郭琳琳，袁 博，王凌云

(1.自然資源部咨詢研究中心，北京 100035；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083；3.自然資源部中央地質(zhì)勘查基金管理中心，北京 100045)

礦產(chǎn)資源是國(guó)家的重要戰(zhàn)略資源，礦業(yè)權(quán)是礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)派生的他物權(quán)。作為一種用益物權(quán)，礦業(yè)權(quán)本應(yīng)自由流轉(zhuǎn)，但從目前的理論研究和立法情況來(lái)看，對(duì)于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)概念和范疇如何界定還沒(méi)有達(dá)成完全共識(shí)。概念上的模糊直接導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)和法律適用上的缺陷，大大壓縮了礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)空間，難以滿足市場(chǎng)需求。本文擬從定義礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)入手，通過(guò)梳理我國(guó)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)歷史發(fā)展，分析存在的主要問(wèn)題，從而完善相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。

1 現(xiàn)行規(guī)范中“礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)”的法律用語(yǔ)考察及概念辨析

1.1 《物權(quán)法》視域下，“礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)”的概念界定

在我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范中，“礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)”一詞未被嚴(yán)格限定和明確定義，也基本沒(méi)有以一個(gè)單獨(dú)的法律用語(yǔ)出現(xiàn)在礦產(chǎn)資源立法條文中。在收集到的各種文獻(xiàn)資料里，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)難以被準(zhǔn)確界定，直接導(dǎo)致我們無(wú)法清晰理性地分析法律問(wèn)題，使得已有的相關(guān)成果在研究方向和研究?jī)?nèi)容上有時(shí)大相徑庭[1]。2007年《物權(quán)法》肯定了礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)屬性，為科學(xué)理解礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)提供了物權(quán)意義上的思路。

根據(jù)物權(quán)理論，物權(quán)是指對(duì)特定物的直接支配，以及享受因支配特定物而收益的權(quán)利，具有對(duì)物的完全排他支配效力和財(cái)產(chǎn)收益權(quán)。盡管現(xiàn)有法律對(duì)物權(quán)流轉(zhuǎn)也沒(méi)有做出明確定義，但根據(jù)《物權(quán)法》用益物權(quán)篇第128條“有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”；第133條“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)”[2]。從這兩個(gè)條文的表述來(lái)看，流轉(zhuǎn)是包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、抵押、入股等在內(nèi)的多種形態(tài)的集合，宗旨是促進(jìn)自然資源使用權(quán)在各種融資流通過(guò)程中財(cái)產(chǎn)價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)。具體到礦業(yè)領(lǐng)域，根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，礦業(yè)權(quán)作為一種用益物權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，同樣具有不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的法律屬性，即不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的所有特性，礦業(yè)權(quán)都應(yīng)具備。通過(guò)流轉(zhuǎn)，礦業(yè)權(quán)作為資源要素進(jìn)入市場(chǎng)，促進(jìn)礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)資產(chǎn)盤活，開拓全新的生產(chǎn)發(fā)展空間，使資本逐利的特性發(fā)揮好起到資本優(yōu)化配置的效果。

1.2 礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、出讓的概念辨析

1.2.1 礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的關(guān)系

根據(jù)《物權(quán)法》中規(guī)定的物權(quán)流轉(zhuǎn)的各種實(shí)踐情形，轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、抵押、入股，以及繼承、贈(zèng)與、出租、合作等都屬于實(shí)現(xiàn)物權(quán)的具體方式，是市場(chǎng)平等主體之間發(fā)生的交易行為。在這些流轉(zhuǎn)方式里，有些如轉(zhuǎn)讓、互換、繼承、贈(zèng)與等法律行為，其權(quán)利主體發(fā)生了變動(dòng)，有些如抵押、出租、合作等，權(quán)利主體沒(méi)有發(fā)生變動(dòng)[3]。由此，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓是礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)眾多實(shí)現(xiàn)方式中的一種，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)包含但不限于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，其范圍遠(yuǎn)大于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，即礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)包括礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的一切關(guān)于礦業(yè)權(quán)流通和周轉(zhuǎn)的方式，不僅包含了礦業(yè)權(quán)這種物權(quán)權(quán)屬變動(dòng)的轉(zhuǎn)讓，還包含了礦業(yè)權(quán)權(quán)屬未發(fā)生變化的各種流通周轉(zhuǎn)方式。換言之，涉及礦業(yè)權(quán)權(quán)屬變更的屬于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，同時(shí)屬于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，而不涉及礦業(yè)權(quán)權(quán)屬變更的，則只能歸于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的范疇?？梢姡V業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)和礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓是兩個(gè)不同的法律概念，具有不同的法律意義。

