彭忠益 申倩

摘?要：構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制是中國共產(chǎn)黨干部管理經(jīng)驗(yàn)的繼承與發(fā)展，也是改革開放歷程中應(yīng)對(duì)探索性失誤的創(chuàng)新舉措。從國家、地方和個(gè)人三個(gè)層面考察，容錯(cuò)機(jī)制具有不同的功能定位。目前，容錯(cuò)機(jī)制在運(yùn)行過程中面臨法律法規(guī)不健全、運(yùn)行設(shè)計(jì)不完善、文化氛圍不濃厚、問責(zé)關(guān)系未理順等實(shí)踐難題。全面構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制，需要加快容錯(cuò)立法工作、提高機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)可行性、引領(lǐng)容錯(cuò)文化建設(shè)、促進(jìn)容錯(cuò)問責(zé)銜接，從而探索出一條中國特色寬嚴(yán)相濟(jì)的新型干部管理之路。

關(guān)鍵詞：容錯(cuò)機(jī)制;功能定位;實(shí)踐難題;構(gòu)建路徑

中圖分類號(hào)：D262.3??????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）11-0007-05

黨的十八大以來，在全面深化改革的歷史背景下，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在探索干部隊(duì)伍建設(shè)的過程中，提出了建立容錯(cuò)機(jī)制的概念。2015年10月，李克強(qiáng)總理在主持召開部分?。▍^(qū)、市）負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)形勢座談會(huì)時(shí)指出，用容錯(cuò)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制來鼓勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)。2016年3月，國務(wù)院政府工作報(bào)告首次從中央政府層面提出健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)將容錯(cuò)機(jī)制構(gòu)建納入政府自身建設(shè)的重要內(nèi)容。2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中再次指出：“堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。”①2018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》把容錯(cuò)機(jī)制納入黨的組織制度內(nèi)容之中。容錯(cuò)機(jī)制作為一項(xiàng)推動(dòng)改革創(chuàng)新的制度工具，逐漸在全國各地探索建立和發(fā)展起來，并日益成為黨和國家創(chuàng)新干部管理體制、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要法寶。新時(shí)代，在分析容錯(cuò)機(jī)制實(shí)踐難題的基礎(chǔ)上，努力探索容錯(cuò)機(jī)制構(gòu)建的具體路徑，對(duì)于完善干部管理體制、克服“為官不為”現(xiàn)象、激勵(lì)黨員干部改革創(chuàng)新和擔(dān)當(dāng)作為，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、容錯(cuò)機(jī)制的功能定位

構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制不僅是中央推進(jìn)全面深化改革的重要?jiǎng)?chuàng)舉，也是推動(dòng)地方政府創(chuàng)新發(fā)展的政治設(shè)計(jì)，更是治理部分干部“為官不為”的重要抓手，下面，筆者從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面，分別論述容錯(cuò)機(jī)制的功能作用。

1.國家治理體系建設(shè)中的容錯(cuò)機(jī)制

從宏觀層面來看，容錯(cuò)機(jī)制不僅對(duì)于新時(shí)代干部管理體制改革意義重大，而且提供了全面深化改革和實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要機(jī)遇。具體而言，容錯(cuò)機(jī)制的功能可歸結(jié)為三個(gè)方面：其一，有利于創(chuàng)設(shè)全面深化改革戰(zhàn)略的試錯(cuò)空間。容錯(cuò)機(jī)制是在公務(wù)員退出機(jī)制完善前，先用制度為創(chuàng)新者、實(shí)干者提供恰當(dāng)?shù)摹霸囧e(cuò)空間”，從而避免了壓力管理情境中“只許成功不許失敗”對(duì)改革的阻礙作用，有利于形成大膽創(chuàng)新、寬容試錯(cuò)和積累經(jīng)驗(yàn)的政治局面，從而促進(jìn)全面深化改革戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其二，有利于實(shí)現(xiàn)國家治理體系的創(chuàng)新。當(dāng)前中國特色的國家治理體系和治理能力方面正面臨諸多新的挑戰(zhàn)，其中治理主體的素質(zhì)越來越成為影響國家治理能力的重要因素。②容錯(cuò)機(jī)制不僅以組織保障激發(fā)治理主體積極性，并且在實(shí)質(zhì)上以制度吸納改革的動(dòng)態(tài)過程，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)不可預(yù)測的改革風(fēng)險(xiǎn)的制度化治理，是我國國家治理體系的重要?jiǎng)?chuàng)新。其三，有利于加快我國政府從“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)變。容錯(cuò)機(jī)制蘊(yùn)含的允許試錯(cuò)、敢于認(rèn)錯(cuò)、勇于糾錯(cuò)的政治理念和行政文化，強(qiáng)化政府權(quán)責(zé)一致的責(zé)任觀和行政觀，有利于營造良好的政治生態(tài)。③

