摘?要：基于規(guī)范主義法學(xué)和法社會學(xué)的不同研究角度，理論界對黨內(nèi)法規(guī)制度屬性的認(rèn)識出現(xiàn)差異。黨內(nèi)法規(guī)作為一類重要的治理規(guī)范，其建設(shè)必須以良法善治為目標(biāo)。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在著規(guī)范性仍需提高，實(shí)效性有所不足，部分黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)仍需加強(qiáng)等問題。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，需要以習(xí)近平依規(guī)治黨思想為指導(dǎo)，使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)同人民群眾美好生活需要相契合，服務(wù)于黨的建設(shè)的實(shí)踐需要。同時(shí)，推動黨內(nèi)法規(guī)由義務(wù)性規(guī)范向義務(wù)與權(quán)利平衡性規(guī)范轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);良法善治;問題;路徑

中圖分類號：D262.6??????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）11-0028-06

一、黨內(nèi)法規(guī)制度屬性的理論辨正

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的制度屬性問題，目前理論界存在一定的爭議。有學(xué)者提出，黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成國家意義上的法律制度，屬于硬法;①也有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)作為社會意義上的規(guī)范形式，屬于軟法;②還有學(xué)者在認(rèn)同黨內(nèi)法規(guī)是軟法的同時(shí)，也承認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)具有硬法屬性，稱之為“堅(jiān)硬的軟法”。③上述觀點(diǎn)見仁見智，均存在一定合理性。之所以出現(xiàn)觀點(diǎn)上的差異，是因?yàn)閷W(xué)者們從下面兩種不同的研究角度出發(fā)。

1.規(guī)范主義法學(xué)

從規(guī)范主義法學(xué)角度考察，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度形態(tài)與法律（硬法）雖仍然存在一定差別，但已經(jīng)逐步顯現(xiàn)出向硬法發(fā)展的趨勢。凱爾森認(rèn)為，法律是一種強(qiáng)制性命令，是國家制定并具有效力的，以國家強(qiáng)制力制裁保證實(shí)施的實(shí)在法規(guī)范。④在凱爾森眼里，法律的制定不受政治、意識形態(tài)和道德等因素影響，所形成的法規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)具有封閉性、統(tǒng)一性、規(guī)范性以及嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奈浑A結(jié)構(gòu)。⑤因此，基于規(guī)范主義法學(xué)立場，法律屬于獨(dú)立的、科學(xué)的、規(guī)范的、與價(jià)值相分離的封閉性制度結(jié)構(gòu)，并借助國家暴力機(jī)器保證實(shí)施。從自治層面分析，黨內(nèi)法規(guī)仍屬于政黨內(nèi)部自律、自治性規(guī)范，是政黨內(nèi)部加強(qiáng)治理的章程與規(guī)則。這決定了黨內(nèi)法規(guī)直接體現(xiàn)的是黨的意志而非國家意志，且通過政黨內(nèi)部強(qiáng)制而非國家強(qiáng)制保證實(shí)施。所以從學(xué)理上而言，黨內(nèi)法規(guī)與硬法之間存在差異。

然而，黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展趨勢呈現(xiàn)硬法化，主要體現(xiàn)在：其一，黨內(nèi)法規(guī)體系等級結(jié)構(gòu)分明。從體系縱向結(jié)構(gòu)看，黨內(nèi)法規(guī)體系包括黨章、黨的中央組織黨內(nèi)法規(guī)、中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、地方黨委黨內(nèi)法規(guī)四級結(jié)構(gòu)，這與國家法律體系縱向結(jié)構(gòu)相類似。從體系橫向結(jié)構(gòu)看，兩者也呈現(xiàn)一定的類似性。⑥其二，黨內(nèi)法規(guī)的強(qiáng)制性并不弱于國家法律的強(qiáng)制性。黨內(nèi)法規(guī)并不是黨組織以及黨員可以選擇是否遵循的軟性規(guī)范，而是一種不得突破、被要求強(qiáng)制執(zhí)行的剛性約束。⑦同時(shí)，隨著紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公，部分違紀(jì)違規(guī)黨員干部在受到黨內(nèi)法規(guī)處分之后，隨即進(jìn)入法律程序，受國家強(qiáng)制力制裁。事實(shí)上，黨內(nèi)法規(guī)獲得了國家強(qiáng)制力的間接外部保障。其三，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性特征日益顯著。以國家法律體系為對標(biāo)，中央相繼印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》（2013年11月）、《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（2016年12月）、《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》（2018年2月）、《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2019年9月）等一系列黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，對黨內(nèi)法規(guī)的命名、表達(dá)方式、制定程序、體系結(jié)構(gòu)等形式性事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，體現(xiàn)出一種規(guī)范化、體系化、科學(xué)化的發(fā)展態(tài)勢。

