楊瀟 郭惠敏 王玉潔 王昭暉

農村留守兒童的出現是中國“城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、公共服務不均等、社會保障不完善等問題的深刻反映”。自黨的十九大報告提出要健全農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系以來，各地更加重視農村留守兒童關愛服務體系建設。根據陜西省民政廳的數據：2016年8月，陜西省首次摸排確定農村留守兒童人數為248417人；2017年9月底，陜西省共有不滿16周歲的農村留守兒童224339人； 2018年7月，不滿16周歲的農村留守兒童為138590人（雷肖霄，2017：1）。

留守兒童之所以被冠以“留守”的標簽，是建立在“留守狀態(tài)對兒童的生活、學習、人際交往等有影響”這一認知的基礎上，與其監(jiān)護及各種“關愛缺失”、照顧體系和保護體系破碎有很大關系。目前，農村留守兒童關愛服務工作已經從關注階段進入到系統(tǒng)治理的階段，針對農村留守兒童關愛體系的構建已經成為當前工作的重點（李紅，2015：7）。因此，深入探討留守兒童的關愛服務體系建設現狀及存在的問題，積極推進和完善農村留守兒童關愛服務工作已成為當務之急。本研究聚焦該問題，基于對陜西省典型地市的調查進行分析。

一、文獻綜述

留守兒童是指父母雙方外出務工或一方外出務工另一方無監(jiān)護能力、不滿十六周歲的未成年人（國務院，2016：1）。留守兒童關愛服務體系是以關愛農村留守兒童為宗旨，以促進其健康成長為目的，通過整合和協(xié)調政府、社會、學校、家庭等各方資源和力量構建的一個系統(tǒng)化的關愛服務網絡（魏漢武，2017：157-160），基本構成要素包括：關愛機制、關愛網絡、關愛陣地、關愛隊伍、關愛活動等（全國婦聯(lián)，2014：27-32）。

（一）留守兒童關愛服務體系建設成效研究

2011年12月，全國婦聯(lián)等四部門聯(lián)合發(fā)布《關于開展全國農村留守兒童關愛服務體系試點工作的通知》，全國范圍內共確定了9個省的18個縣作為農村留守兒童關愛服務體系試點，在“調研—試點—總結—推廣”的行政化模式下，具有較強地方特色的農村留守兒童關愛服務體系和模式開始呈現（黃誠，2013：128-133）。

根據試點地區(qū)的自查評估，留守兒童關愛服務取得成效：第一，關愛服務機制初步建立，各試點縣相繼出臺相關政策，完善制度保障。第二，留守兒童關愛隊伍不斷擴大，學校教師、代理家長、志愿者組織和專業(yè)團隊形成了龐大的關愛隊伍。第三，試點地區(qū)開展了常態(tài)化的、形式多樣的關愛活動（石蘭月，2016：91-95）。

（二）留守兒童關愛服務體系存在問題研究

（1）缺乏對留守兒童的科學認識，將該群體“標簽化”甚至“污名化”。人們在日常生活中將留守兒童視為問題兒童，對該群體存在著嚴重的固有印象，這樣不利于留守兒童的健康成長，也不利于留守兒童關愛服務活動的順利開展（曾蓉、儲節(jié)旺，2012：62-64）。

（2）關愛服務對象“失公”，留守兒童不具有與其他兒童同等的受教育權、生存發(fā)展權等。這體現在留守兒童不僅物質貧窮，更重要的是精神貧窮，表現為精神缺“愛”、心理缺“疏”、學習缺“導”、安全缺“護”、經濟缺“援”、生活缺“助”等六個方面（黃鐵苗、徐常建，2018：64-68）。

（3）關愛服務主體不到位。表現為家庭撫育功能弱化，學校關愛能力有限，社區(qū)照顧功能發(fā)揮不足，政府相關責任落實不到位等幾個方面（常亞瓊，2016：13）。

（4）關愛與服務資源不足。具體表現在：一是經費、資源投入不足。二是專業(yè)師資短缺。三是“軟件”（制度、標準、程序、管理）缺失或不完善。四是提供關愛的活動不穩(wěn)定、不可持續(xù)（盧國良，2010：48-52）。

（三）健全留守兒童關愛服務體系的對策研究

（1）優(yōu)化社會環(huán)境。一些研究者提出，應提高社會聯(lián)動、充分發(fā)揮基層組織、運用志愿者資源、完善相關法律法規(guī)，讓建設留守兒童關愛服務體系成為社會共識（王瑾，2017：27-29）。

