杜運(yùn)會，白志偉，唐 軍，袁 毅

（成都市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊(duì)，四川成都 610041）

1 案件來源

2018 年6 月12 日，A 市執(zhí)法人員對××牧業(yè)有限公司以下稱（B 公司）進(jìn)行執(zhí)法檢查時，發(fā)現(xiàn)公司冰柜中存放的4 種獸用生物制品超出了該公司取得的《獸藥經(jīng)營許可證》所載明的經(jīng)營范圍，故B 公司涉嫌無證經(jīng)營獸用生物制品。

2 調(diào)查經(jīng)過

6 月12 日，A 委執(zhí)法人員現(xiàn)場收集了B 公司的營業(yè)執(zhí)照、獸藥經(jīng)營許可證、工作人員身份證等復(fù)印件，對涉案產(chǎn)品進(jìn)行了抽樣取證、拍照取證和證據(jù)登記保存，并制作了《現(xiàn)場檢查（勘驗(yàn)）筆錄》《詢問筆錄》，提取了涉案產(chǎn)品的物料收發(fā)明細(xì)表及相關(guān)資料。6 月19 日，A 委執(zhí)法人員對B 公司法定代表人進(jìn)行了詢問調(diào)查，對涉案產(chǎn)品的經(jīng)營情況進(jìn)行了進(jìn)一步查證。

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：B 公司雖取得獸藥經(jīng)營許可證，但其經(jīng)營的4 種獸用生物制品已超出該公司獸藥經(jīng)營許可證所載明的經(jīng)營范圍，違反了《獸用生物制品經(jīng)營管理辦法》（以下稱，《辦法》）第十條第二款，“前款規(guī)定的《獸藥經(jīng)營許可證》的經(jīng)營范圍應(yīng)當(dāng)載明委托的獸用生物制品生產(chǎn)企業(yè)名稱及委托銷售的產(chǎn)品類別等內(nèi)容。經(jīng)營范圍發(fā)生變化的，經(jīng)銷商應(yīng)當(dāng)辦理變更手續(xù)?！币罁?jù)《辦法》第十六條規(guī)定，“養(yǎng)殖戶、養(yǎng)殖場、動物診療機(jī)構(gòu)等使用者轉(zhuǎn)手銷售獸用生物制品的，或者獸藥經(jīng)營者超出《獸藥經(jīng)營許可證》載明的經(jīng)營范圍經(jīng)營獸用生物制品的，屬于無證經(jīng)營，按照《獸藥管理?xiàng)l例》第五十六條的規(guī)定處罰?！庇纱?，認(rèn)定其經(jīng)營以上4種獸用生物制品的行為屬無證經(jīng)營，當(dāng)事人無證經(jīng)營獸用生物制品的行為成立，應(yīng)當(dāng)受到行政處罰。當(dāng)事人無證經(jīng)營4 種獸用生物制品的貨值共計(jì)14 625 元。

3 處理結(jié)果

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人的無證經(jīng)營獸用生物制品的違法事實(shí)存在，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《獸藥管理?xiàng)l例》第五十六條第一款的規(guī)定，依法給予行政處罰。7 月9 日，經(jīng)集體討論后，執(zhí)法機(jī)關(guān)于7 月18 日向當(dāng)事人送達(dá)了《行政處罰事先告知書》。7 月19 日，當(dāng)事人向執(zhí)法機(jī)關(guān)提出了陳述申辯。7 月25 日，經(jīng)集體討論后，執(zhí)法機(jī)關(guān)決定維持原處罰決定。依據(jù)國務(wù)院《獸藥管理?xiàng)l例》第五十六條第一款之規(guī)定，參照《四川省農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)》，8 月7 日，執(zhí)法機(jī)關(guān)向當(dāng)事人送達(dá)了《行政處罰決定書》，做出“沒收四種違法獸用生物制品及違法所得3 611 元，處貨值金額14 625 元3 倍，即43 875 元的罰款，罰沒款合計(jì)人民幣47 486 元”的處罰決定。當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)履行了行政處罰決定，并及時到發(fā)證機(jī)關(guān)對《獸藥經(jīng)營許可證》進(jìn)行了新增經(jīng)營品種備案，本案終結(jié)。

4 案件評析

4.1 被罰主體適格

調(diào)查證據(jù)顯示，本案涉及的4 種獸用生物制品生產(chǎn)廠家均具備相關(guān)生產(chǎn)資質(zhì)和許可證，并分別與B 公司簽訂了銷售委托書。B 公司具有《獸藥經(jīng)營許可證》和工商營業(yè)執(zhí)照，但本案涉及的4 種獸用生物制品不在其《獸藥經(jīng)營許可證》的經(jīng)營范圍內(nèi)。故本案確定當(dāng)事人為B 公司。

