王燦發(fā) 陳世寅

對于我國環(huán)境法法典化問題，學者們各持己見，莫衷一是。有的認為迫切需要法典化，甚至擬出了法典的詳細框架結(jié)構(gòu)，我們可以稱之為環(huán)境法法典化的“肯定說”。有的認為中國不需要法典化，起碼近期甚至更長的一個時期內(nèi)都不需要編纂環(huán)境法典，這可以稱之為環(huán)境法法典化的“否定說”。在否定說中，又有“不成熟說”和“不必要說”之分。持肯定說觀點者在法典模式的選擇上又有分歧，有的認為應(yīng)制定一部大而全、囊括全部環(huán)境法內(nèi)容的法典，有的則認為現(xiàn)階段應(yīng)該制定“適度”內(nèi)容的環(huán)境法典，還有的認為只需要制定污染防治方面的法典。經(jīng)過深入的研究和分析，我們認為，在現(xiàn)階段我國不僅有必要將環(huán)境法法典化，而且已經(jīng)具備了法典化的條件。至于法典化的模式和路徑，需要根據(jù)社會經(jīng)濟和環(huán)境法治發(fā)展的需求作出相應(yīng)的選擇。

一、法典化與環(huán)境法法典化——各國環(huán)境法發(fā)展的大趨勢

傳統(tǒng)意義上的法典，即以《法國民法典》和《德國民法典》為代表的大陸法系的部門法法典，其特點是“內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)清晰、邏輯嚴密”[注]邢會強：《論金融法的法典化》，載《首都師范大學學報》(社會科學版)，2016(1)。，即通常所指的狹義上的“法典”。廣義上的“法典”，指在傳統(tǒng)法典之外還包括系統(tǒng)性較弱的早期法典和英美法系的法律匯編型法典。早期法典如《漢穆拉比法典》，在內(nèi)容上諸法合一，并不注重結(jié)構(gòu)體系的內(nèi)在邏輯，而是為了將法律統(tǒng)合便于民眾知曉和遵守；英美法系的法律匯編型法典如《美國法典》，在內(nèi)容結(jié)構(gòu)、邏輯上不像《法國民法典》和《德國民法典》那樣追求完整和嚴密，而是“將特定領(lǐng)域的相關(guān)制定法匯集在一起，經(jīng)過某些技術(shù)處理，對已有的同類法律法規(guī)系統(tǒng)地整理成冊”[注]劉兆興：《比較法視野下的法典編纂與解法典化》，載《環(huán)球法律評論》，2008(1)。。

法典化并沒有一個被普遍接受的定義，它通常是指將某一類或者某一部門法律規(guī)范或者法律文件按照一定的體例集約為一個文件的過程。法典化的目的在于創(chuàng)作簡明、系統(tǒng)和便于人們查閱的法律條文。法律有實質(zhì)和形體兩種元素：實質(zhì)問題涉及法律條款的規(guī)定能否促進人民幸福、實現(xiàn)國家利益；形體問題則是法律條文的設(shè)計是否簡明、是否以人們易于了解的方式呈現(xiàn)。即便是良法，呈現(xiàn)的方式不恰當，也會產(chǎn)生“法律疑義百出，爭訟不息，酷吏常常歪曲法律，奸民屢屢逃避法網(wǎng)之弊端”[注]穗積陳重：《法典論》，5頁，北京，商務(wù)印書館，2014。。

近幾十年來，各國為了解決環(huán)境問題，遏制環(huán)境質(zhì)量的惡化，規(guī)范人類破壞環(huán)境和資源的行為，環(huán)境立法的數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，大量環(huán)境單行法面世，相互間多有重疊、交叉甚至沖突和矛盾，為了解決這些問題，一些國家開始著手編纂環(huán)境法典。可以說，法典化是環(huán)境法制發(fā)展更高階的追求，它可以使一國環(huán)境法更加體系化、更易為公眾所知悉，同時也在一定程度上表達了國家對環(huán)境治理與保護的意志和決心。

20世紀八九十年代，歐洲環(huán)境法法典化浪潮引發(fā)了全球各國對環(huán)境法法典化的嘗試和研究。當時正在著手進行環(huán)境法法典化的國家和地區(qū)既包括西歐和北歐的法國、德國、瑞典、荷蘭、丹麥以及比利時的佛蘭德地區(qū)和瓦隆地區(qū)，也包括中東歐的國家如愛沙尼亞、波蘭。[注]夏凌：《環(huán)境法的法典化——中國環(huán)境立法模式的路徑選擇》，74頁，華東政法大學2007年博士論文。當時一些歐洲國家環(huán)境法所面臨的普遍問題就是迫切需要使環(huán)境法系統(tǒng)化的方法[注]H.Bocken and D.Ryckbost (ed.).The codification of environmental law. The Hague:Kluwer Law International, 1996, Preface.，因為環(huán)境法已經(jīng)發(fā)展到了一定的階段。然而，相對于其他的法律部門而言，環(huán)境法并沒有呈現(xiàn)出一個清晰的邏輯體系，環(huán)境法的凌亂和分散已經(jīng)影響到對其的遵守和執(zhí)行。[注]夏凌：《環(huán)境法的法典化——中國環(huán)境立法模式的路徑選擇》，74頁，華東政法大學2007年博士論文。環(huán)境法法典化浪潮產(chǎn)生了較為豐碩的成果[注](1)《瑞典環(huán)境法典》于1999年生效，后續(xù)已經(jīng)歷多次修訂；(2)《法國環(huán)境法典》歷經(jīng)10年時間的編纂，于2000年頒布其法律部分，2003年頒布其規(guī)章部分，并于2018年進行了修訂；(3)德國1987年開始編纂環(huán)境法典，雖然至今只是《環(huán)境法典(草案)》，但仍然有其影響。除了以上這三部被人熟知的環(huán)境法典或環(huán)境法典草案外，歐洲的環(huán)境法典編纂還包括《意大利環(huán)境法典》(2006年，2017年修訂)、《英國環(huán)境法》(1995年)、《愛沙尼亞環(huán)境法典總則》(2014年)、《俄羅斯環(huán)境法典(草案)》。其他國家的有《菲律賓環(huán)境法典》(1977年)、《布基納法索環(huán)境法典》(1994年)、《多哥環(huán)境法典》(1988年)、《哥倫比亞可再生自然資源和環(huán)境保護國家法典》(1974年) 、《巴西南里奧格蘭德州環(huán)境法典》(2000年)、《加拿大環(huán)境保護法》(1988年，1999年修訂)等。，并表現(xiàn)出如下特點：

第一，法典形態(tài)和體例的選擇均根據(jù)各國具體情況，沒有拘泥于某種形式。例如，法國式的全面宏大匯編型，法典取代單行法；德國式的邏輯嚴密和語言精練，法典取代單行法；瑞典式的開放性和框架性，法典與單行法并存。

第二，在區(qū)域特征上呈現(xiàn)兩極化，即法治化程度較高的歐洲和法治化程度較低的亞非拉小國，由此可以看出環(huán)境法法典化并沒有受到一國或區(qū)域法治發(fā)展狀況的影響。

第三，在編纂時機的選擇上，都集中在20世紀70年代后的幾十年里，全球環(huán)境法律發(fā)展到一定程度。從1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議開始，歐洲各國開始檢視本國的環(huán)境立法，從而開啟了歐洲環(huán)境法法典化浪潮，并對其他國家產(chǎn)生了一定影響。

第四，在法典名稱的選擇上，盡管有的使用了“法典”的表述，有的沒有采用“法典”的表述，但實質(zhì)都是法典，例如，《英國環(huán)境法》《意大利環(huán)境法典》《加拿大環(huán)境保護法》。

