□張 微

老舊小區(qū)的改造升級(jí)是關(guān)乎民生福祉的一項(xiàng)重要議題。廣州市荔灣區(qū)永慶坊是廣州的第一個(gè)歷史文化街區(qū)微改造項(xiàng)目，該項(xiàng)目創(chuàng)新采取了“政府主導(dǎo)，企業(yè)承辦，居民參與”的微改造城市更新模式。2018 年10 月，習(xí)近平總書(shū)記在廣州考察時(shí)對(duì)荔灣區(qū)以“繡花”功夫推進(jìn)舊城改造的工作思路予以充分肯定，并對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)工作作出重要批示。為了貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記考察廣州重要講話精神，探索、總結(jié)有利于推進(jìn)老舊小區(qū)改造的創(chuàng)新機(jī)制，本課題組通過(guò)走訪相關(guān)部門(mén)、召開(kāi)座談會(huì)等方式對(duì)永慶坊城市更新模式開(kāi)展了深入調(diào)研，調(diào)研成果梳理如下。

一、永慶坊城市更新模式的歷史演進(jìn)

永慶坊（又稱永慶片區(qū)）,原為永慶大街,位于廣州市荔灣區(qū)恩寧路中段，是恩寧路舊城改造項(xiàng)目的一部分。恩寧路地塊具有濃厚的歷史文化積淀，同時(shí)也是全市危舊房屋最集中的區(qū)域之一。

（一）2006—2010年：“大拆大建”模式階段

2005 年，為了迎接2010 年亞運(yùn)會(huì)，廣州開(kāi)始了以政府為主導(dǎo)的舊城更新改造。2006 年，廣州市在“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)”基礎(chǔ)上提出了“中調(diào)”的發(fā)展思路，城市發(fā)展從“增量”發(fā)展轉(zhuǎn)為“存量”再開(kāi)發(fā)，開(kāi)始啟動(dòng)老城區(qū)的成片危舊房改造。其中，恩寧路地塊轄區(qū)內(nèi)有不少房屋因?yàn)槟昃檬薅蔀槲７磕酥羾?yán)損房，采光、通風(fēng)、衛(wèi)生等條件都比較差，因此成為廣州首個(gè)“中調(diào)”項(xiàng)目。荔灣區(qū)政府提出以恩寧路地塊連片危破房改造作為舊城更新改造的試點(diǎn)，改造范圍為恩寧路以北、寶華路以西，多寶路以南的街區(qū)。2006 年2 月，《恩寧路地塊廣州市危破房試點(diǎn)改革方案》提出了“拆舊建新、原地回遷”的改造模式。

2007年，恩寧路被納入《廣州歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》中的“歷史保護(hù)街區(qū)”。同年3 月，恩寧路改造項(xiàng)目正式對(duì)外招商。5月，荔灣區(qū)政府首次對(duì)外公布恩寧路拆遷范圍，11日開(kāi)始動(dòng)遷。同年7 月，經(jīng)媒體報(bào)道，廣大市民開(kāi)始關(guān)注和熱議恩寧路的改造項(xiàng)目，原有方案被推翻。9 月24日，恩寧路第一次拆遷公告發(fā)布，引起爭(zhēng)議。

在此期間,原廣州市規(guī)劃局在對(duì)恩寧路地塊歷史建筑相關(guān)調(diào)查的基礎(chǔ)上，重新委托設(shè)計(jì)所進(jìn)行改造方案的研究，提出了兩個(gè)不同開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的方案。基于居民原地回遷的總體考慮，兩個(gè)新的方案整體上仍是遵循拆舊建新的基本思路，包括拆除大量歷史建筑，并且興建高層[1]。由于建設(shè)規(guī)劃不詳、與居民溝通不暢、片區(qū)內(nèi)歷史文化建筑保護(hù)不力等原因引發(fā)了社會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)。

盡管居民與社會(huì)各界的反對(duì)聲一直持續(xù)不斷,但是政府的動(dòng)遷乃至拆遷工作也在持續(xù)推進(jìn)之中。2008 年春節(jié)前，已完成動(dòng)遷469 戶，占應(yīng)動(dòng)遷總量的24.1%。同年5 月，恩寧路部分業(yè)主發(fā)起維權(quán)行動(dòng)，向全國(guó)人大常委會(huì)提交公民建議書(shū)，直指恩寧路地塊的拆遷違反《物權(quán)法》，建議予以撤銷(xiāo)或者改變。同年11 月，恩寧路改造規(guī)劃區(qū)內(nèi)開(kāi)始拆遷；另一方面，動(dòng)遷也還在持續(xù)進(jìn)行中。

