唐步新 譚書凱 劉征 周萬利 姚力

為深入貫徹落實習近平總書記關于大興調查研究之風的重要指示精神，推動黨中央國務院有關困難群眾救助的決策部署在重慶落地生根，按照市委、市政府開展興調研轉作風促落實行動要求，市民政局在2018年3-5月，會同相關部門就重慶市城市困難群眾救助幫扶工作情況進行了實地調研、抽樣調查、政策梳理，詳細了解重慶市城市困難群眾救助工作面上和點上的情況，經過認真分析，形成本調研報告。

一、城市困難群眾生活狀況抽樣調查情況

2018年3月，重慶市民政局在全市40個區(qū)縣抽取153個城市社區(qū)的困難群眾6608戶14208人，對其家庭基本情況、致困原因、可支配收入情況、消費支出情況、政策保障享受情況、慰問幫扶情況及主要訴求等進行了詳細調查。從抽樣調查情況看，各項社會救助政策均得到較好落實，但部分城市困難群眾的困難問題依然存在。

（一）基本情況

從抽樣調查情況分析，城市困難群眾主要集中在城市低保對象、民政建檔城市特殊困難人員，這兩類對象共12789人，占城市困難群眾的90%；享受其他社會救助政策的城市困難群眾1165人，占城市困難群眾的8.2%；還有254名城市困難群眾因缺乏政策支撐，不能納入現(xiàn)有社會救助政策保障范圍，占城市困難群眾的1.8%。

表1：2018年抽樣調查重慶市部分城市困難群眾人數(shù)表

（二）城市困難群眾的困難特點

根據(jù)本次調查的城市困難群眾家庭反映和入戶調查情況，其困難主要有以下6個方面的特點。

1.“生活難”

雖然絕大多數(shù)有基本生活問題的城市困難群眾都享受到了低保，但他們普遍感覺目前低保標準偏低，得到的低保金只能勉強維持以米飯和素菜為主的一日三餐。

2.“看病難”

由于可支配收入低、“先診療，后付費”政策落實不到位，擺在城市困難群眾面前的就醫(yī)“門檻”還相對較高；即使跨過了就醫(yī)“門檻”，醫(yī)療結束后的大額自負費用對于城市困難群眾而言仍然是一大難題。

3.“上學難”

部分城市困難群眾反映，其家庭成員在接受高等教育時，學費和生活費開支不小，嚴重影響家庭的基本生活。

4.“護理難”

城市困難群眾家庭成員基本無力照料護理其他失能、失智等家庭成員，更沒有多余的錢請人照料護理。

5.“就業(yè)難”

因主觀不愿就業(yè)和客觀缺乏技能、缺少機會等多種原因，城市困難群眾家庭成員普遍就業(yè)率低。

6.“勵志難”

部分城市困難群眾主動脫困意識淡薄，有等靠要思想。一些人認為，救助是國家白給的，不拿白不拿，不去主動思考發(fā)展的問題。

圖1：2018年抽樣調查重慶市部分城市困難群眾致貧原因

（三）城市困難群眾困難原因分析及表現(xiàn)

1.城市困難群眾自身普遍“造血”能力差

（1）沒有勞動能力。在本次調查的城市困難家庭中，有重度殘疾人1008人、精神障礙患者443人、重病人員1446人、癱瘓人員114人、在校學生2713人、60周歲以上人員2658人，共8382人，占調查總人數(shù)的59%。這幾類人群基本沒有勞動能力，不但不會為家庭增加任何收入，而且還約束了家庭正常勞動力的釋放。

（2）正常勞動力被制約。從抽樣調查的城市困難家庭看，因病致貧的城市家庭2868戶，占城市困難群眾總戶數(shù)的43%；因殘致貧的城市家庭1328戶，占城市困難群眾總戶數(shù)的20%；因學致貧的城市家庭624戶，占城市困難群眾總戶數(shù)的9%；因病因殘致貧的城市家庭279戶，占城市困難群眾總戶數(shù)的4%；因病因學致貧的城市家庭的229戶，占城市困難群眾總戶數(shù)的3%；因其他原因致貧的城市家庭1280戶，占城市困難群眾總戶數(shù)的19%。以上家庭共6408戶，占調查城市困難家庭總數(shù)的96.9%。由于大量城市困難家庭中存在需要專人照護的重度殘疾、精神障礙、重病、癱瘓等人員，一些家庭中有勞動能力和意愿的正常勞動力必須在家照顧他們，使得正常勞動力無法實現(xiàn)就業(yè)。如渝中區(qū)低保對象石某某，現(xiàn)年25歲，因照顧同樣是低保對象的患有風濕性心臟瓣膜病的母親而只能失業(yè)在家。

