付倩倩 張立克 李燕

（青島市即墨區(qū)自然資源局，山東 青島 266200）

引言

指標體系指由若干個相互聯(lián)系的統(tǒng)計指標所組成的有機體，構(gòu)建指標體系是對總體抽象目標的量化分解，便于事物發(fā)展全過程的監(jiān)控、評價、調(diào)整和完善。作為規(guī)劃的一個重要組成部分，指標體系一方面是落實目標、戰(zhàn)略和任務，指導規(guī)劃實施的重要抓手，另一方面又是規(guī)劃評估、實施監(jiān)督及動態(tài)維護的重要工具。根據(jù)不同的規(guī)劃對象和作用，國家層面主要的空間性規(guī)劃，包括《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》《全國國土規(guī)劃綱要（2016～2030年）》《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》《全國林地保護利用規(guī)劃綱要（2010～2020年）》等分別構(gòu)建了不同的規(guī)劃指標體系。

一、自然資源管理職能改革調(diào)整的新特點

（一）實現(xiàn)自然資源的相對集中到資源資產(chǎn)的統(tǒng)一管理

按照健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求和“所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個部門負責”的原則，此次新組建的自然資源部，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，作為對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機構(gòu)，與1998年國務院機構(gòu)改革中組建國土資源部相比，其管理對象和范圍由土地、礦產(chǎn)、海洋擴展到水、草原、森林等自然資源，由此實現(xiàn)了由地下到地上、從陸地到海洋的自然資源管理全覆蓋。也就是說，從國土資源部對自然資源的相對集中到自然資源部的資源性資產(chǎn)的全面統(tǒng)一管理，在經(jīng)歷了20年的探索與實踐后，實現(xiàn)了從量變性的管理規(guī)模到質(zhì)變性的管理形式大跨越。

（二）提出了全面實施資源資產(chǎn)化管理、處理好所有權(quán)與使用權(quán)之間關(guān)系的新要求

傳統(tǒng)的以“發(fā)證、收費、監(jiān)督”為主要內(nèi)容的實物型管理屬于一種微觀性的管理方式，資產(chǎn)化管理方式則要求進一步適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，在實物資源管理的基礎(chǔ)上，更多地從產(chǎn)權(quán)或者物權(quán)的角度著眼，更加重視資源使用權(quán)的權(quán)利化以及市場配置和物權(quán)界定與保護，以資產(chǎn)化管理方式處理好所有權(quán)與使用權(quán)之間的關(guān)系，有效解決資源所有者不到位等問題，而這兩種管理方式之間存在著明顯的差異。

（三）行使所有權(quán)與監(jiān)督管理適度分開的原則

在計劃經(jīng)濟時期所形成的實物型資源管理模式下，行使資源所有權(quán)與資源開發(fā)利用監(jiān)督管理權(quán)往往是同一主體且慣用較為單一的行政管控手段，在產(chǎn)權(quán)形態(tài)上，通常體現(xiàn)為投資者（權(quán)利人）、開發(fā)利用行為資質(zhì)或者準入特許權(quán)并存的權(quán)利構(gòu)成，其結(jié)果往往是不合理地抬高了資源開發(fā)準入門檻，限制了權(quán)利人對產(chǎn)權(quán)的處分和融資自由，也加大了政府部門的監(jiān)管責任。按照“所有者和監(jiān)管者分開”的原則，作為依法以自然資源全民所有者的身份代行自然資源所有權(quán)的政府部門，行使所有權(quán)并實施資產(chǎn)化管理，與對自然資源開發(fā)利用活動實施監(jiān)督管理的職能區(qū)別開來，其根源在于前者源于資源所有權(quán)的公權(quán)利，后者源于政治權(quán)力范疇的公權(quán)力。這兩種職能由同一部門中的兩個不同機構(gòu)分別行使、并行不悖，有利于提高管理效能，二者之間實為一種協(xié)同配合、不可分割的關(guān)系。

二、新時代自然資源統(tǒng)一管理的內(nèi)涵要求

（一）總體要求是落實生態(tài)文明

自然資源在生態(tài)保護建設(shè)中具有源頭和核心作用。早在2015年發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出：要“按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個部門負責的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機構(gòu)”。統(tǒng)一自然資源管理必須尊重自然、順應自然、保護自然，必須保護好及合理開發(fā)利用好自然資源，必須深刻把握生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律。自然資源統(tǒng)一管理是落實生態(tài)文明理念、推進生態(tài)文明建設(shè)的應有之義。

（二）重點內(nèi)容是統(tǒng)一管控體系

自然資源管理改革的關(guān)鍵目標是統(tǒng)一行使所有國土空間“多規(guī)合一”和用途管制，包括統(tǒng)一規(guī)劃體系、統(tǒng)一功能分區(qū)、統(tǒng)一管控體系和統(tǒng)一用途管制。由于部門職責交叉重復、部門規(guī)劃自成體系導致空間性規(guī)劃重疊沖突、缺乏銜接，由此導致開發(fā)管理混亂、土地資源浪費、建設(shè)成本增加、生態(tài)用地蠶食、環(huán)境保護失控等諸多問題，需構(gòu)建全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系，統(tǒng)一完善國土空間規(guī)劃管控體系和統(tǒng)一的國土空間用途管制體系，著力解決自然資源和生態(tài)環(huán)境保護不力、開發(fā)利用粗放、監(jiān)管不利的局面。

（三）實施抓手是系統(tǒng)修復治理

解決改革開放40年以來自然資源開發(fā)利用中的普遍問題，按照山、水、林、田、湖是一個生命共同體的理念，對長期以來國土空間開發(fā)導致的陸地海洋、山上山下、地上地下、自然生態(tài)等損毀要素進行整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理，增強生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)、自我修補、自我平衡能力，維護生態(tài)平衡和持久生產(chǎn)力。系統(tǒng)修復治理是要改變原有各管理部門只顧及部門事權(quán)范圍事項，將各類自然資源、生態(tài)資源納入統(tǒng)一治理的框架之中，改變原有顧此失彼、造成系統(tǒng)性生態(tài)損傷的不利局面。

結(jié)語

綜上所述，自然資源類型統(tǒng)一分類指標體系是一項內(nèi)容復雜、系統(tǒng)性強、亟待建立國家標準的戰(zhàn)略性問題。自然資源的概念已經(jīng)逐步清晰，但我國尚缺乏一套完整的、統(tǒng)一的自然資源類型分類指標體系。這一基礎(chǔ)工作的建立，是其他自然資源工作開展的科學基礎(chǔ)和有力基石，它不僅影響到我國的自然資源生態(tài)保護、開發(fā)利用、資產(chǎn)監(jiān)管，更會影響到我國生態(tài)文明建設(shè)推進的進程，乃至影響到我國自然資源的戰(zhàn)略安全。在國家層面建立一套統(tǒng)一的自然資源類型分類指標體系，將實現(xiàn)“山水林田湖草生命共同體”及其他自然資源在生態(tài)保護、開發(fā)利用和資產(chǎn)監(jiān)管等方面工作的體系化、法制化開展。我國只有推進自然資源類型分類指標體系建設(shè)的基礎(chǔ)工作，才能有效推動我國生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)各行各業(yè)的綠色發(fā)展，建設(shè)美麗中國。