二、中國環(huán)境法法典化——必要性和可行性分析

一國法律法典化，最先需要經(jīng)歷的階段為法典編纂的專業(yè)性學術(shù)研究。該階段的首要任務(wù)是研究法典化的必要性和可行性，例如，法國從1989年開始進行環(huán)境法典編纂的研究，其中一個很重要的報告是《環(huán)境法法典化的可能性》。[注]該報告結(jié)論證明了：(1)環(huán)境法典起草的必要性；(2)將環(huán)境法的基本原則一體化到國家政策中并且將環(huán)境政策作為一項優(yōu)先政策的必要性；(3)將環(huán)境刑法編纂入環(huán)境法典的必要性；(4)環(huán)境法典在法國的社會現(xiàn)實需要及司法的必要性。轉(zhuǎn)引自彭峰：《法典化的迷思——法國環(huán)境法之考察》，117頁，上海，上海社會科學院出版社，2010。我國雖然早在2004年就有全國人大環(huán)境資源委員會關(guān)于中國環(huán)境立法法典化的研究課題[注]汪勁：《環(huán)境法的法典化——迷思與解迷》，載《中國地質(zhì)大學學報》(社會科學版)，2010(3)。，環(huán)境法學界也在不斷呼吁環(huán)境法的法典化，但是到目前為止仍然停留在學術(shù)研究和立法議題的呼吁階段。只有真正透徹研究并充分闡述我國進行環(huán)境法法典化的條件和意義，才能讓立法機關(guān)作出列入立法規(guī)劃的決策，才有可能使環(huán)境法法典化從學術(shù)研究階段邁向正式的起草階段。

(一)“否定說”觀點指謬

日本學者穗積陳重在其《法典論》一書中總結(jié)了非法典論者的基本觀點[注]穗積陳重提出了五點非法典編纂論：(1)法典不能伴隨社會的進步；(2)法典不能包含法律之全部；(3)法典不能終止單行法；(4)法典不能終止裁判例之必要；(5)法典編纂未必會減少訴訟。本文主要論述前三個論點，且把第(2)(3)點合并論述。參見穗積陳重：《法典論》，17-22頁，北京，商務(wù)印書館，2014。，主要可以概括為以下兩點，而這些非法典論觀點也是反對環(huán)境法法典化學者所持的主要觀點。

1.法典不易修改，不能伴隨社會的進步

該理由的核心論點是，由于法典是邏輯嚴密、語言精確之法律規(guī)范的有機整體，對其任何的增補或修改必然牽一發(fā)而動全身，法典修改的困難使其“喪失了伴隨社會需要進行伸縮之力量”[注]。有學者甚至表達了更為極端的看法：“若一個國家已達到能編纂完整的法典的程度，則不得不說該國國民的進步已呈現(xiàn)停止的征兆。”[注]而單行法則不同，伴隨著社會的進步，可較容易進行修改。這種理由不僅片面，而且也與法典化的實際狀況嚴重不符。法典化發(fā)展至今，法典形式已經(jīng)多元化，邏輯結(jié)構(gòu)嚴密的法典只是其中的一種形態(tài)。法典頒布以后也不是不能修改，《法國環(huán)境法典》在2018年就進行了一次修訂，《瑞典環(huán)境法典》自頒布以來也經(jīng)歷了多次修訂?！胺ǖ渚幾胧聵I(yè)絕非法典發(fā)布之日而終。法典一旦形成并將之發(fā)布，就會在立法部之內(nèi)立即設(shè)置常置法典即修改委員會，使之調(diào)和整理法典頒布之后的新法與法典……若此委員會之組織而得以其當，則法典猶如喬木，能伴隨社會之進步而變得蔥郁?！盵注]穗積陳重：《法典論》，18、19、75頁，北京，商務(wù)印書館，2014。

滯后性是法律的基本特征之一，絕非法典所獨有。無論是法典還是單行法，成文法還是判例法，法律一旦形成就已經(jīng)落后于社會的發(fā)展，人的理性無法對未來社會出現(xiàn)的具體糾紛和問題作出精準的判斷，因此法律必然落后于社會的發(fā)展。法律規(guī)則通常是從社會實踐中總結(jié)、發(fā)展而來的，新的糾紛的出現(xiàn)需要新的法律規(guī)則介入，循環(huán)往復(fù)，法律在不斷更新修訂中形成今天的樣態(tài)?！懊恳环N法律都有適用限度，從縱向來看，法律也有其時間適用范圍，過了某個時期則需要重新立法或者修訂法律?！盵注]吳志攀：《“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起與法律的滯后性》，載《國家行政學院學報》，2015(3)。傳統(tǒng)社會與現(xiàn)今相比，社會的緩慢進步使得法律的更新頻率相對較慢，法律的使用時間也較長。中國正處在經(jīng)濟社會高速發(fā)展時期，新問題層出不窮，新修訂的法律規(guī)范在數(shù)年間就需要再次修訂。如果以滯后性為由否定法典化，不僅環(huán)境法典永無出臺之日，就是其他法典也難以編纂。

2.法典不能包含法律之全部，不能終止單行法

該論點認為，法典不可能太過細致，否則會導(dǎo)致法典篇幅和內(nèi)容的浩瀚復(fù)雜；又由于法典一經(jīng)編成就不易變更，對于新生事物需要頒布新法或需要修改的情況，法典無能為力。對于這兩種情況的存在，仍然需要單行法或其他形式的法律規(guī)范予以補充。該觀點持有者默認了部門法一經(jīng)法典化就不允許其他立法形式的存在，明顯與各國法典化實際不符?？梢哉f，任何立法形式，法典抑或是單行法，都無法涵蓋本部門法的所有事項，一方面是由于法律總是滯后的，另一方面，如果法律巨細靡遺地規(guī)定每個細節(jié)，就會模糊焦點、本末倒置，在此基礎(chǔ)上另外制定低位階法律規(guī)范的目的就在于補充高位階立法的細節(jié)或凸顯區(qū)域性特征。因此，法典無法涵蓋法律之全部不能構(gòu)成法典“編纂不得”的理由。既然編纂了法典，是否還有必要保留本部門的單行法？這也是法典編纂過程中面臨的一項重要課題?！斗▏h(huán)境法典》采取了大而全的匯編模式，而《瑞典環(huán)境法典》則保留單行法用于補充法典的原則性、抽象性規(guī)定?？梢钥闯?，單行法的存在并不妨礙部門法的法典化。一個部門法應(yīng)該采取何種法典模式以及法典中應(yīng)該包含哪些內(nèi)容的問題，不應(yīng)該成為非法典化的理由。如今法典編纂模式已趨向多樣化，完全可以根據(jù)該部門法的情況、各國國情來決定法典范圍，而非一味追求大而全的模式。

除了以上一般性非法典化觀點，目前，我國環(huán)境法學界也有一些專家學者持非法典化觀點，但形成文字公開發(fā)表的并不多[注]目前能查找到的只有一篇文章提到非法典化問題，其中提到的佐證理由主要有：環(huán)境法是較新的部門法，我國環(huán)境法體系仍不完善，基礎(chǔ)理論研究薄弱，國家對環(huán)境立法的重視程度不夠等。參見趙傳朋：《論中國環(huán)境法的非法典化》，20-32頁，山東師范大學2007年碩士論文。，只是在學術(shù)研討會或者立法咨詢會等場合有人提出了反對環(huán)境法法典化的主張。這些主張主要有“不成熟說”“范圍未定說”和“不易執(zhí)行說”?！安怀墒煺f”認為，我國許多環(huán)境法律制度仍在發(fā)展過程中，還未成型，理論研究的基礎(chǔ)與其他傳統(tǒng)部門法相比還比較薄弱，而且現(xiàn)階段國際上環(huán)境法法典化經(jīng)驗屈指可數(shù)，因此我國進行環(huán)境法典編纂的時機還不成熟?！胺秶炊ㄕf”認為，我國對“環(huán)境”的定義還不十分明確，更別說環(huán)境法范圍的確定了，在這種情況下貿(mào)然開始制定綜合性環(huán)境法典，首先會遇到的問題就是框架內(nèi)容的涵蓋范圍無法確定。“不易執(zhí)行說”認為，我國現(xiàn)有環(huán)境單行法與各個環(huán)境管理部門可以很容易對應(yīng)上，如果制定統(tǒng)一的環(huán)境法典，難以劃分各執(zhí)行部門的執(zhí)法范圍和內(nèi)容，造成執(zhí)行上的困難。