4.2 違法行為定性

本案的特殊性在于行政法規(guī)和部門規(guī)章的結(jié)合運(yùn)用。

《辦法》第十條第二款規(guī)定，“前款規(guī)定的《獸藥經(jīng)營許可證》的經(jīng)營范圍應(yīng)當(dāng)載明委托的獸用生物制品生產(chǎn)企業(yè)名稱及委托銷售的產(chǎn)品類別等內(nèi)容。經(jīng)營范圍發(fā)生變化的，經(jīng)銷商應(yīng)當(dāng)辦理變更手續(xù)。”當(dāng)事人經(jīng)營的4 種涉案獸用生物制品超出其《獸藥經(jīng)營許可證》所載明的經(jīng)營范圍行為是違法行為。

根據(jù)《辦法》第十六條的規(guī)定，“養(yǎng)殖戶、養(yǎng)殖場、動物診療機(jī)構(gòu)等使用者轉(zhuǎn)手銷售獸用生物制品的，或者獸藥經(jīng)營者超出《獸藥經(jīng)營許可證》載明的經(jīng)營范圍經(jīng)營獸用生物制品的，屬于無證經(jīng)營，按照《獸藥管理?xiàng)l例》第五十六條的規(guī)定處罰”，故認(rèn)定當(dāng)事人的行為為無證經(jīng)營行為。

4.3 違法行為處罰與自由裁量

根據(jù)《獸藥管理?xiàng)l例》第五十六條第一款“違反本條例規(guī)定，無獸藥生產(chǎn)許可證、獸藥經(jīng)營許可證生產(chǎn)、經(jīng)營獸藥的，或者雖有獸藥生產(chǎn)許可證、獸藥經(jīng)營許可證，生產(chǎn)、經(jīng)營假、劣獸藥的，或者獸藥經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營人用藥品的，責(zé)令其停止生產(chǎn)、經(jīng)營，沒收用于違法生產(chǎn)的原料、輔料、包裝材料及生產(chǎn)、經(jīng)營的獸藥和違法所得，并處違法生產(chǎn)、經(jīng)營的獸藥（包括已出售的和未出售的獸藥，下同）貨值金額2 倍以上5 倍以下罰款，貨值金額無法查證核實(shí)的，處10 萬元以上20 萬元以下罰款；……”的規(guī)定，參照《四川省農(nóng)業(yè)行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)（獸醫(yī)獸藥管理）》的裁量標(biāo)準(zhǔn)，以及《行政處罰法》第二十七條第一款的規(guī)定，當(dāng)事人的行為不符合應(yīng)當(dāng)依法從輕或減輕的要求，給予當(dāng)事人貨值金額3 倍的罰款，自由裁量適當(dāng)。

4.4 程序合法

本案的立案、調(diào)查取證和案件處理均按照法律法規(guī)規(guī)定的程序辦理。7 月19 日，當(dāng)事人向執(zhí)法機(jī)關(guān)提出了陳述申辯。7 月25 日，執(zhí)法機(jī)關(guān)再次進(jìn)行集體討論后，認(rèn)為當(dāng)事人陳述申辯的理由不充分，不予采信，決定維持原處罰決定。

5 有關(guān)思考

5.1 強(qiáng)化獸用生物制品監(jiān)管意義重大

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在2019 年5 月13 日發(fā)布第172號公告，要求自2019 年5 月25 日起，各獸用生物制品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)對獸用生物制品生產(chǎn)過程中使用的毒種、原輔材料、半成品、成品等全面開展非洲豬瘟病毒核酸檢測，并做好檢測結(jié)果報(bào)送和后續(xù)處置工作。為確保獸用生物制品質(zhì)量安全，防止非洲豬瘟病毒污染相關(guān)制品，保障養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全，加強(qiáng)獸用生物制品的監(jiān)管，也應(yīng)是今后重點(diǎn)關(guān)注的問題。5.2 生產(chǎn)環(huán)節(jié)和經(jīng)營環(huán)節(jié)責(zé)任認(rèn)定

《辦法》只對獸用生物制品的生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)銷商之間的經(jīng)營行為進(jìn)行了規(guī)范，規(guī)定“獸用生物制品生產(chǎn)企業(yè)可以將本企業(yè)生產(chǎn)的非國家強(qiáng)制免疫用生物制品直接銷售給使用者，也可以委托經(jīng)銷商銷售”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，生產(chǎn)企業(yè)將獸用生物制品委托給不具備銷售資質(zhì)的經(jīng)銷商，現(xiàn)階段法律法規(guī)只對經(jīng)銷商無證經(jīng)營或超范圍經(jīng)營等違法行為有處罰條款，而對生產(chǎn)企業(yè)的行為沒有處罰條款，這并不能從源頭上改變生產(chǎn)企業(yè)隨意委托、任意委托經(jīng)銷商銷售生物制品的局面；唯有對生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)銷商雙向約束，才能形成良好的獸用生物制品監(jiān)管局勢。

