方艷峰

[摘 要]我國(guó)當(dāng)下的國(guó)企改革迫切要求在之前改革的基礎(chǔ)上再出發(fā)，這就需要從根本意義上闡明國(guó)企的定位與性質(zhì)。從實(shí)質(zhì)意義上講，國(guó)企是為實(shí)現(xiàn)特定的公共目的需要而設(shè)立的特殊公共機(jī)構(gòu)，只不過在一定程度上采取了企業(yè)的外在形式而已。國(guó)有企業(yè)雖然比一般的行政機(jī)關(guān)有著更多的獨(dú)立性或自主性，但應(yīng)建立在受到應(yīng)有的公法約束的前提之下。否則，就會(huì)成為“遁入私法”、逃避公法約束的借口，從而損害公共利益。

[關(guān)鍵詞]國(guó)有企業(yè);性質(zhì);改革

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.24.035

[中圖分類號(hào)]F276.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2019）24-00-03

0 ? ? 引 言

回顧我國(guó)40年的改革開放歷史，國(guó)企改革無疑是其中的重要內(nèi)容。當(dāng)前的國(guó)企改革和我國(guó)的整個(gè)改革開放一樣，進(jìn)入了深水區(qū)。中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次代表大會(huì)以來，國(guó)企改革部署明顯加快。國(guó)企改革應(yīng)當(dāng)解決的一個(gè)基本前提是明確國(guó)企的性質(zhì)，只有解決了這一基礎(chǔ)性問題，才能更好地把握好國(guó)企改革的方向，從而更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)企改革的目標(biāo)。

1 ? ? 國(guó)企不同于一般私人企業(yè)的本質(zhì)特征

表面上看，國(guó)企與一般私人企業(yè)相比有許多相同的外在特征，更多從事民商事活動(dòng)，受私法支配，但國(guó)企與一般私人企業(yè)相比有以下本質(zhì)區(qū)別。

1.1 ? 設(shè)立目的的正當(dāng)性

1.1.1 ? 應(yīng)基于公共利益的目的

國(guó)企設(shè)立的目的只能是提供公共產(chǎn)品，維護(hù)增進(jìn)公共利益。在公共利益必須保障的前提下，國(guó)企經(jīng)營(yíng)的好壞、是否盈利并不影響設(shè)立情況。盈利并非國(guó)企的設(shè)立目的，這也是其與一般企業(yè)顯著的不同。對(duì)于一般的市場(chǎng)主體而言，盈利是其重要甚至首要的目的，是決定其是否設(shè)立、經(jīng)營(yíng)范圍的關(guān)鍵因素。

1.1.2 ? 符合比例原則

國(guó)企的設(shè)立應(yīng)符合比例原則的要求。具體而言，首先，應(yīng)符合必要性原則。國(guó)企設(shè)立的目的在于提供公共產(chǎn)品，然而提供公共產(chǎn)品，并非一定要通過國(guó)企實(shí)現(xiàn)，如果私人企業(yè)或市場(chǎng)機(jī)制能夠很好地解決公共產(chǎn)品的提供問題，則可以不設(shè)立國(guó)企。通過設(shè)立國(guó)企實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)應(yīng)為“最后手段”，立法者必須對(duì)設(shè)立的時(shí)機(jī)、要件，預(yù)先仔細(xì)權(quán)衡，因?yàn)樵O(shè)立國(guó)企必然會(huì)增加公共負(fù)擔(dān);只有在市場(chǎng)無法有效解決公共產(chǎn)品提供問題時(shí)，才得以設(shè)立國(guó)企。其次，應(yīng)符合均衡原則。設(shè)立國(guó)企應(yīng)進(jìn)行利益衡量，在設(shè)立國(guó)企成本與公共利益之間進(jìn)行權(quán)衡，只有證明后者重于前者之后才可以實(shí)施，否則即使是為了公共利益，也不能設(shè)立國(guó)企。

1.2 ? 行政合法性原則

1.2.1 ? 國(guó)企創(chuàng)立法定

國(guó)企創(chuàng)立必須基于法律的明確授權(quán)而非由企業(yè)或者個(gè)人自我決定。實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)應(yīng)在法律中予以明確規(guī)定所設(shè)立的國(guó)企的經(jīng)營(yíng)范圍、組織機(jī)構(gòu)、行為方式等內(nèi)容，國(guó)企只需照章辦事即可。相較而言，一般企業(yè)的創(chuàng)立要自由很多，只要不違反國(guó)家強(qiáng)行法的規(guī)定，并基于法律規(guī)定的程序，申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)許可證即可創(chuàng)立，政府并不過多干涉。