2.法社會學(xué)

從法社會學(xué)角度考察，黨內(nèi)法規(guī)無疑屬于軟法性規(guī)范。馬克思·韋伯基于法律多元主義范式，將法視為一種社會化的產(chǎn)物，而非專屬于國家或統(tǒng)治者，并認(rèn)為所有的規(guī)范都必將被運(yùn)用于社會中，所以應(yīng)當(dāng)從社會組織、社會行為乃至社會本身去探求法的真諦。⑧在韋伯看來，每個社會組織、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體都有維持其內(nèi)在秩序的規(guī)則，這些規(guī)則均可以稱為法。根據(jù)法社會學(xué)理論，法并不局限于規(guī)范主義法學(xué)派所認(rèn)同的制定法，在沒有國家立法機(jī)器的時(shí)候，也同樣存在著調(diào)整各類社會關(guān)系的法規(guī)范。可以認(rèn)為，法是指事實(shí)上起到調(diào)整社會關(guān)系作用的社會規(guī)范的總稱，并以一般性規(guī)則、政策乃至原則等諸多形式和要素呈現(xiàn)，它可以由單一要素構(gòu)成，也可以整合不同要素形式。除法律規(guī)范外，社會規(guī)范還包括由社會團(tuán)體或民間組織制定的內(nèi)部規(guī)章制度以及現(xiàn)實(shí)中起事實(shí)上調(diào)整作用的規(guī)則。⑨在現(xiàn)實(shí)生活中，支配社會生活，調(diào)整各類關(guān)系的規(guī)范并不僅限于國家法律。例如，歐根·埃利希所認(rèn)同的“活法”就不屬于制定法，也不屬于法條中所確定的規(guī)則，而是一種社會性、民間性規(guī)范，對社會生活起事實(shí)的調(diào)整與支配作用。⑩

黨內(nèi)法規(guī)屬于軟法范疇，得益于它的調(diào)整對象與約束效力。按照傳統(tǒng)理解，法是調(diào)整一定社會關(guān)系，對自然人、法人、其他組織的行為與活動產(chǎn)生約束效力的規(guī)范。（11）事實(shí)上，法將各類主體（黨組織與黨員）及其關(guān)系都吸納到其調(diào)整對象之中。黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象是黨務(wù)關(guān)系，具體規(guī)范指導(dǎo)黨組織活動、工作以及黨員行為。而黨務(wù)關(guān)系實(shí)際上沒有超越廣義社會關(guān)系的理論范疇，這與習(xí)慣法調(diào)整社群成員關(guān)系，自治規(guī)范（例如民主黨派章程）調(diào)整各類政黨組織、自治組織內(nèi)部成員關(guān)系并無實(shí)質(zhì)性差別。此外，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范之外吸納了政策要素，使其凸顯出鮮明的政治性，同時(shí)也缺乏直接的國家強(qiáng)制力保障。

