宋建波 蘇子豪 王德宏

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目的在于釋放企業(yè)活力[注]① 魏杰：《十三五與中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)》，6頁，北京，企業(yè)管理出版社，2018。，處置“僵尸企業(yè)”則是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。本文探討“僵尸企業(yè)”處置中政府補(bǔ)貼的作用問題，涉及政府補(bǔ)貼與企業(yè)僵尸化的聯(lián)系是什么？是否有必要補(bǔ)助“僵尸企業(yè)”？如何補(bǔ)助“僵尸企業(yè)”？這些問題的答案即是“科學(xué)進(jìn)行宏觀調(diào)控，適度干預(yù)但不盲目”[注]② 《習(xí)近平談治國理政》，第二卷，251、252頁，北京，外文出版社，2017。度的界定、濫用還是善用政府補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，也是“必要時(shí)在把握好度的前提下堅(jiān)定出手”[注]③ 《習(xí)近平談治國理政》，第二卷，251、252頁，北京，外文出版社，2017。的理論根據(jù)。

本文著重闡述政府補(bǔ)貼與“僵尸企業(yè)”形成之間的關(guān)系，說明政府補(bǔ)貼并非 “僵尸企業(yè)”形成的根本原因；從企業(yè)利益論和政府職責(zé)的角度出發(fā)，說明在平衡各方利益關(guān)系下，政府干預(yù)“僵尸企業(yè)”的必要性；論證政府補(bǔ)貼作為政府參與治理“僵尸企業(yè)”手段的合理性，指出“僵尸企業(yè)”語境下政府補(bǔ)貼效率的獨(dú)特含義，提出在科學(xué)衡量效率的前提下提高政府補(bǔ)貼效率的思路和建議。

一、問題及研究背景

2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了處置不符合國家能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全等標(biāo)準(zhǔn)和長(zhǎng)期經(jīng)營性虧損的產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)，對(duì)持續(xù)虧損三年以上且不符合結(jié)構(gòu)調(diào)整方向的企業(yè)進(jìn)行“出清”[注]④ 《李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議》，見http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-12/09/content_5021935.htm。。時(shí)至2018年，“僵尸企業(yè)”仍然是“去杠桿”的“重點(diǎn)關(guān)照對(duì)象”[注]國家發(fā)改委、人民銀行、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)、國資委：《2018年降低企業(yè)杠桿率工作要點(diǎn)》，見http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/08/content_5312514.htm。。

“僵尸企業(yè)”復(fù)雜而廣泛的利益關(guān)系決定了處置“僵尸企業(yè)”問題是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的系統(tǒng)性任務(wù)。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于增長(zhǎng)速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”階段，部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)供給能力大幅超出需求，環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限，地方性政府債務(wù)、影子銀行、房地產(chǎn)等領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)和就業(yè)存在的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)逐步顯露。“僵尸企業(yè)”與產(chǎn)能過剩問題密切聯(lián)系。產(chǎn)能過剩問題最為嚴(yán)重的領(lǐng)域如石油煉焦、化學(xué)纖維、黑色金屬冶煉及加工、有色金屬冶煉等行業(yè)中“僵尸企業(yè)”的規(guī)模和數(shù)量比例均遠(yuǎn)高于其他行業(yè)[注]黃少卿、陳彥：《中國“僵尸企業(yè)”的分布特征與分類處置》，載《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2017(3)。，而上述行業(yè)無一不對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較為嚴(yán)重的污染。2015年的中小企業(yè)倒閉潮恐慌引起全社會(huì)對(duì)大規(guī)模企業(yè)破產(chǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重視，而“僵尸企業(yè)”杠桿高企與群體性的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)在國家層面上就意味著廣泛的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。伴隨“僵尸企業(yè)”退出市場(chǎng)的一個(gè)問題是結(jié)構(gòu)性失業(yè)和再就業(yè)困難的集中爆發(fā)，會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成威脅。因此，存在著“僵尸企業(yè)”活則低效占用大量經(jīng)濟(jì)資源和死則引起財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)以及就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等問題。

當(dāng)前我國的產(chǎn)能過剩是經(jīng)濟(jì)周期和經(jīng)濟(jì)體制等多種因素的疊加結(jié)果，具有鮮明的中國特色，僅靠市場(chǎng)自行化解是不夠的。[注]國務(wù)院發(fā)展研究中心《進(jìn)一步化解產(chǎn)能過剩的政策研究》課題組(趙昌文、許召元、袁東、廖博)：《當(dāng)前我國產(chǎn)能過剩的特征、風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策研究——基于實(shí)地調(diào)研及微觀數(shù)據(jù)的分析》，載《管理世界》，2015(4)。市場(chǎng)具有調(diào)配資源的能力是市場(chǎng)化解“僵尸企業(yè)”問題的前提，而在我國形成這種市場(chǎng)要求政府在經(jīng)濟(jì)制度上提供條件。供給側(cè)改革也絕非奉行新自由主義，應(yīng)當(dāng)考慮的問題是政府的作用和政府與市場(chǎng)的關(guān)系，將企業(yè)命運(yùn)完全交由市場(chǎng)會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)以外的困境。正如阿瑟·劉易斯所言：“明智的人不會(huì)陷入這樣的爭(zhēng)論，即經(jīng)濟(jì)進(jìn)步是由于政府的行為還是由于個(gè)人的主動(dòng)性，因?yàn)樗麄冎蓝呷币徊豢??！盵注]阿瑟·劉易斯：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論》，296頁，北京，機(jī)械工業(yè)出版社，2015。發(fā)展中國家成功跨越“僵尸企業(yè)”障礙勢(shì)必依靠“明智的政府”，需要關(guān)心政府如何恰當(dāng)?shù)母深A(yù)。