（2）創(chuàng)新兒童關愛主體。有研究者強調新時期婦聯(lián)組織對于留守兒童關愛服務體系發(fā)展的重要作用（李笑恬，2014：117-120）。有研究者認為要為留守兒童提供有效的關愛服務必須定位好家庭的基礎性角色，加強家庭能力建設，通過改善家庭生態(tài)系統(tǒng)間接關愛留守兒童（楊匯泉，2016：37-44）。有研究者提出應依托學校作為主要陣地，發(fā)揮政府的主導作用，引導社會各界的積極參與，明確家長的教育法律責任，構建農村留守兒童教育關愛服務體系（李祥、韋衛(wèi)，2016：131-136）。有研究者認為在構建特殊兒童教育關愛服務體系中，要堅持政府主導，釋放學?；盍?，發(fā)揮社區(qū)功能，重視家庭責任（劉禮蘭，2016：74-76）。

（3）優(yōu)化留守兒童關愛服務體系運行機制。第一，法律機制，包括構建城鄉(xiāng)一體化的法律機制、尊重和保障留守兒童與農民工權利的法律機制和化解留守兒童與農民工問題社會矛盾的法律機制。第二，經濟機制，主要是指加大各級政府的財政支持力度，多渠道解決留守兒童教育經費投入。第三，行政機制，主要是指健全行政決策、管理、協(xié)調、激勵、監(jiān)督機制（盧國良、唐添翼，2011：43-45）。

二、數據來源與樣本基本信息

（一）數據來源

本研究采用問卷調查法、訪談法收集相關資料和數據。問卷調查通過分層抽樣的方法抽取咸陽市下轄3個縣、市的兒童作為調查對象，共計發(fā)放問卷668份，回收有效問卷587份，有效回收率88%；其中發(fā)放中學生問卷340份，回收有效問卷309份，有效回收率91%；發(fā)放小學生問卷328份，回收278份，有效回收率85%。通過問卷調查主要了解留守兒童的生存狀況。訪談對象主要是政府部門及相關機構的工作人員，目的是了解當地留守兒童關愛服務體系建設的現狀、存在問題的原因及完善路徑等。

（二）樣本基本信息

（1）調查對象的基本信息

本次調查對象中，男生349人，占比為59%，女生235人，占比為40%，缺失3人；年齡分布在7-16歲，其中10-14歲的兒童共有475人，占總樣本的81%；調查樣本中，留守兒童329名，占比為56%，非留守兒童258名，占比為44%；獨生子女有118位，占比為20%，有1個兄弟姐妹的調查對象有356人，占比為60.6%，有2個、3個、4個兄弟姐妹的分別有74人、16人、22人，占比分別為12.6%、2.7%、3.7%。

（2）監(jiān)護人的基本情況

監(jiān)護人的基本情況見表1。從監(jiān)護人受教育狀況來看，留守兒童和非留守兒童的監(jiān)護人之間存在顯著差異，留守兒童監(jiān)護人中未上過學、小學畢業(yè)的比例明顯高于非留守兒童，留守兒童監(jiān)護人的學歷水平較低。

從監(jiān)護人的年齡分布來看，留守兒童和非留守兒童監(jiān)護人年齡存在顯著性差異：非留守兒童監(jiān)護人年齡集中分布在30～50歲區(qū)間上的比例明顯高于留守兒童，而留守兒童監(jiān)護人年齡分布在50歲以上的比例明顯高于非留守兒童，說明隔代監(jiān)護仍是留守兒童監(jiān)護的主要特征。

從監(jiān)護人身體狀況來看，留守兒童和非留守兒童監(jiān)護人的健康狀況存在顯著差異，表現為相比非留守兒童，留守兒童的監(jiān)護人非常健康和健康比例明顯較低，身體狀況較差。

三、農村留守兒童關愛服務需求狀況調查結果

（一）兒童生活習慣狀況

在兒童的生活習慣方面，主要調查了兒童是否按時吃飯、睡覺、鍛煉身體、是否挑食等情況，見表2。

結果表明，283名留守兒童按時吃飯，占比為86.02%，非留守兒童中有233人按時吃飯，占比為90.31%。就起床時間而言，大約70%的留守兒童和非留守兒童都會在早晨5-7點之間起床。就鍛煉身體而言，38.91%的留守兒童每天鍛煉少于30分鐘，而非留守兒童的這一比例僅有29.84%。以上各項均不具有統(tǒng)計學上的顯著差異。

表1：監(jiān)護人的基本情況

表2：兒童生活習慣情況

變量 全部兒童 留守兒童 非留守兒童 卡方 P分組 頻數 占比% 頻數 占比% 頻數 占比%0.5-1小時 220 37.48 119 36.17 101 39.15 1-1.5小時 105 17.89 59 17.93 46 17.83 1.5-2小時 23 3.92 7 2.13 16 6.20 2小時以上 32 5.45 15 4.56 17 6.59缺失 2 0.34 1 0.30 1 0.39挑食情況21.132 ＜0.001***是345 58.77 220 66.87 125 48.45否240 40.89 107 32.52 133 51.55缺失 2 0.34 2 0.61 0 0

