肖弟康，盧本瓊

（重慶水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院，402160，重慶）

農(nóng)村水利基層服務(wù)體系是農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施正常運(yùn)營的根本保障。但長期以來，我國水利基層服務(wù)體系一直存在管理體制不順、服務(wù)設(shè)施和手段落后、經(jīng)費(fèi)保障不足等問題，導(dǎo)致水利設(shè)施管護(hù)及運(yùn)營難，嚴(yán)重影響了群眾的生產(chǎn)生活，制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文以重慶農(nóng)村水利基層服務(wù)體系建設(shè)情況為例，分析其存在的問題并提出相應(yīng)對(duì)策，希望能夠?yàn)橄嚓P(guān)部門提供參考借鑒。

一、重慶農(nóng)村水利基層服務(wù)體系建設(shè)情況

農(nóng)村基層水利服務(wù)體系指設(shè)立在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)“三位一體”的水利管理機(jī)構(gòu)和組織，主要由三部分組成：一是基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)、流域、片區(qū)水利站等縣級(jí)水行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)；二是農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)等非政府性的水管組織；三是準(zhǔn)公益性專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍，如抗旱服務(wù)隊(duì)、噴微灌設(shè)施維修隊(duì)等。

中華人民共和國成立后,重慶農(nóng)村水利基層服務(wù)體系實(shí)現(xiàn)了從無到有、從點(diǎn)到面的跨越。一是在基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，20世紀(jì)50年代末為推動(dòng)合作社建設(shè)，由縣級(jí)部門派出農(nóng)業(yè)科技人員到農(nóng)村蹲點(diǎn)（或由公社干部兼職擔(dān)任公社水利員），形成了基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)的雛形，目前重慶37個(gè)區(qū)縣（渝中區(qū)除外）共設(shè)置基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)721個(gè)（全額撥款單位718個(gè)，差額撥款單位3個(gè)），覆蓋了935個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道，共核定人員編制3 098人，在崗2 669人（占編制人數(shù)的86.15%），肩負(fù)著全市已建成小塘壩、小水池、小堰閘等32萬余處小型水利工程的管護(hù)任務(wù)。二是在農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)方面，自2006年12月22日首家以灌溉為主的巴南區(qū)南彭鎮(zhèn)大石壩村農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)成立以來，按照“自愿參加、民主管理、合作互助”的原則，由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等各類農(nóng)村水利服務(wù)的提供者及利用者同當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶共同組建了各類合作組織937個(gè) （其中工商或民政部門注冊(cè)221個(gè)），受益農(nóng)戶92.26萬戶，受益人口310.92萬人，覆蓋灌溉面積229.05萬畝。三是在準(zhǔn)公益性專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)方面，重慶江津區(qū)于2014年7月配備了村級(jí)志愿者，推動(dòng)準(zhǔn)公益性專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)邁出了堅(jiān)實(shí)一步。

二、存在問題及產(chǎn)生原因

1.存在的問題

目前，全市農(nóng)村已建成的32萬余處小型水利工程，由于缺乏日常管理維護(hù)，80%以上存在不同程度的病險(xiǎn)情況，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活，更無法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求。農(nóng)村水利工程病險(xiǎn)問題突出充分反映了重慶農(nóng)村水利基層服務(wù)體系建設(shè)的不健全。

（1）基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)管理模式不科學(xué)，管理體系不協(xié)調(diào)

據(jù)調(diào)查，全市有546個(gè)基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行“條塊分割，以塊為主”的管理模式，占全市721個(gè)機(jī)構(gòu)數(shù)的75.7%，其余實(shí)行以“塊”為主的管理模式。以“條”為主的管理模式由區(qū)縣水務(wù)局直接管理，以“塊”為主的管理模式人財(cái)物全部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這兩種管理模式都存在“條、塊”管理“打架”的現(xiàn)象，導(dǎo)致管理效率低下，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)不靈活。

（2）農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)覆蓋面較低，管理運(yùn)行未達(dá)到應(yīng)有效果

農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)集中分布在條件較好的地區(qū)，已經(jīng)成立的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)雖有章程、組織機(jī)構(gòu)、獨(dú)立賬本，但無法發(fā)揮民主管理的功能。