我國現(xiàn)有環(huán)境法律制度在環(huán)境治理過程中已經(jīng)發(fā)揮著重要作用，且已成體系化。隨著社會的發(fā)展，各單個法律制度必然處在不斷發(fā)展與完善過程中，但這并不意味著法律制度的不成型，也不能成為對法律進一步梳理的障礙。從我國環(huán)境立法和執(zhí)法、司法的實踐來看，環(huán)境法治發(fā)展到今天，僅就環(huán)境法律體系存在的問題來看，就需要通過環(huán)境法典的編纂予以厘清，局部性的小修小補無法解決體系化存在的問題。“范圍未定說”是明顯站不住腳的。一方面，我國1979年《環(huán)境保護法(試行)》就開始對“環(huán)境”進行界定，1989年《環(huán)境保護法》和2014年修訂后的《環(huán)境保護法》都進一步完善了“環(huán)境”的定義，據(jù)此就可以確定環(huán)境法典的基本輪廓；另一方面，法典的涵蓋范圍本身就是各國在制定任何法典時需要研究的重要問題，環(huán)境法典也是如此。目前，我國對此已經(jīng)做了相當多的研究?！安灰讏?zhí)行說”可以說是無稽之談。一個部門法的制定和整合與國家行政權(quán)力配置并無必然聯(lián)系。古代諸法合體時期，國家各行政部門仍然正常運轉(zhuǎn)。民法典所涉部門更多，但《法國民法典》和《德國民法典》不僅沒有出現(xiàn)執(zhí)行困難的問題，還成為各國制定民法典和其他法典的藍本。

(二)環(huán)境法法典化的必要性和可行性分析

橫向?qū)Ρ痊F(xiàn)階段各國環(huán)境立法可以發(fā)現(xiàn)，我國的立法數(shù)量可以說排在前列，已成為發(fā)展中國家借鑒和學習的對象。從2011年開始，我國超過日本成為全球第二大經(jīng)濟體，國際影響力不斷增強。環(huán)境法作為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的法制保障必不可少。施行了25年的《環(huán)境保護法》在2014進行了大規(guī)模修訂，但是，近幾年的環(huán)境法律實踐還是發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行《環(huán)境保護法》無法解決環(huán)境法律體系的內(nèi)生性問題，也無法滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對環(huán)境法律的需求，目前我國迫切需要將環(huán)境法典的制定列入國家立法計劃。

1.環(huán)境法法典化的必要性

一項立法的必要性通常要從社會發(fā)展出現(xiàn)了新的社會關(guān)系、現(xiàn)有立法不能適應(yīng)調(diào)整社會關(guān)系的需要、由于沒有相應(yīng)的立法導(dǎo)致社會和法律問題等方面加以論證和分析。但環(huán)境法法典化不是法律缺位的問題，而是法律規(guī)范和法律文件整合與系統(tǒng)化的問題，因此，有關(guān)其必要性的分析就不能沿用立法必要性的套路，而是要針對社會發(fā)展和法治建設(shè)的需求加以分析論證。

(1)就社會發(fā)展需求而言，我國經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展要求更加完善的法制環(huán)境。從1979年《環(huán)境保護法(試行)》開始，我國才在真正意義上步入現(xiàn)代環(huán)境立法時期，在不到四十年的時間里，我國的環(huán)境法已經(jīng)形成比較完備的體系。然而，生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國建設(shè)對我國的環(huán)境法治建設(shè)提出了更高的要求。黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標相比，法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題?！杯h(huán)境法治建設(shè)的不適應(yīng)主要表現(xiàn)在環(huán)境立法的分散、重復(fù)、重疊、交叉和矛盾，這些問題是難以通過單項立法加以改變的，而法典化則具有“治安策略、守成策略、統(tǒng)一策略、整理策略和更新策略”[注]穗積陳重：《法典論》，26-51頁，北京，商務(wù)印書館，2014。的作用。如果我們順應(yīng)社會經(jīng)濟和生態(tài)文明建設(shè)的需要，適時將環(huán)境法法典化，就可以在一定程度上解決法治建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護不相適應(yīng)的問題。

(2)就環(huán)境法體系而言，現(xiàn)有環(huán)境立法存在的交叉、重疊與矛盾問題迫切需要使環(huán)境立法系統(tǒng)化。我國雖然已經(jīng)建立了環(huán)境法律體系，制定了大量的環(huán)境法律法規(guī)，但如果用系統(tǒng)性、完整性、一致性等標準來審視，這些法律并不是十分系統(tǒng)、完備和嚴謹?shù)?。第一，《環(huán)境保護法》并不是真正意義上的環(huán)境保護基本法。我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》并沒有對自然資源保護和生態(tài)保護等領(lǐng)域產(chǎn)生統(tǒng)帥和指導(dǎo)作用。第二，先后出臺的單行法之間存在大量重復(fù)、交叉和沖突的規(guī)范。例如，《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定開采礦產(chǎn)資源由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門頒發(fā)許可證，國務(wù)院行政法規(guī)則明確地把地下水確定為礦產(chǎn)資源，而《水法》規(guī)定抽取地下水應(yīng)當向水行政主管部門申請取水許可證。這樣一來，要從地下取水就要向兩個主管部門申請兩個許可證，申請人既要繳納礦產(chǎn)資源補償費，又要繳納水資源費。這是兩部法律之間的不協(xié)調(diào)造成的重復(fù)與沖突。第三，現(xiàn)行環(huán)境法體系中存在立法空白。法律體系應(yīng)當是一個系統(tǒng)化的完整網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，但我國的環(huán)境保護法律并非如此，而是表現(xiàn)為哪兒呼吁強烈就在哪兒有所側(cè)重，哪些方面缺乏媒體關(guān)注，哪些方面就被忽視。比如，許多環(huán)境污染都是由于化學品的生產(chǎn)和使用造成的,特別是化學品中的持久性污染物對環(huán)境和人體健康的危害更是不容忽視,但是，由于有關(guān)部門對此關(guān)注不夠,導(dǎo)致至今我國沒有一部化學品管理法,也沒有持久性污染物管理的專門法律和法規(guī)。另外,電磁輻射污染防治法、生物多樣性保護法、應(yīng)對氣候變化法、自然保護地法等法律也都處于缺位狀態(tài)，這就導(dǎo)致我國環(huán)境法體系的不科學、不嚴謹。