1.2.2 礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)與礦業(yè)權(quán)出讓的關(guān)系

礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)與礦業(yè)權(quán)出讓是并行的法律關(guān)系。首先，從《物權(quán)法》第137條的規(guī)定來(lái)看“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式?！闭f(shuō)明“出讓”是物權(quán)變動(dòng)的一種獨(dú)立的、特殊的形態(tài)，是當(dāng)事人從政府取得權(quán)利的一種模式，不屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)交易范疇。其次，根據(jù)《物權(quán)法》“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)得依登記設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅?！钡V業(yè)權(quán)出讓是國(guó)家基于礦產(chǎn)資源所有人的身份通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制設(shè)立礦業(yè)權(quán)這一用益物權(quán)的行為，依據(jù)《物權(quán)法》，設(shè)立與轉(zhuǎn)讓屬于物權(quán)變動(dòng)的不同形式，應(yīng)加以區(qū)分。加之，礦產(chǎn)資源并非普通意義上的商品，國(guó)家與受讓人之間亦非民法意義上的財(cái)貨交換行為，相對(duì)于民事法律行為的設(shè)立登記或者原始取得，礦業(yè)權(quán)出讓屬于法定的行政管理活動(dòng)，是礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提基礎(chǔ)，而非礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)本身。因此，礦業(yè)權(quán)出讓不屬于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)范疇，亦不在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)之列。由此，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)僅限定為平等市場(chǎng)主體之間進(jìn)行的財(cái)產(chǎn)權(quán)交易行為。

2 我國(guó)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的歷史發(fā)展

2.1 新中國(guó)成立后至1986年《礦產(chǎn)資源法》頒布前

新中國(guó)成立后，我國(guó)實(shí)行傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，行政管理高度集中。國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開采實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理制度，礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有，中央財(cái)政出資組建地勘隊(duì)伍從事地質(zhì)找礦，所需經(jīng)費(fèi)全部由財(cái)政統(tǒng)籌，勘查成果無(wú)償上交國(guó)家。通過(guò)計(jì)劃手段，國(guó)家以行政劃撥方式，將礦產(chǎn)資源無(wú)償配置給國(guó)有礦山企業(yè)開發(fā)。同時(shí)，國(guó)家統(tǒng)一調(diào)撥分配和銷售國(guó)有礦山企業(yè)計(jì)劃內(nèi)的礦產(chǎn)品，地勘單位和礦山企業(yè)唯一承擔(dān)的義務(wù)就是努力完成國(guó)家計(jì)劃。這種模式排除了資源的商品屬性，談不上礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)。

2.2 1986年《礦產(chǎn)資源法》頒布后至新法修訂前

改革開放后，我國(guó)逐步確立了公有制為主體和多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)加快推進(jìn)。為了促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展，規(guī)范礦業(yè)秩序，保護(hù)和合理利用礦產(chǎn)資源，1986年新中國(guó)第一部《礦產(chǎn)資源法》頒布實(shí)施。該法律的出臺(tái)，明確規(guī)定了礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開采。同時(shí)建立礦業(yè)權(quán)制度，提出探礦權(quán)、采礦權(quán)的取得必須依法通過(guò)國(guó)家行政審批登記，但礦業(yè)權(quán)“不得買賣、出租、用作抵押”，取得礦業(yè)權(quán)的主體也僅限于全民所有制和集體所有制礦山企業(yè)和公民個(gè)人?？梢哉f(shuō)，這一時(shí)期國(guó)家對(duì)礦業(yè)權(quán)僅作為行政許可管理，并未承認(rèn)其用益物權(quán)屬性，礦業(yè)權(quán)既不可轉(zhuǎn)讓，更不可流轉(zhuǎn)，僅作為勘查開采礦產(chǎn)資源的法律憑證。礦業(yè)權(quán)人之間沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)關(guān)系，相關(guān)權(quán)利也沒(méi)有財(cái)產(chǎn)化和商品化。