綜上所述，黨內(nèi)法規(guī)具有特殊性，即兼具硬法與軟法的部分屬性。因而，純粹硬法說與軟法說均不具有完滿的解釋力與說服力。雖然目前理論界對黨內(nèi)法規(guī)的屬性存在爭議，但是對于黨內(nèi)法規(guī)屬于顯性的治理規(guī)范則爭議較少。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)之一，是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化，依照通說，國家治理體系是“包含黨內(nèi)法規(guī)體系在內(nèi)的法制度體系”（12），即在國家治理體系維度，黨內(nèi)法規(guī)體系嵌套于國家治理體系。黨內(nèi)法規(guī)客觀調(diào)整及規(guī)范黨和國家最為重要、關(guān)鍵、復(fù)雜的關(guān)系和事務(wù)，在管黨治黨、治國理政、改革發(fā)展等方面，均產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

二、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)以良法善治為目標(biāo)

黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨推進(jìn)國家（政黨）治理的重要規(guī)范之一，無論屬于軟法或者硬法，都必須以良法善治作為努力目標(biāo)。良法善治是法治體系塑造的邏輯基礎(chǔ)和理論前提。任何制度體系的建構(gòu)與完善都是以良法善治為目標(biāo)，都是圍繞良法善治這一中心展開的。（13）亞里士多德認(rèn)為，良法就是大家所服從的法律應(yīng)當(dāng)制定得良好。（14）具體而言，良法意味著制度品質(zhì)良好，制度內(nèi)容基本完善與規(guī)范，無明顯缺漏，尊重客觀規(guī)律，反映法治價(jià)值。同時(shí)，制度內(nèi)容須具備可操作性和實(shí)效性，制度實(shí)施具有可接受性，能夠獲得理想的實(shí)施效果。（15）善治要求堅(jiān)持以人為本，體現(xiàn)人文關(guān)懷和彰顯道德理性，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)法治與德治、紀(jì)律與活力、權(quán)力與權(quán)利之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?？傊ㄖ螌?shí)現(xiàn)的過程就是良法善治理念貫徹與彰顯的過程，法治實(shí)現(xiàn)以良法善治為其重要衡量、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

作為中國共產(chǎn)黨管黨治黨的制度依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)為各級黨組織和黨員確立了一套嚴(yán)格的制度標(biāo)準(zhǔn)，使之能夠有效規(guī)范黨組織工作和活動，約束黨員思想和行為，防范黨組織建設(shè)軟弱渙散，明晰權(quán)力運(yùn)行的合理邊界。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)深刻體現(xiàn)出一種法治力量，展現(xiàn)出執(zhí)政黨自我凈化、自我革新、自我完善的法治精神。在全面從嚴(yán)治黨的背景下，如何使黨內(nèi)法規(guī)持續(xù)、全面、深入、有效地對權(quán)力施加控制力和規(guī)范力，如何使其不偏離制度設(shè)計(jì)的初衷，關(guān)鍵在于堅(jiān)持良法善治的目標(biāo)追求，通過將良法善治的基本理念及其核心價(jià)值融入黨內(nèi)法規(guī)制定、實(shí)施全過程，不斷提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量與實(shí)施效果。

三、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的問題

當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在形式與實(shí)質(zhì)層面上仍然存在一些問題，與良法善治的目標(biāo)存在一定距離，有待在實(shí)踐中進(jìn)一步完善。