綜觀各國立法發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，法律形式總是在經(jīng)歷逐步完備的過程，從零星法律規(guī)范、單行法規(guī)、基本法，到最后的統(tǒng)一法典。比如瑞典環(huán)境立法：1969年之前制定了森林法、狩獵法、漁業(yè)法等單行法；1969年以后，制定了環(huán)境保護法基本法及其他一些單行法；1999年，《瑞典環(huán)境法典》頒布。我國自1973年發(fā)布《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》起，可以算是零星規(guī)范階段，此后公布了大量單行法，其后《環(huán)境保護法》出臺。雖然環(huán)境法學界一致認為《環(huán)境保護法》沒有達到環(huán)境基本法的標準，但在某種意義上標志著我國進入環(huán)境立法的基本法時期。對于接下來我國環(huán)境立法的發(fā)展方向，學界有兩種主張：一種是完善環(huán)境基本法，另一種是編纂環(huán)境法典?？紤]到我國在環(huán)境法制建設(shè)的初期就制定了具有環(huán)境基本法形式特征的《環(huán)境保護法(試行)》，后雖經(jīng)歷修訂完善，但環(huán)境法律體系不科學、不嚴謹?shù)膯栴}依然存在，因此，只有采取法典化的形式，才能使我國的環(huán)境立法真正實現(xiàn)系統(tǒng)化，解決現(xiàn)有立法中存在的交叉、矛盾問題，為司法、執(zhí)法提供更為規(guī)范的法律依據(jù)。

(3)就政治影響力而言，編纂環(huán)境法典有利于增強國家的政治影響力。環(huán)境法典的制定，除了完善環(huán)境法制、提高環(huán)境法律體系系統(tǒng)化程度、有利于促進國家穩(wěn)定和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展外，其政治意義主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是對內(nèi)強化環(huán)境保護的政治意義。在新制度或措施建立和推行過程中，我國形成了政策先行的慣例，而政策導(dǎo)向意味著相關(guān)領(lǐng)域所獲取政治資源的多少。從科學發(fā)展觀、生態(tài)文明建設(shè)到如今的“山水林田湖一體保護”的理念，從過去的環(huán)保法被看作“軟法”，到現(xiàn)在修訂后的《環(huán)境保護法》被稱為“史上最嚴環(huán)保法”，這些都從政治上體現(xiàn)了國家對環(huán)境保護的重視。如果適時啟動環(huán)境法典的編纂，就意味著國家進一步在政治上對環(huán)境保護的側(cè)重和政策傾向性?！碍h(huán)境法法典化不僅僅是一個純粹的立法過程，更重要的是它表達了要加強環(huán)境保護的政治愿望?！盵注]夏凌：《歐洲環(huán)境法的法典化運動及其啟示》，載《歐洲研究》，2008(6)。二是可以對外提高國家的政治影響力?！度驀矣绊懥χ笖?shù)》根據(jù)三大指標(對外雙邊影響力、全球力量指數(shù)和GDP)評估一國在世界范圍內(nèi)的影響力，其中對外雙邊影響力就涉及包括法律在內(nèi)的軟實力。環(huán)境法作為最具世界共同性的法律部門之一，其對其他國家的影響力不容小覷。我國經(jīng)歷了從1960年代的三大指標零入圍，到2016年三大指標分別排名是第四、第二和第二的發(fā)展，基本上僅次于美國。[注]1963年三大指標的世界排名中我國均沒有入圍，1980年也只有全球力量指數(shù)排名世界第八，2000年全球力量指數(shù)和GDP分別位列第六和第四。Jonathan D.Moyer, Tim Sweijs, Mathew J.Burrows and Hugo Van Manen, Power and Influence in a Globalized World.pp.3-12. https://www.atlanticcouncil.org/images/Power_and_Influence_.pdf.可以看出，過去四十年經(jīng)濟快速發(fā)展使得我國在GDP和全球力量指數(shù)的排名中躋身第二名，但對外雙邊影響力[注]對外雙邊影響力是通過對42個經(jīng)濟、政治和安全指標綜合計算出來的。Jonathan D.Moyer, Tim Sweijs, Mathew J.Burrows and Hugo Van Manen, Power and Influence in a Globalized World.pp.3-12. https://www.atlanticcouncil.org/images/Power_and_Influence_.pdf.卻仍居美、德、法之后。也就是說，我國在過去幾十年經(jīng)濟硬實力方面所取得的成就有目共睹，但是在軟實力方面還有待加強。毫無疑問，法治環(huán)境和法律體系是一國軟實力發(fā)展的重要指標，而環(huán)境法治越來越成為全球人權(quán)監(jiān)督、對外投資、跨國環(huán)境污染等關(guān)注的焦點。如果我國能夠?qū)h(huán)境法法典化，將生態(tài)文明理念、人類命運共同體理念、天人合一理念貫徹于環(huán)境法典之中，必將對其他國家產(chǎn)生積極的影響，大大提升國家法治軟實力，進而在全球環(huán)境治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，使中國環(huán)境法治文化在其他國家得到傳播。

2.環(huán)境法法典化的可行性

環(huán)境法典的編纂不僅具有必要性，而且具有可行性。這種可行性充分表現(xiàn)于其立法基礎(chǔ)、研究基礎(chǔ)、經(jīng)驗積累和技術(shù)成熟度等方面。

(1)就立法和理論研究而言，我國環(huán)境法律及相關(guān)基礎(chǔ)研究已取得了豐碩成果。在環(huán)境立法方面，我國已制定環(huán)境保護法律11件，資源保護法律20件，環(huán)保行政法規(guī)40件，環(huán)保部門規(guī)章數(shù)百件，相關(guān)地方人大和政府制定了地方性環(huán)保法規(guī)和規(guī)章1 000余件，最高人民法院等還出臺了關(guān)于環(huán)境犯罪、環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境侵權(quán)責任等方面的司法解釋。[注]截至呂忠梅教授《將環(huán)境法典編撰納入十三屆全國人大立法計劃》一文發(fā)稿時間，我國已制定環(huán)境保護法律10件，此外2018年8月我國通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》，因此現(xiàn)有環(huán)境保護法律共11件。呂忠梅：《將環(huán)境法典編撰納入十三屆全國人大立法計劃》，載《前進論壇》，2017(4)。這些立法為環(huán)境法法典化奠定了堅實的基礎(chǔ)。在理論研究方面，隨著近十幾年我國對環(huán)境法律研究人才的培養(yǎng)，已經(jīng)形成了數(shù)量較為龐大的科研人才梯隊。環(huán)境法學、環(huán)境哲學、環(huán)境經(jīng)濟學、環(huán)境政治學、環(huán)境社會學等方面的研究為環(huán)境法制建設(shè)提供了豐富的理論儲備。除了環(huán)境法學一般理論的研究外，還有學者就與環(huán)境法法典化直接相關(guān)的問題開展研究。[注]其中專著、編著和譯著共6部：張梓太所著《環(huán)境法法典化研究》、彭峰所著《法典化的迷思——法國環(huán)境法之考察》、竺效等譯《瑞典環(huán)境法典》、國務(wù)院法制辦公室編《中華人民共和國環(huán)境法典》(第4版) 、李明華和陳真亮所著《我國環(huán)境法典立法研究：理念與方法》、王姤華譯《法國環(huán)境法典》。博士論文1篇：夏凌所著《環(huán)境法的法典化——中國環(huán)境立法模式的路徑選擇》。在中國知網(wǎng)上，以“環(huán)境法典”“環(huán)境法法典化”和“環(huán)境法的法典化”為“篇名”搜索的中文期刊文章共28篇，這是以最為嚴格搜索方式計算的結(jié)果，若按照以上字段作普通搜索，其結(jié)果為105篇。搜索時間為2019年1月2日。這些有針對性的研究文獻，從環(huán)境法典的基礎(chǔ)理論、國別研究，再定位到對我國環(huán)境法典制定的探索，為我國環(huán)境法法典化提供了堅實的智識保障。