政府補(bǔ)貼近年來成為社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)。2010—2017年在證監(jiān)會(huì)指定信息披露報(bào)紙(包括《中國證券報(bào)》《證券時(shí)報(bào)》《證券日?qǐng)?bào)》和《上海證券報(bào)》)上與政府補(bǔ)貼密切相關(guān)的新聞?dòng)?23條，其中88條對(duì)政府補(bǔ)貼表示質(zhì)疑或否定。

對(duì)政府補(bǔ)貼效率及其影響因素也是近年經(jīng)濟(jì)研究中的重要話題，研究者較為一致地發(fā)現(xiàn)對(duì)國有企業(yè)、政府效率較低地區(qū)企業(yè)、市場(chǎng)化程度較低地區(qū)企業(yè)等的補(bǔ)貼損害了企業(yè)價(jià)值或財(cái)務(wù)績(jī)效。[注]馬紅旗、黃桂田、王韌、申廣軍：《我國鋼鐵企業(yè)產(chǎn)能過剩的成因及所有制差異分析》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2018(3)；倫曉波、劉顏、沈坤榮：《政府角色與中小微企業(yè)發(fā)展——基于江蘇省13個(gè)地級(jí)市4 574家企業(yè)調(diào)研數(shù)據(jù)》，載《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》，2017(4)；李剛、侯青川、張瑾：《政府補(bǔ)助與公司投資效率——基于中國制度背景的實(shí)證分析》，載《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》，2017(4)。有學(xué)者指出政府不當(dāng)補(bǔ)貼是產(chǎn)能過剩和企業(yè)僵尸化的重要原因。[注]王文甫、明娟、岳超云：《企業(yè)規(guī)模、地方政府干預(yù)與產(chǎn)能過?！罚d《管理世界》，2014(10)；饒靜、萬良勇：《政府補(bǔ)助、異質(zhì)性與“僵尸企業(yè)”形成——基于A股上市公司的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，載《會(huì)計(jì)研究》,2018(3)。因此，把握政府補(bǔ)貼的適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，基于“僵尸企業(yè)”具體情況抓住二者聯(lián)系，是準(zhǔn)確理解處置“僵尸企業(yè)”過程中政府補(bǔ)貼作用的基礎(chǔ)。

2018年12月國家發(fā)改委、工信部、財(cái)政部、國資委等11個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好“僵尸企業(yè)”及去產(chǎn)能企業(yè)債務(wù)處置工作的通知》，指出“嚴(yán)禁政府通過財(cái)政補(bǔ)貼維持‘僵尸企業(yè)’存續(xù)的行為”。如果不能準(zhǔn)確把握禁令所指“僵尸企業(yè)”和“維持‘僵尸企業(yè)’存續(xù)的行為”的含義，則極易使地方政府對(duì)政策產(chǎn)生誤讀，對(duì)政府補(bǔ)貼“一刀切”，削砍處置“僵尸企業(yè)”中的必要開支。國家發(fā)改委《關(guān)于做好2018年重點(diǎn)領(lǐng)域化解過剩產(chǎn)能工作的通知》指出對(duì)“僵尸企業(yè)”按前景分類處置，如果地方政府將扶持具有前景但暫時(shí)虧損的“僵尸企業(yè)”認(rèn)定“為‘僵尸企業(yè)’續(xù)命”，則偏離了分類處置“僵尸企業(yè)”和“一企一策”的原則，從而引起政策精神和適用上的矛盾。因此，有必要明確政府補(bǔ)貼與 “僵尸企業(yè)”形成的關(guān)系，從而區(qū)分維持“僵尸企業(yè)”存續(xù)行為的政府補(bǔ)貼和在處理“僵尸企業(yè)”過程中政府必不可少的財(cái)政支持。