2009 年第一季度，恩寧路項(xiàng)目簽訂拆遷協(xié)議1100 份，占動(dòng)遷總戶數(shù)56.41%。當(dāng)年5 月，原廣州市國(guó)土房管局發(fā)出公告，明確恩寧路改造項(xiàng)目在貨幣補(bǔ)償、異地安置外增加了就近安置方式。但是到了6 月份，恩寧路的拆遷方案突然變更，引發(fā)居民質(zhì)疑。截至當(dāng)年7 月30日，已簽約的有1188 戶，占應(yīng)動(dòng)遷總量的61%。9 月8 日，原廣州市國(guó)土房管局發(fā)布恩寧路連片危改拆遷項(xiàng)目拆遷第一次延期公告，將2007年9 月24 日核發(fā)“拆許字〔2007〕第22 號(hào)”房屋拆遷許可證延期至2010 年9 月23 日止。至此，對(duì)恩寧路地塊擬采用“大拆大建”的模式基本宣告失敗。

2009 年12 月，荔灣區(qū)政府公布了《恩寧路歷史文化街區(qū)保護(hù)開(kāi)發(fā)規(guī)劃方案》，并向公眾咨詢意見(jiàn)。從該方案中可以看出，在前期社會(huì)各界的博弈下，政府針對(duì)恩寧路地塊的規(guī)劃思路有了新的轉(zhuǎn)變，開(kāi)始側(cè)重歷史文物保護(hù)。與此同時(shí)，部分居民在發(fā)現(xiàn)自己原有房屋變更為保留范圍之內(nèi)后，要求解除之前與政府簽訂的合同，恩寧路的改造方案再次受到質(zhì)疑。

（二）2011—2014年：“減量規(guī)劃”模式階段

2010 年1 月，大規(guī)模的居民抗議開(kāi)始，恩寧路的改造因此也引發(fā)了政協(xié)委員、人大代表等社會(huì)各界的關(guān)注。同年4 月，廣州“兩會(huì)”召開(kāi)期間，220戶恩寧路居民給廣州市上百位人大代表和政協(xié)委員發(fā)出了公開(kāi)信，信中列舉了恩寧路改造項(xiàng)目存在的三大問(wèn)題，呼吁人大代表和政協(xié)委員給予監(jiān)督[2]。隨后，市政協(xié)委員遞交提案呼吁恩寧路改造項(xiàng)目應(yīng)馬上停止全面拆遷，重新組織勘察、論證和評(píng)估。同年8 月25日，人大代表在迎接亞運(yùn)會(huì)的專(zhuān)題座談會(huì)上向當(dāng)時(shí)的市長(zhǎng)反映了恩寧路改造項(xiàng)目的有關(guān)問(wèn)題。8 月30 日，市長(zhǎng)視察恩寧路改造項(xiàng)目并指出，恩寧路的歷史文化資源十分寶貴，要切實(shí)保護(hù)好、整治好騎樓街。9月，原荔灣區(qū)更新辦、規(guī)劃局等部門(mén)首次通過(guò)媒體向公眾承認(rèn)恩寧路規(guī)劃走了彎路、拆遷受阻，并表示將盡快解決恩寧路拆遷遺留的各種問(wèn)題。10 月，恩寧路改造項(xiàng)目再次啟動(dòng)[3]。隨后,荔灣區(qū)政府組建“恩寧路舊城改造項(xiàng)目專(zhuān)家顧問(wèn)組”，該顧問(wèn)組由規(guī)劃、文物保護(hù)、建筑等領(lǐng)域的專(zhuān)家和人大代表等15人組成，全程參與新的更新方案的討論。