(2)就立法技術(shù)而言，我國已具有法典編纂的經(jīng)驗和技術(shù)。我國自古以來就有法典編纂的傳統(tǒng)，從奴隸制的夏、商、周時代就已開始積累了豐富的刑事立法經(jīng)驗，制定《禹刑》《湯刑》《九刑》《呂刑》等，形成法典化的起源；春秋戰(zhàn)國時代首次公之于世的《法經(jīng)》，體現(xiàn)了我國古代法典諸法合體、程序法與實體法并立等特點；其后的《秦律》《九章律》《開皇律》《唐律》；到了明清時期，《刑律》[注]《刑律》七篇體例包括：《名例律》《吏律》《戶律》《禮律》《兵律》《刑律》《工律》。《名例律》是總則，其他六部分是分則，即沈家本所說的“六部分律”。在體例上進行了變革，形成了“總則—分則”的結(jié)構(gòu)模式，內(nèi)容上超出了刑事范圍。新中國成立后，我國也進行了多部法典編纂，雖然有些沒有以“法典”命名，但實質(zhì)上是以法典的形式呈現(xiàn)。首先是憲法典的編纂，1954年在《共同綱領(lǐng)》基礎(chǔ)上制定了中華人民共和國第一部憲法典，隨后又根據(jù)國情的變化編纂了1975年憲法典、1978年憲法典和1982年憲法典。其次是刑法典的編纂，從1954年啟動刑法典起草開始，到1979年最終通過，歷時25年。1997年進行了一次較大規(guī)模的修訂工作，在條文數(shù)量和內(nèi)容方面都做了大量補充，形成一部完整的刑事法典。刑法典在如何解決法典的穩(wěn)定性與社會發(fā)展問題上，也就是法典的修改問題上探索出了具有特色且可行的模式——修正案，另外，還根據(jù)需要出臺了單行法和立法解釋。[注]截至目前，我國共出臺10部刑法修正案、1部單行刑法《全國人大常委會關(guān)于懲治騙購?fù)鈪R、逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》和9個刑事立法解釋。再次是民法典的編纂，1954年我國就開始了民法典的編纂，幾經(jīng)波折，民法典采取了分步起草出臺的方式，目前已經(jīng)出臺的有《民法總則》，分則或分編的各部分已經(jīng)頒布的有《合同法》《物權(quán)法》《侵權(quán)責任法》《婚姻法》《繼承法》等，接下來的民法典分則編纂工作則主要是對已出臺法律的整合與修訂以及對未出臺部分進行起草。最后是三大訴訟法典，如《民事訴訟法》《刑事訴訟法》和《行政訴訟法》。[注]王茂生：《法典化與新中國社會主義法律體系》，載《理論界》，2011(5)。這些法典的編纂為環(huán)境法典的編纂提供了可供借鑒甚至可供直接使用的技術(shù)和經(jīng)驗。

(3)就域外經(jīng)驗而言，已有多國編纂了環(huán)境法典且呈現(xiàn)多樣化。如前所述，目前全球已有多個國家編纂了環(huán)境法典，有發(fā)達國家，也有發(fā)展中國家，政治體制各異，環(huán)境法典的體例結(jié)構(gòu)也各有不同，在地域上則分布在歐洲、亞洲、非洲、美洲等全球多個區(qū)域。多樣化的法典模式對我國具有很強的參考和借鑒意義。

一國環(huán)境法典的編纂，首先應(yīng)該要考量本國的國情，包括政治體制、經(jīng)濟社會發(fā)展情況、環(huán)境問題、環(huán)境立法及配套政策措施、環(huán)境執(zhí)法和司法情況、公民環(huán)境意識等。域外經(jīng)驗作為比較法上的先例，其作用亦不可小覷。首先，各種形式環(huán)境法典的編纂或頒行，直接駁斥了技術(shù)上不可行的觀點；其次，對各國環(huán)境法典進行比較研究對于我國法典編纂過程中遇到的類似難題有啟發(fā)作用。但應(yīng)切記的是，有效的域外經(jīng)驗借鑒不是照搬照抄國外立法，而是要結(jié)合本國國情和實際情況，總結(jié)國外立法中的可借鑒之處為我所用。

三、中國環(huán)境法法典化——模式和路徑

我國環(huán)境法法典化的路徑選擇包含法典模式和實現(xiàn)方式的確定。在綜合考量我國目前環(huán)境立法和國情背景的基礎(chǔ)上，借鑒國內(nèi)其他部門法法典化經(jīng)驗和域外環(huán)境法法典化的經(jīng)驗與教訓(xùn)，可以形成有中國特色的環(huán)境法典。

(一)我國環(huán)境法法典化的模式

目前，世界上被研究和提及最多的環(huán)境法典編纂有三種模式：一是德國式法典化。德國雖然還沒有頒布正式的環(huán)境法典，但《德國環(huán)境法典(草案)》已有廣泛影響，有學者稱其為革新型實質(zhì)法典化[注]，即結(jié)構(gòu)嚴謹、邏輯嚴密的實質(zhì)法典編纂模式。二是法國式法典化。有學者稱其為匯編型形式法典化[注]彭峰：《法典化的迷思——法國環(huán)境法之考察》，40、41頁，上海，上海社會科學出版社，2010。，是對所有環(huán)境法律規(guī)范進行簡單排列和分類集中的法典編纂模式。三是瑞典式法典化。介于《德國環(huán)境法典(草案)》和《法國環(huán)境法典》之間，較之嚴格意義上的法典，其屬于框架性的實質(zhì)編纂，但以放棄絕對的嚴密性與確定性實現(xiàn)了相對的開放性和可操作性?？蚣苄跃幾邮跈?quán)立法的實質(zhì)編纂模式，既匯集整合了諸多已有立法，又在一定程度上進行革新，實現(xiàn)了環(huán)境立法現(xiàn)代化的愿景。[注]竺效、田時雨：《瑞典環(huán)境法典化的特點及啟示》，載《中國人大》，2017(15)。

關(guān)于我國環(huán)境法法典化路徑的選擇，學者們提出了大致相同的觀點。呂忠梅教授提出了“適度化”的法典編纂模式：通過整合各環(huán)境法律規(guī)范的基本價值、共性原則，形成具有基礎(chǔ)涵蓋力以及綜合協(xié)調(diào)力的框架體系型環(huán)境法典；同時保留環(huán)境單行法，用于規(guī)范環(huán)境保護的局部領(lǐng)域和無法納入環(huán)境法典的法律內(nèi)容，對“適度”的環(huán)境法典起到補充、完善和具體化的作用。[注]呂忠梅、竇海陽：《民法典“綠色化”與環(huán)境法典的調(diào)適》，載《中外法學》，2018(4)。張梓太教授認為我國環(huán)境法典應(yīng)該采用法典與單行法共存的模式，提倡適度法典化，環(huán)境法法典化并不意味著整個環(huán)境法律體系只有一部環(huán)境法典，而是應(yīng)包括環(huán)境法典和有關(guān)的單行性環(huán)境法律、法規(guī)和規(guī)章等。[注]張梓太：《論我國環(huán)境法法典化的基本路徑與模式》，載《現(xiàn)代法學》，2008(4)。夏凌博士提出編纂“開放性”環(huán)境法典，整合各環(huán)境單行法中共通的部分，消除各個環(huán)境單行法之間沖突和重疊的部分，使環(huán)境法具有清晰、嚴謹?shù)捏w系，同時由不同法律位階的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)加以補充。[注]夏凌：《環(huán)境法的法典化——中國環(huán)境立法模式的路徑選擇》，146-147頁，華東政法大學2007年博士論文。