二、政府補(bǔ)貼與“僵尸企業(yè)”形成的聯(lián)系

(一)政府補(bǔ)貼與“僵尸企業(yè)”的形成

“僵尸企業(yè)”概念最早由日本學(xué)者提出。為了隱藏企業(yè)破產(chǎn)帶來的信用風(fēng)險(xiǎn)，銀行不得不釋放大量“常青借貸”或“僵尸借貸”，僵尸借貸進(jìn)一步加劇經(jīng)濟(jì)資源的低效分配，其后果是日本在20世紀(jì)末逐步陷入經(jīng)濟(jì)停滯的困境。由日本學(xué)者提出同時(shí)也為“僵尸企業(yè)”研究者普遍認(rèn)同的“僵尸企業(yè)”判別法即是通過判斷僵尸借貸的有無來識(shí)別“僵尸企業(yè)”，即CHK判別法。其核心邏輯是，企業(yè)財(cái)務(wù)指標(biāo)決定了其向銀行貸款的能力，當(dāng)出現(xiàn)企業(yè)超出其正常借貸水平的異常借貸，則說明該企業(yè)存在“僵尸借貸”[注]Caballero R.J., Hoshi T., and Kashyap A.K.“Zombie Lending and Depressed Restructuring in Japan”.The American Economic Review, 2008(5).。依賴維持生存資金來源的“僵尸企業(yè)”定義方法引入中國后納入了政府補(bǔ)貼因素[注]④ 張棟、謝志華、王靖雯：《中國“僵尸企業(yè)”及其認(rèn)定——基于鋼鐵業(yè)上市公司的探索性研究》，載《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2016(11)。：政府既可以直接補(bǔ)助企業(yè)，也可以通過向銀行施壓幫助企業(yè)獲得貸款，政府的過度補(bǔ)貼成為判斷一個(gè)企業(yè)是否僵尸化的標(biāo)準(zhǔn)之一。

現(xiàn)有研究中對(duì)“僵尸企業(yè)”界定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)很容易引起誤讀：沒有獲得超出預(yù)期的貸款或補(bǔ)貼則不是“僵尸企業(yè)”。出現(xiàn)連續(xù)經(jīng)營性虧損且達(dá)到破產(chǎn)條件的大量企業(yè)并沒有進(jìn)行破產(chǎn)清算[注]黃少卿、陳彥：《中國“僵尸企業(yè)”的分布特征與分類處置》，載《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2017(3)。這一簡(jiǎn)單的事實(shí)說明上述標(biāo)準(zhǔn)顯然存在問題?！敖┦髽I(yè)”具有對(duì)政府補(bǔ)貼的“吸血性”④，政府補(bǔ)貼的過量供給造成企業(yè)的依賴，政府補(bǔ)貼推動(dòng)企業(yè)僵尸化[注]饒靜、萬良勇：《政府補(bǔ)助、異質(zhì)性與“僵尸企業(yè)”形成——基于A股上市公司的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，載《會(huì)計(jì)研究》,2018(3)。等研究結(jié)論將矛頭指向了政府補(bǔ)貼，卻讓研究者忽視了企業(yè)僵尸化的內(nèi)部原因。政府補(bǔ)貼促進(jìn)“僵尸企業(yè)”形成的邏輯路徑是企業(yè)對(duì)于政府補(bǔ)貼的不當(dāng)使用或不能有效利用。因此，“僵尸企業(yè)”獲得更多政府補(bǔ)助只是表象，政府補(bǔ)貼并非“僵尸企業(yè)”形成的根本原因。

(二)政府補(bǔ)貼與“僵尸企業(yè)”的三條出路

按照伊查克·愛迪斯企業(yè)生命周期理論的觀點(diǎn)，企業(yè)一旦進(jìn)入生命末期，組織嚴(yán)重僵化，創(chuàng)新能力和奮斗精神逐漸衰弱和消失殆盡，成敗完全由外部環(huán)境所決定[注]伊查克·愛迪斯：《企業(yè)生命周期》，北京，中國人民大學(xué)出版社，2017。，僵尸化是一個(gè)企業(yè)進(jìn)入生命末期的一種自然狀態(tài)。按此觀點(diǎn)，企業(yè)進(jìn)入生命末期就已經(jīng)具備了“僵尸企業(yè)”的“失活”本質(zhì)特征，政府補(bǔ)貼只是作為維持“僵尸企業(yè)”生命的一種外部力量。企業(yè)進(jìn)入僵尸階段有三條出路可走：一是退出市場(chǎng)，二是持續(xù)僵尸化，三是去僵尸化。一種帶有偏見的觀點(diǎn)是“僵尸企業(yè)”退出市場(chǎng)才能解決“僵尸企業(yè)”問題，政府補(bǔ)貼使得“僵尸企業(yè)”進(jìn)一步“僵而不死”，應(yīng)在“僵尸企業(yè)”中禁用政府補(bǔ)助。