（3）準(zhǔn)公益性專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍缺乏，“最后一公里”問題突出

截至目前，只有江津區(qū)配備了“村級(jí)志愿者”，全市有近98%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)未配備準(zhǔn)公益性專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍，導(dǎo)致絕大多數(shù)基層水利服務(wù)體系點(diǎn)不連線。

2.原因分析

（1）基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)管理模式不科學(xué)，職能弱化

當(dāng)前，全市未出現(xiàn)“條塊”科學(xué)結(jié)合的管理模式。由于條塊分割、管理不順現(xiàn)象導(dǎo)致職能弱化，大部分水利站下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，服務(wù)職能打折扣，出現(xiàn)服務(wù)滯后、管理主體缺位，大部分農(nóng)田水利工程處于 “政府管不到、集體管不好、群眾管不了”的局面。在以“條”為主的管理模式中，辦公地點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府有事呼不到、請(qǐng)不來，工作無法配合到位。在以“塊”為主的管理模式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站主要精力放在臨時(shí)性、突發(fā)性事情上，且其人員變動(dòng)大、管理難，水利部門無法根據(jù)工作需要統(tǒng)一調(diào)配。

（2）農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)不健全，作用發(fā)揮不夠

一是75%以上農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)未到民政部門注冊(cè)，用水戶協(xié)會(huì)只是名義上的組織。二是農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)實(shí)際上大多由村委會(huì)統(tǒng)攬管理，無法調(diào)動(dòng)用水戶參與管理的積極性，難以發(fā)揮民主管理的效能。三是一些農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)未制定切實(shí)可行的章程，日常工作無章可循，隨意性強(qiáng)。四是農(nóng)村空心化嚴(yán)重，商品水的需求較低，收繳的水費(fèi)難以支撐協(xié)會(huì)正常運(yùn)行。

（3）重建輕管是準(zhǔn)公益性專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍缺乏的根本原因

一是農(nóng)村水利工程“點(diǎn)多面廣”，在資源、人力條件有限的情況下，無法建設(shè)一支數(shù)量充足、技能合格的專業(yè)隊(duì)伍來承擔(dān)相關(guān)管護(hù)工作，客觀上導(dǎo)致“重建輕管”，如現(xiàn)階段水管員一般由村支書兼任，沒有足夠精力來完成水管工作。二是一些地方和部門把精力放在看得見、摸得著的在建工程上，而在也需要花大力氣、下真功夫的基層水利設(shè)施管理方面，則缺乏認(rèn)真細(xì)致且持之以恒的行動(dòng)，主觀上導(dǎo)致“重建輕管”。三是準(zhǔn)公益性專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)尚處于探索階段，相關(guān)保障政策不足，無法有力助推公益性專業(yè)化隊(duì)伍的建設(shè)。

三、對(duì)策建議

健全完善農(nóng)村基層水利服務(wù)體系，最重要的是正確認(rèn)識(shí)“基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)” “農(nóng)民用水戶合作組織”“準(zhǔn)公益性專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍”這“三駕馬車”的關(guān)系，它們相互聯(lián)系、互為補(bǔ)充、互相支撐。其中，基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)是基礎(chǔ)力量，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)由受益農(nóng)戶自愿組成，在一定程度上可以填補(bǔ)管理主體的缺位，準(zhǔn)公益性專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍主要提供專業(yè)化和技術(shù)性服務(wù)。建設(shè)中應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，不能顧此失彼。

1.以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為抓手，規(guī)范基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所建設(shè)

①理順體制，實(shí)行“條塊結(jié)合，以條為主”的管理模式。各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（流域、片區(qū)）水利服務(wù)機(jī)構(gòu)作為區(qū)縣水行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置，人、財(cái)、物以區(qū)縣水行政主管部門為主，人員工資及辦公經(jīng)費(fèi)列入?yún)^(qū)縣財(cái)政預(yù)算。同時(shí)做好“條塊結(jié)合”，業(yè)務(wù)上主要依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以便于管理及節(jié)約維護(hù)成本。