我國大多數(shù)環(huán)境法學者贊成編纂“適度化”“開放性”的切實可行的環(huán)境法典，同時保留單行法與之相配套。這是因為，我國正處在經(jīng)濟社會快速發(fā)展階段，環(huán)境法作為一門新興的部門法學，應(yīng)該從實際出發(fā)，編纂一部適合我國具體情況的具有實用性、靈活性和指導(dǎo)性特點的環(huán)境法典。首先，應(yīng)具有實用性。在對現(xiàn)有環(huán)境立法重疊、矛盾之處進行梳理的基礎(chǔ)上，形成有利于完善和提高我環(huán)境司法、執(zhí)法和守法水平的環(huán)境法典。其次，應(yīng)具有靈活性，也可稱開放性。能夠靈活、有效應(yīng)對我國經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境問題，具體到應(yīng)對方法上，則體現(xiàn)為易于對其進行修訂或更新。最后，應(yīng)具有指導(dǎo)性。由于環(huán)境法典編纂在我國會成為具有政策指導(dǎo)性和國家政策資源傾向性的政治行為，因此“指導(dǎo)性”特點是我國環(huán)境法典的內(nèi)生性特征，一旦頒布出臺，其意義則會超越法典本身，對于今后國家環(huán)境法治的發(fā)展產(chǎn)生導(dǎo)向作用。

(二)我國環(huán)境法法典化的路徑

在環(huán)境法法典化路徑的選擇上，除了確定法典模式外，還應(yīng)該關(guān)注另一個重要問題，就是如何實現(xiàn)法典化。法典的編纂與出臺是一項巨大的工程，不可能一蹴而就，需要將其作為一個整體納入國家的立法計劃，分階段、分步驟完成。具體來說，就是我國環(huán)境法典宜采用總則加分則的模式，并根據(jù)“總則—分則”的劃分標準，在編纂的過程中適用分階段編纂、分階段審議的方式。

首先，這樣做在體例架構(gòu)上是可行的。我國刑法典就采用了“總則—分則”的框架結(jié)構(gòu)，制定過程中的民法典也采用了“總則—分編”模式。目前，全世界已編纂的環(huán)境法典也大多采用該結(jié)構(gòu)，例如《瑞典環(huán)境法典》的“總則—分編”結(jié)構(gòu)、《德國環(huán)境法典(草案)》的“總則—分則”結(jié)構(gòu)、《哈薩克斯坦環(huán)境法典》分為“一般規(guī)定”和“特殊規(guī)定”兩部分等。

其次，國內(nèi)外已有法典分步通過審議的先例，證實可行且立法阻力較小。最顯著的例子是我國民法典的制定。1998年3月全國人大常委會組成民法起草工作小組，在起草小組召開的第一次會議上，確定民法典分三步制定：第一步是制定統(tǒng)一《合同法》，實現(xiàn)交易規(guī)則的統(tǒng)一、完善和與國際接軌；第二步是制定《物權(quán)法》，以實現(xiàn)財產(chǎn)關(guān)系基本規(guī)則的統(tǒng)一、完善和與國際接軌；第三步制定一部科學、進步、完善的《中國民法典》，計劃于2010年完成。[注]何照新、韓驍、郝麗燕：《梁慧星和民法典團隊的“中國夢”》，載《法律與生活》，2015(13)。雖然我國民法典制定時間往后延長了，但基本上是按計劃、分步驟地完成了編纂工程?！稅凵衬醽啳h(huán)境法典總則》也已經(jīng)通過[注]張忠利：《愛沙尼亞〈環(huán)境法典法總則〉及其啟示》，載《中國人大》，2018(15)。，隨之而來的必定是對分則的編纂。我國環(huán)境法典的編纂也可采取相同的方式，分階段、分步驟有序推進。這樣，對于立法起草小組而言，可以分階段逐個攻破立法難點；對于立法審議通過而言，可以避免短時間內(nèi)卷帙浩繁的條文審定工作，使立法審核的質(zhì)量更高。

四、中國環(huán)境法法典化——框架和內(nèi)容

我國環(huán)境法典框架和內(nèi)容的設(shè)置，最重要的是厘清內(nèi)容選取的標準，在標準框架內(nèi)分析每一個有爭議的實體部分。另外，對于環(huán)境程序性規(guī)范和環(huán)境法律責任規(guī)范是否納入法典，也需要分析探討。

(一)環(huán)境法典的框架

如前所述，我國環(huán)境法典體例應(yīng)采取“總則—分則”模式。如此編排我國環(huán)境法典的體例結(jié)構(gòu)，主要考慮到我國現(xiàn)有的環(huán)境法律體系內(nèi)容以及為環(huán)境法律界所習慣的歸類模式和單行法體例結(jié)構(gòu)。總則部分應(yīng)包含我國環(huán)境法典的目的、基本原則、基本制度、環(huán)境法律關(guān)系的主體及其權(quán)利(力)義務(wù)等普遍適用的規(guī)范。另外，環(huán)境法有別于其他部門法的特點之一是其包含技術(shù)性規(guī)范，即環(huán)境標準。環(huán)境標準是分則多數(shù)編章都會涉及的內(nèi)容，因此也應(yīng)該將其納入總則部分。分則部分應(yīng)包括污染防治編、生態(tài)保護編、自然資源編、可再生能源和資源的綜合利用編及法律責任編等。污染防治編包含水、大氣、土壤、海洋、固體廢物、噪聲、放射性、有毒有害物質(zhì)及其他公害的污染防治；生態(tài)保護編包含野生動物保護、野生植物保護、生物安全、水土保持、荒漠化防治、濕地保護、海洋生態(tài)保護以及自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然和人文遺跡地、國家公園的保護；自然資源編包括兩大部分——資源本身的保護和開發(fā)利用中的環(huán)境保護，具體包含水資源、土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、漁業(yè)資源、生物遺傳資源以及海域、海島和海底資源；可再生能源和資源的綜合利用編包含能源節(jié)約和保護、循環(huán)經(jīng)濟、清潔生產(chǎn)和廢棄物質(zhì)綜合利用；法律責任編包含環(huán)境行政責任、環(huán)境民事責任、環(huán)境刑事責任和生態(tài)環(huán)境修復(fù)責任。

(二)環(huán)境法典的內(nèi)容

一部法典是否應(yīng)涵蓋該部門法之全部內(nèi)容？有人認為包含法律之全體是法典的題中之義[注]1879年，英國判事長科伯恩(Lord Chief Justice Cockburn)對英國國會提出的刑法草案提出意見，其中首要一條便是“該草案未包含刑法的全體”。他認為，但凡完全之法典，在其編纂之際，將法規(guī)全部總括，此為必須之要事。若具備此要事，法律執(zhí)行者以及法律服從者，則易觀察其法規(guī)之全部，亦無必要在浩瀚的法令全書中搜索散落大量之單行法。而相反，法典之中未揭示同種法律之全部，而應(yīng)據(jù)單行法律，就有必要加以補充，法典編纂之目的不明確。參見穗積陳重：《法典論》，87頁，北京，商務(wù)印書館，2014。，但是自古以來在各國的立法史上，皆未能編纂出此種法典。[注]日本學者穗積陳重提出了法典范圍的四條排除標準：(1)需要屢屢變更的法律；(2)具有實施期限的法律；(3)需要特別細密規(guī)定的法律；(4)在一個地方只對一個民族實施的特別法。[注]穗積陳重：《法典論》，87、86頁，北京，商務(wù)印書館，2014。這些標準應(yīng)該具有普遍意義，中國環(huán)境法典的編纂也需要遵循，但也應(yīng)有所發(fā)展，比如“尚不成熟且爭議較大的法律規(guī)范”應(yīng)在排除之列。