我們認(rèn)為，在不考慮運(yùn)氣成分的情況下，“僵尸企業(yè)”維持僵尸狀態(tài)還是恢復(fù)活性不在于是否獲得政府補(bǔ)貼，而在于企業(yè)是否恰當(dāng)?shù)厥褂醚a(bǔ)貼。這里包括兩個(gè)方面：一是企業(yè)使用政府補(bǔ)貼的能力，即政府補(bǔ)貼的量和方向是否在企業(yè)承載能力范圍內(nèi)。我國在處理“僵尸企業(yè)”問題上堅(jiān)持“一企一策”、要緊密聯(lián)系企業(yè)實(shí)際情況的方針[注]《國家發(fā)改委：一企一策促進(jìn)“僵尸企業(yè)”退出》，見財(cái)經(jīng)網(wǎng)http://finance.china.com.cn/roll/20160809/3851380。就是基于這一點(diǎn)。二是企業(yè)使用政府補(bǔ)貼的方式，即企業(yè)是否按要求使用了補(bǔ)貼。企業(yè)尋租、政府地方保護(hù)主義等問題都降低了政府補(bǔ)貼的效率，短期看補(bǔ)貼的合理分配和補(bǔ)貼后監(jiān)測(cè)的有效實(shí)施，長(zhǎng)期看政府補(bǔ)貼市場(chǎng)的透明化、產(chǎn)業(yè)政策立法等制度建設(shè)。對(duì)于“僵尸企業(yè)”而言，在政府補(bǔ)貼的使用能力和方式二者中，我們認(rèn)為政府補(bǔ)貼的使用能力更值得關(guān)注。原因有三：一是“僵尸企業(yè)”通常資金流短缺，以獲得政府補(bǔ)貼取得大量自由現(xiàn)金流形式加大委托—代理矛盾的可能性較正常企業(yè)小；二是“僵尸企業(yè)”是政府、社會(huì)和企業(yè)內(nèi)部利益相關(guān)者的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，面臨更為嚴(yán)苛的外部監(jiān)管；三是“僵尸企業(yè)”的自生能力差，獲得補(bǔ)貼的目的之一是提升自生能力。因此，我們認(rèn)為“僵尸企業(yè)”的政府補(bǔ)貼效率問題是一個(gè)適配問題，政府補(bǔ)貼能否提高“僵尸企業(yè)”活力的根本矛盾在于政府補(bǔ)貼是否適配企業(yè)的需求，超出企業(yè)承載能力的政府補(bǔ)貼則是所謂為“僵尸企業(yè)”續(xù)命。

三、政府干預(yù)“僵尸企業(yè)”的必要性

陶友之綜合勾畫了中國特色的市場(chǎng)微觀主體利益關(guān)系框圖，他認(rèn)為企業(yè)與政府的利益關(guān)系在完善狀態(tài)下應(yīng)是一致的，不存在根本性沖突。他將不完善狀態(tài)下的企業(yè)與政府利益關(guān)系特點(diǎn)總結(jié)為三點(diǎn)：一是越界，二是建立政治關(guān)聯(lián)，三是尋租。[注]陶友之：《企業(yè)利益論——市場(chǎng)主體微觀利益關(guān)系研究》，上海，復(fù)旦大學(xué)出版社，2009。三種扭曲關(guān)系的關(guān)鍵在于企業(yè)素質(zhì)或所謂企業(yè)社會(huì)責(zé)任以及政府局部利益。企業(yè)唯利益是從和政府忽略全局利益都會(huì)導(dǎo)致不完善狀態(tài)?？此普桓深A(yù)才能改善的不完善狀態(tài)實(shí)則是政府與企業(yè)各自和共同利益取向的異化所導(dǎo)致的，完善的狀態(tài)也不應(yīng)當(dāng)?shù)韧谡c企業(yè)關(guān)系的割裂。弗里德曼關(guān)于企業(yè)社會(huì)責(zé)任無意義的論點(diǎn)[注]米爾頓·弗里德曼：《資本主義與自由》，158頁，北京，商務(wù)印書館，1986。從根本上否決了企業(yè)側(cè)對(duì)完善狀態(tài)的努力，因此否認(rèn)企業(yè)和政府交互能夠帶來公共利益好處的觀點(diǎn)與我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)制度是矛盾的。哈耶克的擁躉者弗農(nóng)·史密斯在市場(chǎng)有效性辯論中批判阿克洛夫和斯蒂格利茨“對(duì)于那些不幸人群的個(gè)人關(guān)懷混淆了他們對(duì)市場(chǎng)表現(xiàn)的分析”[注]弗農(nóng)·L·史密斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性》，77頁，北京，中國人民大學(xué)出版社，2013。，然而對(duì)不幸人群的個(gè)人關(guān)懷就不可能是市場(chǎng)有效的一部分嗎？作為自洽的經(jīng)濟(jì)理論系統(tǒng)，生態(tài)理性直接承認(rèn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)的歷史性，那么不同經(jīng)濟(jì)體內(nèi)市場(chǎng)有效的標(biāo)準(zhǔn)為何、政府與企業(yè)的關(guān)系為何、政府在促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)建立中要做出多少和何種努力就不能簡(jiǎn)單套用一種理論。我國完善狀態(tài)的效用函數(shù)顯然與西方國家的效用函數(shù)存在相當(dāng)?shù)牟顒e。達(dá)到完善狀態(tài)的過程不能僅僅依靠制度的進(jìn)步，忽視人的因素反而會(huì)制約制度效力的發(fā)揮，即企業(yè)和政府利益觀的轉(zhuǎn)變同樣重要。