筆者認(rèn)為，對經(jīng)銷商經(jīng)營資質(zhì)認(rèn)定，具有專業(yè)性，且其資質(zhì)也可能隨經(jīng)營活動的開展和時間推移發(fā)生變更，資質(zhì)確認(rèn)是行政主管部門動態(tài)的監(jiān)管過程，屬于事前、事中的行政許可行為，該義務(wù)不應(yīng)強(qiáng)加于生產(chǎn)企業(yè)；行政法的基本原則之一是信賴保護(hù)原則，即更好地維護(hù)法律秩序的安定性和保護(hù)社會成員的正當(dāng)利益，同時兼顧行政執(zhí)法的效率性，若對該情形中的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和經(jīng)營環(huán)節(jié)分別給予處罰，則不利于獸用生物制品生產(chǎn)市場的穩(wěn)定，對營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境也有一定程度的影響。

5.3 轉(zhuǎn)銷責(zé)任追究問題

根據(jù)《辦法》第十二條規(guī)定，經(jīng)銷商只能將所代理的產(chǎn)品銷售給使用者，不得銷售給其他獸藥經(jīng)營企業(yè)。執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法者發(fā)現(xiàn)該辦法只對經(jīng)銷商的經(jīng)營行為有禁止性條款規(guī)定，但由于沒有相關(guān)的罰則，不但經(jīng)銷商向其他經(jīng)銷企業(yè)銷售產(chǎn)品的違規(guī)行為得不到查處，也使其經(jīng)營的獸用生物制品的質(zhì)量安全存在隱患。如果經(jīng)銷商將所代理的產(chǎn)品銷售給其他獸藥經(jīng)營企業(yè)，該如何追究責(zé)任？

筆者認(rèn)為：（一）若經(jīng)銷商或其他獸藥經(jīng)營企業(yè)無獸藥經(jīng)營許可證經(jīng)營獸用生物制品，直接適用《獸藥管理?xiàng)l例》第五十六條處罰；（二）若經(jīng)銷商有《獸藥經(jīng)營許可證》，但違反《辦法》第十條的規(guī)定，未在《獸藥經(jīng)營許可證》的經(jīng)營范圍內(nèi)載明委托的獸用生物制品生產(chǎn)企業(yè)名稱及委托銷售的產(chǎn)品類別等內(nèi)容的，其行為定性適用《辦法》第十六條“無證經(jīng)營”，適用《獸藥管理?xiàng)l例》第五十六條按無證經(jīng)營行為進(jìn)行處罰。（三）若經(jīng)銷商具備獸用生物制品銷售資質(zhì)，將其所代理的獸用生物制品未直接銷售給使用者，而是銷售給其他獸藥經(jīng)營企業(yè)的，現(xiàn)階段無處罰條款，建議進(jìn)一步明確經(jīng)銷商責(zé)任，設(shè)定其負(fù)有審查（至少是書面審查）購買者是否是使用者的義務(wù)，銷售時須要求購買者提供相應(yīng)證明材料，并收存?zhèn)洳?，如養(yǎng)殖場動物防疫合格證、主管部門備案證明、基層動物防疫站證明等資料。明確設(shè)定經(jīng)銷商未審查購買者資質(zhì)或未保存購買者提供的相關(guān)證明資料的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)行政法律責(zé)任，即可由行政機(jī)關(guān)對經(jīng)銷商予以行政處罰。

5.4 細(xì)化責(zé)任，加強(qiáng)運(yùn)儲環(huán)節(jié)監(jiān)管

由于獸用生物制品的特殊性，對運(yùn)輸和儲藏的條件，有較高的要求。如果不規(guī)范儲藏或運(yùn)輸造成疫苗失活，影響其質(zhì)量，該如何追究責(zé)任？而現(xiàn)階段，《獸藥管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定，“在中華人民共和國境內(nèi)從事獸藥的研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、進(jìn)出口、使用和監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵守本條例”，《辦法》第二條規(guī)定，“凡在我國境內(nèi)從事獸用生物制品研究、生產(chǎn)、經(jīng)營、進(jìn)出口、監(jiān)督、使用等活動的單位和個人，必須遵守本辦法”，均缺少對獸用生物制品運(yùn)輸和儲藏環(huán)節(jié)的技術(shù)性監(jiān)管要求和相應(yīng)的罰則[1]。

這提示應(yīng)出臺或細(xì)化配套規(guī)章，進(jìn)一步明確生產(chǎn)、經(jīng)營、運(yùn)輸、儲運(yùn)等各個環(huán)節(jié)的責(zé)任，讓使用者享受到更加完善細(xì)致的技術(shù)服務(wù)，從而確保產(chǎn)品質(zhì)量安全和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全。同時，建議加強(qiáng)對經(jīng)營和使用環(huán)節(jié)獸用生物制品的質(zhì)量監(jiān)督抽檢，實(shí)施產(chǎn)品質(zhì)量的全程監(jiān)控和追溯，確保養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全[2]。