1.黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性仍需提高

當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)存在規(guī)范性不足的問題。一方面，在黨內(nèi)法規(guī)命名上，存在某種程度的隨意性。以《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》為例。依照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第5條的規(guī)定，以條例命名的黨內(nèi)法規(guī)是“對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定”，而以規(guī)定、辦法命名的是“對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規(guī)定”。從內(nèi)容上看，《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》是一部以作風(fēng)問題治理為主要內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)，是對“奢靡之風(fēng)”問題領(lǐng)域中的“厲行節(jié)約、反對浪費(fèi)”這一工作要求的具體規(guī)定，并非針對“四風(fēng)”問題治理工作的全面規(guī)定，沒有達(dá)到條例的層級。另一方面，有的黨內(nèi)法規(guī)在表達(dá)形式上還不夠規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性要強(qiáng)于變動靈活的政策主張，一般采用“條款式”的表達(dá)形式。制度內(nèi)容的表達(dá)形式主要分為“段落式”和“條款式”，“段落式”重在論述和說理，表達(dá)鮮明的觀點(diǎn)態(tài)度;“條款式”重在明確與規(guī)范，為行為提供具體明確的指引?；谥贫裙δ懿煌?，黨內(nèi)法規(guī)多以條款形式呈現(xiàn)，而黨的政策主張一般以段落形式展現(xiàn)。然而，黨內(nèi)法規(guī)體系中仍然存在為數(shù)眾多的以“段落式”作為表達(dá)形式的黨內(nèi)法規(guī)，這容易與黨的政策主張等規(guī)范性文件相混淆，削弱了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性。（16）《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第6條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)一般采用條款形式表達(dá)。然而，較早時(shí)期制定的采用段落形式表達(dá)的黨內(nèi)法規(guī)目前仍然具有效力，尚未得到及時(shí)調(diào)整和規(guī)范。

2.黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)效性有待加強(qiáng)

現(xiàn)階段，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在一些影響制度實(shí)效性的問題，具體表現(xiàn)在兩個方面。

其一，部分基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)的操作性不強(qiáng)。基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的主干部分。當(dāng)前，大量基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)中包涵有政策宣示性的制度內(nèi)容，很多規(guī)定只提要求目標(biāo)，缺少落實(shí)問責(zé)，只有條件假定以及行為模式，缺少法規(guī)后果的規(guī)定，制度構(gòu)成要件不齊備，制度約束效力與實(shí)施效果較弱。例如，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《黨員教育管理工作條例》等制度文件，有的沒有規(guī)定問責(zé)事項(xiàng)，有的問責(zé)事項(xiàng)規(guī)定概括籠統(tǒng)，缺乏可操作性。此外，部分基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定模糊，其中包含很多諸如“恰當(dāng)、相應(yīng)、必要時(shí)、視情況”等界定不清晰、不明確、不具體的表述。

其二，黨內(nèi)法規(guī)配套制度建設(shè)存在不足。一是基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定實(shí)施細(xì)則的，實(shí)踐中卻沒有制定。例如，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》對領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔作風(fēng)建設(shè)提出了總體性要求，但對于部分要求的落實(shí)，缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第39條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的編撰、匯編等事宜，按照有關(guān)規(guī)定辦理?！鞍凑沼嘘P(guān)規(guī)定辦理”依循文義解釋，即存在一部針對黨內(nèi)法規(guī)的編撰、匯編等事項(xiàng)進(jìn)行具體規(guī)定的配套性制度。但目前，對于這方面內(nèi)容缺乏專門規(guī)定。二是基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定較為抽象籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)。2013年版制定條例在實(shí)施過程中就存在著實(shí)效性不足的問題。（17）2019年版制定條例雖對此進(jìn)行了完善，增強(qiáng)了可操作性，但部分內(nèi)容仍需進(jìn)一步細(xì)化。例如，條例第36條規(guī)定，對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評估;第37條規(guī)定，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織開展黨內(nèi)法規(guī)清理工作。但對于黨內(nèi)法規(guī)評估、清理工作開展的具體程序性事項(xiàng)，相應(yīng)配套性規(guī)定需要進(jìn)一步具體化、精細(xì)化。

3.黨內(nèi)法規(guī)對黨員權(quán)利的保障需要加強(qiáng)

