)法過程中，主要船艇由中國提供，每次都派出多艘船艇，還向老撾方面贈(zèng)送了執(zhí)法執(zhí)勤裝備、援助物資等[注]《中老緬泰第十八次湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法圓滿完成》，法制網(wǎng)，2014-01-17，http://www.legaldaily.com.cn/police_and_frontier-defence/content/2014-01/17/content_5213133.htm?node=23290。。中國承擔(dān)了湄公河聯(lián)合執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，為區(qū)域內(nèi)國家良好合作提供了巨大的支持，而成本也幾乎由中國全部承擔(dān)。當(dāng)所有的行為主體都將邊際成本的增減寄托于公共產(chǎn)品的管理者是不理性的，無論是有形公共產(chǎn)品的機(jī)會(huì)成本還是有形公共產(chǎn)品的會(huì)計(jì)成本，都不是由生產(chǎn)單位自身能夠控制的。從規(guī)范分析的角度來看，湄公河聯(lián)合巡航執(zhí)法對(duì)四國區(qū)域提供安全，作為集團(tuán)的公共產(chǎn)品應(yīng)該由集團(tuán)的全體成員承擔(dān)，即所有享受該公共產(chǎn)品的消費(fèi)者共同為公共產(chǎn)品付費(fèi)[注]李成威：《 公共產(chǎn)品提供和生產(chǎn)的理論分析及其啟示》，《 財(cái)政研究》2003年第3期。，而“提供是誰付費(fèi)的問題，生產(chǎn)則是誰建造或制造的問題”。很顯然，四國湄公河聯(lián)合巡航執(zhí)法的地區(qū)性安全機(jī)制，往往具有收益和成本的不可分性[注]孫云飛：《從“搭便車”到“被搭便車”:中國供應(yīng)地區(qū)安全公共產(chǎn)品的選擇》，《太平洋學(xué)報(bào)》2015年第9期。，因此，從地區(qū)安全公共產(chǎn)品的產(chǎn)出看，大湄公河次區(qū)域的安全、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境合作對(duì)本國的利益要大于成本。

(三)四國聯(lián)合執(zhí)法巡航的執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜

四國聯(lián)合執(zhí)法巡航流域的部分地區(qū)黑惡勢力猖獗，政府控制能力低下，很大程度上影響了聯(lián)合執(zhí)法的執(zhí)行力度。只有相關(guān)國家高度重視，強(qiáng)化合作機(jī)制，才能保證聯(lián)合執(zhí)法發(fā)揮長效作用。大湄公河次區(qū)域國家的老泰緬各國情況復(fù)雜，尤其是緬甸的地方與中央長期對(duì)峙，各地?fù)碛歇?dú)立的武裝，國家與地方在安全方面的執(zhí)法互相沖突，直接影響了湄公河安全執(zhí)法的效率。自從中老緬泰四國于2001年6月26日在瀾滄江—湄公河實(shí)現(xiàn)自由通航以來，販毒、持槍搶劫、綁架勒索等惡性犯罪事件不僅屢禁不止，而且越發(fā)惡劣，凸顯了中國與大湄公河次區(qū)域國家雖然保持著緊密合作，但是在復(fù)雜的數(shù)國交界地帶發(fā)揮影響力仍存在較大的困境。

中老緬泰四國的交界地帶多為原始熱帶雨林，執(zhí)法難度極大，西雙版納水上公安分局與緬甸方面包括撣邦在內(nèi)地區(qū)的緝毒均存在著極大的危險(xiǎn)和困難，不僅是往來于湄公河地區(qū)的商船存在安全隱患，在湄公河進(jìn)行執(zhí)法的執(zhí)法人員也面臨著嚴(yán)重威脅。聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室“D91”項(xiàng)目曾資助老撾、緬甸和泰國沿湄公河警方建立“D91”項(xiàng)目，互派禁毒聯(lián)絡(luò)官。瀾滄江水上公安分局在關(guān)累碼頭建立辦公地點(diǎn)，為沿湄公河兩岸各國警方跨境偵辦毒品案件創(chuàng)造了必要條件，但是執(zhí)法環(huán)境依然惡劣，違法犯罪活動(dòng)愈加猖獗[注]《資料顯示瀾滄江—湄公河常發(fā)生持槍搶劫商船事件》，新浪網(wǎng)轉(zhuǎn)載東方早報(bào)，2011-10-10，http://news.sina.com.cn/c/2011-10-10/040923276232.shtml。。毒品生產(chǎn)地在緬甸靠近泰國一側(cè)，毒品可能直接流入中國或經(jīng)泰國、老撾流入中國，導(dǎo)致湄公河流域治安形勢復(fù)雜，單靠一個(gè)國家很難處置。