1.2.2 ? 國(guó)企經(jīng)營(yíng)范圍法定

國(guó)企必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的職責(zé)、經(jīng)營(yíng)范圍開展業(yè)務(wù)，這是國(guó)企得以創(chuàng)立的前提。國(guó)企盡管常常在形式上是公司的形式，但其決不能像私人企業(yè)那樣享有充分的經(jīng)營(yíng)自由權(quán)。創(chuàng)立國(guó)企即是為了實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的法定職責(zé)，進(jìn)而增進(jìn)公共利益，否則國(guó)企便沒有創(chuàng)立的必要。就像行政機(jī)關(guān)存在必須基于組織法設(shè)定的職權(quán)范圍，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管控以實(shí)現(xiàn)公共利益一樣。對(duì)于一般的私人企業(yè)而言，法律無須預(yù)設(shè)經(jīng)營(yíng)范圍，私人企業(yè)可以在創(chuàng)立時(shí)基于“意思自治”進(jìn)行自我選擇和決定，只要遵守國(guó)家的一般法律規(guī)定即可。

1.2.3 ? 國(guó)企的財(cái)政法定受公共財(cái)政制度約束

國(guó)企的創(chuàng)立和運(yùn)營(yíng)資金往往來自國(guó)庫支持，因此，日常預(yù)算、支出、分配都必須符合法律的明確規(guī)定而非自我決定。此外，國(guó)企收益應(yīng)全部上交國(guó)庫。因此，國(guó)企并非像私人企業(yè)那樣自負(fù)盈虧，收益需要上交，虧損也常常由公共財(cái)政予以負(fù)擔(dān)。實(shí)踐中，即使國(guó)企的經(jīng)營(yíng)收益直接用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者企業(yè)日常開支，也受到嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督，以保障公共資產(chǎn)不流失。因?yàn)閲?guó)企資金的支配很可能影響了普通納稅人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)遵守法律保留原則的要求，必須基于法律規(guī)定而為，取得行為的合法性。

1.3 ? 國(guó)企人員身份的特殊性

國(guó)企主要人員的行為具有極強(qiáng)的公務(wù)性，從事公共事務(wù)，實(shí)施支配國(guó)有資產(chǎn)的職務(wù)活動(dòng)。因此，國(guó)企主要人員屬于公職人員，與國(guó)家形成公職關(guān)系，受到公務(wù)員法的調(diào)整。相關(guān)人員對(duì)國(guó)家負(fù)有特別的公法義務(wù)及忠誠(chéng)義務(wù)，必須遵守為達(dá)成國(guó)家目的所必需的行政紀(jì)律與效率規(guī)定?；緳?quán)利較私人受到等多限制，如應(yīng)遵守財(cái)產(chǎn)公開義務(wù)、服從義務(wù)、保密義務(wù)等。對(duì)此，我國(guó)《刑法》第九十三條給予了明確規(guī)定，國(guó)家工作人員，指國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員以國(guó)家工作人員論。綜上所述，國(guó)有企業(yè)在設(shè)立目的、經(jīng)營(yíng)范圍、財(cái)政等各方面均不同于一般私人企業(yè)，受到更多公權(quán)力的約束，不能享有充分的經(jīng)營(yíng)自由權(quán)，本質(zhì)屬于公共行政的范疇。

2 ? ? 國(guó)企是特殊的公共機(jī)構(gòu)

2.1 ? 國(guó)企是公共機(jī)構(gòu)

國(guó)企設(shè)立的目的主要在于執(zhí)行行政任務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益，保障民眾獲得必不可少的或者質(zhì)優(yōu)價(jià)低的公共產(chǎn)品;正如政府機(jī)構(gòu)設(shè)立即為維護(hù)社會(huì)秩序，保障民眾合法權(quán)益不受侵犯一樣，國(guó)企的設(shè)立和營(yíng)業(yè)范圍都應(yīng)符合法定原則的要求，像政府機(jī)構(gòu)一樣，必須基于法律的嚴(yán)格授權(quán)。國(guó)企的設(shè)立資金源自公共財(cái)政的支持，日常運(yùn)營(yíng)活動(dòng)受到嚴(yán)格的監(jiān)督和財(cái)務(wù)審計(jì)，領(lǐng)導(dǎo)成員往往是公務(wù)員身份。因此，國(guó)企與政府機(jī)構(gòu)并無本質(zhì)之差異。但兩者在履行公共職能的方式上存在不同，正是為了履行特定的公共職能，才采取了國(guó)企這種不同于傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)的組織形式。原因在于，采取企業(yè)形式具有相對(duì)獨(dú)立性與相對(duì)靈活性，更有利于實(shí)現(xiàn)公共職能。換言之，內(nèi)容決定形式，國(guó)企的根本性質(zhì)在于，對(duì)一些特定的具有企業(yè)性質(zhì)的公共職能，需要有更大的靈活性，并不適合采取常規(guī)的機(jī)關(guān)組織形式，從而采取具有一定企業(yè)特征的組織形式。