在睡覺時間方面，非留守兒童晚上10點之后睡覺的比例比留守兒童高13.56%。就挑食情況而言，留守兒童挑食比例為66.87%，而非留守兒童僅為48.45%。此兩項統(tǒng)計結果具有顯著差異。

(二)兒童身體健康狀況

兒童的健康狀況主要通過兒童健康自評、患病情況等來衡量，見表3。從健康自評狀況來看，留守兒童和非留守兒童的健康情況大致相同，在統(tǒng)計學上并不顯著。但是，留守兒童中不太健康和非常不健康的比重高于非留守兒童2%。在兩周患病率方面，留守兒童的患病率為48.63%，明顯高于非留守兒童的37.98%，兩者在統(tǒng)計學上具有顯著性差異。此外，留守兒童一年內住院率為30.09%，非留守兒童為21.71%，相差8.38%，但兩者的差異在統(tǒng)計學上并不顯著。

就疫苗接種情況來看，留守兒童的接種占比低于非留守兒童的接種占比，盡管兩者在統(tǒng)計學上并不具有顯著性差異，但由此也能看出父母外出務工一定程度上影響了兒童公共衛(wèi)生服務的獲得。從醫(yī)療保險參保情況來看，非留守兒童參保率為60.85%，高于留守兒童參保率54.1%，但是兩者在統(tǒng)計學上并不顯著。

表3：兒童健康、接種、參保情況

變量 全部兒童 留守兒童 非留守兒童 卡方 P分組 頻數 占比 頻數 占比 頻數 占比155 26.41 99 30.09 56 21.71參保率2.221 0.136 335 57.07 178 54.10 157 60.85接種情況0.579 0.447 471 80.24 260 79.03 211 81.78

（三）兒童心理健康狀況

本 研究分別采用《小學生心理健康評定量表》和《心理健康診斷測驗》調查小學和中學階段兒童的心理健康狀況。

1.小學生心理健康狀況

本次調查共收回278份小學生問卷，其中有189名留守兒童，占比為68%，89名為非留守兒童，占比為32%。小學生心理健康狀況見表4。

表4顯示，從學習障礙、情緒障礙、性格缺陷、社會適應障礙、品德缺陷、不良習慣、行為障礙以及特種障礙等方面來看，留守兒童的測試得分均高于非留守兒童。但t檢驗結果表明，留守兒童和非留守兒童僅在學習和社會適應能力上具有統(tǒng)計學意義上的顯著差異。

表4：小學生心理健康狀況

全部兒童 留守兒童 非留守兒童大于等于10分 1 1 0低于10分 277 188 89 P值 0.07行為障礙測試得分平均分 3.73 3.83 3.55大于等于10分 1 1 0低于10分 277 188 89 P值 0.30特種障礙測試得分平均分 2 2.02 1.96大于等于10分 0 0 0低于10分 287 189 89 P值 0.80

2.中學生心理健康狀況

調查共收回309份中學生問卷，其中有140名留守兒童，占比為45.31%，169名非留守兒童，占比為54.69%。在對量表進行效度測評后，效度條目測評得分高于7分者為無效問卷，進行剔除。最終，得到128份留守中學生問卷和160份非留守中學生問卷，共計288份問卷。中學生心理健康狀況見表5。

表5：中學生心理健康狀況

全部兒童 留守兒童 非留守兒童小于3分（偏低） 173 72 101 3-8分（中等） 112 54 58大于8分（偏高） 3 2 1 P值 0.406自責傾向得分平均分 5.14 5.18 5.11小于3分（偏低） 41 19 22 3-8分（中等） 219 97 122大于8分（偏高） 28 12 16 P值 0.956過敏傾向得分平均分 5.67 5.73 5.63小于3分（偏低） 31 11 20 3-8分（中等） 230 104 126大于8分（偏高） 27 13 14 P值 0.545身體癥狀得分平均分 5.35 5.64 5.11小于3分（偏低） 43 20 23 3-8分（中等） 211 88 123大于8分（偏高） 34 20 14 P值 0.168恐懼傾向得分平均分 3.05 3.66 2.56小于3分（偏低） 149 52 97 3-8分（中等） 125 66 59大于8分（偏高） 14 10 4 P值 0.001***沖動傾向得分平均分 3.28 3.48 3.13小于3分（偏低） 128 50 78 3-8分（中等） 154 75 79大于8分（偏高） 6 3 3 P值 0.258

由表5知，被調查兒童心理健康測試的總平均分為37.13分，留守兒童為39.36分，高于非留守兒童的35.38分。留守兒童中心理狀態(tài)正常的共有107人，非留守兒童共有147人；留守兒童心理狀態(tài)欠佳的有12人，非留守兒童有11人；心理問題傾向較為嚴重的兒童中，留守兒童有9人，非留守兒童有2人。t檢驗結果顯示：總體來看，非留守兒童與留守兒童在心理健康狀況上并不具有顯著差異，但留守兒童的學習焦慮和恐懼感顯著高于非留守兒童，存在一定心理障礙。