(四)互信與認(rèn)同程度較低

在湄公河“10·5”慘案之前，中國與湄公河次區(qū)域國家之間已經(jīng)開始了打擊跨國犯罪合作，中老緬泰簽署了《聯(lián)合打擊跨國有組織犯罪公約》、《中國與東盟在非傳統(tǒng)安全問題領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》、《東盟成員國政府和中華人民共和國政府在非傳統(tǒng)安全問題領(lǐng)域合作諒解備忘錄》。四國也在聯(lián)合執(zhí)法之初便簽署了《湄公河流域執(zhí)法安全合作協(xié)議》、《湄公河流域執(zhí)法安全合作會(huì)議紀(jì)要》、《中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級(jí)會(huì)議聯(lián)合聲明》和《湄公河流域執(zhí)法安全合作會(huì)議聯(lián)合聲明》。但是因?yàn)樗膰痉ü茌牂?quán)有較大差異，從國際條約到國內(nèi)法的轉(zhuǎn)化需要過程，而且地區(qū)之間的法律合作有著較大爭議。盡管中國和湄公河次區(qū)域國家已經(jīng)簽署了打擊販毒、恐怖主義、非法移民、跨國犯罪等協(xié)議，但是在“10·5”慘案之前湄公河流域就發(fā)生了諸多跨國犯罪、商船劫持搶劫，合作法律機(jī)制形同虛設(shè)，湄公河甚至被稱為“亡命之河”。由于缺乏執(zhí)法聯(lián)絡(luò)合作機(jī)制，四國船員被害事件撲朔迷離，亂象叢生，追查兇手、打擊跨國犯罪最后往往不了了之。

作為連接中國與東南亞中南半島國家的“黃金水道”，湄公河在安全上確實(shí)是“真空地帶”，雖然有相關(guān)的合作，但是泰緬兩國在此地帶監(jiān)管薄弱，管理力量十分有限。“10·5”慘案中的抓捕、遣送、審訊都反映著四國在地區(qū)執(zhí)法中的法律困境[注]劉黎明、唐媛媛：《論國際聯(lián)合執(zhí)法——以湄公河滲案引發(fā)的刑事司法協(xié)作為例》，《北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期。。在“10·5”慘案中涉嫌殺害中國船員的9名泰國士兵只能在泰國接受司法審理，而泰國方面矢口否認(rèn)本國人員殺害了中國船員。泰國政府和軍隊(duì)在此案件上的明顯分歧增加了人們對(duì)案件正常審理的擔(dān)憂，可見司法途徑在處理“10·5”慘案上，其本身就存在分歧，在其他方面的分歧就更難免令人懷疑[注]《糯康將不再移交他國 9名涉案泰國士兵不會(huì)引渡》，環(huán)球網(wǎng)，2012-05-12，http://world.huanqiu.com/roll/2012-05/2716106_2.html。。四國聯(lián)合巡航執(zhí)法《聯(lián)合聲明》第六款規(guī)定：“老方和緬方同意為聯(lián)合巡邏執(zhí)法船艇及執(zhí)法人員及聯(lián)絡(luò)小組提供安全保障和補(bǔ)給便利。泰方同意應(yīng)請求并依據(jù)相關(guān)國內(nèi)法提供安全保障和補(bǔ)給便利?！憋@示各國對(duì)聯(lián)合執(zhí)法的支持力度和執(zhí)行力度存在著差別。而在執(zhí)法過程中各方支持力度有所不同，與中國關(guān)系較好的老撾投入力度就大，每隔一次都要派遣一艘巡邏艇加入聯(lián)合執(zhí)法船隊(duì)，而泰國則在抓捕糯康和巡航執(zhí)法中都較“消極”[注]劉黎明、唐媛媛：《論國際聯(lián)合執(zhí)法——以湄公河滲案引發(fā)的刑事司法協(xié)作為例》，《北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期。。在四國之間的認(rèn)同也不足，泰國方面認(rèn)為湄公河航運(yùn)的不安全因素來自于緬甸境內(nèi)的非法武裝，中國應(yīng)推動(dòng)緬甸政府清剿當(dāng)?shù)胤欠ㄎ溲b，消滅這些武裝后湄公河就不會(huì)發(fā)生搶劫事件，沒有必要浪費(fèi)人力物力進(jìn)行聯(lián)合護(hù)航，而且設(shè)在清盛港的防止湄公河犯罪指揮中心也多無人值守[注]《湄公河聯(lián)合執(zhí)法挑戰(zhàn)仍不小》，環(huán)球網(wǎng)，2013-09-03，http://world.huanqiu.com/depth_report/2013-09/4314274.html。。