對(duì)各方利益的協(xié)調(diào)，“僵尸企業(yè)”比一般企業(yè)更加緊迫和困難，難以獨(dú)立承擔(dān)。對(duì)于“僵尸企業(yè)”而言，難以靠企業(yè)獨(dú)立解決的問題至少包括勞動(dòng)者的再就業(yè)問題、小股東資金退出困難、“僵尸企業(yè)”退出造成行業(yè)進(jìn)一步壟斷、消費(fèi)者的維權(quán)問題和未妥善處理的環(huán)境污染問題，等等。一種流行的觀點(diǎn)認(rèn)為“僵尸企業(yè)”退出市場(chǎng)是市場(chǎng)“有效率”的自然選擇。我們認(rèn)為，這種效率是狹隘的經(jīng)濟(jì)數(shù)量上的效率，尤其“僵尸企業(yè)”群體的爆發(fā)性退出將會(huì)引起廣泛且嚴(yán)重的社會(huì)問題，放任市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)并不能促成高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。阿瑟·劉易斯提出發(fā)展中國家政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上具有的九項(xiàng)職能[注]阿瑟·劉易斯：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論》，北京，機(jī)械工業(yè)出版社，2015。中，“僵尸企業(yè)”退出市場(chǎng)產(chǎn)生的問題至少與政府保障充分就業(yè)、干預(yù)資源運(yùn)用、調(diào)控經(jīng)濟(jì)波動(dòng)以及維護(hù)經(jīng)濟(jì)制度等職能有關(guān)。中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以來，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要求政府更多承擔(dān)、更好承擔(dān)產(chǎn)生于市場(chǎng)但市場(chǎng)本身無法完成的工作，例如對(duì)生態(tài)環(huán)境和社會(huì)穩(wěn)定的要求。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)要求從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的工具理性轉(zhuǎn)向人文價(jià)值理性，經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展意味著必須以人的全面發(fā)展為準(zhǔn)繩，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的工具理性與人類價(jià)值目標(biāo)相契合。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展蘊(yùn)含的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享屬性[注]金碚：《關(guān)于“高質(zhì)量發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》，載《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2018(4)。決定了市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)能力的不足?！敖┦髽I(yè)”的退出、善后或治理過程是供給側(cè)改革的重要一環(huán)，不僅是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代要求，也是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義，所有措施都應(yīng)以化解人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾為根本目標(biāo)。放任商人趨利本性的生長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)是偏離的，與人類價(jià)值提高的目標(biāo)是偏離的，政府既有必要又有責(zé)任參與“僵尸企業(yè)”治理，保障公共利益。

處置“僵尸企業(yè)”不可能是一個(gè)一蹴而就的過程，必須妥善處理“僵尸企業(yè)”廣泛的利益關(guān)系，這就決定了“僵尸企業(yè)”處置不能脫離政府完全由市場(chǎng)自行解決，認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)效率在新常態(tài)下包含的質(zhì)量含義對(duì)于理解政府在處置“僵尸企業(yè)”問題中的作用格外重要。

四、在解決“僵尸企業(yè)”問題中運(yùn)用政府補(bǔ)貼工具

(一)政府干預(yù)的能力和限度與政府補(bǔ)貼的合理性

阿瑟·劉易斯說明了公眾觀念對(duì)政府行為的影響，既不能比公眾觀念太超前，也不能太滯后，同時(shí)政府也會(huì)促進(jìn)公眾觀念的形成。在經(jīng)歷快速轉(zhuǎn)型的社會(huì)，政府要承擔(dān)的工作需要考慮到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)涉及的方方面面，而不僅僅限于經(jīng)濟(jì)本身。如阿瑟·劉易斯所言：“確保生產(chǎn)規(guī)劃成功的最好方法，就是對(duì)那些不希望人們從事的活動(dòng)征稅，并對(duì)那些希望人們從事的活動(dòng)予以某種形式的補(bǔ)助?！盵注]阿瑟·劉易斯：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論》，297頁，北京，機(jī)械工業(yè)出版社，2015。政府的精力是有限的，政府需要私人部門的配合來達(dá)成經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)的目標(biāo)，政府只能按照公眾的觀念進(jìn)行協(xié)調(diào)，通過激勵(lì)方式而不是直接干涉企業(yè)經(jīng)營來實(shí)現(xiàn)其目的。沒有人比企業(yè)本身更加了解企業(yè)自己，政府補(bǔ)貼能夠直接補(bǔ)償企業(yè)發(fā)生的成本，是滿足激勵(lì)相容的最好途徑。林毅夫在對(duì)產(chǎn)業(yè)政策必要性的論證中指出，對(duì)于退出型產(chǎn)業(yè)，例如勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，如果產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)尚有比較優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)支持企業(yè)將剩余產(chǎn)能轉(zhuǎn)移給產(chǎn)能缺乏的地區(qū)和國家；如果產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)不具有比較優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)給予企業(yè)稅收補(bǔ)貼，協(xié)助培訓(xùn)勞動(dòng)力等政策支持以維持就業(yè)。[注]林毅夫：《產(chǎn)業(yè)政策與我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展:新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2017(2)。與制度性的產(chǎn)業(yè)政策相比，貨幣性的產(chǎn)業(yè)政策更能滿足效率，而與提高全要素生產(chǎn)率這一去產(chǎn)能的同義語相吻合。因此，在政府能力的約束下，政府補(bǔ)貼是合理的調(diào)節(jié)方式，需要探索的是何種制度能促進(jìn)企業(yè)善用補(bǔ)貼，或如何在強(qiáng)調(diào)效率的同時(shí)最大限度地滿足社會(huì)公平。