2.地方政府視角下的容錯(cuò)機(jī)制

地方政府作為國家戰(zhàn)略的貫徹執(zhí)行者，其施政績效和治理水平對(duì)中央政策的實(shí)施效果具有重要影響。容錯(cuò)機(jī)制為中央政府提供了激勵(lì)下級(jí)的彈性工具，也有助于央地政府的分工合作，發(fā)揮各自在改革創(chuàng)新中的位置優(yōu)勢，具體表現(xiàn)為：一方面，容錯(cuò)機(jī)制有利于營造地方政府“創(chuàng)新競爭錦標(biāo)賽”的制度環(huán)境。改革開放初期，地方政府以GDP為導(dǎo)向的政治錦標(biāo)賽模式實(shí)現(xiàn)了中國經(jīng)濟(jì)增長的奇跡，但隨著任務(wù)情境的改變，“增長”競爭獲取的經(jīng)濟(jì)收益減少且成本日益增高，為了創(chuàng)新而競爭正逐步成為我國新的地方政府競爭機(jī)制。④容錯(cuò)機(jī)制的建立能夠創(chuàng)造一個(gè)以寬容創(chuàng)新、利于改革的制度環(huán)境和政治情境，為實(shí)現(xiàn)地方政府“為創(chuàng)新而競爭”持續(xù)化和制度化保駕護(hù)航。另一方面，容錯(cuò)機(jī)制有利于化解央地政府“權(quán)威體制與有效治理”之間的矛盾。肖濱指出，改革開放以來中國形成了一種中央集權(quán)而一統(tǒng)、地方分權(quán)而競爭的組合結(jié)構(gòu)，一旦地方資源和權(quán)力過度集中于中央層面，會(huì)在一定程度上削弱地方政府解決問題的自主力。⑤提高政府的管理效能不僅需要實(shí)現(xiàn)決策一統(tǒng)性和執(zhí)行靈活性之間的有效銜接，而且離不開容錯(cuò)機(jī)制等制度機(jī)制，適度釋放地方政府自主權(quán)，促進(jìn)地方政府治理活力。

3.黨政干部管理體制中的容錯(cuò)機(jī)制

在公共政策決策、執(zhí)行和反饋的過程中，黨政干部的具體行為決定著各級(jí)黨政組織治理績效的最終結(jié)果。從黨員干部個(gè)體層面出發(fā)，容錯(cuò)機(jī)制的建立能夠發(fā)揮如下作用：一是有利于促進(jìn)中國特色干部管理體制的形成。新時(shí)代新形勢要求干部管理體制的適當(dāng)重構(gòu)，其核心就是構(gòu)建正負(fù)激勵(lì)并重的寬嚴(yán)互濟(jì)式干部獎(jiǎng)懲體系。⑥容錯(cuò)機(jī)制能夠以組織化和法制化的方式規(guī)范容錯(cuò)行為，把容錯(cuò)理念融入干部管理制度之中，助推中國特色干部人事體制的完善。二是激發(fā)基層干部改革創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力。改革開放以來，基層始終被視為孕育中國式制度創(chuàng)新的重要力量。面對(duì)復(fù)雜艱巨的改革重任，基層創(chuàng)新者所承受的壓力和風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)要大于其受益預(yù)期。若要達(dá)到改變干部行為選擇的目的，必須讓部分干部在心理上的獲得感要超過其付出的辛勞和可能的工作失誤而承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。⑦容錯(cuò)機(jī)制正是為有效減輕改革者的心理負(fù)擔(dān)而設(shè)立，這種鼓勵(lì)創(chuàng)新的制度精神在糾正黨政干部“求穩(wěn)怕錯(cuò)”的觀念誤區(qū)方面有著舉足輕重的作用。三是實(shí)現(xiàn)對(duì)“為官不為”等庸政、懶政現(xiàn)象的微觀治理。從行政權(quán)力屬性角度來看，多樣化的利益訴求、復(fù)雜的利益把握和艱巨的利益協(xié)調(diào)讓權(quán)力運(yùn)行面臨更多的失敗的風(fēng)險(xiǎn)，故在從嚴(yán)治黨的背景下有效減少為官不為的現(xiàn)象，需要從組織環(huán)境層面消除怠政的土壤。⑧容錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建，為“想為愿為會(huì)為而不敢為”的黨政干部營造正面的組織環(huán)境激勵(lì)，同時(shí)對(duì)“不能為”“不想為”的干部發(fā)揮引導(dǎo)帶動(dòng)作用。