四國聯(lián)合執(zhí)法的制約還不止于此，《聯(lián)合聲明》第七條規(guī)定：“同意將在平等互利、相互尊重主權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)合作，通過協(xié)商解決出現(xiàn)的問題和分歧?！盵注]《中老緬泰發(fā)布關(guān)于湄公河執(zhí)法安全合作聯(lián)合聲明》，中國新聞網(wǎng)，2011-10-31，http://www.chinanews.com/gn/2011/10-31/3427060.shtml。雖然四國對(duì)聯(lián)合執(zhí)法有著共同的需要，都持開放的態(tài)度，各國強(qiáng)烈的主權(quán)意識(shí)卻對(duì)中國領(lǐng)導(dǎo)的安全執(zhí)法有敏感的反應(yīng)，擔(dān)心會(huì)對(duì)其內(nèi)政、安全形成干擾。緬甸對(duì)于湄公河聯(lián)合執(zhí)法并不積極，其政界和民間普遍認(rèn)為，湄公河緬甸段是其本國的河流，中國武裝力量不應(yīng)進(jìn)入，緬甸參與湄公河聯(lián)合執(zhí)法是為了給中國國民一個(gè)交待和打擊邊境民族武裝。緬甸議會(huì)仍未審議通過湄公河聯(lián)合執(zhí)法的法律程序；缺乏法律支撐，緬甸軍隊(duì)和警方也不愿更深層次地推進(jìn)協(xié)議。泰國對(duì)推動(dòng)湄公河聯(lián)合執(zhí)法仍十分謹(jǐn)慎，拒絕中國武裝力量和船只進(jìn)入泰國水域的要求。泰國議會(huì)已批準(zhǔn)執(zhí)法力量參加四國聯(lián)合執(zhí)法，但仍不攜帶武器。與泰國和緬甸不同，老撾對(duì)湄公河聯(lián)合執(zhí)法十分積極，非常支持聯(lián)合巡航，允許中國武裝力量在其水域巡邏，還允許中國在湄公河老撾一側(cè)的山峰部署武裝力量[注]《湄公河聯(lián)合執(zhí)法挑戰(zhàn)仍不小》，環(huán)球網(wǎng)，2013-09-03，http://world.huanqiu.com/depth_report/2013-09/4314274_2.html。。泰老緬國家內(nèi)部的政治、安全都比較復(fù)雜，各自都有自己的考量。

另外，湄公河次區(qū)域的各種機(jī)制在不同層面發(fā)揮著作用，美、日、印、聯(lián)合國等各種域外國家和組織的存在，導(dǎo)致機(jī)制擁堵，競爭合作交互上演，中國要想在此建立安全合作機(jī)制存在不小難度[注]賀圣達(dá)：《大湄公河次區(qū)域合作:復(fù)雜的合作機(jī)制和中國的參與》 ，《南洋問題研究》2005年第1期；畢世鴻：《 機(jī)制擁堵還是大國協(xié)調(diào)——區(qū)域外大國與湄公河地區(qū)開發(fā)合作》，《國際安全研究》2013年第2期。。在湄公河黃金水道上，不僅僅是安全、資源的合作，更是地緣的競爭。“中國正在用水牽制亞洲”、“中國大壩威脅論”、“干旱責(zé)任論”、“中國過度使用跨境河流將給其他國家造成生態(tài)災(zāi)難”、“中國在出口污染 ”、“中國利用生態(tài)武器制造洪水”等言論甚囂塵上[注]李志斐：《 跨國界河流問題與中國周邊關(guān)系》，《學(xué)術(shù)探索》2011年第1期；李志斐：《中國與周邊國家跨國界河流問題之分析》，《太平洋學(xué)報(bào)》 2011年第3期。。這些因素也令中國領(lǐng)導(dǎo)四國聯(lián)合巡航執(zhí)法在鄰國的官方、民眾心中產(chǎn)生芥蒂，影響未來的發(fā)展。