2.3 1996年《礦產(chǎn)資源法》修訂至《物權(quán)法》出臺(tái)前

這一時(shí)期，法律廢除了“礦業(yè)權(quán)不得買賣、出租、用作抵押”，確立了礦業(yè)權(quán)的有償使用和依法轉(zhuǎn)讓?！兜V產(chǎn)資源法》第6條明確規(guī)定“探礦權(quán)人在完成規(guī)定的最低勘查投入后，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以將探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人?！薄耙讶〉貌傻V權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營(yíng)，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形而需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦。前款規(guī)定的具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利。”將采礦權(quán)主體變更，作為采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)依法批準(zhǔn)的情形和依據(jù)。之后，國(guó)務(wù)院于1998年分別頒布實(shí)施了3個(gè)配套法規(guī)：《礦產(chǎn)資源勘查登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》(2014年修訂)，確立了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件、程序與審批等交易制度。2000年11月，原國(guó)土資源部頒布了《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“《暫行規(guī)定》”)，明確提出“探礦權(quán)、采礦權(quán)為財(cái)產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)稱礦業(yè)權(quán)，適用于不動(dòng)產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則?！蓖瑫r(shí)規(guī)定了礦業(yè)權(quán)人可采取出售、作價(jià)出資、合作、重組改制、上市等方式依法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，并把礦業(yè)權(quán)出租和抵押，一并按照礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件及程序加以管理，由原發(fā)證機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)。但不得將采礦權(quán)以承包等方式轉(zhuǎn)給他人開采經(jīng)營(yíng)[4]。這對(duì)于明顯按照用益物權(quán)屬性推動(dòng)礦業(yè)權(quán)改革、加快礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)及其市場(chǎng)建設(shè)具有重大意義。

2.4 《物權(quán)法》頒布至今

2007年《物權(quán)法》頒布實(shí)施，在用益物權(quán)編中明確規(guī)定“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)……的權(quán)利受法律保護(hù)。”肯定了礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)屬性。事實(shí)上，我國(guó)用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)直到2007年《物權(quán)法》公布后，才正式寫入了法律條文。自此，以《物權(quán)法》為基礎(chǔ)，礦業(yè)權(quán)的各種流轉(zhuǎn)方式已經(jīng)名正言順。建立健全符合物權(quán)理論的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，也成為了《礦產(chǎn)資源法》不斷修改完善的動(dòng)力與方向?！兜V產(chǎn)資源法》于2009年再次修改，但對(duì)于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)依然沒(méi)有做出實(shí)質(zhì)性的改動(dòng)。而這段時(shí)間以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制卻發(fā)生了深刻變化，現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)法規(guī)規(guī)范在解決日益繁雜的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)，已明顯滯后于市場(chǎng)交易實(shí)踐，對(duì)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)存在較多限制。為了解決這些問(wèn)題，2017年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛司法解釋》，從司法裁判的角度確認(rèn)了礦業(yè)權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性，促進(jìn)了對(duì)礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)保護(hù)。

3 礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題

3.1 礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)讓表述不清

現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)讓沒(méi)有明確劃分，導(dǎo)致法律用語(yǔ)模糊和適用混亂。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)審批登記。盡管《暫行規(guī)定》對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式做出了列舉規(guī)定，但把不屬于礦業(yè)權(quán)物權(quán)變動(dòng)類型的非法人型合作、出租和抵押權(quán)未實(shí)現(xiàn)前的抵押行為都納入到礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)制中，難免有概念表達(dá)錯(cuò)亂之嫌。在法條所列各種流轉(zhuǎn)方式中，必須發(fā)生主體變更的是買賣、互換、繼承、贈(zèng)與，必須依法變更登記，否則無(wú)效。作價(jià)入股是將用益物權(quán)作價(jià)變現(xiàn)為貨幣價(jià)值折算為股權(quán)，與此同時(shí)用益物權(quán)應(yīng)該變更為作價(jià)入股的法人所有，因此實(shí)際變更了用益物權(quán)主體，應(yīng)該按照轉(zhuǎn)讓依法變更。抵押因其后果有兩種，一種是正常履約不實(shí)現(xiàn)抵押，抵押物順利返回，因此不發(fā)生主體變更，也不發(fā)生轉(zhuǎn)讓；另一種是不能按期償還債務(wù)，抵押權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)并依法拍賣抵押物時(shí)，用益物權(quán)主體發(fā)生變化，實(shí)際是用益物權(quán)的買賣，因此必須依法辦理變更登記。至于出租只是用益物權(quán)的一種使用發(fā)生，不發(fā)生主體變更，因此簽訂租賃合同即可。合作不需要另立企業(yè)法人的，亦不必辦理主體變更手續(xù)，合同約定即可。由此，《暫行規(guī)定》的表述難免存在一定的邏輯混亂，表面上是用詞問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是對(duì)法律原則和內(nèi)涵的理解有所偏差，造成法律適用中，對(duì)如何理解礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)、如何界定礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、應(yīng)否按照礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行行政管理存在分歧，甚至無(wú)所適從，直接導(dǎo)致難以準(zhǔn)確把握立法精神并依法行政。