2011 年1 月，恩寧路拆遷重新啟動(dòng)。2009年至2011 年期間，荔灣區(qū)政府重新委托華南理工大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院對(duì)恩寧路地塊進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。經(jīng)過(guò)幾次修改，華南理工大學(xué)的設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)確立了“減量規(guī)劃”的改造模式[4]。2011 年《荔灣區(qū)恩寧路舊城更新規(guī)劃》和《恩寧路舊城改造更新地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃導(dǎo)則更改》獲審批通過(guò)。該份規(guī)劃以文化更新為主導(dǎo)，將恩寧路地塊定位為：具有濃郁西關(guān)風(fēng)情，延續(xù)傳統(tǒng)生活氛圍，體驗(yàn)嶺南民俗情景的精品消費(fèi)街區(qū)；荔灣老城懷舊旅游的人文休憩中心。規(guī)劃將重點(diǎn)放在了歷史街區(qū)成片保護(hù)和老城區(qū)人口抽疏上，在原有保護(hù)范圍基礎(chǔ)上增加若干連片的傳統(tǒng)街區(qū)，主要是保護(hù)該地塊內(nèi)具有歷史價(jià)值的清末民初時(shí)期廣州西關(guān)傳統(tǒng)住宅區(qū)整體風(fēng)貌。由于規(guī)劃以歷史肌理的形態(tài)容量設(shè)定容積率，因此也使得該地塊容積率大幅降低[1]。除了擴(kuò)大歷史建筑的保留范圍，此份規(guī)劃還允許有條件的居民自主更新,但政府并未出臺(tái)詳細(xì)的自主更新依據(jù)和準(zhǔn)則。由于該份規(guī)劃旨在打造以商業(yè)為主導(dǎo)的商住混合功能區(qū)，而招商卻遲遲沒(méi)有成功，使得該地塊商業(yè)改造和自主改造均無(wú)法進(jìn)行，恩寧路地塊項(xiàng)目再次陷入停滯[5]。

（三）2015—2016年：“微改造”模式階段

一方面，恩寧路地塊轄區(qū)內(nèi)的房屋原本已經(jīng)年久失修，而政府征收之后因?yàn)轫?xiàng)目停滯不前也未能及時(shí)進(jìn)行修繕，導(dǎo)致房屋質(zhì)量和周邊整體環(huán)境進(jìn)一步惡化；另一方面，街區(qū)內(nèi)的廣州粵劇藝術(shù)博物館于2016 年1 月建成揭牌，與永慶片區(qū)的破敗衰落形成了鮮明對(duì)比。永慶片區(qū)如何改造的問(wèn)題因此更加受到各界關(guān)注，具有了迫切的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

2014 年2 月《廣州市歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)辦法》實(shí)施，對(duì)于歷史建筑的保護(hù)要求有了明確規(guī)定；同年11 月，廣東省人民政府批準(zhǔn)實(shí)施《廣州歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》，明確了“恩寧路歷史文化街區(qū)”的范圍；2015 年2 月，廣州市城市更新局成立，《廣州市城市更新辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）也相繼出臺(tái)。該《辦法》提出了“微改造”的城市更新模式，第十四條規(guī)定：“城市更新方式包括全面改造和微改造方式。”所謂全面改造，根據(jù)《辦法》規(guī)定，是指以拆除重建為主的更新方式，主要適用于城市重點(diǎn)功能區(qū)以及對(duì)完善城市功能、提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善城市面貌有較大影響的城市更新項(xiàng)目。同時(shí)《辦法》強(qiáng)調(diào)“屬歷史文化名村、名城范圍的，不適用全面改造”。所謂微改造，《辦法》第十四條第三款規(guī)定：“是指在維持現(xiàn)狀建設(shè)格局基本不變的前提下，通過(guò)建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護(hù)、活化，完善基礎(chǔ)設(shè)施等辦法實(shí)施的更新方式，主要適用于建成區(qū)中對(duì)城市整體格局影響不大，但現(xiàn)狀用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低、人居環(huán)境差的地塊?！币陨舷嚓P(guān)政策和法律法規(guī)的出臺(tái)，為永慶片區(qū)的改造奠定了制度基礎(chǔ)。

2015 年12 月永慶片區(qū)改造工作正式啟動(dòng)，采用“政府主導(dǎo)、企業(yè)承辦、居民參與”的模式進(jìn)行微改造，改造范圍包括永慶大街、永慶一巷、永慶二巷、至寶大街、至寶西一巷，更新建筑面積約7800 多平方米。“微改造”模式的優(yōu)勢(shì)在于只對(duì)危舊建筑進(jìn)行加固和修繕，能最大限度地保留街區(qū)原有的空間肌理和街道的原有風(fēng)貌。該模式較為充分地尊重居民意愿，允許不愿搬遷的12 戶居民繼續(xù)留下或者進(jìn)行“自主更新”。對(duì)于修繕的資金來(lái)源，政府采用BOT 的模式引入社會(huì)資本，通過(guò)公開(kāi)招商引入廣州萬(wàn)科房地產(chǎn)公司建設(shè)該項(xiàng)目，建設(shè)結(jié)束之后該企業(yè)享有15 年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，期滿之后交回給政府。2016 年9 月底，該項(xiàng)目完成修繕改造并對(duì)外開(kāi)放，改社區(qū)名為永慶坊，街道保持原名。