（3）缺乏勞動技能。被調查的城市困難家庭成員中具有專業(yè)技能的人數(shù)為0人，這表明城市困難群眾普遍缺乏就業(yè)技能。沒有專業(yè)技能使得城市困難群眾就業(yè)相當困難，即便實現(xiàn)就業(yè)也大多從事收入不高的職業(yè)。

（4）獲取生產資源困難。一些城市困難家庭本身已背負比較沉重的債務，償還能力弱，很難取得金融單位支持。

2.城市貧困人口自身“失血”程度較深，抗風險能力弱

從收支結構上看，城市困難群眾人均年收入4356元，人均年支出6980元，主要支出集中在醫(yī)療和非義務教育階段就學。

（1）醫(yī)療自付部分支出負擔重。據(jù)統(tǒng)計，2017年160萬名醫(yī)療救助對象的總費用為59.1億元，比上年增加15億元，增長33.5%，其中目錄外總費用10.3億元，比上年增長31.8%。此次調查的城市困難家庭月人均可支配收入（不含按規(guī)定不計入家庭的收入和各類政府發(fā)放的救助金）為378元，但醫(yī)療費用已用去167元，約占44%。這是由于醫(yī)療保險制度僅對目錄內費用實行報銷（在一、二級醫(yī)療機構醫(yī)保報銷70%左右，在三級醫(yī)療機構醫(yī)保報銷僅有40%左右），加上藥目外費用，城市困難群眾若在三甲醫(yī)院就醫(yī)則自付醫(yī)療費用將達70%左右。

（2）教育剛性支出大。調查的城市困難家庭每月學費支出66元，占17%。據(jù)調查對象反映，非義務教育階段的教育剛性支出大得多，已成為困難群眾一項較為沉重的負擔。

二、現(xiàn)行社會救助政策及績效評價

（一）社會救助的基本原則

《社會救助暫行辦法》規(guī)定，我國社會救助制度堅持“托底線、救急難、可持續(xù)，與其他社會保障制度相銜接，社會救助水平與經濟社會發(fā)展水平相適應的原則”。

表2：2018年抽樣調查重慶市部分城市困難群眾醫(yī)療費用情況表

1.托底線

即保障公民的基本生活，堅持底線公開，確保人們獲得維持最低生活水平所必需的物質條件和服務，解決人們的基本生存問題。

2.救急難

即保障人們在遭遇突發(fā)性、臨時性、緊迫性困難時，有權并且能夠及時獲得國家和社會提供的必要幫助。

3.可持續(xù)

社會救助制度是一項長期性、持久性的制度安排。中共中央、重慶市委強調，民生工作既要盡力而為，又要量力而行，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干，根據(jù)經濟發(fā)展和財力狀況逐步提高人民生活水平，決不能吊高胃口、寅吃卯糧，決不能好大喜功、邀約民心。

（二）社會救助體系的建立完善

1997年我國建立了城市低保制度，2007年全面建立農村低保制度，解決了困難群眾在吃、穿等方面的基本生存問題。在此基礎上，根據(jù)困難群眾存在的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等特殊困難，國家陸續(xù)實施了相關專項救助，基本建立起了以最低生活保障為基礎，特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助等專項救助為銜接，臨時救助為兜底，社會力量為補充的“8+1”社會救助體系。

（三）社會救助政策的實施

按照社會救助“兜底線”的定位要求，國家以家庭收入為基本標準，針對不同困難情形實施分類救助。

1.難以維持基本生活的困難群體

對無勞動能力、無固定收入或收入較低、無發(fā)展能力難以維持基本生活的困難家庭或個人，主要是孤兒、特困人員、低保對象，發(fā)放生活補助資金，保證其維持基本生活，并享受全部專項救助。