2.2 ? 國(guó)企區(qū)別于政府機(jī)構(gòu)的特性

2.2.1 ? 組織形式不同

政府機(jī)構(gòu)往往是科層制結(jié)構(gòu)?？茖又茩C(jī)構(gòu)適應(yīng)了傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力特征，即層層隸屬，上傳下達(dá)，施行行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)制，強(qiáng)調(diào)行為的效率性。公務(wù)員具有服從長(zhǎng)官的義務(wù)，應(yīng)接受上級(jí)的指揮和監(jiān)督。而國(guó)企的組織形式不同于傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)，配置上往往是一般企業(yè)機(jī)構(gòu)，如設(shè)置有董事會(huì)、經(jīng)理人，以適應(yīng)日常經(jīng)營(yíng)特色的活動(dòng)。人事任免上也較政府機(jī)構(gòu)具有更強(qiáng)的靈活性，一般公務(wù)員任職需要經(jīng)過公務(wù)員考試，而國(guó)企通過招聘程序即可以選定員工。

2.2.2 ? 比一般的行政機(jī)關(guān)更多從事民商事活動(dòng)，具有更大的靈活性

國(guó)企較一般政府機(jī)構(gòu)而言，更多從事民商事活動(dòng)，更多受到民商事法律制度的支配。利用私法的方式完成國(guó)家任務(wù)，又被稱為國(guó)庫行政。國(guó)庫行政制度起源于警察國(guó)家時(shí)代，國(guó)家行政得以通過私法的法律行為直接或間接完成國(guó)家任務(wù)。該行為方式較政府機(jī)關(guān)行政行為具有較大的自由，不用像行政行為那樣處處需要有法律依據(jù)和授權(quán)。對(duì)于行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，除非典型的公權(quán)力行為，如果能以私法行為達(dá)成，則無須體現(xiàn)國(guó)家的強(qiáng)制性。實(shí)踐中，國(guó)企通過民商事活動(dòng)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，用自己的名義與其他市場(chǎng)主體訂立合同，解決經(jīng)營(yíng)和處理糾紛，以保障民眾合法權(quán)益獲得，這既體現(xiàn)了政府對(duì)民眾的尊重，又避免了強(qiáng)制的、命令服從色彩的行為方式，增加了實(shí)施行為的可接受度，而且比一般政府機(jī)構(gòu)的行為方式更加靈活快速。

2.2.3 ? 比一般行政機(jī)關(guān)支配更多財(cái)產(chǎn)

在經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)方面，國(guó)企主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng);不像一般行政機(jī)關(guān)那樣完全依靠公共財(cái)政撥款，而更多地通過生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)獲得資金。

3 ? ? 啟示與思考

正是國(guó)有企業(yè)與一般企業(yè)在表面上的相似之處，使人們更容易注意和強(qiáng)調(diào)國(guó)企的私法屬性，而自覺不自覺地忽視了公法性質(zhì)及其所應(yīng)負(fù)擔(dān)的公法規(guī)制。在德國(guó)法上，有個(gè)非常著名的論斷，即：要防止國(guó)有企業(yè)等政府的私經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)和行為，由于只強(qiáng)調(diào)私法性質(zhì)與法人地位，從而造成他們規(guī)避所應(yīng)受到的公法約束，進(jìn)而導(dǎo)致政府的國(guó)企或私經(jīng)濟(jì)行為所應(yīng)承擔(dān)的公共職責(zé)難以實(shí)現(xiàn)，并且導(dǎo)致公共資源遭到嚴(yán)重浪費(fèi)。這一現(xiàn)象簡(jiǎn)言之，即“遁入私法，法人之中”。相似的，美國(guó)之所以在1945年專門通過了《政府公司控制法》，同樣是為了解決濫用公司法人形式、政府公司缺少必要的規(guī)制，從而導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)混亂、資產(chǎn)流失等各種亂象。