②理順投資渠道，建立財(cái)政投入穩(wěn)定增長機(jī)制。市級(jí)安排專項(xiàng)資金，加大對(duì)基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)扶持力度，建立年度績效評(píng)估機(jī)制和制定年度運(yùn)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償政策，將基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)資金納入市級(jí)財(cái)政預(yù)算，并建立財(cái)政投入穩(wěn)定增長機(jī)制。

③強(qiáng)基固本，提升水利服務(wù)機(jī)構(gòu)的履職能力，穩(wěn)定基層隊(duì)伍。參照基層農(nóng)服中心、林業(yè)站、廣電站等建設(shè)模式，由市級(jí)撥付專項(xiàng)資金，以提升服務(wù)能力為核心，以保障正常履職為目標(biāo)，以優(yōu)化人才隊(duì)伍、改善基礎(chǔ)設(shè)施、強(qiáng)化技術(shù)裝備為重點(diǎn)，統(tǒng)一標(biāo)識(shí)標(biāo)記、規(guī)劃布局、規(guī)章制度、辦公條件、儀器設(shè)備，做到“五統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，切實(shí)改善基層水利站所軟硬件環(huán)境。

2.以新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為契機(jī)，促進(jìn)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)組織創(chuàng)新發(fā)展

①新農(nóng)村建設(shè)、城市建設(shè)、生態(tài)移民工程建設(shè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口由分散到集中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促使農(nóng)業(yè)用地規(guī)?；g接加快了用水由分散到集中、用水量由小到大的趨勢(shì)，提高了用水覆蓋率和工程效益，為農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)資金的收取提供了保障，從而在根本上解決用水戶協(xié)會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)難以保障帶來的管理缺位問題。

②示范帶動(dòng)，加強(qiáng)規(guī)范管理。借鑒潼南縣太安鎮(zhèn)漁濺片區(qū)等“全國農(nóng)民用水合作示范組織”的經(jīng)驗(yàn)，解決農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)發(fā)展速度不均衡、大部分農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)管理不規(guī)范的問題。

③安排專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金，激勵(lì)用水戶協(xié)會(huì)規(guī)范組建程序，健全各項(xiàng)規(guī)章制度，完善登記管理。

④調(diào)動(dòng)群眾充分參與用水戶協(xié)會(huì)管理，發(fā)揮民主管理的效能。農(nóng)村供水工程點(diǎn)多面廣，管理及維護(hù)工作量大，村委會(huì)管理由統(tǒng)攬變?yōu)榉艡?quán)，由用水戶協(xié)會(huì)和群眾集體自行議定水價(jià)等，并參與協(xié)會(huì)的監(jiān)督管理。

3.以民生水利為春風(fēng)，全市統(tǒng)一恢復(fù)設(shè)置村級(jí)水管員

①狠抓隊(duì)伍建設(shè)，高位推動(dòng)恢復(fù)村級(jí)水管員制度。農(nóng)田水利重在基層，難在“最后一公里”。村級(jí)水管員作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的延伸，融合了工程管理和運(yùn)行維護(hù)兩方面基本職能，是暢通農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管理的“末梢神經(jīng)”，能夠從根本上破解村級(jí)層面“最后一公里”運(yùn)行管理缺位的難題。建議每個(gè)涉農(nóng)、涉水行政村，根據(jù)行政區(qū)劃大小及水利工程任務(wù)的多少，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況配置1～2名水管員。

②安排專項(xiàng)資金，落實(shí)資金渠道，達(dá)到穩(wěn)定隊(duì)伍的目的。全市統(tǒng)一將村級(jí)水管員年度補(bǔ)助資金列為專項(xiàng)投入資金，納入全市涉水建后管護(hù)資金中列支，在水管員年終考核合格后支付。

③強(qiáng)化功能定位，定崗定責(zé)提高村級(jí)涉水事務(wù)管理水平。整合基層防汛、小型水庫及山塘巡查、河道巡查、河道保潔、小流域預(yù)警、農(nóng)田灌溉、自來水管理等職能，統(tǒng)一納入村級(jí)水管員職責(zé)范圍，促進(jìn)農(nóng)村水利“民主、自主、高效管理”，確保工程建得成、管得好、受益長，實(shí)現(xiàn)良性營運(yùn)。