2.低收入群體

對人均收入高于低保標準但低于低保標準2倍以內的家庭或個人，不發(fā)放生活補助，但如果出現(xiàn)醫(yī)療、教育、殘疾、住房等特殊困難，則根據(jù)實際情形分別給予相應醫(yī)療、教育、殘疾、住房等專項救助或補貼。

對家庭月人均收入在城鄉(xiāng)低保標準3倍（含3倍）以內的因病、就學造成支出型貧困的群體，扣除長期剛性支出后，符合醫(yī)療救助政策的，納入醫(yī)療救助；符合低保政策的，納入低保予以保障。（此項政策于2017年下半年由重慶市民政局制定出臺，目前正在推進落實過程中）

3.月人均收入超過低保標準3倍以上的群體

這類群體只能在面臨因火災、交通事故等意外事件、重大疾病或其他因素導致的突發(fā)性、緊迫性、臨時性困難時，享受國家給予的臨時救助，暫無其他救助政策。

（四）重慶市社會救助政策執(zhí)行情況

1.城鄉(xiāng)居民最低生活保障

對共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴剩曳袭數(shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ敭a狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障。2017年底，重慶市共有城鄉(xiāng)低保對象94.19萬人、發(fā)放低保金39.5億元，其中城市低保對象33.97萬人，發(fā)放低保金17.99億元。

2.特困人員救助供養(yǎng)

圖2：重慶市城鄉(xiāng)低保救助情況（2013—2017年）

圖3：重慶市醫(yī)療救助情況（2013—2017年）

對無勞動能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，給予特困人員供養(yǎng)。2017年底，重慶市共有城鄉(xiāng)特困人員18.36萬人，發(fā)放供養(yǎng)金15億元，其中城市特困人員7.21萬人，發(fā)放供養(yǎng)金3.8億元。

3.城鄉(xiāng)醫(yī)療救助

給予城鄉(xiāng)低保對象等符合條件的困難群眾醫(yī)療救助。2017年，重慶市醫(yī)療救助648萬人次，支出醫(yī)療救助金14.1億元，其中城市醫(yī)療救助159.8萬人次，支出城市醫(yī)療救助金3.6億元。

4.教育救助

對學前至高等教育階段就學的孤兒、低保對象、特困人員和扶貧對象等，給予教育救助。2017年，教育救助559.61萬人次。

5.住房救助

該項救助針對符合規(guī)定條件的重慶市無住房或家庭人均住房建筑面積低于15平方米的住房困難家庭。2017年，入住公租房的低收入住房困難家庭（原廉租房保障家庭）共8.9萬戶（實物配租7.5萬戶，廉租房租賃補貼1.4萬戶）。

6.就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶

對低保家庭中有勞動能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員，通過貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼、培訓補貼、費用減免、公益性崗位安置等辦法，給予就業(yè)救助。2017年，就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶低保對象0.95萬人。

圖4：重慶市臨時救助情況（2013—2017年）

7.臨時救助

針對遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因導致基本生活陷入困境，其他社會救助制度暫時無法覆蓋，或者救助之后基本生活暫時仍有嚴重困難的家庭或個人。2017年，臨時救助24.07萬人次，發(fā)放救助金約5.77億元（新的臨時救助標準由重慶市民政局在2017年9月制定出臺，尚在推進落實之中）。

8.支出型貧困家庭救助

對月人均收入在低保標準3倍以內，家庭成員因患重特大疾病或需長期維持治療慢性病、在全日制普通高校就學，造成家庭剛性支出過大而影響家庭基本生活，且在短期內不會發(fā)生較大變化的家庭，按規(guī)定分別給予低保、醫(yī)療救助、臨時救助（支出型貧困家庭救助政策由2017年9月重慶市民政局制定出臺，尚在推進落實之中）。

（五）社會救助政策執(zhí)行情況績效評價

2017年，重慶市民政局、財政局委托重慶恒銘會計師事務所對2016年度各區(qū)縣困難群眾基本生活救助工作，從工作保障、工作管理、工作效果三個方面進行了績效評價，總體情況較好。