（四）兒童教育狀況

1.知識教育狀況

在知識教育方面，重點調查了兒童的學習成績、是否為班干部、是否留過級等方面的狀況，見表6。

表6：兒童知識教育狀況

表6顯示，留守兒童中學習成績“非常好”和“比較好”的共有123人，占比為37.39%，非留守兒童中學習成績“非常好”和“比較好”的共有118人，占比為45.74%，比例高于留守兒童，但在統(tǒng)計學上兩者的差異并不具有顯著性；留守兒童中擔任班干部的人數比非留守兒童低13.26%，兩者具有顯著差異；就學生留級來說，留守兒童中共有64人留過級，占比為19.45%，略高于非留守兒童的16.28%，差異并不顯著。

2.安全教育情況

兒童安全教育主要通過兒童近期是否受過意外傷害、兒童獲得安全知識的途徑來考察。

（1）兒童受到意外傷害情況。在調查對象中，共有221名兒童在近一年之內受過意外傷害，其中包括142名留守兒童，79名非留守兒童。經過卡方檢驗，P值為0.002，在統(tǒng)計學上具有顯著意義，說明相比非留守兒童，留守兒童更容易受到意外傷害。

（2）兒童獲取安全知識的途徑。具體見圖1。由圖1可知，兒童主要通過學校教育和家庭教育獲取安全知識，從社區(qū)、村委會獲取安全知識的人數最少，這與目前提倡建立多主體參與的留守兒童關愛服務體系存在較大差距。

3.兒童的法律意識及維權情況

調查結果表明，留守兒童和非留守兒童對《中華人民共和國未成年人保護法》的了解程度、維權意愿上不存在顯著性差別。但在合法權益方面，29.48%的留守兒童認為自己的合法權益受到了侵害，而非留守兒童中僅有19.38%的人認為自己的合法權益受到了侵害，兩者的差異具有顯著意義，見表7。

此外，對兒童獲取法律知識的渠道進行了調查。結果表明，學校是法律教育的主渠道，其次是紙質媒體（書籍等）、新媒體（電視、網絡）和家庭，最后為社區(qū)、村委會，結果見圖2。

權益侵害內容調查結果表明，家庭暴力位居第一位，共有69名兒童遭受不同程度的家庭暴力；其次為家長侵犯隱私權，共有22名兒童反映這一現象；位于第三位的是校園欺凌，共有20名兒童遭受校園欺凌（見圖3）。

圖1：兒童了解安全知識的途徑

圖2：兒童獲取法律知識的渠道

表7：兒童的法律意識以及維權情況

圖3:兒童合法權益受侵害的內容

在維權意愿方面，由表7可知，有481名兒童愿意維權。在維權方式方面，求助老師居于第一位，其次是向公安局報案，然后是求助家長，見圖4。結果顯示，學校在兒童安全保護方面扮演著極其重要的角色。

另外，共有95名兒童不愿意維權（見表7）。不知如何維權是兒童放棄維權的主要原因，占50%以上（見圖5）。

圖4：兒童維權方式

圖5：兒童不愿意維權的原因

四、陜西省留守兒童關愛服務體系供給現狀

自2016年以來，在國家政策的推動下，在陜西省人民政府和省民政廳等部門的努力下，以普惠型、均等化、專業(yè)化為特點的留守兒童關愛保護服務體系建設快速推進。

（一）出臺了留守兒童關愛保護服務體系建設和管理政策

2016年7月29日，陜西省人民政府辦公廳發(fā)布《陜西省人民政府關于加強農村留守兒童關愛保護工作的實施意見》（陜政發(fā)〔2016〕32號），要求各級政府充分認識到加強關愛保護農村留守兒童的意義，完善各項措施，做好農村留守兒童關愛保護工作。2017年，陜西省民政廳印發(fā)《2017年省民政廳脫貧攻堅工作計劃》，將農村留守兒童關愛保護工作作為重點任務。

（二）建立了全省農村留守兒童關愛保護工作聯(lián)席會議制度并開展相關活動

2016年，陜西省建立了由省綜治辦、省高院、省高檢、教育廳等28個成員單位組成的全省農村留守兒童關愛保護工作聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議以傳達全國農村留守兒童關愛保護工作部際聯(lián)席會議精神、通報陜西省農村留守兒童關愛保護工作和“合理監(jiān)護、相伴成長”專項活動開展情況等為抓手，強調各成員單位夯實責任，認真履職，加快推進農村留守兒童關愛保護工作。

（三）實施農村留守兒童數據動態(tài)管理制度

2017年10月，全國農村留守兒童信息管理系統(tǒng)啟用。隨后，陜西省民政廳下發(fā)《關于認真做好全國留守兒童信息系統(tǒng)使用相關工作的通知》，要求所有錄入工作在2017年11月20日前全部完成。依托“全國農村留守兒童和困境兒童信息系統(tǒng)”平臺，陜西省對農村留守兒童和困境兒童實施信息化管理，建立健全信息報送管理機制，明確專人負責制，對農村留守兒童數據進行動態(tài)管理，及時掌握全省農村留守兒童基本信息，確保農村留守兒童權益得到保護。