二、容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行面臨的實(shí)踐難題

近年來，地方各級(jí)政府積極響應(yīng)中央政策，探索構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制，出臺(tái)了不少措施辦法，為勇于干事創(chuàng)業(yè)的黨政干部營造了寬松的政治環(huán)境。同時(shí)，在運(yùn)行過程中，由于法律法規(guī)缺失、運(yùn)行機(jī)制不完善、文化氛圍不濃等原因，容錯(cuò)機(jī)制逐漸暴露出一些現(xiàn)實(shí)難題，引起實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。具體來說，這些難題表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

1.容錯(cuò)機(jī)制法制建設(shè)不夠健全

容錯(cuò)機(jī)制順利實(shí)施的首要任務(wù)就是克服法律法規(guī)的缺失問題。從中央層面來看，自2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》形成“寬容改革失誤”提法之后，地方容錯(cuò)機(jī)制的實(shí)踐仍停留在部分地區(qū)行政立法層面，缺乏更高一級(jí)的立法。盡管《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》對(duì)容錯(cuò)機(jī)制設(shè)計(jì)原則、具體要件和實(shí)施目標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定，但是迄今為止，尚未出臺(tái)全國統(tǒng)一的關(guān)于容錯(cuò)機(jī)制方面的法律法規(guī)。目前，地方政府出臺(tái)的政策法規(guī)效力層次低，適用范圍不廣泛，立法過程較為粗略，規(guī)定內(nèi)容不夠精細(xì)的問題廣泛存在。從立法的角度來看，缺乏中央層面統(tǒng)一的法律約束也許能為各地容錯(cuò)機(jī)制提供更大的探索空間，但上位法的長期缺失會(huì)導(dǎo)致地方立法資源的浪費(fèi)，甚至形成中央與地方法規(guī)重疊、交叉和沖突的結(jié)果，導(dǎo)致容錯(cuò)機(jī)制陷入空轉(zhuǎn)。⑨正是由于法律法規(guī)的缺失，各地政府對(duì)“誰來容錯(cuò)”“容誰的錯(cuò)”“容什么錯(cuò)”以及“如何容錯(cuò)”等標(biāo)準(zhǔn)不一的問題感到棘手。