經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競(jìng)爭(zhēng)公平有序。構(gòu)建公平的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)是一個(gè)長(zhǎng)期的工程，有賴于制度的不斷改革。從政府與市場(chǎng)的關(guān)系看，政府應(yīng)當(dāng)做市場(chǎng)秩序的維護(hù)者而非市場(chǎng)的參與者。解決 “僵尸企業(yè)”突出的矛盾是維護(hù)要素市場(chǎng)化配置的必要過程，而政府出手治理“僵尸企業(yè)”和市場(chǎng)起決定性作用并不矛盾。不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都經(jīng)歷過“僵尸企業(yè)”集中體現(xiàn)的時(shí)期，“僵尸企業(yè)”問題是歷史的問題，但不是獨(dú)特的問題，只不過在供給側(cè)改革的攻堅(jiān)階段矛盾更加突顯出來了。以就業(yè)為例，一個(gè)質(zhì)疑即是為何不將資金補(bǔ)貼給優(yōu)秀的企業(yè)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)？面對(duì)這個(gè)質(zhì)疑，我們認(rèn)為，政府的長(zhǎng)短期目標(biāo)和手段都是不同的，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)型升級(jí)是一個(gè)長(zhǎng)期過程，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)不代表現(xiàn)有勞動(dòng)力能直接進(jìn)行轉(zhuǎn)移，由一種發(fā)展?fàn)顟B(tài)轉(zhuǎn)向另一種發(fā)展?fàn)顟B(tài)有時(shí)必須經(jīng)歷先清除不利于發(fā)展的因素再進(jìn)行發(fā)展的過程，而“僵尸企業(yè)”的退出或轉(zhuǎn)型恰好需要這一過程，這一過程也需要政府支持來完成。政府長(zhǎng)期目標(biāo)完成的曲折性決定了其處置“僵尸企業(yè)”在方式和時(shí)間上的限度，而這個(gè)限度恰恰印證了政府補(bǔ)貼這一手段在當(dāng)前階段的合理性。

(二)提高“僵尸企業(yè)”處理中政府補(bǔ)貼的效率

國務(wù)院2016年發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見》將“僵尸企業(yè)”以發(fā)展前景為界一分為二，指出禁止沒有發(fā)展前景的“僵尸企業(yè)”債轉(zhuǎn)股。國家發(fā)改委《關(guān)于做好2018年重點(diǎn)領(lǐng)域化解過剩產(chǎn)能工作的通知》再次強(qiáng)調(diào)了對(duì)“僵尸企業(yè)”的分類處置，劃分標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)為是否具有發(fā)展?jié)摿蜕婺芰?。以虧損或融資渠道為標(biāo)準(zhǔn)劃分“僵尸企業(yè)”和正常企業(yè)容易將有活力、有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)劃分為“僵尸企業(yè)”。但實(shí)質(zhì)上這些企業(yè)可能具有自生能力，典型例子是創(chuàng)業(yè)階段的企業(yè)，即使包括政府在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)投資者會(huì)為他們的發(fā)展前景進(jìn)行超預(yù)期的投資，創(chuàng)業(yè)初期也難免連續(xù)虧損。衡量這類政府補(bǔ)貼的效率就與缺乏發(fā)展?jié)摿蛏婺芰Φ摹敖┦髽I(yè)”中政府補(bǔ)貼的效率有所不同，前者是看能否起到企業(yè)價(jià)值最大化等作用，后者是看能否起到“僵尸企業(yè)”退出過程的緩沖作用。

認(rèn)清對(duì)不同企業(yè)補(bǔ)貼效率衡量的標(biāo)準(zhǔn)不同，對(duì)于研究者和政府決策十分重要。研究政府補(bǔ)貼能否提高企業(yè)的財(cái)務(wù)績(jī)效、企業(yè)價(jià)值和企業(yè)創(chuàng)新等，必須將“僵尸企業(yè)”這一特殊群體剝離出來，目的不同的補(bǔ)貼一旦混合進(jìn)入研究樣本，往往使研究者得到企業(yè)未能善用政府補(bǔ)貼的草率結(jié)論。對(duì)于企業(yè)借助政府補(bǔ)貼補(bǔ)虧的批評(píng)也顯得十分膚淺，因?yàn)檫@些批評(píng)將政府補(bǔ)貼企業(yè)的原因完全歸責(zé)于尋租或腐敗。對(duì)于“僵尸企業(yè)”而言，我們要觀測(cè)補(bǔ)貼是否幫助企業(yè)降低產(chǎn)能，觀測(cè)針對(duì)職工補(bǔ)貼是否發(fā)放給員工、企業(yè)是否協(xié)助政府做好退出員工的安置和保障工作等?？傊?，要看政府給予“僵尸企業(yè)”的補(bǔ)貼是否能促進(jìn)過剩產(chǎn)能的穩(wěn)定退出。