自1921年建黨以來，黨內(nèi)法規(guī)一直貫徹義務(wù)本位的建構(gòu)理念，強(qiáng)調(diào)黨員要對黨忠誠、遵守黨的紀(jì)律、有犧牲奉獻(xiàn)精神、執(zhí)行黨的決定、聽從組織安排、服從組織分配、完成黨的任務(wù)等。在強(qiáng)調(diào)黨員義務(wù)的同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于確定與保障黨員權(quán)利的制度規(guī)定在體量和占比上明顯偏少。當(dāng)前，綜合性黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定黨員權(quán)利的，主要有黨章和《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。而針對性規(guī)定黨員權(quán)利的專門黨內(nèi)法規(guī)僅有《黨員權(quán)利保障條例》（2004年9月）這一部，因制定時(shí)間較早且一直未得到修訂完善，所以內(nèi)容規(guī)定簡單粗糙，質(zhì)量相對較低。其余諸如《關(guān)于建立民主評議黨員制度的意見》（1988年12月）、《關(guān)于提高縣以上黨和國家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會質(zhì)量的意見》（1997年1月）、《關(guān)于改進(jìn)縣級以上黨和國家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會的若干意見》（2000年4月）等均屬于規(guī)范性文件，無論權(quán)威性、效力性還是穩(wěn)定性都弱于黨內(nèi)法規(guī)。而且上述規(guī)范性文件出臺時(shí)間較早，規(guī)定還不成熟全面，制度實(shí)施難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，黨員權(quán)利的種類、內(nèi)容、形式不斷豐富，而黨員權(quán)利的基本內(nèi)容卻在2004年后沒有得到擴(kuò)充，這顯然不符合政治現(xiàn)代化的發(fā)展潮流。

4.黨內(nèi)法規(guī)需要更充分回應(yīng)人民群眾對美好生活的需要

黨的十九大報(bào)告提出，當(dāng)前我國社會主要矛盾是人民群眾日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。根據(jù)法經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，滿足群眾美好生活需要就是要以較低成本實(shí)現(xiàn)社會最大化利益;根據(jù)功利主義觀點(diǎn)，滿足群眾美好生活需要就是要實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的最大化福祉，這是一個最終目標(biāo)。黨內(nèi)法規(guī)通過實(shí)現(xiàn)權(quán)力控制的制度化，進(jìn)而達(dá)到社會利益的最大化。因而，美好生活需要也體現(xiàn)在美好制度需要方面，黨內(nèi)法規(guī)正是這一美好制度的表現(xiàn)形式之一。

然而，部分領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)回應(yīng)人民群眾美好生活需要還不充分，主要表現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)存在一定的滯后性，部分領(lǐng)域尚有制度空白。例如，黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐發(fā)展與黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)進(jìn)程不相適應(yīng)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的，司法體制改革、金融體制改革、教育體制改革、國家機(jī)構(gòu)改革等各方面改革都必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。這些改革與群眾利益關(guān)系最為緊密。實(shí)踐中，司法、金融、教育等領(lǐng)域涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)仍然不完善，如黨的教育工作、人才工作、金融工作等還缺乏專門黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范。

5.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)仍需加強(qiáng)

《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第7條明確規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定工作應(yīng)當(dāng)遵循“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)”的基本原則。當(dāng)前，與國家法律不銜接、不協(xié)調(diào)的黨內(nèi)法規(guī)仍然存在，一定程度弱化了法律權(quán)威。例如，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015年8月）第8條賦予了縣級以上地方各級人民代表大會享有對本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)作出決定的職權(quán)。而《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》（2015年12月）則在第5條規(guī)定，黨的地方委員會享有對本地區(qū)重大問題作出決策的職權(quán)。顯然，兩個文件的規(guī)定存在不一致的情況。又如，《紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》（1994年5月）第28條第7款規(guī)定，中紀(jì)委有權(quán)對被調(diào)查對象的銀行賬戶情況進(jìn)行查核，并可以通知銀行暫停支付，銀行必須予以配合。但《商業(yè)銀行法》（1995年7月）則作出了不一致的規(guī)定，該法第29、30條規(guī)定，對于客戶的存款，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個人的查詢、凍結(jié)、劃扣等請求，法律另有規(guī)定的除外。

四、新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的路徑選擇

1.黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)應(yīng)以習(xí)近平依規(guī)治黨思想為指導(dǎo)