（四）建立了兒童督導員隊伍

國務院印發(fā)的留守兒童意見要求“各地、各有關部門要加強農村留守兒童關愛保護工作隊伍建設，配齊配強工作人員，確保事有人干、責有人負”，困境兒童意見中明確“村（居）民委員會要設立由村（居）民委員會委員、大學生村官或者專業(yè)社會工作者等擔任的兒童福利督導員或兒童權利監(jiān)察員，負責困境兒童保障政策宣傳和日常工作”。因此，陜西省各地市積極配備專（兼）職兒童（福利）督導員、兒童主任等鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)（村）層面的一線兒童福利工作隊伍。

（五）積極開展農村留守兒童關愛服務行動

為了保障留守兒童權益，陜西省民政廳在寶雞市千陽縣、咸陽市興平市的30個鎮(zhèn)村試點開展“兒童保護之家”項目。在春節(jié)期間，陜西省民政廳強化“合力監(jiān)護、相伴成長”專項行動等政策的宣傳教育，開展走訪慰問和排查整治相結合活動，指導受委托監(jiān)護人簽訂《委托監(jiān)護責任確認書》，健全農村留守兒童監(jiān)測、預防、報告、轉介、處置“五位一體”的聯(lián)動反應信息平臺。

陜西省教育廳建立留守兒童控輟保學動態(tài)監(jiān)測機制，完善了強制報告機制，健全信息通報制度，要求學校利用電話、家長會等方式加強與家長或委托監(jiān)護人的溝通聯(lián)系，幫助監(jiān)護人掌握留守兒童的思想心理和學習生活情況，促進家校共育。

陜西省衛(wèi)健委在榆林市的清澗縣和子洲縣、安康市旬陽縣、商洛市丹鳳縣等3個市的4個縣啟動了國家貧困地區(qū)農村留守兒童健康教育項目，面向留守兒童開展“關懷關愛”專項行動，加強對農村留守兒童的健康監(jiān)測研究。

陜西省公安廳開展“無戶口人員登記戶口百日專項行動”，以“零距離”“零推動”“零積壓”為目標，切實解決未登記戶口留守兒童的戶口登記問題。陜西省司法廳將農村留守兒童關愛保護工作納入全省普法、依法治理工作要點，加強對農村、邊遠山區(qū)留守兒童、輟學等特殊兒童群體的法治教育，有針對性地對權益受侵害的留守兒童開展法律服務和法律援助。

按照《關于實施農民創(chuàng)業(yè)示范工程的意見》和《關于陜西省農村勞動力就地就近轉移就業(yè)示范工程實施意見》要求，陜西省人社廳為就地就近轉移就業(yè)創(chuàng)業(yè)搭建服務平臺，從源頭上減少農村留守兒童。

陜西省婦聯(lián)把外出務工人員和留守兒童監(jiān)護人列入新時期家庭教育的重點目標人群，啟動了陜西省農村貧困地區(qū)家庭教育指導中心能力建設提升服務項目，加強農村留守兒童父母、受委托監(jiān)護人的家庭教育指導，為留守兒童及其家庭提供專業(yè)化的指導服務，開展了“兒童成長家園關愛能力培育項目”培訓。

(六)留守兒童關愛服務成效顯著

1.各地形成了各具特色的關愛服務體系

安康市嵐皋縣逐步形成了寄宿制學校、城鄉(xiāng)社區(qū)、社會力量舉辦的托管機構、家庭親朋、代理家長“五位一體”的留守兒童照管模式。渭南市試點設立農村留守兒童專職輔導員、駐校社工等，創(chuàng)新關愛主體。銅川市在全市15所留守兒童之家開展“合力監(jiān)護能力提升”培訓班15期，培訓了1065名農村留守兒童家長（委托監(jiān)護人）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）委員干部，豐富了關愛服務活動。千陽縣采取“政府主導、社會共建、鎮(zhèn)村管理、規(guī)范運作”的辦法，為留守兒童提供親情慰藉、能力鍛煉、作業(yè)輔導、興趣培養(yǎng)、安全教育等五項服務，豐富關愛服務內容，創(chuàng)新了關愛服務機制。

2.留守兒童數量減少

截至2018年7月，陜西省共有不滿16周歲的農村留守兒138590人，較2016年8月首次全省范圍摸排人數減少109827人。2018年，農村留守兒童監(jiān)護率、勸返復學率以及戶口落實率均達100%。陜西省2015年和2016年的兒科千人床位數分別為2.27張和2.4張，成為提前實現“十三五”規(guī)劃兒科床位數目標的省份。