三、當前城市困難群眾社會救助存在的問題

目前，重慶市城市困難群眾社會救助面臨的問題還比較多，主要表現(xiàn)在以下在三個方面。

（一）部分政策覆蓋范圍較小

1.部分專項救助政策未惠及城市其他困難群眾

如：高齡、失能養(yǎng)老服務補貼只覆蓋到低保對象和特困人員，貧困殘疾人生活補貼僅針對低保家庭，均未覆蓋到城市其他困難群眾。

2.部分扶貧幫扶政策未惠及城市困難群眾

如：對農村建檔立卡貧困戶定向提高醫(yī)保報銷比例、降低醫(yī)保起付線，子女就讀大學本?？泼磕杲o予資助，以及其他醫(yī)療、教育、就業(yè)幫扶等措施沒有覆蓋到城市困難群眾。

3.剛性支出因素減少

社會救助對象長期以來主要以收入為標準進行認定，考慮支出型困難很少。由于支出型貧困救助政策尚在推進落實之中，不少區(qū)縣在審核審批低保時未考慮申請家庭中因家庭成員就學、就醫(yī)等特殊原因產生的長期剛性支出，從而使部分人均收入超過低保標準，但長期剛性支出過大，實際生活比較困難的城市困難群眾不能納入低保保障。同時，在核定低保發(fā)放金額時，將收入全部進行了扣除，但沒有考慮低保家庭必須支付的教育、醫(yī)療自負部分支出，導致已納入低保范圍的困難群眾只能通過減少基本生活支出的方式維持家庭生活。此次調查發(fā)現(xiàn)，雖然城市低保標準為每人500元/月，但城市困難群眾月人均支出基本生活（含食品、水電氣）費用僅為331元。

（二）部分救助措施水平偏低

1.照料護理補貼偏低

重慶市重殘失能人員照料護理補貼為每人每月五、六十元，特困人員照料護理補貼為每人每月200元，經濟困難的高齡老年人養(yǎng)老服務補貼為每人每月200元，按照這個標準無法解決基本照料護理問題。

2.城市低保標準偏低

2011年，民政部、財政部等部委《關于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》（民發(fā)〔2011〕80號）要求，采用基本生活費用支出法、恩格爾系數(shù)法或消費支出比例法制定和調整城鄉(xiāng)低保標準，基本生活費用支出中的食品類支出按每日攝取能量1600—2800千卡之間進行測算，并建議以2200千卡作為參考數(shù)據(jù)。重慶市在確定2011年低保標準時，選擇了基本生活消費支出法測算確定城市低保標準，并建立了正常增長機制，即從2012年起，重慶市城市低保標準每年均以上年標準為基數(shù)，根據(jù)上年人均消費支出增長幅度進行調整，農村低保標準按城市標準的一定比例確定。雖然重慶市按民政部相關要求確定了低保標準，但考慮到財政承受能力，食品類支出選擇了1800千卡的低檔指標作為參考數(shù)據(jù)，導致2011年重慶市城市低保標準全國排位低于當年我市人均消費支出的全國排位（2011年重慶市城市低保標準全國排23位，人均消費支出全國排9位）。按此增長機制調整，目前重慶市城市低保標準為每人每月500元，全國排21位，排位水平低于重慶市人均消費支出、人均可支配收入和GDP等指標的全國排位。

此外，本次調研反映，主城區(qū)普遍認為當前低保標準較低，不能滿足困難群眾的基本生活需求，希望提高標準；但渝東南、渝東北等地區(qū)認為當?shù)氐捅藴时容^合理，僅需按自然增長機制調整即可。

（三）部分地方執(zhí)行政策不到位

自2013年社會救助工作不再納入市政府對區(qū)縣政府經濟社會發(fā)展實績考核后，部分地方出現(xiàn)重視程度不夠、工作力度不夠的情況。同時，個別基層干部工作作風漂浮、敷衍塞責，對困難群眾推諉、不作為，審核審批效率低，政策執(zhí)行力度有待加強。2017年，重慶市城鄉(xiāng)低保保障比例分別為2.11%、3.39%，低于全國和西部省市平均保障比例（全國為2.7%、4.6%，西部省市為4.8%、7.3%）。

四、做好城市困難群眾救助幫扶的對策建議

（一）以滿足基本需求為導向，構建城市困難群眾脫困評價指標體系

調研中基層從事社會救助的同志普遍反映，目前沒有一個科學合理的城市困難群眾脫困評價指標體系。為此，借鑒農村扶貧和社會救助的經驗，我們認為可以從3個方面建構起城市困難群眾脫困評價指標體系。