2.容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行設(shè)計(jì)亟待完善

界定錯(cuò)誤的“容”與“不容”的范圍是容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行設(shè)計(jì)中的核心問題，這一問題本質(zhì)上涉及到容錯(cuò)內(nèi)容的規(guī)范性，體現(xiàn)了黨中央對(duì)黨員干部、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的承擔(dān)責(zé)任的彈性規(guī)定，其內(nèi)核是如何實(shí)現(xiàn)黨中央提出的“三個(gè)區(qū)分開來”⑩落地實(shí)施。當(dāng)前容錯(cuò)范圍的界定存在以下難點(diǎn)：第一，地方對(duì)容錯(cuò)范圍識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定較為模糊。部分抽象的容錯(cuò)原則和具體的社會(huì)事實(shí)之間對(duì)接，不僅考驗(yàn)著相關(guān)部門和當(dāng)事人的政治水平和擔(dān)當(dāng)，而且需要更明確的制度細(xì)則出臺(tái)，當(dāng)前地方容錯(cuò)案例極少，一定程度上凸顯了相關(guān)機(jī)制的運(yùn)行不暢問題。第二，各地容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行內(nèi)容同質(zhì)化顯著。盡管目前地方政府紛紛在容錯(cuò)領(lǐng)域建制試行，但也存在創(chuàng)新不足的窘境，一些地區(qū)在執(zhí)行中央政策、借鑒其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)出現(xiàn)照抄照搬現(xiàn)象，容錯(cuò)機(jī)制的準(zhǔn)備實(shí)踐、調(diào)研和論證工作不扎實(shí)，未能充分彰顯地方特色，導(dǎo)致中央推動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制激勵(lì)地方政府創(chuàng)新的意圖落空。第三，容錯(cuò)范圍劃分主觀性過大。以某地容錯(cuò)機(jī)制政策文本中規(guī)定的“工作未達(dá)到預(yù)期效果或造成負(fù)面影響或損失的”為例，其中對(duì)預(yù)期效果、影響和損失的程度判定并未進(jìn)行充分的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制，實(shí)際操作中主觀性大，存在使“容錯(cuò)”變?yōu)椤板e(cuò)容”的隱憂。（11）因此，容錯(cuò)機(jī)制范圍的標(biāo)準(zhǔn)界定和運(yùn)行方式的具體規(guī)制是容錯(cuò)機(jī)制發(fā)揮效用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，亟需實(shí)務(wù)界與理論界的高度關(guān)注與深度回應(yīng)。

3.容錯(cuò)機(jī)制文化氛圍尚不濃厚

政治文化和組織文化是影響容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行的重要因素。從個(gè)人角度來看，一些黨員干部存在“寧可不做，也不做錯(cuò)”等錯(cuò)誤思想。2015年人民論壇問卷調(diào)查中心提供的調(diào)查結(jié)果顯示，71.7%的受訪者在與干部打交道辦事時(shí)有“為官不為”的體驗(yàn)，其中50%以上的受訪者認(rèn)為“膽小怕事‘不敢為”是這一現(xiàn)象的真正原因。（12）從組織領(lǐng)導(dǎo)角度來看，在創(chuàng)新任務(wù)情境中，領(lǐng)導(dǎo)的包容性風(fēng)格對(duì)組織整體容錯(cuò)氛圍的構(gòu)建具有關(guān)鍵影響。（13）當(dāng)前地方的部分領(lǐng)導(dǎo)干部把構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制視為政治任務(wù)，對(duì)容錯(cuò)機(jī)制戰(zhàn)略定位和創(chuàng)新任務(wù)的認(rèn)識(shí)不明確、不清晰，導(dǎo)致制度落實(shí)期間難以形成良好的組織文化氛圍。從社會(huì)輿論角度來看，容錯(cuò)機(jī)制觸發(fā)的前提是掌握公權(quán)力的黨員干部發(fā)生失誤且造成負(fù)面影響和損失。由于社會(huì)公眾往往成為利益損失的主要承擔(dān)者，因此他們對(duì)產(chǎn)生決策失誤的領(lǐng)導(dǎo)干部容忍度較低，這樣就容易形成較大的公共輿論壓力，倒逼組織問責(zé)，因而制約了容錯(cuò)政治文化的形成。概言之，容錯(cuò)機(jī)制的組織文化、政治文化和社會(huì)文化的氛圍營造和建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。