在宏觀框架上，我國環(huán)境法學界的觀點較為統(tǒng)一，但從微觀上看，還有一些具體的部分值得探討。在中國，納入環(huán)境法典內(nèi)容最具爭議的部分是關(guān)于“是否將氣候變化法納入環(huán)境法典”。有的主張應(yīng)納入，有的認為尚不成熟。從國外情況來看，《法國環(huán)境法典》作為大而全的典范，將氣候變化法納入法典，放置于第二卷“物理環(huán)境”的第二編“空氣和大氣層”，以“溫室效應(yīng)”為標題。[注]我國環(huán)境法典是否應(yīng)該納入氣候變化法的內(nèi)容，應(yīng)該從以下五個方面來衡量：首先，是否環(huán)境法所規(guī)范的對象？其次，是否屢屢變更的法律？其三，是否需要特別細密的規(guī)定？其四，是否具有實施期限？最后，是否有很大爭議？ 2014年新修訂的《環(huán)境保護法》把“環(huán)境”定義為：“影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等?！睔夂蜃兓ㄒ?guī)范的是人類賴以生存的大氣環(huán)境，撇開溫室氣體是否污染物的問題，只要大氣環(huán)境受到影響以至于影響了人類的生存與發(fā)展，其就必然成為環(huán)境法律的規(guī)范對象，也自然應(yīng)當納入環(huán)境法典的范圍。這就回答了前面的第一個問題?！斗▏h(huán)境法典》“溫室效應(yīng)”一章包含三個部分的內(nèi)容，分別是“國家對溫室效應(yīng)的觀測”“溫室氣體排放配額”和“在《京都議定書》規(guī)定的項目中作出的聯(lián)合國氣候變化框架協(xié)議貫徹執(zhí)行情況”。[注]《環(huán)境保護部委托研究課題〈環(huán)境保護法典研究〉研究成果(之二)——外國環(huán)境法典翻譯》(內(nèi)部資料)，96頁。其中“排放配額”是通過國際談判確定的，對特定國家而言是有一定期限且存在變更情況，《京都議定書》也是明顯存在一定期限的國際法律文件，因此，類似此類具有一定期限的、存在變更可能性且過于細致的內(nèi)容則不宜在環(huán)境法典中作出規(guī)定。但是，實事求是來看，氣候變化立法在我國尚無成熟的法律規(guī)范，而且爭議較大，近期不宜納入環(huán)境法典。

(三)程序性規(guī)范問題

毫無疑問，程序性規(guī)范在法律中與實體規(guī)范同等重要。我國現(xiàn)有程序性立法主要是三大訴訟法，另外，行政法規(guī)、部門規(guī)章和司法解釋等也有大量的程序性規(guī)定。這些程序性立法和規(guī)范是否能夠滿足環(huán)境法律或環(huán)境法典的施行？要回答這個問題，至少要做如下兩個方面的分析：

首先，這里所說的“程序性規(guī)范”的范疇。狹義的程序性規(guī)范，指的是糾紛解決程序，在我國主要指行政復(fù)議程序、訴訟程序和仲裁程序。廣義的程序性規(guī)范，不僅包括司法程序，還包括立法程序、行政管理程序、公眾參與程序等一切需要法律予以規(guī)范的過程性規(guī)則。環(huán)境法律體系中除了環(huán)境糾紛解決有正當程序要求外，在環(huán)境規(guī)制措施中大量涉及政府行政管理手段，每一項行政管理行為也都必須具有相應(yīng)的程序規(guī)范。[注]《哈薩克斯坦環(huán)境法典》中規(guī)定的程序性規(guī)范，包括環(huán)境標準的制定程序、環(huán)境合格認證程序、環(huán)境影響評價程序、國家環(huán)境審查程序、排污許可證程序、環(huán)境損害評估程序、環(huán)境檢查程序、生產(chǎn)環(huán)境控制程序、公共環(huán)境控制程序、環(huán)境信息相關(guān)程序、環(huán)境應(yīng)急程序、環(huán)境糾紛解決程序等。 參見《環(huán)境保護部委托研究課題〈環(huán)境保護法典研究〉研究成果(之二)——外國環(huán)境法典翻譯》(內(nèi)部資料)，85-93頁。

其次，從供求兩方面分析，即現(xiàn)有程序立法所能供應(yīng)的部分是否與環(huán)境法典對程序規(guī)范的需求相匹配。從狹義上的程序規(guī)范來看，現(xiàn)有立法基本上能夠滿足環(huán)境法律糾紛程序性規(guī)范的需求，較為特殊的環(huán)境公益訴訟除了《民事訴訟法》的規(guī)定外[注]《民事訴訟法》(2017年)第55條。，還有專門的司法解釋。[注]包括2015年1月公布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和2018年3月出臺的《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。當然也有不足之處，例如環(huán)境行政公益訴訟制度，除了《行政訴訟法》有原則的規(guī)定外，目前還缺乏具體的程序規(guī)范。另外，原環(huán)境保護部對環(huán)境行政復(fù)議程序以部門規(guī)章的形式做了特別規(guī)定[注]環(huán)境保護部于2008年公布實施《環(huán)境行政復(fù)議辦法》。，但是，環(huán)境管理體制中所包含的行政主管部門不僅限于環(huán)境保護行政主管部門，在大部制改革后，中央一級另外一個重要的涉及環(huán)境管理的部門是自然資源部，而其在自然資源方面的行政復(fù)議程序則沒有專門的部門規(guī)章。[注]自然資源部于2018年8月發(fā)布《自然資源部關(guān)于進一步改進和加強行政復(fù)議行政應(yīng)訴工作的通知》。從廣義程序規(guī)范的角度來看，大量存在于環(huán)境法律領(lǐng)域的行政管理措施并沒有相應(yīng)的程序性規(guī)定。以行政許可為例，許可制度幾乎涉及環(huán)境和自然資源各個領(lǐng)域，包括排污許可和自然資源使用許可兩大類，2017年公布了《排污許可管理辦法(試行)》，規(guī)范了排污許可的程序，但自然資源使用許可領(lǐng)域則較不規(guī)范，例如狩獵許可就缺乏相應(yīng)的程序規(guī)定。

環(huán)境法律的程序性規(guī)范需求較多，除了環(huán)境法律糾紛解決程序外，還有各類環(huán)境行政管理程序和公眾參與程序，在我國環(huán)境法典編纂中應(yīng)予以全面考量?！度鸬洵h(huán)境法典》在第四編中以專編共10章的內(nèi)容集中規(guī)定了相關(guān)環(huán)境程序，詳細規(guī)定了環(huán)境許可制度和環(huán)境法院。[注]《環(huán)境保護部委托研究課題〈環(huán)境保護法典研究〉研究成果(之二)——外國環(huán)境法典翻譯》(內(nèi)部資料)，3-64頁?！斗▏h(huán)境法典》和《哈薩克斯坦環(huán)境法典》則不同，是在各部分中根據(jù)需要穿插作出專章、專節(jié)或特定幾個條款的規(guī)定，尤以《哈薩克斯坦環(huán)境法典》為甚。我國環(huán)境法典程序性規(guī)范的設(shè)置可以分為兩種情況：其一，專編設(shè)置環(huán)境程序編，規(guī)定環(huán)境糾紛解決程序，內(nèi)容包括環(huán)境行政調(diào)解、環(huán)境行政復(fù)議、普通環(huán)境訴訟、環(huán)境公益訴訟、環(huán)境行政賠償?shù)龋黄涠?，環(huán)境行政管理程序在各分編、分章中根據(jù)需要作出規(guī)定。這樣，既照顧到了程序規(guī)范的復(fù)雜性和多樣性，也便于公眾查找和使用。

(四)法律責任規(guī)范問題

關(guān)于我國環(huán)境法典法律責任范疇問題，其中“行政責任”是環(huán)境法的主要法律責任內(nèi)容，在是否納入環(huán)境法典問題上應(yīng)該沒有異議，但是行政責任的內(nèi)容和范圍還是值得討論的。另外，需主要探討是，在我國現(xiàn)有法律體系背景下，環(huán)境法典的法律責任是否應(yīng)囊括民事責任、刑事責任和生態(tài)環(huán)境修復(fù)責任。