在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)補(bǔ)貼效率的評(píng)價(jià)效果不一定能盡如人意。機(jī)會(huì)主義者仍然可能偏離目的地使用補(bǔ)貼資金，在信息不對(duì)稱條件下，政府對(duì)于“騙補(bǔ)”難以甄別，而善用補(bǔ)貼或需要支持的企業(yè)要因此額外負(fù)擔(dān)釋放信號(hào)的成本。逆向選擇問題的存在促使片面認(rèn)識(shí)的形成，同時(shí)也可能迷惑政策制定者，以致形成對(duì)政府補(bǔ)貼“一刀切”的激進(jìn)政策。即使確定了補(bǔ)貼效率的評(píng)價(jià)方法，企業(yè)獲補(bǔ)后也可能操縱補(bǔ)貼的產(chǎn)出信息，誤導(dǎo)補(bǔ)貼資源的使用情況。因此，提高政府補(bǔ)貼效率的前提是明確補(bǔ)貼效率的含義，根本是降低補(bǔ)貼市場(chǎng)的信息不對(duì)稱，在補(bǔ)貼前和補(bǔ)貼后建立更完善的政府補(bǔ)貼信息披露制度，降低補(bǔ)貼信息披露成本及其引致的逆向選擇問題，降低補(bǔ)貼信息可操縱性以降低企業(yè)及其經(jīng)理人的道德風(fēng)險(xiǎn)。

綜合上述，為提高政府補(bǔ)貼分配效率，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼市場(chǎng)理想形式，明確政府補(bǔ)貼使用中正確的效率含義，在補(bǔ)貼過程中緩解公眾—政府—企業(yè)間信息不對(duì)稱，我們提出提高政府補(bǔ)貼效率的建議。

第一，需要平衡補(bǔ)貼市場(chǎng)的計(jì)劃性和競(jìng)爭(zhēng)性。作為產(chǎn)業(yè)政策的一種形式，對(duì)于同一行業(yè)采取單一的補(bǔ)貼政策將會(huì)導(dǎo)致政府補(bǔ)助集中流向優(yōu)秀企業(yè)或“僵尸企業(yè)”，此時(shí)政府補(bǔ)貼就無法實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)市場(chǎng)的功能，政府補(bǔ)貼完全的市場(chǎng)化則可能造成政府補(bǔ)貼的失效。政府補(bǔ)貼需要做到計(jì)劃性和競(jìng)爭(zhēng)性的平衡，在“僵尸企業(yè)”中計(jì)劃運(yùn)用，在正常企業(yè)中提高政府補(bǔ)貼的市場(chǎng)化和公平性，這也是處理“僵尸企業(yè)”中“一企一策”政策在政府補(bǔ)貼手段中的體現(xiàn)。

第二，強(qiáng)化補(bǔ)貼資金的定向使用管理。建立計(jì)劃和市場(chǎng)雙軌的補(bǔ)貼市場(chǎng)存在的最大障礙是對(duì)“僵尸企業(yè)”的補(bǔ)貼會(huì)招致正常企業(yè)怠于創(chuàng)新發(fā)展或冒險(xiǎn)擴(kuò)張產(chǎn)能，因?yàn)榧幢闫髽I(yè)僵尸化了，政府也會(huì)給予補(bǔ)貼。破解這一問題的關(guān)鍵在于明確“僵尸企業(yè)”補(bǔ)貼和正常企業(yè)補(bǔ)貼用途的區(qū)別，建立完善的政府補(bǔ)貼監(jiān)管制度。如果對(duì)“僵尸企業(yè)”補(bǔ)貼并不會(huì)增加股東財(cái)富，也不能提供管理者滿足私利的機(jī)會(huì)，那么“僵尸企業(yè)”的“吸血性”則能部分摒除，同時(shí)也能消滅正常企業(yè)為了獲得補(bǔ)貼而主動(dòng)“僵尸化”的條件。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立政府補(bǔ)貼使用的定期檢查機(jī)制，如一段時(shí)間內(nèi)缺乏發(fā)展?jié)摿Φ摹敖┦髽I(yè)”沒有逐漸退出市場(chǎng)或轉(zhuǎn)型升級(jí)，那么則要考慮更加深入地進(jìn)行干預(yù)，積極推進(jìn)此類企業(yè)退出市場(chǎng)。在定向使用監(jiān)管中，可以考慮調(diào)動(dòng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等社會(huì)第三方力量。其一，這些機(jī)構(gòu)更了解企業(yè)，能夠更準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)企業(yè)使用政府補(bǔ)貼的效率，對(duì)企業(yè)自利行為約束性更強(qiáng)。其二，可以降低政府工作負(fù)擔(dān)。其三，第三方提供的書面文件能夠減弱公眾、政府與企業(yè)間的信息不對(duì)稱。與此同時(shí)，要注重相關(guān)業(yè)務(wù)與第三方和企業(yè)締結(jié)契約之間是否具有利益沖突，也須權(quán)衡相關(guān)業(yè)務(wù)的成本—收益，如有必要可設(shè)立專門部門強(qiáng)化補(bǔ)貼的定向使用管理。