五、留守兒童關愛服務體系建設存在的問題

（一）留守兒童關愛服務政策體系不完善

梳理陜西省兒童關愛服務政策體系可以發(fā)現，現有的省、市級政策體系已經涉及兒童關愛服務的各個領域，但缺少留守兒童關愛服務的操作辦法，遇到一些較為棘手的留守兒童具體問題，基層工作人員操作沒有依據。在訪談中，一位縣區(qū)級民政局工作人員這樣說：“我們工作中遇到了一些實際問題，如對留守兒童從哪些方面關愛？如何關愛？哪些（關愛服務項目）屬于我們的工作范圍？碰到實際問題如何操作沒有具體規(guī)定，出了差錯怎么辦？誰來負責等，我們不清楚，我們期待上級部門能給出具體的操作辦法”[訪談對象：XPSMZJ，訪談人：YX]。

（二）對留守兒童的認識存在偏差

（1）留守兒童存在的問題被夸大。第一，媒體對留守兒童極端事件帶有宣傳色彩的報道在引起社會公眾關注留守兒童問題的同時，引發(fā)了社會公眾對留守兒童問題的擴大化理解。第二，學者們的研究缺乏對留守兒童與非留守兒童的比較，一些學者對問題的歸因缺乏科學的態(tài)度，將復雜的、多因素引起的所謂的“留守兒童問題”簡單地歸結于父母外出務工，誤導了社會公眾的認知。

（2）政府部門的關注與行動強化了留守兒童是問題兒童的理念。政府對留守兒童的關愛行動，同時也引發(fā)了留守兒童“污名化”“特權化”等復雜的社會效應，農村留守兒童作為“三農”問題的副產品，本來只是一種“狀態(tài)”，而一些人將其作為一種身份或標簽。

（三）組織體系松散，工作合力尚未形成

針對留守兒童開展的各類關愛活動，大多數由各部門和社會組織、個人分散進行。政府各個部門之間職權、職責安排相對分散，協(xié)調溝通有一定困難，存在各自為政現象，導致留守兒童關愛服務行動停留在政府下文件、關工委發(fā)號召、教育抓幫扶、民政送救助、團委獻愛心、婦聯(lián)做維權、總工會搞慰問、愛心人士獻愛心的層面上，影響了本來就不充裕的人力、物力等資源的充分利用。

目前，還沒有專門機構能夠履行落實政策、動態(tài)檢測、整合資源、服務統(tǒng)籌等方面的監(jiān)督管理職能。

（四）關愛服務內容理想化，可持續(xù)性不強

諾丁斯將需要劃分為“明示的需要”和“推斷的需要”兩大類。明示的需要經常以需求或愿望的形式由需求者明示出來，與被關愛者的意識或行為息息相關。推斷的需要則主要由關愛者推斷出來，與被關愛者的需求或愿望關系甚微（王迎迎，2016：45-50）。當前政府及社會各界提供的留守兒童關愛服務內容中，一部分服務內容是基于關愛者的推斷，一部分關愛服務沒有區(qū)分關愛服務對象的個性化需求，不僅如此，關愛服務活動中送東西的“物質關愛”多，而“感情關愛”少，關愛服務的活動有時形式化、姿態(tài)化。

留守兒童需要的是長期的關愛服務，但當前的關愛服務活動中短期供給現象較為突出，如一些部門、一些組織或個人的關愛服務提高了留守兒童的期望值，但關愛服務活動結束后沒有繼續(xù)跟進，反復幾次之后，留守兒童就由期望變?yōu)槭?/p>

（五）缺乏專業(yè)技術人才

調研發(fā)現，現有的兒童督導員大多都是兼職人員，工作任務繁雜，而且隊伍組建時間不長，整體上缺乏做好留守兒童關愛服務工作的專業(yè)技術。有督導員談到：“雖然自己也有小孩，但是對做好留守兒童工作還是不自信，不知道從哪些方面關愛留守兒童，如何關愛，關愛到什么程度工作才算做好了?！盵訪談對象：XASMZJ，訪談人：YX]。

（六）關愛服務遞送存在“二次傷害”現象

“二次傷害”是指留守兒童的身心健康等在已經受到傷害的情況下，再次或多次受到傷害。調查中了解到某小學建立了“留守兒童之家”，室內布置做到了人性化，配備有檔案柜、圖書等物品及專門的老師，為留守兒童提供圖書閱覽、親情電話等服務。在訪談中，該“留守兒童之家”的負責老師承認工作中存在對留守兒童的二次傷害等消極影響，“年齡較小的留守兒童可能并未意識到自己和別人的不同。把留守兒童召集到留守兒童之家給父母打親情電話，在一定程度上是在提醒小孩‘我是留守兒童’，也會導致其他同學對留守兒童另眼相看”[訪談對象：CWXLJXX，訪談人：YX]。