1.兩不愁

（1）不愁吃。按照我國一個健康人食品每日攝取能量在1600—2800千卡之間的要求，選取國家推薦的平均值每日攝取能量2200千卡來測算重慶市城市困難家庭人均口糧標準。同時，保障城市困難家庭不缺口糧，家里要有能保障10天吃的米，而且要自己有錢買或者子女有錢買，而不是賒賬購買；飲食結構相對合理，每兩天能吃上一次肉；能用上自來水，保障用水安全。

（2）不愁穿。身上穿的衣服是應季的，至少五成新；家里有換季、換洗的衣服；一半以上衣服全部為自行購買；有過冬的衣服、棉襖、厚的棉被等。

2.五不難

（1）住房不難。有住房或穩(wěn)定的租房，要付得起租金；居住的不能是危房；不能因危房改造、搬遷產生超過自身償還能力的債務。

（2）教育不難。家里沒有輟學的學生（除自己身體不宜上學和自己本人不愿意上學外）；不因上學支出影響基本生活，不能因教育產生較大債務。

（3）就醫(yī)不難。家庭成員患慢性病或患重大疾病能得到及時救治；家庭成員都參加了各種醫(yī)療保障，最好有商業(yè)醫(yī)療保險；不能因病產生較多的債務。

（4）就業(yè)不難。家庭中法定勞動年齡內有勞動能力和就業(yè)意愿的成員至少有1人就業(yè)；自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的，及時得到社會保險補貼、職業(yè)培訓、職業(yè)介紹等政策扶持。

（5）護理不難。通過資助參加長期護理保險，使困難家庭能得到與護理相關的資金或服務；家庭成員均為重病、重殘、高齡、獨居、失獨等城市特殊困難群眾的，能得到政府通過購買服務提供的照料；不能因家庭中的勞動力護理其他成員而造成整個家庭陷入困境。

3.三向好

（1）愿景向好。幫助每個困難家庭看到希望，找到目標；有勞動能力的城市困難群眾的愿景要從“吃飽飯”向“奔小康”轉變，提升精氣神。

（2）路徑向好。城市困難群眾脫困的路徑有一個比較符合自身實際的規(guī)劃，在各方面努力的前提下有擺脫貧困的機會。

（3）幫扶向好。城市困難群眾能有效獲得來自黨政機關、企事業(yè)單位、社會組織和志愿者等社會各界的支持和幫扶，幫扶工作有較強的針對性和實效性。

（二）以提升保障水平為重點，構建更加完善的社會救助政策體系

做好城市困難群眾救助幫扶工作，政策是關鍵。目前重慶市各項社會救助政策已基本制定出臺，但還需要不斷完善才能滿足城市困難群眾對美好生活的向往。

1.穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)低保標準

一是重新確定城市低保標準。目前，重慶市城市低保標準以上年標準為基數(shù)、上年人均消費支出增長幅度為參照進行調整的自然增長機制已運行7年。由于2011年測算城市低保標準基數(shù)采用了低水平的指標，且7年來重慶市經濟社會發(fā)展較快，當前城市低保標準已與重慶市經濟社會發(fā)展狀況不相適應。建議根據(jù)相關規(guī)定，結合重慶市物價水平，在2019年正常調標時以基本生活費用支出中的食品類支出按每日攝取能量2200千卡重新測算確定城市低保標準，再按照現(xiàn)行自然增長機制每年調整。二是提高主城區(qū)低保分類重點救助標準。目前，重慶市對低保對象中的重殘人員、重病人員、學齡前兒童、在校學生和老年人等特殊困難對象在低保補差的基礎上給予了一定額度的分類重點救助金。從調研情況看，主城區(qū)就醫(yī)、就學等支出高于重慶市其他地區(qū)，為切實保障主城區(qū)低保中特殊困難對象的基本生活，建議提高主城區(qū)低保分類重點救助標準。