4.容錯(cuò)與問責(zé)的關(guān)系需要理順

容錯(cuò)與問責(zé)是組織處理干部的兩個(gè)方面，二者之間的關(guān)系協(xié)調(diào)是影響容錯(cuò)機(jī)制功能發(fā)揮的關(guān)鍵。理論上，容錯(cuò)機(jī)制與問責(zé)機(jī)制分別從激勵(lì)和懲罰兩個(gè)不同的角度影響黨政干部的行政行為，做到既要為真正的實(shí)干者消除沉重的思想負(fù)擔(dān)，不讓老實(shí)人吃虧，又要防止投機(jī)取巧者有可乘之機(jī)。目前容錯(cuò)和問責(zé)機(jī)制兩者之間存在如下問題：第一，容錯(cuò)機(jī)制執(zhí)行的權(quán)威性不及問責(zé)制。歷經(jīng)多年建設(shè)，問責(zé)制在我國已經(jīng)臻于成熟，《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中華人民共和國公務(wù)員法》等一系列法律法規(guī)的制定實(shí)施，使“有權(quán)必有責(zé)、責(zé)隨職走”等觀念深入人心。顯然，容錯(cuò)機(jī)制尚缺乏必要的法律支撐。第二，容錯(cuò)與問責(zé)的邊界不清晰。產(chǎn)生這一問題的根本原因在于決策者主觀意圖和決策的客觀結(jié)果之間充滿了主客觀因素的綜合作用，難以完全識(shí)別各類行政行為在具體情況下的所有構(gòu)成要件。第三，容錯(cuò)與問責(zé)制度兼容性不強(qiáng)。任何機(jī)制的運(yùn)行都需要與其他機(jī)制實(shí)現(xiàn)兼容，才能協(xié)同發(fā)揮組合效果。當(dāng)前，容錯(cuò)與問責(zé)的實(shí)施過程中存在主體不同、各自為政的現(xiàn)象，可能會(huì)造成一個(gè)主體行為同時(shí)滿足容錯(cuò)和問責(zé)的條件，從而帶來識(shí)別偏差。這不僅會(huì)造成組織和行政資源浪費(fèi)，還容易誘發(fā)朝令夕改、令人無所適從等情況，影響二者的制度權(quán)威性。容錯(cuò)與問責(zé)關(guān)系的處理無疑極大地影響到干部管理體制的兼容性和生命力，兩種機(jī)制的張力和矛盾還會(huì)在更大程度上影響到行政體制改革的實(shí)際效果。

三、容錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建路徑

破解容錯(cuò)機(jī)制在實(shí)踐過程中的困境難題，必須符合新時(shí)期國家治理的整體要求，立足于黨政干部管理體制的歷史演進(jìn)，著眼于“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，探索出一條具有中國特色的寬嚴(yán)相濟(jì)的干部管理之路。筆者從法制性、運(yùn)轉(zhuǎn)性、環(huán)境性、協(xié)同性四個(gè)方面，聚焦于加快立法進(jìn)程、優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、引領(lǐng)政治生態(tài)、協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，提出如下建立健全容錯(cuò)機(jī)制的可行之策。

1.以黨紀(jì)法規(guī)為基石，加快容錯(cuò)機(jī)制立法

容錯(cuò)機(jī)制走向制度化和規(guī)范化的關(guān)節(jié)點(diǎn)在于推進(jìn)其法制化進(jìn)程。目前由于全國性、統(tǒng)一性、規(guī)范性的黨紀(jì)法規(guī)仍較為缺乏，導(dǎo)致容錯(cuò)機(jī)制存在實(shí)體性規(guī)定不夠完善、程序性規(guī)定不夠明晰科學(xué)、配套措施不夠完備到位等法治困境。（14）構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制，首先要加快立法進(jìn)程，出臺(tái)專門法律?？梢钥紤]在中央層面出臺(tái)《黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)條例》等較高位階的法規(guī)，對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的原則、主體、適用對(duì)象、容錯(cuò)范圍、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處理程序作出說明，提高容錯(cuò)機(jī)制在黨政法規(guī)體系中的權(quán)威性。做好輔助性立法，進(jìn)一步規(guī)范容錯(cuò)機(jī)制的具體操作流程、實(shí)施方式和外部制度銜接。在容錯(cuò)機(jī)制地方內(nèi)容創(chuàng)新方面，要聚焦于容錯(cuò)范圍內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)界限的劃定層面，允許、鼓勵(lì)地方探索適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體項(xiàng)目內(nèi)容。在黨政法規(guī)配套制度方面，要注重容錯(cuò)機(jī)制與《公務(wù)員法》《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等現(xiàn)行黨紀(jì)法規(guī)相協(xié)調(diào)。邀請(qǐng)政治、法律、社會(huì)和公共管理等學(xué)科的專家和社會(huì)公眾參與到容錯(cuò)機(jī)制法制建設(shè)中來，形成容錯(cuò)立法的社會(huì)合力。