六、加強農村留守兒童關愛服務體系建設

留守兒童關愛服務體系建設的要素包括關愛服務提供主體、關愛服務內容、關愛服務提供方式和運行機制等。

（一）關愛服務提供主體

留守兒童關愛服務是一項需要社會各界廣泛參與的多主體實踐活動。

（1）家庭。家庭是留守兒童關愛服務的主體，是留守兒童監(jiān)護主體責任人。父母要依法履行對未成年子女的監(jiān)護職責和撫養(yǎng)義務。外出務工人員要與留守未成年子女常聯(lián)系，給予其更多親情關愛。父母以外的其他有監(jiān)護能力的親屬或其他成年人受留守兒童父母委托也可代為監(jiān)護。

（2）學校。學校在留守兒童關愛服務體系中起基礎性作用。學校要對農村留守兒童受教育情況實施全程管理，加強校園安全管理，做好法治宣傳和安全教育，幫助兒童增強防范不法侵害的意識、掌握預防意外傷害的安全常識。

（3）政府。政府是國家政權機構中的行政機關，在留守兒童關愛服務體系建設主體結構中處于主導地位。《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》中提出，要“把農村留守兒童關愛保護工作作為各級政府重要工作內容，落實縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府屬地責任，強化民政等有關部門的監(jiān)督指導責任，健全農村留守兒童關愛服務體系和救助保護機制，切實保障農村留守兒童合法權益。”

（4）群團組織。群團組織包括各級工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)、關工委等。在留守兒童關愛服務體系中，群團組織屬于從屬性主體。群團組織應結合自身優(yōu)勢和職能定位，積極為留守兒童提供假期日間照料、課后輔導、心理疏導等形式多樣的關愛服務行動。

（5）社會力量及其他社會組織。包括民辦非營利性機構、社會工作專業(yè)服務機構、公益慈善類社會組織、志愿服務組織等，是留守兒童關愛服務的參與性主體。

（二）豐富留守兒童關愛服務的內容①本部分內容參閱了《青少年社會工作服務指南》（征求意見稿）、《養(yǎng)老機構生活照料服務規(guī)范》（征求意見稿）。

（1）加強思想引導服務。開展理想信念教育；開展社會主義核心價值觀宣傳教育；開展國情政策教育和黨史國史改革開放史教育；開展網絡素養(yǎng)教育。

（2）提供生存和生活技能訓練服務。提供飲食訓練指導服務、個人衛(wèi)生指導服務、室內外清潔服務指導等相關服務。

（3）提供身心健康促進服務和風險防范教育。開展兒童文化體育興趣和愛好的培養(yǎng)活動、文體交流活動；幫助兒童了解青春期相關生理和心理知識，積極應對心理困惑；幫助兒童自我認識，并實現自我肯定；幫助兒童形成健康的人格，踐行健康的生活方式。引導兒童珍惜生命，尊重生命，幫助兒童學習保護生命的方法；幫助兒童掌握應對風險的方法，引導兒童對風險形成正向認識。

（4）提供指導留守兒童交友、異性交往服務。幫助留守兒童樹立文明、健康、理性的交友、戀愛和異性交往觀，提供交友、戀愛和異性交往教育和指導；開展性健康宣傳教育服務；協(xié)助兒童建立良好人際關系。

（5）提供社會融入與社會參與支持服務。協(xié)助兒童建立良性社會支持系統(tǒng)，提升兒童社會融入和社會參與的能力，幫助兒童參與社會生活和公共事務。

（6）加強社會保障支持服務。開展留守兒童、留守兒童中的殘疾兒童關愛和扶持保障服務；開展留守兒童幫扶服務和社會救助服務。

（7）重視合法權益維護服務。開展留守兒童權益保護相關政策法規(guī)宣傳教育服務；拓展兒童權益表達渠道，支持普遍性利益訴求表達和反饋；開展防性侵宣傳教育服務，開展侵害兒童合法權益行為預防和干預服務；協(xié)助兒童提升自我保護能力；營造家庭、校園和社區(qū)的安全環(huán)境。

（8）提供兒童違法犯罪行為預防服務。開展法制宣傳教育；協(xié)助開展兒童社會文化環(huán)境、網絡環(huán)境優(yōu)化和整治服務；開展重點兒童群體服務管理工作；提供兒童司法社會工作服務。

（9）提供家長培訓服務。開展家庭教育方法、技巧培訓；開展家長與兒童溝通藝術培訓；進入工地，面向農民工開展監(jiān)護責任教育和輔導。

（三）完善和創(chuàng)新留守兒童關愛服務供給方式

（1）各級政府和村（居）民委員會直接提供關愛服務?？h級人民政府的主要任務是制定農村留守兒童關愛保護政策措施，組織開展關愛保護行動，主要職能為統(tǒng)籌協(xié)調、督促檢查。縣級民政部門要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會開展的監(jiān)護、監(jiān)督等工作提供政策指導和技術支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）和村（居）民委員會的主要任務是執(zhí)行和落實農村留守兒童關愛保護政策措施，具體工作為建立翔實完備的農村留守兒童信息臺賬，對監(jiān)護人進行法治宣傳、監(jiān)護監(jiān)督和指導，督促其履行監(jiān)護責任，提高監(jiān)護能力。村（居）民委員會要定期走訪、全面排查，及時掌握農村留守兒童的家庭情況、監(jiān)護情況、就學情況等基本信息。