推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，首先需要有科學(xué)的理論為指導(dǎo)。習(xí)近平總書記在總結(jié)黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)基本經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，系統(tǒng)闡述了“治黨必依黨規(guī)、立規(guī)必重質(zhì)量、黨規(guī)必成體系、執(zhí)規(guī)必動真格”等基本問題，并形成了習(xí)近平依規(guī)治黨思想。（18）習(xí)近平依規(guī)治黨思想中關(guān)于立規(guī)必重質(zhì)量、黨規(guī)必成體系、執(zhí)規(guī)必動真格的重要論述，為新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提出了明確的政治要求，指明了工作努力方向。

2.黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)應(yīng)與人民群眾美好生活需要相契合

滿足人民群眾美好生活需要，是黨一切工作的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，而制度是美好生活需要得到滿足的根本保證。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的意志的制度化表現(xiàn)形式，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)黨的性質(zhì)和宗旨，展現(xiàn)“人民本位”的價(jià)值追求。人民群眾的利益訴求歸結(jié)起來主要體現(xiàn)在兩個方面，即權(quán)力限制和權(quán)利保障。黨內(nèi)法規(guī)旨在降低乃至消除公共權(quán)威恣意給公民權(quán)利所帶來的侵犯風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)法治秩序。

權(quán)利保障分為兩個方面，一是保障公民權(quán)利，二是保障黨員權(quán)利。公民權(quán)利保障除依靠憲法、法律兜底外，還要依賴黨內(nèi)法規(guī)的反向效應(yīng)，即黨內(nèi)法規(guī)通過設(shè)定義務(wù)和規(guī)范權(quán)力，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保障。同時(shí)，黨員是具有政治身份的公民，獲得身份意味著黨員不僅要遵守憲法法律，還要受到黨內(nèi)法規(guī)的約束，承擔(dān)更多的義務(wù)。因此，對公權(quán)力的有效控制和規(guī)范，是黨內(nèi)法規(guī)的重要功能，也是人民群眾美好生活需要得以實(shí)現(xiàn)的應(yīng)有之義。先進(jìn)性和純潔性是中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨的本質(zhì)屬性，如果喪失了先進(jìn)性和純潔性，黨將會面臨失去執(zhí)政資格的危險(xiǎn)，人民群眾對于美好生活的向往和期待就會落空。而權(quán)力恣意直接構(gòu)成對黨的先進(jìn)性與純潔性的侵蝕。因此，實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益和福祉，關(guān)鍵在全面、有效規(guī)范和管控公權(quán)力，這就需要通過擴(kuò)大黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍與覆蓋領(lǐng)域，健全各領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，特別是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，填補(bǔ)黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域制度真空，規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)行為并使其符合法治要求，進(jìn)而為充分實(shí)現(xiàn)人民群眾美好生活需要奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

3.黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)應(yīng)服務(wù)于黨的建設(shè)實(shí)踐需要

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性制度實(shí)踐，直接服務(wù)于新時(shí)代黨的建設(shè)新的偉大工程。要提升黨的建設(shè)科學(xué)化水平，關(guān)鍵在于使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)同新時(shí)代黨的建設(shè)實(shí)踐需要緊密銜接。黨的建設(shè)包含黨的執(zhí)政能力建設(shè)，而黨的領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)是黨的執(zhí)政能力建設(shè)的一個重要方面。深入推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)，首先需要實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化、規(guī)范化，通過長效性的法規(guī)制度對黨的領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)決策、部署、行動等權(quán)力運(yùn)作環(huán)節(jié)進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)始終處于法治軌道。現(xiàn)階段，應(yīng)持續(xù)推動黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與黨的建設(shè)實(shí)踐需要有效對接，使黨內(nèi)法規(guī)充分發(fā)揮保障、促進(jìn)、指導(dǎo)、規(guī)范包括黨的領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)在內(nèi)的黨的各領(lǐng)域建設(shè)的制度功能，實(shí)現(xiàn)黨的建設(shè)的規(guī)范化與法治化發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要適應(yīng)黨情變化，緊密結(jié)合黨的政治、思想、組織、紀(jì)律、作風(fēng)等方面出現(xiàn)的新情況、新問題，及時(shí)增添新鮮內(nèi)容，廢止不合時(shí)宜的條文，提升黨內(nèi)法規(guī)的針對性、實(shí)效性，增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的問題導(dǎo)向，從而推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