3.2 礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)法律依據(jù)

我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范缺乏對(duì)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)方式與程序的具體明確規(guī)定，而且有關(guān)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)定多見于部門規(guī)章和規(guī)范性文件，法律效力層級(jí)較低，從而使礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)一定程度上欠缺法律依據(jù)。例如，《暫行規(guī)定》雖然擴(kuò)大了礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，允許礦業(yè)權(quán)依法出租、出售和抵押，但在《礦產(chǎn)資源法》對(duì)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)及其流轉(zhuǎn)方式?jīng)]有做出全面規(guī)定的前提下，《暫行規(guī)定》作為部門規(guī)章，本質(zhì)上突破了上位法的制度框架，存在一定的不合理。再如，《暫行規(guī)定》明確指出“已出租的采礦權(quán)不得設(shè)定抵押”，與《物權(quán)法》第190條規(guī)定的“訂立抵押合同前抵押財(cái)產(chǎn)已出租的，原租賃關(guān)系不得對(duì)抗已登記的抵押權(quán)”的規(guī)定不符。而且，現(xiàn)行規(guī)范對(duì)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)方式規(guī)定明顯不夠，相關(guān)內(nèi)容還需補(bǔ)充，側(cè)重于“礦業(yè)權(quán)出售、作價(jià)出資、合作、重組改制”以及“出租、抵押”類型，對(duì)于其他多種物權(quán)流轉(zhuǎn)方式都沒(méi)有做出明確具體規(guī)定。隨著我國(guó)礦業(yè)資本市場(chǎng)發(fā)展的不斷深化，礦業(yè)權(quán)更多地被投入到金融資本市場(chǎng)，作為資源性資本的貨幣價(jià)值載體，以上市融資、收購(gòu)并購(gòu)等多種形式參與資本運(yùn)營(yíng)[5]。作為用益物權(quán)，可流通性是礦業(yè)權(quán)的根本特征，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)方式已逐步多樣化，甚至愈發(fā)復(fù)雜化，現(xiàn)行規(guī)范局限于傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)類型顯然已不能滿足實(shí)踐需要。

3.3 礦業(yè)權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)與主體經(jīng)營(yíng)資質(zhì)捆綁

現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批，把賦予礦業(yè)權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)與是否許可礦業(yè)企業(yè)設(shè)立經(jīng)營(yíng)捆綁在一起，嚴(yán)重阻礙了礦業(yè)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。按照物權(quán)具有的排他性支配效力，無(wú)需行政許可授予，權(quán)利主體對(duì)礦業(yè)權(quán)的自由處分與其具有的企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可不屬于同一層面法律問(wèn)題[6]。礦業(yè)權(quán)財(cái)產(chǎn)性流轉(zhuǎn)屬于物權(quán)法范疇，而礦業(yè)權(quán)主體的資質(zhì)條件是對(duì)其可否進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的能力證明，屬于行政法領(lǐng)域內(nèi)容。依法持有礦業(yè)權(quán)的主體，并非必須具備勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源的資質(zhì)能力。吊銷礦業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證、責(zé)令企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)，不應(yīng)導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)這種財(cái)產(chǎn)權(quán)的滅失。即使不能進(jìn)行勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源的活動(dòng)，行為人依法持有的礦業(yè)權(quán)也不會(huì)就此消滅，并可通過(guò)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