（2）鼓勵社會力量興辦留守兒童關愛服務機構。在政府實施有效監(jiān)管的基礎上，鼓勵社會力量大力發(fā)展民辦幼兒園、托兒所、兒童中心（村）等兒童關愛服務機構。對于提供該服務的民辦機構，在設立條件、資質認定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收政策等方面，與事業(yè)單位享有平等待遇。

（3）大力發(fā)展志愿和慈善服務組織。深化社會組織登記管理制度改革，動員慈善服務組織、志愿服務組織與志愿者參與留守兒童關愛服務提供，定期發(fā)布志愿服務項目需求和崗位信息。發(fā)揮慈善組織、專業(yè)社會工作服務機構在留守兒童關愛服務提供中的重要作用，支持專業(yè)社會工作服務機構、志愿者深入城鄉(xiāng)社區(qū)、學校和家庭，開展農村留守兒童監(jiān)護指導、心理疏導、行為矯治、社會融入和家庭關系調適等專業(yè)服務。

（4）發(fā)展政府購買留守兒童關愛服務。按照《國務院關于印發(fā)“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕9號）的要求，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構、事業(yè)單位和企業(yè)等承擔。因此，在留守兒童關愛服務方面，應由民政部門牽頭，制定政府購買兒童關愛服務指導性目錄，確定政府購買兒童關愛服務的種類、性質和內容，進行項目遴選、信息發(fā)布、組織購買、項目監(jiān)管、績效評價等工作。

（5）開拓政府和社會資本合作創(chuàng)辦留守兒童關愛服務新形式。政府可以通過投資補助、基金注資等多種方式，廣泛吸引社會資本參與，支持留守兒童關愛服務PPP項目，選擇具有相應管理經驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。

（6）發(fā)展“互聯(lián)網+”留守兒童關愛服務。加快互聯(lián)網與包括留守兒童關愛服務在內的政府公共服務體系的深度融合，促進留守兒童關愛服務創(chuàng)新供給和服務資源整合。積極應用大數據理念、技術和資源，及時了解留守兒童關愛服務需求和實際感受。

（四）強化以政府為主導的留守兒童關愛服務機制

（1）建立領導和統(tǒng)籌協(xié)調機制。該機制主要是指在政府的領導下，加強中央和地方、政府和社會的互動合作，不僅要在縱向上自上而下建立健全留守兒童工作責任機制，也要在橫向上對各方工作進行統(tǒng)籌協(xié)調，促進留守兒童關愛服務資源有效整合，形成實施合力。

（2）完善財力保障機制。該機制是指政府將建立留守兒童關愛服務體系的資金列入財政預算，并確保足夠的經費投入。特別是要千方百計增強縣級政府財政保障能力，穩(wěn)定留守兒童關愛服務體系建設投入。

（3）推進人才隊伍建設機制。主要是指加強留守兒童關愛服務專業(yè)技術人才培養(yǎng)、培訓，特別是加強基層留守兒童關愛服務專業(yè)技術人才隊伍建設，相關激勵政策應重點向基層傾斜，不斷提高基層留守兒童關愛服務隊伍的服務能力和水平。

（4）強化監(jiān)督、評估機制。堅持目標導向和問題導向，完善留守兒童關愛服務信息統(tǒng)計收集和留守兒童需求反饋機制，加強對留守兒童關愛服務實施的動態(tài)跟蹤監(jiān)測，推動總結評估和督促檢查。針對調查中發(fā)現的不知道關愛工作如何開展等問題，政府要發(fā)揮主導作用，對留守兒童關愛工作已經形成并證明有效的方式進行總結和推廣，規(guī)范相關的工作流程及模式。

（5）加快留守兒童減量化機制建設。減少留守兒童的數量是消除留守兒童現象、解決留守兒童問題的根本途徑。構建留守兒童減量化機制有兩條基本路徑：第一，引導農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就地就近就業(yè)。主要通過加快新農村建設和推進城鎮(zhèn)化建設，優(yōu)化農民創(chuàng)業(yè)、就業(yè)政策與環(huán)境，采用技能培訓、稅費減免、項目扶持等形式，引導農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就地就近就業(yè)，促使留守兒童能與父母團聚。第二，加速農民工市民化轉變。主要措施是在城市消除制度、經濟和文化的藩籬，支持和幫助有條件的農民工帶著子女舉家進城，使更多農村留守兒童能夠在父母身邊生活。