4.黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)由義務(wù)性規(guī)范向義務(wù)與權(quán)利平衡性規(guī)范轉(zhuǎn)變

習(xí)近平總書記指出：“在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴(yán)格?！保?9）黨的各級組織和廣大黨員不僅要模范遵守法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。黨內(nèi)法規(guī)對黨員設(shè)定了更嚴(yán)格的政治、紀(jì)律和思想要求。當(dāng)然，在強(qiáng)調(diào)黨員責(zé)任和義務(wù)的同時(shí)，也需要對黨員的權(quán)利作出相關(guān)規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)具有兩方面的制度功能，即規(guī)范權(quán)力行使和激勵政治參與。如作為黨的根本組織原則與領(lǐng)導(dǎo)制度的民主集中制，通過保障黨員各項(xiàng)政治權(quán)利，能夠充分激發(fā)、調(diào)動黨員政治參與的積極性，保證中央決策的正確與有效實(shí)施。當(dāng)前，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)充黨員權(quán)利的種類和范圍，增加專門規(guī)定黨員權(quán)利及其保障的基礎(chǔ)性、配套性黨內(nèi)法規(guī)，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)由義務(wù)性規(guī)范向義務(wù)與權(quán)利平衡性規(guī)范轉(zhuǎn)變。

5.推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)

首先，建立黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查機(jī)制。對制定主體提交的黨內(nèi)法規(guī)草案，由全國人大憲法和法律委員會對草案中是否存在同憲法規(guī)定相沖突、不協(xié)調(diào)的內(nèi)容開展實(shí)質(zhì)性審查工作。對草案中存在的同憲法相抵觸的內(nèi)容，審查機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)告知黨內(nèi)法規(guī)制定主體，并提出相應(yīng)修改建議，從而保證兩套制度間的銜接協(xié)調(diào)。其次，建立制定機(jī)關(guān)定期溝通機(jī)制。促進(jìn)立規(guī)部門與立法部門之間開展定期溝通交流，針對黨內(nèi)法規(guī)制定、實(shí)施過程以及制度內(nèi)容、規(guī)范事項(xiàng)等可能與法律缺乏銜接協(xié)調(diào)的地方，及時(shí)進(jìn)行溝通反饋。（20）建立黨內(nèi)法規(guī)與國家法律制定機(jī)關(guān)定期溝通機(jī)制，有利于防止黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在規(guī)定事項(xiàng)上重疊，在制度內(nèi)容上相互沖突，并充分發(fā)揮兩套制度的內(nèi)在功能，形成相輔相成、相互補(bǔ)充的良性互動局面。最后，建立黨內(nèi)法規(guī)動態(tài)清理機(jī)制。2012年至2014年，中央開展了第一輪的黨內(nèi)法規(guī)集中清理工作，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)集中清理機(jī)制初步建立。2019年4月，中央完成了第二輪黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。常規(guī)化的集中清理機(jī)制雖然能夠集中優(yōu)勢資源化解黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的不銜接、不協(xié)調(diào)問題，但由于缺乏靈活性與針對性，導(dǎo)致問題難以得到及時(shí)有效處理?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第37條規(guī)定，根據(jù)需要開展專項(xiàng)清理，在制定工作中同步開展即時(shí)清理。這實(shí)際上為黨內(nèi)法規(guī)動態(tài)清理機(jī)制的建立奠定了制度基礎(chǔ)。當(dāng)前，應(yīng)積極構(gòu)建動態(tài)清理機(jī)制，使之與集中清理機(jī)制形成合力，共同發(fā)揮效用。