四、中老泰緬湄公河聯(lián)合執(zhí)法的完善與深化路徑

中老泰緬四國自2011年建立聯(lián)合執(zhí)法巡航以來，根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，前46次執(zhí)法勤務(wù)共出動(dòng)執(zhí)法人員6 984人次，執(zhí)法船艇338艘次；在金三角重點(diǎn)水域及地段開展水陸聯(lián)合查緝44次，檢查船只702艘，人員3 060人次，貨物4.869萬余噸；救助商船137艘次，為820余艘商船護(hù)航。云南省公安邊防總隊(duì)水上支隊(duì)也在湄公河和沿岸查獲毒品案件21起，繳獲毒品140.597千克，抓獲犯罪嫌疑人20名，查扣車輛14輛，可見成果巨大[注]《中老緬泰啟動(dòng)第47次湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法》，新華網(wǎng)，2016-06-22，http://www.xinhuanet.com//world/2016-06/22/c_1119092493.htm。。其間取得的收益是無法忽視的。四國在國際水域聯(lián)合執(zhí)法的模式在國際上也是少有的，開創(chuàng)了中國與周邊國家執(zhí)法安全合作新模式，也帶動(dòng)了司法等其他方面的合作發(fā)展，開創(chuàng)了多項(xiàng)第一。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國，中國在周邊區(qū)域內(nèi)有能力也有責(zé)任提供國際公共產(chǎn)品。雖然四國湄公河安全執(zhí)法提供的國際安全產(chǎn)品是次領(lǐng)域的、較小范圍的安排以及局部的突破，但是為我國在未來提供“更大范圍”、“更遠(yuǎn)距離”、“更多內(nèi)容”的國際公共產(chǎn)品提供了經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)[注]《用國際貢獻(xiàn)贏得世界認(rèn)同》，環(huán)球網(wǎng)轉(zhuǎn)載環(huán)球時(shí)報(bào)文章，2008-10-13，http://world.huanqiu.com/roll/2008-10/250299.html。。中國未來的推動(dòng)國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序，“親、誠、惠、容”的周邊外交理念，與鄰為善、以鄰為伴的周邊外交方針等，都需要從周邊區(qū)域公共安全產(chǎn)品的提供上取得突破。

(一)將湄公河聯(lián)合安全執(zhí)法逐步打造成為中國區(qū)域性安全公共產(chǎn)品的樣板

中老泰緬四國湄公河聯(lián)合安全執(zhí)法在解決湄公河治安方面起到了良好的作用，保障了黃金水道的安全，但還需要在合作范圍、合作層次和渠道、規(guī)范執(zhí)法程序及強(qiáng)化參與各方司法合作等方面進(jìn)行提升和完善。認(rèn)識(shí)到聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制中存在的制約因素，最先著手的便是改善、完善機(jī)制的運(yùn)行。

第一，需要借助雙邊、多邊以及業(yè)已運(yùn)行的GSM區(qū)域合作成果，改善安全合作機(jī)制。除了四國已經(jīng)簽署的《聯(lián)合聲明》、《會(huì)議紀(jì)要》，還需要在四國已經(jīng)加入的國際公約和條約中尋求合租。而現(xiàn)有的中老緬泰GMS、東盟十國和中國的10+1、“黃金四角”合作、東盟—湄公河流域發(fā)展合作機(jī)制AMB、大湄公河委員會(huì)MRC等[注]周士新：《中國和東盟在大湄公河次區(qū)域的合作》，《東南亞縱橫》 2011年第1期。，有助于實(shí)施中國與三國各層次、多領(lǐng)域的全方位合作，推動(dòng)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的開展?，F(xiàn)行存在的合作機(jī)制囊括了交通、能源、通訊、旅游、環(huán)境、人力資源開發(fā)、貿(mào)易、投資以及環(huán)境保護(hù)和禁毒等廣泛領(lǐng)域，涉及各方面利益，安全領(lǐng)域合作在未來的GSM框架內(nèi)也勢在必行。