3.4 礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)行政色彩濃厚

現(xiàn)行礦法及其配套法規(guī)總體還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，對(duì)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)干預(yù)過(guò)多，保護(hù)不足。其一，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)作為私法范疇，行政審批屬于公權(quán)力行使。根據(jù)規(guī)定，我國(guó)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)審批登記，且審批的法律效力及于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，將原本是私權(quán)利主體自由處分財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，由公權(quán)力直接介入民事主體之間的利益分配，這樣不僅容易產(chǎn)生權(quán)力尋租，而且還不利于充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。其二，物權(quán)登記以保護(hù)私權(quán)為根本宗旨，主要針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外?！睋?jù)《物權(quán)法》關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記生效規(guī)定，礦業(yè)權(quán)作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，登記卻并非礦業(yè)權(quán)權(quán)屬轉(zhuǎn)移的依據(jù)和標(biāo)志，僅是物權(quán)變動(dòng)的其中環(huán)節(jié)，礦產(chǎn)資源主管部門對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行的行政審批所頒發(fā)的勘查或開采許可證，才是礦業(yè)權(quán)變動(dòng)法律效力產(chǎn)生的時(shí)間起點(diǎn)[7]。這明顯混淆了私法與公法的關(guān)系，和物權(quán)登記的宗旨及內(nèi)容不符，更類似于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府的行政管控，體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源主管部門對(duì)礦業(yè)權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性濃厚的行政配置色彩，不利于礦業(yè)權(quán)自由流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)資源配置，對(duì)礦業(yè)權(quán)人私權(quán)保護(hù)不足。

4 《物權(quán)法》視域下，完善我國(guó)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的對(duì)策建議

4.1 明確表述礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)讓的關(guān)系

礦產(chǎn)資源立法修改應(yīng)首先對(duì)接《物權(quán)法》，以《物權(quán)法》的規(guī)定為立足點(diǎn)和根本遵循，在物權(quán)的意義上理解并規(guī)范礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)。明確將礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)限定在物權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍內(nèi)，界定為包括礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)流轉(zhuǎn)方式相關(guān)活動(dòng)的集合，理順礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)讓的相互關(guān)系。其次，進(jìn)一步明確礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)及轉(zhuǎn)讓的標(biāo)準(zhǔn)和條件，嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)程序、完善礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)法律要件，確保礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)有法可依，行為規(guī)范。建議涉及礦業(yè)權(quán)權(quán)屬變更的，以《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定加以規(guī)范，不涉及礦業(yè)權(quán)權(quán)屬變更的，依據(jù)《合同法》或者其他法律規(guī)范調(diào)整，從而避免概念混用和法律適用錯(cuò)誤。最后，梳理完善部門規(guī)章及規(guī)范性文件有關(guān)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)與法律規(guī)定不相符合的內(nèi)容，對(duì)于法律沒(méi)有規(guī)定的，低位階的制度規(guī)范不能擅自規(guī)定，對(duì)于法律有規(guī)定的，可進(jìn)一步細(xì)化。

4.2 規(guī)范并擴(kuò)大礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)方式及內(nèi)容

世界范圍內(nèi)，企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模融資的渠道很多，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)是最為常見的途徑之一。我們也應(yīng)當(dāng)參考借鑒國(guó)際通行做法，允許礦業(yè)權(quán)的充分自由流轉(zhuǎn)，從頂層設(shè)計(jì)上明確賦予礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，使有限的礦產(chǎn)資源發(fā)揮最大的效能。建議刪除《礦產(chǎn)資源法》“禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利”等與礦業(yè)權(quán)自由流轉(zhuǎn)相矛盾的表述。此外，根據(jù)物權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐情形，凡是有利于礦業(yè)權(quán)價(jià)值最大化和礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的流轉(zhuǎn)方式，都應(yīng)加以利用，由價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)供求來(lái)調(diào)節(jié)和平衡礦業(yè)權(quán)交易，進(jìn)一步突破流轉(zhuǎn)方式的傳統(tǒng)局限，放寬對(duì)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的限制[8]。對(duì)于礦業(yè)權(quán)在現(xiàn)實(shí)流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的除礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓以外的互換、贈(zèng)與、繼承等主要方式，建議做出明確具體的內(nèi)容及程序性規(guī)定，進(jìn)一步適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐需要，推動(dòng)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)回歸財(cái)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)。