2.以機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)為主軸，提升容錯(cuò)機(jī)制可行性

基于中央“三個(gè)區(qū)分開來”的原則，完善容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行設(shè)計(jì)可以實(shí)施“三步法”：第一步，運(yùn)用排除法設(shè)立容錯(cuò)機(jī)制的基準(zhǔn)線，對(duì)重大安全事故、生態(tài)環(huán)境破壞責(zé)任事故等對(duì)國家、社會(huì)造成難以挽回的重大損失的錯(cuò)誤，欠缺必要決策程序的錯(cuò)誤，以及存在違法、暗箱操作、失職腐敗等問題的錯(cuò)誤堅(jiān)決不予容錯(cuò)準(zhǔn)入。第二步，運(yùn)用列舉法劃定容錯(cuò)機(jī)制的準(zhǔn)入線，可容之錯(cuò)不包含行政行為的日常性失誤，列舉的內(nèi)容應(yīng)特指在改革創(chuàng)新情境中因?yàn)槿狈?jīng)驗(yàn)導(dǎo)致客觀判斷出現(xiàn)偏差的行政行為，可以考慮對(duì)上述行政行為分類制作清單。第三步，判斷干部動(dòng)機(jī)是“為公”還是“為私”等主觀錯(cuò)誤，可通過構(gòu)建科學(xué)的容錯(cuò)指標(biāo)體系，結(jié)合民主參與、民主決策等方式進(jìn)行認(rèn)定。（15）在構(gòu)建科學(xué)可行的容錯(cuò)機(jī)制過程中，要按照系統(tǒng)整合、科學(xué)分工、權(quán)責(zé)一致等原則，對(duì)容錯(cuò)的認(rèn)定、監(jiān)督等主體進(jìn)行合法授權(quán)，形成各方責(zé)任主體共建共治格局，實(shí)現(xiàn)容錯(cuò)過程透明化、規(guī)范化和公開化，保障容錯(cuò)機(jī)制目的和效果的統(tǒng)一，實(shí)施容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行結(jié)果的公平公正。

3.以文化氛圍為依托，引領(lǐng)改革創(chuàng)新風(fēng)氣

容錯(cuò)機(jī)制能否順利貫徹落實(shí)，既有賴于剛性的制度規(guī)范支撐，也離不開柔性的文化氛圍影響。在現(xiàn)階段容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)過程中，要積極營造適度寬容的組織文化和政治文化氛圍，以鼓勵(lì)地方政府和基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)新性。首先，營造寬容改革、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)恼挝幕諊?。涵養(yǎng)良好的政治生態(tài)，在全社會(huì)形成“支持實(shí)干、激勵(lì)創(chuàng)新、寬容錯(cuò)誤”的濃厚氛圍，積極引導(dǎo)黨員干部轉(zhuǎn)變觀念，形成科學(xué)的政績觀、權(quán)力觀，激發(fā)他們內(nèi)生的責(zé)任感與使命感。其次，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)在組織文化氛圍的影響效果。“好的領(lǐng)導(dǎo)者不在于不犯錯(cuò)誤，而在于認(rèn)真地對(duì)待錯(cuò)誤”（16），要重視發(fā)揮黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)中的作用，適當(dāng)突破“改革只許成功不許失敗”等不利于深化改革創(chuàng)新的觀念，通過讓擔(dān)當(dāng)作為者上、因循守舊者下等獎(jiǎng)懲方式，選拔一批敢于擔(dān)當(dāng)、干事創(chuàng)業(yè)的“想改革、真改革”的干部，激發(fā)各級(jí)黨政組織的內(nèi)部活力。最后，開展社會(huì)容錯(cuò)氛圍建設(shè)。通過實(shí)地訪談、調(diào)研等方式，將社會(huì)大眾的意見建議融入容錯(cuò)機(jī)制制度設(shè)計(jì)，采用信息公開、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)等方式，提高社會(huì)公眾對(duì)政府決策的信任感、參與度，營造全社會(huì)“鼓勵(lì)改革創(chuàng)新、點(diǎn)贊擔(dān)當(dāng)作為、寬容適度失誤”的社會(huì)文化環(huán)境。