第二，強(qiáng)化合作層次和合作渠道。從“10·5”慘案考鏡其源流，它涉及毒品、武器走私、婦女兒童販賣、洗錢等金三角傳統(tǒng)安全隱患問題。四國聯(lián)合巡航安全執(zhí)法涉及區(qū)域內(nèi)相關(guān)國家利益的整體，目前看來，其性質(zhì)還是屬于警務(wù)執(zhí)法和刑事合作[注]刑事合作包括古典形態(tài)的犯罪人引渡、狹義的刑事司法協(xié)助和現(xiàn)代形態(tài)的外國判決的執(zhí)行、刑事追訴的移管四個(gè)方面就顯得至關(guān)重要。[日]森下忠著，阮齊林譯：《國際刑法入門》，北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2004年，第14—15頁。，也集中力量清剿部分犯罪集團(tuán)。在未來，縱向的國家層面、地方層面，橫向的邊境海關(guān)、移民、金融、司法、刑事、情報(bào)、反恐等層面的組織和機(jī)構(gòu)都有待于合作[注]王君祥：《關(guān)于建立大湄公河次區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法區(qū)的設(shè)想》，《刑法論叢》2012年第3期。。我國與湄公河流域國家建立了從中央到地方多層次、多領(lǐng)域的警務(wù)和司法協(xié)作模式，這些子機(jī)制的建立對(duì)完善安全公共產(chǎn)品的長期發(fā)展必不可少。

第三，健全運(yùn)行的制度不可或缺，四國聯(lián)合執(zhí)法的重點(diǎn)在于規(guī)范執(zhí)法制度。短期的巡航安全執(zhí)法建立在各方簽訂的協(xié)議基礎(chǔ)上，而長期的發(fā)展則需要在雙邊、多邊基礎(chǔ)上予以制度化，實(shí)現(xiàn)五年、十年有計(jì)劃開展。通過發(fā)揮制度，協(xié)調(diào)關(guān)系，提升合作效率，化解彼此爭端，優(yōu)化制度內(nèi)資源配置，最終實(shí)現(xiàn)提供聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制安全公共產(chǎn)品常態(tài)化，避免制度內(nèi)的“競爭”和“排斥”，并實(shí)現(xiàn)各方利益最大化以及共贏。

第四，加強(qiáng)情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。從辦理“10·5”慘案來看，在偵破案件初期，線索、信息幾乎一片空白，抓捕過程中警方完全處于被動(dòng)狀態(tài)，偵破進(jìn)程甚至幾近中斷[注]馮銳：《 亮劍湄公河——中國警方“10·5”案件偵破紀(jì)實(shí)》，《啄木鳥》2012年第10期。?？梢姡诃h(huán)境復(fù)雜的金三角地區(qū)執(zhí)法，情報(bào)信息是重中之重，四國只有在高度互信基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)情報(bào)信息共享，擁有高端設(shè)備，聯(lián)合執(zhí)法的效率才能得到提高。

(二)構(gòu)建湄公河次區(qū)域公共安全產(chǎn)品，帶動(dòng)其他方向的區(qū)域公共產(chǎn)品

曾有一段時(shí)間，中國在國際公共安全事務(wù)中處于比較被動(dòng)的狀態(tài)，也一定程度缺乏經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)提供區(qū)域公共產(chǎn)品。若不是“10·5”慘案打開突破口，中老緬泰四國在湄公河流域的安全合作可能還要推遲。約瑟夫·奈(Joseph Nye)強(qiáng)調(diào)國際制度是國家“軟實(shí)力”承擔(dān)資源的重要來源[注][美]約瑟夫·奈著，馬娟娟譯：《軟實(shí)力：權(quán)力、從硬實(shí)力到軟實(shí)力》，北京：中信出版社，2013年，第40頁。，尤其是全球化進(jìn)程中，大國綜合實(shí)力的較量和國際競爭都體現(xiàn)在對(duì)國際制度的競爭上面。中國在成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體之前可以是一個(gè)“維持現(xiàn)狀大國”[注]David Shambough, “China Engages Asia: Reshaping the Regional Order”, International Security, Vol.29, Issue 3, Winter 2004/05, pp.64-99.，然而在在全球化和地區(qū)化的現(xiàn)代國際關(guān)系中，中國的全球意識(shí)、亞洲地區(qū)意識(shí)蘇醒，改變了以前對(duì)亞洲地區(qū)淡然主義的立場，加強(qiáng)參與亞太地區(qū)多邊機(jī)制。地區(qū)主義已然成為中國的一種重要戰(zhàn)略選擇，并在“大有作為”的新時(shí)期主動(dòng)承擔(dān)起“國際責(zé)任”[注]肖歡容：《 中國的大國責(zé)任與地區(qū)主義戰(zhàn)略》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》 2003年第1期；李寶俊、 徐正源：《冷戰(zhàn)后中國負(fù)責(zé)任大國身份的建構(gòu)》，《 教學(xué)與研究》2006年第1期。。