第三，完善補(bǔ)貼資金使用披露制度。政府補(bǔ)貼作為一項(xiàng)不要求資產(chǎn)收益率的無償資金，引起“僵尸企業(yè)”的“吸血性”或正常企業(yè)對(duì)政府補(bǔ)貼依賴性的道德風(fēng)險(xiǎn)問題較有償資金更為嚴(yán)重，定向使用監(jiān)管制度即便十分完善也無法完全避免管理者和控制人的懈怠。對(duì)政府補(bǔ)貼使用的披露主要體現(xiàn)在公司財(cái)務(wù)報(bào)告。對(duì)于非上市公司、披露不良的上市公司，政府補(bǔ)貼披露制度的主要目的是保護(hù)企業(yè)所有者和經(jīng)理人之外的利益相關(guān)者能夠監(jiān)督政府補(bǔ)貼是否得到妥善使用。因此，我們建議一方面要強(qiáng)化公司對(duì)政府補(bǔ)貼資金的詳細(xì)披露，另一方面也要積極推進(jìn)政府財(cái)政公開，在政府補(bǔ)貼使用問題中進(jìn)行多方監(jiān)督，保護(hù)納稅人的權(quán)益，提高政府補(bǔ)貼效率。

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記指出： “企業(yè)沒有利潤、大面積虧損兩三年后撐不下去了，那就不僅是速度低一點(diǎn)的問題了，員工收入和政府財(cái)政無從談起，而且會(huì)帶來金融風(fēng)險(xiǎn)甚至社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?！盵注]《習(xí)近平談治國理政》，第二卷，79頁，北京，外文出版社，2017。這揭示了避免企業(yè)僵尸化和破除“僵尸企業(yè)”難題在全面建成小康社會(huì)工程中的重要性。

“僵尸企業(yè)”復(fù)雜的利益關(guān)系決定了處置“僵尸企業(yè)”在制度上需要產(chǎn)業(yè)政策制度、社會(huì)保障制度以及破產(chǎn)法律制度的完善，需要政府各部門的協(xié)調(diào)和配合。研究“僵尸企業(yè)”問題，忽略任何群體利益關(guān)系的平衡都會(huì)導(dǎo)致具有偏見的結(jié)論。經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新，越來越強(qiáng)調(diào)環(huán)境承載能力的硬約束，必須多方面系統(tǒng)考慮利害關(guān)系，優(yōu)先破除制約經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵問題，果斷制止對(duì)人民群眾利益有害的生產(chǎn)方式。強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展就必須約束企業(yè)唯利潤最大化為目標(biāo)的私利行為，而糾正企業(yè)完全的趨利性至少現(xiàn)在來看是不可能依靠企業(yè)本身完成的，企業(yè)尤其容易陷入資本至上的漩渦。這一工作不能離開政府，政府依靠補(bǔ)貼手段調(diào)節(jié)企業(yè)的短期利益，從而有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期目標(biāo)。

基于市場(chǎng)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)中的職責(zé)和企業(yè)平衡廣泛復(fù)雜利益關(guān)系的乏力，政府干預(yù)在“僵尸企業(yè)”退出或轉(zhuǎn)型中具有必要性。維護(hù)企業(yè)生存的市場(chǎng)條件是政府最重要的職責(zé)之一，但在探索中建立完善符合中國特色的制度體系是一個(gè)艱巨和長(zhǎng)期的過程，這也決定了處置“僵尸企業(yè)”問題不可避免地要經(jīng)過改革陣痛，政府精力的有限和企業(yè)對(duì)自身的了解都決定了政府補(bǔ)貼的適用性，政府補(bǔ)貼具有作為“僵尸企業(yè)”退出或轉(zhuǎn)型陣痛緩沖劑的合理性。

政府補(bǔ)貼能夠?yàn)槠髽I(yè)提供資本，獲得政府補(bǔ)貼就會(huì)成為企業(yè)獲得短期利益的渠道，這又導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展之間的新矛盾。這也是對(duì)政府補(bǔ)貼這一干預(yù)市場(chǎng)手段的主要批判，然而這一批判混淆了有沒有善用補(bǔ)貼和該不該補(bǔ)貼兩個(gè)問題?！耙坏肚小睆膩聿皇墙鉀Q問題的根本辦法，提高政府補(bǔ)貼的使用效率才是解決這一矛盾的根本，而提高效率的前提是正確判斷“僵尸企業(yè)”為何而僵，真正做到“一企一策”，這也是杜絕財(cái)政為“僵尸企業(yè)”續(xù)命行為、提高政府補(bǔ)貼適配性的應(yīng)有之意。

在當(dāng)前時(shí)期，建立能夠平衡計(jì)劃性和競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)補(bǔ)貼市場(chǎng)尤為重要，充分考慮企業(yè)特點(diǎn)，尤其關(guān)注需要補(bǔ)貼、發(fā)展前景好但缺乏爭(zhēng)取補(bǔ)貼能力企業(yè)的切身情況。在政府補(bǔ)貼效率內(nèi)含要求下，需要強(qiáng)化補(bǔ)貼資金定向使用管理，在這一工作中可以調(diào)動(dòng)社會(huì)第三方力量或設(shè)立專門部門，提高政府補(bǔ)貼效率評(píng)價(jià)的客觀性和科學(xué)性。在政府補(bǔ)貼市場(chǎng)的各個(gè)環(huán)節(jié)都需要完善補(bǔ)貼資金使用中政府側(cè)和企業(yè)側(cè)雙向信息披露制度，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，降低公眾、政府和企業(yè)之間的信息不對(duì)稱，真正降低或避免滋生的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，提高政府補(bǔ)貼在“僵尸企業(yè)”退出或轉(zhuǎn)型過程中保護(hù)社會(huì)公共利益的作用。