4.以機(jī)制協(xié)同為組件，推動(dòng)容錯(cuò)問責(zé)銜接

容錯(cuò)機(jī)制與問責(zé)機(jī)制共同組成了中國特色的干部管理體制。在組織實(shí)際運(yùn)行中，一個(gè)主體若出現(xiàn)既追責(zé)又免責(zé)的情況必然會(huì)導(dǎo)致兩項(xiàng)制度陷入沖突局面，沖突具體表現(xiàn)為二者的邊界界定、寬嚴(yán)尺度的準(zhǔn)確把握、操作技術(shù)的可調(diào)控性等方面。（17）系統(tǒng)構(gòu)建干部管理體制要求必須實(shí)現(xiàn)容錯(cuò)機(jī)制與問責(zé)制之間的關(guān)系協(xié)調(diào)。首先，要確立容錯(cuò)與問責(zé)之間的功能互補(bǔ)關(guān)系。盡快出臺(tái)二者之間銜接機(jī)制的立法，明確容錯(cuò)、問責(zé)以及糾錯(cuò)等方式的接續(xù)處理程序，防止出現(xiàn)制度空白和機(jī)制沖突等現(xiàn)象。其次，厘清容錯(cuò)與問責(zé)邊界。要進(jìn)一步探索對(duì)容錯(cuò)對(duì)象的主觀動(dòng)機(jī)、客觀條件、程序方法、問題性質(zhì)、后果影響和處置行為等內(nèi)容的細(xì)化規(guī)定，既要充分考慮容錯(cuò)情形，又要精準(zhǔn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。最后，在具體案例的處理上，容錯(cuò)和問責(zé)應(yīng)當(dāng)同時(shí)并舉。在寬容失誤的同時(shí)，也要追究當(dāng)事人的責(zé)任，引以為戒，吸取教訓(xùn)。但在程序上宜采用先容錯(cuò)、后問責(zé)的順序落實(shí)，這既是嚴(yán)管與厚愛原則結(jié)合的體現(xiàn)，也是為了防止先問責(zé)、后容錯(cuò)對(duì)改革創(chuàng)新事業(yè)可能帶來的消極影響。此外，容錯(cuò)機(jī)制在未來的實(shí)踐中也要處理好與決策機(jī)制、糾錯(cuò)機(jī)制、紀(jì)檢監(jiān)察和依法行政等外部制度、機(jī)制的關(guān)系，從而更好地推進(jìn)容錯(cuò)機(jī)制在國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮作用。

四、結(jié)論與展望

新時(shí)代我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，建立健全容錯(cuò)機(jī)制有利于全面深化改革事業(yè)、更好地發(fā)揮政府作用、促進(jìn)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)。容錯(cuò)機(jī)制是中國特色干部管理體制的一項(xiàng)創(chuàng)新性制度安排，是對(duì)中國共產(chǎn)黨寬嚴(yán)相濟(jì)干部管理理念的傳承與發(fā)展，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的增量改革、推動(dòng)地方政府為創(chuàng)新而競爭、打破高壓問責(zé)情境下黨員干部動(dòng)力缺失的困境，具有重要意義。盡管容錯(cuò)機(jī)制仍然面臨難以科學(xué)界定容錯(cuò)范圍、容錯(cuò)判定主體不明晰和容錯(cuò)程序存在自由裁量不夠濃厚等現(xiàn)實(shí)問題，面臨立法成效不彰、機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不靈、文化氛圍不濃、協(xié)同機(jī)制不暢等實(shí)踐難點(diǎn)，但隨著實(shí)踐的發(fā)展，容錯(cuò)機(jī)制將不斷完善并走向成熟。在未來容錯(cuò)機(jī)制的建設(shè)中，進(jìn)一步加強(qiáng)容錯(cuò)機(jī)制法制化建設(shè)、不斷提升容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)作的適應(yīng)性和可行性、營造容錯(cuò)文化過程中培育創(chuàng)新風(fēng)氣、實(shí)現(xiàn)容錯(cuò)與問責(zé)機(jī)制精準(zhǔn)銜接，是促進(jìn)容錯(cuò)機(jī)制從“新制”向“善制”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，也是黨和國家探索具有中國特色寬嚴(yán)相濟(jì)的新型干部管理體制的必由之路。