注釋

①王建芹、農(nóng)云貴：《新時(shí)代依規(guī)治黨的法理邏輯與路徑》，《求實(shí)》2018年第2期。

②謝宇：《憲法慣例與自治規(guī)范的二元界分》，《探索與爭鳴》2017年第11期。

③⑦宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社，2015年，第64頁。

④⑤[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館，2013年，第5—19頁。

⑥按照調(diào)整對象的不同，國家法律體系可分為憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法;黨內(nèi)法規(guī)體系也可劃分為黨章、黨章相關(guān)法、黨的政治法規(guī)、黨的組織建設(shè)法規(guī)、黨的思想建設(shè)法規(guī)、黨的作風(fēng)建設(shè)法規(guī)、黨的反腐倡廉法規(guī)、黨的保障法規(guī)。

⑧[德]馬克斯·韋伯：《韋伯作品全集：社會學(xué)的基本概念》，顧忠華譯，廣西師范大學(xué)出版社，2008年，第38頁。

⑨陳柳裕：《黨內(nèi)法規(guī)：內(nèi)涵、外延及與法律之關(guān)系》，《浙江學(xué)刊》2017年第1期。

⑩[奧]歐根·埃利希：《法社會學(xué)原理》，舒國瀅譯，中國大百科全書出版社，2009年，第545頁。

（11）劉長秋：《論黨內(nèi)法規(guī)的概念與屬性》，《馬克思主義研究》2017年第10期。

（12）王偉國：《國家治理體系視角下黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)概念辨析》，《中國法學(xué)》2018年第2期。

（13）張文顯：《法理：法理學(xué)的中心主題和法學(xué)的共同關(guān)注》，《清華法學(xué)》2017年第4期。

（14）[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館，1965年，第199頁。

（15）郭春鎮(zhèn)、曾鈺誠：《黨內(nèi)法規(guī)中的法理思維》，《理論探索》2019年第1期。

（16）《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》中存在著大量的黨內(nèi)法規(guī)均不是采用條款形式表達(dá)。參見《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1996—2000）》，法律出版社，2001年，第1—14頁。

（17）李忠：《構(gòu)建依規(guī)治黨法規(guī)制度體系研究》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2017年第5期。

（18）宋功德：《堅(jiān)持依規(guī)治黨》，《中國法學(xué)》2018年第2期。

（19）習(xí)近平：《關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第109—112頁。

（20）宋健：《關(guān)于黨內(nèi)立法與國家立法相協(xié)調(diào)的思考》，《中國監(jiān)察》2005年第14期。

責(zé)任編輯：浩?淼???文?刀

The?Construction?of?the?Party?Regulations?in?the?New?Era：?Objectives，?Problems?and?Paths

Zeng?Yucheng

Abstract：Based?on?the?different?research?perspectives?of?normative?law?and?sociology?of?law，?there?are?differences?in?the?theoretical?circles′?understanding?of?the?attributes?of?Party?regulations.?As?a?kind?of?important?governance?norms，?the?construction?of?Party?regulations?must?take?good?laws?and?good?governance?as?the?goal.?At?present，?there?are?still?some?problems?in?the?construction?of?the?Party?Regulations，?such?as?the?standardization?still?needing?to?be?improved，?the?incomplete?protection?of?the?rights?of?Party?members，?the?insufficient?response?of?the?Party?Regulations?to?the?needs?of?the?people?for?a?better?life?in?some?areas，?and?the?need?to?strengthen?the?cohesion?and?coordination?with?national?laws.?To?strengthen?the?construction?of?Party?Regulations，?we?need?to?take?Xi?Jinping′s?thought?of?ruling?the?Party?according?to?the?rule?as?guidance，?so?as?to?fit?in?with?the?needs?of?people′s?beautiful?life?and?serve?the?practical?needs?of?Party?building.?At?the?same?time，?we?should?promote?the?transformation?of?the?Party?Regulations?from?the?obligatory?norms?to?the?balanced?norms?of?rights?and?obligations，?and?strengthen?the?cohesion?and?coordination?between?the?Party?Regulations?and?national?laws.

Key?words：Party?regulations;?governance?norms;?good?laws?and?good?governance;?problems;?path