2.加大醫(yī)療保障力度

目前農村貧困人口在區(qū)域內區(qū)縣級醫(yī)院居民醫(yī)保住院報銷比例提高10%；城鄉(xiāng)居民大病保險自付費用在起付標準至10萬元內的報銷比例提高10%，達到50%；在區(qū)域內區(qū)縣級醫(yī)院居民醫(yī)保住院報銷起付線降低50%；城鄉(xiāng)居民大病保險起付標準降低50%。建議相關部門將此政策惠及到城鄉(xiāng)困難群眾，逐步提高城鄉(xiāng)困難群眾基本醫(yī)保、大病報銷比例，提高基本醫(yī)療保險在三級醫(yī)療機構的報銷比例，縮小居民醫(yī)保和職工醫(yī)保之間的差距。同時，加強對醫(yī)療機構的醫(yī)療服務監(jiān)管、質量控制，嚴格執(zhí)行分級診療制度，合理控制醫(yī)療費用，多層次降低城市困難群眾醫(yī)療費用負擔。

3.加快建立長期護理保險制度

加快長期護理保險試點工作，并盡快覆蓋到全市各區(qū)縣和居民醫(yī)保對象，通過長護保險支付符合享受條件的失能人員的基本生活護理服務費用，解決困難群眾失能人員照料問題。

4.加大支出型貧困救助力度

針對困難群眾存在重病、重殘和非義務教育階段就學等特殊困難，逐步改變現(xiàn)有以收入為標準的救助制度，更多考慮支出性因素，大力開展支出型困難家庭救助。將家庭月收入在低保標準4倍（含）以內、共同生活的家庭成員因患重特大疾病或需長期維持治療的慢性病以及在全日制普通高校就學等造成長期剛性支出過大而影響家庭基本生活的低收入家庭，納入支出型困難群眾救助范圍。家庭成員因病需長期維持基本治療，申請前6個月內家庭總收入扣減同期治療自負費用后，月人均收入低于低保標準2倍的，納入醫(yī)療救助；家庭成員因病或就學，申請前6個月家庭總收入扣減同期治療自負費用或學費后，月人均收入低于低保標準，且家庭財產、消費支出符合相關規(guī)定的，納入低保。

5.加大臨時救助力度

根據(jù)救助對象不同的困難程度，按特困人員和孤兒、低保對象、家庭人均收入低于城鄉(xiāng)低保標準2倍（含2倍）的低收入家庭（個人）四類，出現(xiàn)重大疾病、需長期維持治療的疾病、重特大災（傷）害、全日制普通高校就學等情形導致基本生活出現(xiàn)嚴重困難的，給予分類分檔臨時救助。制定全市相對統(tǒng)一的分類分檔的臨時救助標準，構建科學合理的臨時救助標準體系。對重大生活困難，采取“一事一議、一戶一策”方式，適當提高臨時救助標準。

6.加大就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持力度

相對于農村扶貧對象通過產業(yè)扶貧政策脫貧，對城市群眾應加大就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持來脫困。可以為城市困難群眾開展有針對性的就業(yè)能力提升培訓，提供就業(yè)機會，開發(fā)更多的公益性崗位，幫助城市困難群眾提升就業(yè)能力和自我發(fā)展能力，從而獲得更高的就業(yè)收入，通過就業(yè)實現(xiàn)家庭脫困。

7.加大教育扶持力度

目前重慶籍建檔立卡貧困家庭全日制本?？拼髮W生學費標準在8000元以內的全額補助；超過部分通過助學貸款解決，實行應貸盡貸。建議將以上政策覆蓋到城市低保對象，加大教育幫扶力度，斬斷貧困代際傳遞的鏈條。

（三）以優(yōu)化幫扶舉措為載體，構建“8+1+X”的“大救助”格局

對城市困難群眾的救助幫扶工作是一項系統(tǒng)工程，必須堅持“政府主導、部門協(xié)作、社會參與”，著力實施好最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等8項社會救助制度，廣泛動員社會力量參與，匯聚各方力量建立各種有針對性的精準幫扶機制，構建“8+1+X”的“大救助”格局。

1.落實低保和特困救助政策解決“兩不愁”