注釋

①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)?奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社，2017年，第11頁。

②俞可平：《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《前線》2014年第1期。

③薛瑞漢：《建立健全干部改革創(chuàng)新工作中的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制》，《中州學(xué)刊》2017年第2期。

④何艷玲、李妮：《為創(chuàng)新而競爭：一種新的地方政府競爭機(jī)制》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2017年第1期。

⑤肖濱：《革命、改革與中國崛起——兼對(duì)安德森與吳玉山之爭的回應(yīng)》，《開放時(shí)代》2014年第5期。

⑥陳輝：《基于新使命的干部激勵(lì)機(jī)制重構(gòu)研究》，《行政論壇》2018年第3期。

⑦萬莊：《關(guān)于完善干部激勵(lì)約束和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的幾點(diǎn)探討》，《中國行政管理》2018年第10期。

⑧吳永生：《權(quán)力屬性視角下容錯(cuò)的依據(jù)與限度》，《理論探索》2019年第2期。

⑨胡杰：《容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的法理意蘊(yùn)》，《法學(xué)》2017年第3期。

⑩“三個(gè)區(qū)分開來”是指：把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來;把上級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來;把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來。

（11）梅立潤：《全面深化改革情境的“容錯(cuò)機(jī)制”》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2016年第6期。

（12）王卓怡等：《不敢干、不愿干還是不會(huì)干，部分官員不作為真實(shí)原因調(diào)查分析報(bào)告》，《人民論壇》2015年第15期。

（13）王性玉：《組織中容錯(cuò)機(jī)制的模型建構(gòu)與管理策略》，《北京工商大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第4期。

（14）譚九生、胡偉強(qiáng)：《實(shí)施容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的法治意蘊(yùn)及其建構(gòu)路徑》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2018年第6期。

（15）盛明科、羅娟：《健全新時(shí)代干部容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制亟需科學(xué)界定邊界》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2019年第2期。

（16）毛澤東：《毛澤東文集》第7卷，人民出版社，1999年，第137頁。

（17）陳朋：《容錯(cuò)與問責(zé)的邏輯理路及其合理均衡》，《求實(shí)》2019年第1期。

責(zé)任編輯：浩?淼???文?刀

The?Function?Orientation?and?Construction?Path?of?the?Fault-tolerant?Mechanism?in?the?New?Era

Peng?Zhongyi???Shen?Qian

Abstract：The?construction?of?fault-tolerant?mechanism?is?not?only?the?inheritance?and?development?of?the?management?experience?of?Communist?Party?of?China?cadres，?but?also?an?innovative?measure?to?deal?with?exploratory?mistakes?in?the?course?of?reform?and?opening?up.?The?fault-tolerant?mechanism?has?different?functions?from?the?three?levels?of?national，?local?and?individual.?At?present，?the?fault-tolerant?mechanism?is?faced?with?some?practical?problems?in?the?process?of?operation，?such?as?the?imperfect?laws?and?regulations，?the?imperfect?operation?design，?the?weak?cultural?atmosphere，?and?the?unsound?accountability?relationship.?To?build?a?fault-tolerant?mechanism?in?an?all-round?way，?it?is?necessary?to?speed?up?the?work?of?fault-tolerant?legislation，?improve?the?feasibility?of?the?mechanism?operation，?lead?the?construction?of?fault-tolerant?culture?and?promote?the?connection?of?fault-tolerant?accountability，?so?as?to?explore?a?new?way?of?cadre?management?with?Chinese?characteristics?which?combines?justice?with?mercy.

Key?words：fault-tolerant?mechanism;?function?orientation;?practical?problems;?construction?path