基于國(guó)有企業(yè)天然的公法性質(zhì)再次反思國(guó)企的定位，對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革，無疑具有極其重大的方向性和根本性的參照價(jià)值。第一，國(guó)企自主性、靈活性的限度。一直以來，我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的主旨是強(qiáng)調(diào)自主性、靈活性，強(qiáng)化私法人的身份，最終使國(guó)有企業(yè)改革成為“具有獨(dú)立市場(chǎng)地位的現(xiàn)代企業(yè)”。這一思路在原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)國(guó)企管得過嚴(yán)、統(tǒng)得過死的特定歷史背景下，無疑是正確和積極的。然而，過猶不及。相比一般的行政機(jī)關(guān)，國(guó)有企業(yè)應(yīng)有更強(qiáng)的獨(dú)立性、自主性，但前提是卻是在必要的公法約束之下。如果只強(qiáng)調(diào)國(guó)企的靈活性與自主性、強(qiáng)調(diào)私法身份與性質(zhì)，就難免會(huì)為就會(huì)為國(guó)企“遁入私法”、規(guī)避其所應(yīng)當(dāng)承受的公法約束的借口和依據(jù)。這一問題在實(shí)踐中已經(jīng)較為嚴(yán)重和突出。第二，政企分開應(yīng)具體分析。我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的另一個(gè)關(guān)鍵詞無疑是政企分開。然而，國(guó)有企業(yè)本質(zhì)上是為了履行特定公共職能所采取的特殊形式的公共機(jī)構(gòu)，這從根本上決定了國(guó)企無法與政府及其公共管理職能簡(jiǎn)單地完全分開，而是應(yīng)當(dāng)視具體的國(guó)企類型而定。國(guó)有企業(yè)未必必須享有獨(dú)立的法人資格，而應(yīng)該只是主管行政機(jī)關(guān)的附屬物，從而由主管機(jī)關(guān)承擔(dān)對(duì)該國(guó)企的行為承擔(dān)責(zé)任，甚至在特定情形和領(lǐng)域內(nèi)還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政企合一。例如，美國(guó)郵政服務(wù)公司（US Postal Service）前身就是美國(guó)郵政部，1971年改為美國(guó)郵政服務(wù)公司;美國(guó)最重要的政府企業(yè)，田納西河流域管理局（Tennessee Valley Authority）既包含了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的部分，同時(shí)也包括了管理該流域活動(dòng)的行政功能。這樣可能既節(jié)約了公共資源，又增加了國(guó)有企業(yè)主管機(jī)關(guān)的責(zé)任心。第三，國(guó)企固有的公共屬性決定了從國(guó)有產(chǎn)權(quán)或資產(chǎn)這個(gè)私法角度思考國(guó)企及其改革是不得要領(lǐng)的。我國(guó)之前許多國(guó)企改革的法律法規(guī)與政策以及相關(guān)研究成果，大多數(shù)是從國(guó)有資產(chǎn)/產(chǎn)權(quán)的角度著眼的。然而，國(guó)有企業(yè)的設(shè)立、運(yùn)行，根本上是個(gè)公法問題，也即國(guó)企的首要和根本目的乃是為實(shí)現(xiàn)特定公共職能，而不是國(guó)有企業(yè)作為國(guó)有產(chǎn)權(quán)或資產(chǎn)代理人的私法問題。

如果從國(guó)有企業(yè)作為國(guó)有代理人的私法身份著眼，那么邏輯結(jié)論必然是：只要國(guó)有資產(chǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)所謂的保值增值，只要在名義上保持資產(chǎn)屬于國(guó)家，就可以隨意行事。很顯然，這種思路很容易造成某些國(guó)企以此為借口，片面謀求收益最大化而不顧公共利益。事實(shí)上，設(shè)立和維持國(guó)有企業(yè)的根本目的是實(shí)現(xiàn)特定的公共功能，而非資產(chǎn)的保值或增值，產(chǎn)權(quán)/資產(chǎn)只是實(shí)現(xiàn)公共功能的手段。有些國(guó)企，不僅不能用資產(chǎn)的保值增值來要求，反而需要公共財(cái)政予以必要的補(bǔ)貼。這一道理也從根本上決定了《國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管條例》在隨后的實(shí)踐中作用有限、廣受爭(zhēng)議。同樣道理，對(duì)于一直以來的“抓大放小”這一國(guó)企改革思路，也需要調(diào)整?！白ゴ蠓判　币彩腔趪?guó)企資產(chǎn)的角度出發(fā)的。我國(guó)之前的國(guó)企改革，主要任務(wù)是適應(yīng)我國(guó)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新要求，改變?cè)杏?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)企過多過且濫竽充數(shù)現(xiàn)象嚴(yán)重的歷史問題，因此，“抓大放小”有其歷史合理性。然而，從國(guó)企根本的公共屬性而言，就不能再簡(jiǎn)單地以國(guó)企資產(chǎn)體量大小這一私法視角來思考國(guó)企改革。這是因?yàn)?，基于公共功能的考量，那些體量巨大的國(guó)企，恰恰有可能需要適當(dāng)退出;同理，那些國(guó)資體量較小、較弱的國(guó)企，則要做大、做強(qiáng)，甚至新設(shè)國(guó)企。

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