健全最低生活保障標準定期調整機制，參照重慶市上年度城市居民人均消費支出增長幅度同步調整城市最低生活保障標準。對于生活困難、靠家庭供養(yǎng)且無法單獨立戶的城市成年無業(yè)重度殘疾人，經個人申請，可按照單人戶納入城市低保范圍?？茖W制定特困人員救助供養(yǎng)標準，結合居民人均消費支出、人均可支配收入、低保標準等因素逐步提高特困人員基本生活標準；依據(jù)特困人員生活自理能力和服務需求，參照最低工資標準的一定比例，分類制定特困人員照料護理補貼標準。加強特困人員供養(yǎng)服務機構建設，通過改擴建、設施設備提檔升級等途徑，大力推進具有失能人員照料護理能力的區(qū)域性供養(yǎng)服務機構建設。配強管理人員，配足護理人員，提升供養(yǎng)服務機構服務管理水平，優(yōu)先安排失能、半失能特困人員入院供養(yǎng)。

2.加大專項救助力度實現(xiàn)“五不難”

在專項救助主管部門負責的基礎上，建立就近醫(yī)院聯(lián)系幫扶機制，平時為城市困難群眾提供基本醫(yī)療和健康管理服務，如城市困難群眾在對口聯(lián)系醫(yī)院就醫(yī)產生自負醫(yī)療費用，則由對口聯(lián)系醫(yī)院資助；建立學校資助在本校就讀的城市困難群眾子女教育費用機制，由負責學校全額資助城市困難群眾子女在校期間的所有基本教育支出；建立城市困難群眾社區(qū)就業(yè)幫扶機制，發(fā)揮街道、社區(qū)聯(lián)系面廣的優(yōu)勢，多渠道尋找就業(yè)崗位，積極為城市困難群眾解決就業(yè)問題；完善城市廉租房、公租房、危舊房改造等住房保障制度，惠及城市困難家庭，探索建立房地產企業(yè)幫扶城市困難群眾住房機制，對困難群眾新入住或修繕房屋的，提供免費的基本裝修和電器購置支持；完善經濟困難的高齡失能老年人養(yǎng)老服務補貼、貧困殘疾人生活補貼、重度殘疾人護理補貼標準與經濟社會發(fā)展水平和物價上漲水平相適應的自然增長機制，鼓勵區(qū)縣探索通過政府購買服務方式，為失能、重殘等城市特殊困難群眾提供居家照護、福利機構托養(yǎng)、醫(yī)療康復等服務。

3.做好臨時救助“解急難”

在規(guī)范實施臨時救助的前提下，充分發(fā)揮臨時救助的托底功能，重點健全和發(fā)揮好主動發(fā)現(xiàn)機制和“一門受理、協(xié)同辦理”機制，形成主動發(fā)現(xiàn)、快速回應、政社互動、急難有救的工作格局。著力動員、引導各類社會組織參與“救急難”，解決困難群眾的個案性急難問題，增強及時性、有效性。

4.積極引入社會力量參與社會救助

鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設立幫扶項目、創(chuàng)辦服務機構、提供志愿服務等方式參與社會救助。落實好社會力量參與社會救助有關財政補貼、稅收優(yōu)惠、稅費減免等政策。探索將社會救助具體服務事項通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務。發(fā)揮社會工作服務機構和社會工作者作用，為城市特殊困難群眾提供心理疏導、精神撫慰、法律援助、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、人文關懷等專業(yè)化、個性化服務，增強其克服困難的信心和能力。

5.建立完善精準幫扶機制

做好城市特殊困難群眾基本生活、醫(yī)療、住房、就業(yè)等信息情況建檔立卡工作，動態(tài)掌握城市特殊困難群眾的生活狀況，為精準救助幫扶打下基礎。對重病、重殘、失能、高齡等城市特殊困難群眾，要采取“一幫一”等措施，開展定向幫扶活動；積極動員黨政機關、企事業(yè)單位、社會組織和志愿者與城市特殊困難群眾結對幫扶，為其明確一個愛心幫扶人士或者一個社會幫扶項目、一條幫扶措施，增強幫扶工作的針對性和實效性。采取多種方式，發(fā)動社會各界為城市特殊困難群眾提供資金、照護等幫扶。

6.將社會救助工作納入市委市政府對區(qū)縣黨委政府年度綜合目標考核內容，切實加大基層政府責任

決勝全面建成小康社會，困難群眾的保障也是一塊短板。在高度重視農村精準脫貧的同時，及時做好城市困難群眾的脫貧問題，將其成效納入考核是激發(fā)各級黨委政府重視的重要方式。