作為一個(gè)全球性的大國，中國首先應(yīng)該梳理好與周邊地區(qū)的關(guān)系，在中國周邊地區(qū)構(gòu)建安全機(jī)制，擁有穩(wěn)定的安全圈。中國倡導(dǎo)建立的朝鮮問題六方會(huì)談和上海合作組織，為維護(hù)中國周邊地區(qū)安全、穩(wěn)定和發(fā)展提供了必要機(jī)制，也是中國地區(qū)安全公共產(chǎn)品提供的重要組成部分。就中國與東南亞的安全合作來看，中國是東盟地區(qū)論壇、東盟國防部長擴(kuò)大會(huì)、亞太安全合作理事會(huì)、香格里拉對(duì)話會(huì)等機(jī)制的重要成員和積極推動(dòng)者，這使中國周邊的多邊機(jī)制在維護(hù)周邊安全和國家利益方面發(fā)揮了重要作用，也彰顯了中國的崛起所起到的政治領(lǐng)導(dǎo)作用[注]閻學(xué)通：《政治領(lǐng)導(dǎo)與大國崛起安全》，《國際安全研究》 2016年第4期；閻學(xué)通著：《世界權(quán)力的轉(zhuǎn)移：政治領(lǐng)導(dǎo)與戰(zhàn)略競爭》，北京：北京大學(xué)出版社，2015年； 閻學(xué)通：《道義現(xiàn)實(shí)主義的國際關(guān)系理論》，《國際問題研究》2014年第5期。。

中國和周邊國家的安全機(jī)制正在改善亞洲安全公共產(chǎn)品缺乏的局面。加強(qiáng)在亞洲地區(qū)供給公共產(chǎn)品，有利于深化中國與周邊亞洲國家的相互信任，消除由于崛起帶來的“地緣破碎”局面[注]沈陳：《區(qū)域性公共產(chǎn)品與中國亞洲外交的新思路》，《國際觀察》 2013年第1期。。中國以四國湄公河聯(lián)合巡航為契機(jī)建立的安全公共產(chǎn)品，給未來構(gòu)建新型區(qū)域公共產(chǎn)品既帶來了思路和經(jīng)驗(yàn)，也展現(xiàn)了地區(qū)和全球安全戰(zhàn)略的高度，以實(shí)際行動(dòng)把握住了構(gòu)建公共安全產(chǎn)品的時(shí)機(jī)。中國與東南亞在交通、通信、資源的三大合作與東盟共同體建設(shè)的三個(gè)支柱相契合，將構(gòu)成瀾—湄合作發(fā)展的核心。未來安全領(lǐng)域的合作也將成為重要支柱，將對(duì)公共產(chǎn)品的提供作出更大的貢獻(xiàn)。

作為負(fù)責(zé)任的大國，中國一直不遺余力地為維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同發(fā)展貢獻(xiàn)著智慧和力量，提供力所能及的新的、優(yōu)質(zhì)的國際公共產(chǎn)品，比如提出“一帶一路”倡議，融合了區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、國際貿(mào)易往來、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、國際安全互信等重要國際公共產(chǎn)品，把中國發(fā)展的機(jī)會(huì)傳遞給世界，為全球治理提供中國方案和中華文化的智慧。推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，是不斷匯聚國際共識(shí)、承擔(dān)更多國際責(zé)任以及完善全球治理體系的建設(shè)性舉措。這都是“中國為世界提供的優(yōu)質(zhì)國際公共產(chǎn)品，也是中國國際領(lǐng)導(dǎo)力的體現(xiàn)”[注]《為世界提供更多國際公共產(chǎn)品》，人民網(wǎng)，2018-01-07，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2018-01/07/nw.D110000renmrb_20180107_5-05.htm。。