4.3 明確區(qū)分礦業(yè)權(quán)財(cái)產(chǎn)性流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)資格準(zhǔn)入

作為用益物權(quán)，礦業(yè)權(quán)應(yīng)單純以財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)交易。針對(duì)礦業(yè)權(quán)審批，礦業(yè)權(quán)人和經(jīng)營(yíng)許可證受領(lǐng)者不要求為同一主體，立法本身應(yīng)對(duì)礦業(yè)權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)市場(chǎng)準(zhǔn)入許可松綁，加快與《行政許可法》對(duì)礦業(yè)主體資格準(zhǔn)入的要求相脫鉤[9]。一方面，準(zhǔn)許礦業(yè)權(quán)主體進(jìn)入市場(chǎng)勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源，是政府管制的重點(diǎn)。對(duì)礦業(yè)主體勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源的行為，建議設(shè)置行政審批許可，由礦產(chǎn)資源主管部門對(duì)申請(qǐng)主體的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)和市場(chǎng)準(zhǔn)入條件進(jìn)行審查，合格后頒發(fā)行政許可證。另一方面，促進(jìn)礦產(chǎn)資源立法與《物權(quán)法》的有效銜接，以《物權(quán)法》有關(guān)物權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定為立足點(diǎn)，為礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化運(yùn)作奠定物權(quán)基礎(chǔ)。

4.4 建立礦業(yè)權(quán)物權(quán)登記制度

針對(duì)礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)按照《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，重點(diǎn)從登記機(jī)關(guān)、登記內(nèi)容、登記程序和登記效力等多方面構(gòu)建不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)意義的登記制度。以不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記機(jī)構(gòu)建立為契機(jī)，明確登記機(jī)構(gòu)的權(quán)限；完善礦業(yè)權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)登記內(nèi)容，確保礦業(yè)權(quán)受讓主體與礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者的界限清晰分明；設(shè)置獨(dú)立的礦業(yè)權(quán)登記程序，剝離行政審批，將資質(zhì)許可剔除礦業(yè)權(quán)登記法律要件；依據(jù)“物債分離”的法律框架，將礦業(yè)權(quán)權(quán)屬變動(dòng)時(shí)間規(guī)定為記載于登記簿之時(shí)[10]。此外，建議根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定將礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)登記效力分為三類。一是登記生效類。轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等應(yīng)當(dāng)辦理相應(yīng)的物權(quán)登記手續(xù)，否則不發(fā)生物權(quán)法意義上的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)變動(dòng)。互換本質(zhì)是以權(quán)易權(quán)，理論上只要辦理了變更登記，礦業(yè)權(quán)權(quán)屬也就發(fā)生了轉(zhuǎn)變。二是登記對(duì)抗類。繼承、贈(zèng)與是民事法律關(guān)系中的重要內(nèi)容，前者是死因行為，以被繼承人死亡時(shí)繼承關(guān)系發(fā)生；后者是實(shí)踐合同，以標(biāo)的物交付時(shí)合同成立，這兩種物權(quán)流轉(zhuǎn)方式均沒(méi)有硬性登記要求，但是不登記不能對(duì)抗第三人。三是登記備案類。合作和入股等并不需要進(jìn)行物權(quán)登記，僅到相關(guān)工商部門進(jìn)行備案登記，便可實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律效力。

5 結(jié) 語(yǔ)

礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)是包括礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的一切關(guān)于礦業(yè)權(quán)流通和周轉(zhuǎn)的方式，不僅包含了物權(quán)權(quán)屬變動(dòng)的轉(zhuǎn)讓，還包含了物權(quán)權(quán)屬未發(fā)生變化的各種流通周轉(zhuǎn)方式。作為用益物權(quán)，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)有其作為獨(dú)立范疇存在的邏輯基礎(chǔ)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的具體方式會(huì)隨著礦業(yè)資本市場(chǎng)的不斷發(fā)展而逐步增多或變得愈加復(fù)雜，所以在立法及法律適用時(shí)，要堅(jiān)持以《物權(quán)法》為基礎(chǔ)，建立起符合物權(quán)理論的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，成為應(yīng)有之義。