第一，環(huán)境行政責任。梳理我國現(xiàn)有環(huán)境法律中環(huán)境行政責任體系，以責任主體來劃分，包括行政主體的行政責任和行政相對人的行政責任，其中行政相對人的責任體系較為完善。行政主體所承擔的行政責任多集中于對行政機關(guān)工作人員個人的行政處分，構(gòu)成犯罪的，追究個人的徇私舞弊、濫用職權(quán)等刑事責任。[注]例如《環(huán)境保護法》(2014年)第六章“法律責任”的第67、68和69條。2015年還出臺了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》，仍然強調(diào)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為個人的環(huán)境行政責任。在行政責任體系中，行政主體一方包含了行政機關(guān)和國家公職人員，只規(guī)范國家公職人員的行政責任而忽略行政機關(guān)作為整體應(yīng)該承擔的行政責任，往往會使行政相對人的利益受到損害?！度鸬洵h(huán)境法典》第七編規(guī)定了行政性的賠償與補償，即因行政許可行為、土地征用或其他政府行為導(dǎo)致的行政賠償或行政補償。[注]《環(huán)境保護部委托研究課題〈環(huán)境保護法典研究〉研究成果(之二)——外國環(huán)境法典翻譯》(內(nèi)部資料)，3-64頁。因此，在我國環(huán)境法典的規(guī)劃和編纂過程中，應(yīng)考慮完善行政機關(guān)作為整體的環(huán)境行政賠償責任。

第二，環(huán)境民事責任。環(huán)境民事責任主要指環(huán)境民事侵權(quán)責任。我國于2009年頒布的《侵權(quán)責任法》第八章專章規(guī)定了“環(huán)境污染責任”，據(jù)此可能有學者認為無須在環(huán)境法典中重復(fù)規(guī)定環(huán)境民事責任。如前所述，環(huán)境法典的內(nèi)容不限于環(huán)境污染防治，主體部分還包括自然資源保護、能源利用和生態(tài)保護，每一部分的違法行為都有可能給他人的人身、財產(chǎn)造成損害，同樣要承擔民事責任。根據(jù)2014年新《環(huán)境保護法》的精神[注]《環(huán)境保護法》(2014年)第64條規(guī)定，因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當依照《中華人民共和國侵權(quán)責任法》的有關(guān)規(guī)定承擔侵權(quán)責任。，我國現(xiàn)有法律規(guī)范中對環(huán)境民事責任的規(guī)定主要是《侵權(quán)責任法》中的4個法律條款，其他環(huán)境單行法中的規(guī)定也極為簡單，例如《大氣污染防治法》第125條規(guī)定“排放大氣污染物造成損害的，應(yīng)當依法承擔侵權(quán)責任”。這些規(guī)定不足以明確環(huán)境民事糾紛中的責任主體、舉證責任、責任承擔等。另外，不同的環(huán)境糾紛類型也需要更加細致的環(huán)境民事責任規(guī)定，這些都要求在我國環(huán)境法典編纂中予以解決。

第三，環(huán)境刑事責任。目前，我國《環(huán)境保護法》對環(huán)境刑事責任的規(guī)定采用了準用性規(guī)范模式。[注]《環(huán)境保護法》(2014年)第69條規(guī)定，違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！度鸬洵h(huán)境法典》第六編專章規(guī)定了刑事責任，而對于在刑法典或其他刑事法律中已有規(guī)定的內(nèi)容，則采用準用性規(guī)范。[注]《瑞典環(huán)境法典》第29章第8條第2款規(guī)定：“意欲違反第1款第24項規(guī)定的行為應(yīng)依《刑法典》第23章的規(guī)定進行處罰。”第11條第2款規(guī)定：“對于本章涉及的違法行為，《刑法典》中規(guī)定的處罰與本章相同或比本章更重，或可依《懲處走私法案》(1960：418)處罰的，則不依本章規(guī)定處罰。”參見《環(huán)境保護部委托研究課題〈環(huán)境保護法典研究〉研究成果(之二)——外國環(huán)境法典翻譯》(內(nèi)部資料)，55-56頁。我國目前對環(huán)境刑事責任的立法有《刑法》第六章第六節(jié)“破壞環(huán)境資源保護罪”、2006年施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》以及2016年發(fā)布的《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》。另外，最高人民法院還有多個關(guān)于非法捕殺、出售、走私野生動物犯罪和破壞森林、土地、礦產(chǎn)等資源犯罪法律適用的司法解釋。在我國刑事立法對環(huán)境刑事責任規(guī)定較為完善的前提下，為避免法律之間的重復(fù)，保證刑法的統(tǒng)一性，采用準用性規(guī)范應(yīng)是我國環(huán)境法典在設(shè)置環(huán)境刑事責任時的一種比較合適的選擇。

第四，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責任。生態(tài)環(huán)境修復(fù)責任是環(huán)境法的一種特殊責任類型，與環(huán)境民事責任有很大差異，不能簡單地等同于民事責任方式中的“恢復(fù)原狀”。兩種責任形式的救濟對象、標準和方式等都是有區(qū)別的。[注]呂忠梅、竇海陽：《修復(fù)生態(tài)環(huán)境責任的實證解析》，載《法學研究》，2017(3)。2016年，最高人民法院出臺《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用 為推進生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》，提出“落實以生態(tài)環(huán)境修復(fù)為中心的損害救濟制度，統(tǒng)籌適用刑事、民事、行政責任，最大限度地修復(fù)生態(tài)環(huán)境”。生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)需要綜合適用刑事、民事、行政責任的救濟方式。這一環(huán)境法律責任類型也是今后我國環(huán)境法典中環(huán)境責任體系不可缺少的內(nèi)容。

至于各類環(huán)境法律責任在環(huán)境法典中如何放置的問題，無非三種選擇：(1)在環(huán)境法典中設(shè)置專門的“法律責任編”；(2)在分則的每一編或每一章中根據(jù)需要設(shè)置有針對性的法律責任條款；(3)完善民法、刑法和行政法等部門法的相關(guān)規(guī)定，環(huán)境法典中不具體設(shè)置法律責任章節(jié)或條款，僅使用準用性條款表明規(guī)定相關(guān)環(huán)境法律責任的立法。綜觀目前世界上已通過或編纂的環(huán)境法典，設(shè)置專門章節(jié)規(guī)定環(huán)境法律責任最具代表性的是《瑞典環(huán)境法典》，但其同時使用了準用性規(guī)范，其他立法中已有的規(guī)定在法典中不再重復(fù)；在每一編或章中根據(jù)需要穿插設(shè)置法律責任條款的法典較多，例如《法國環(huán)境法典》《菲律賓環(huán)境保護法典》《哈薩克斯坦環(huán)境法典》等。我國可以借鑒這些立法設(shè)計，選取比較可行的模式，綜合使用總則中規(guī)定提煉的環(huán)境法律責任原則和制度，各分編或分章具體規(guī)定較為詳細的各類法律責任條款，同時運用準用性條款減少法律間的重復(fù)和沖突。

五、結(jié)論

我國環(huán)境立法正邁入一個需要重新梳理的時期，只有更系統(tǒng)化的環(huán)境法律體系才能滿足經(jīng)濟社會快速發(fā)展對環(huán)境法治的要求和解決新老環(huán)境問題的需求，當前我國的法律研究與實踐能力也為環(huán)境法典編纂提供了堅實的智識保障。我們也應(yīng)該認識到一國法典編纂和通過的困難與障礙，通過法典模式的選擇，分步驟落實法典內(nèi)容，在核心爭議問題上做好前期的調(diào)查與研究工作，不能一味追求法典的大而全或縝密的邏輯結(jié)構(gòu)，而應(yīng)將現(xiàn)階段我國環(huán)境法典編纂工作定位于制定一部適合國情、符合立法習慣、易為公眾所知悉的環(huán)境法典。