二、永慶坊城市更新“微改造”模式的主要機(jī)制

2016 年廣州市在全國(guó)首創(chuàng)老舊小區(qū)“微改造”模式，2017 年底，廣州市入選住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部老舊小區(qū)改造試點(diǎn)城市。2016年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，廣州市2000 年之前建成的存在功能配套不全、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、基礎(chǔ)設(shè)施老化、人均環(huán)境較差等問(wèn)題的老舊小區(qū)共有779 個(gè)，建筑面積5180.03 萬(wàn)平方米，涉及260 萬(wàn)居民，約占全市戶籍人口的31%。截至2019年3月底，廣州市共推進(jìn)老舊小區(qū)微改造項(xiàng)目687 項(xiàng)，其中已完工的128 項(xiàng)，正在實(shí)施231 項(xiàng)，已立項(xiàng)正開(kāi)展前期工作328 項(xiàng)[6]。因此，盡快總結(jié)永慶坊“微改造”模式的主要機(jī)制和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于廣州市乃至全國(guó)后續(xù)的老舊小區(qū)改造極具意義。

（一）“政府主導(dǎo)”機(jī)制的主要內(nèi)容

《辦法》第一條規(guī)定：“為促進(jìn)城市土地有計(jì)劃開(kāi)發(fā)利用，完善城市功能，改善人居環(huán)境，傳承歷史文化，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提高土地利用效率，保障社會(huì)公共利益，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)以及國(guó)土資源部和省政府的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。”該規(guī)定既是關(guān)于立法目的和立法依據(jù)的闡述，其實(shí)質(zhì)亦是政府的職責(zé)所在。如前文所述，政府在“大拆大建”模式階段和“減量規(guī)劃”模式階段已經(jīng)完成了對(duì)永慶片區(qū)房屋的征收和拆遷工作，除了12戶居民以外，政府擁有了永慶片區(qū)轄內(nèi)所有房屋和土地的所有權(quán)。因此，在永慶坊“微改造”模式中，“政府主導(dǎo)”機(jī)制的主要內(nèi)容有：

第一，引入社會(huì)資本。在永慶坊的微改造中，“政府主導(dǎo)”機(jī)制的首要內(nèi)容是采用BOT 的模式引入社會(huì)資本。BOT 是英文“Build-Operate-Transfer”的縮寫(xiě)，中文意思是“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓”，政府與企業(yè)之間就某個(gè)公共項(xiàng)目簽訂協(xié)議，允許企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)該公共項(xiàng)目籌集資金進(jìn)行建設(shè)、管理和經(jīng)營(yíng)，期滿之后重新交回政府的合作模式[7]。

從2007年項(xiàng)目啟動(dòng)至2012年恩寧路項(xiàng)目拆遷與安置全部完成，政府共投入18個(gè)億[8]。由此可見(jiàn)，社會(huì)資本的成功引入，緩解了政府高昂的資金困境，使得永慶坊項(xiàng)目具有可持續(xù)發(fā)展。

第二，搭建協(xié)商平臺(tái)。鑒于前期改造模式中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，政府在“微改造”模式階段開(kāi)始重視公眾參與的作用，積極搭建協(xié)商平臺(tái)。2018 年9 月7 日，由原荔灣區(qū)城市更新局、多寶街道辦牽頭創(chuàng)建的“恩寧路歷史文化街區(qū)共同締造委員會(huì)”以圓桌會(huì)議的形式召開(kāi)了第一次溝通會(huì)，意味著恩寧路改造公眾參與平臺(tái)正式搭建。委員會(huì)共有25 位委員，名單由各方推薦及選舉。其中12 名為居民代表，其余為專(zhuān)家顧問(wèn)、媒體代表、商戶代表、多寶街道辦區(qū)黨工委書(shū)記、區(qū)人大代表和區(qū)政協(xié)委員等。

依據(jù)共同締造委員會(huì)工作方案,委員會(huì)的定位是政府領(lǐng)導(dǎo)下的議事平臺(tái)。主要的職責(zé)有：一是全程監(jiān)督政府和企業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理工作；二是及時(shí)協(xié)調(diào)更新改造過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾；三是負(fù)責(zé)收集居民意見(jiàn)并進(jìn)行梳理、總結(jié),提交給政府相關(guān)部門(mén)作為決策參考。

共同締造委員會(huì)平時(shí)也會(huì)舉辦社區(qū)座談會(huì)、公眾論壇等多種活動(dòng),吸引民眾深入?yún)⑴c規(guī)劃研討,以求建設(shè)方案的不斷完善。

第三，保障公共利益。《辦法》第一條規(guī)定，城市更新的主要目的之一在于保障社會(huì)公共利益。因此，城市更新各項(xiàng)工作都應(yīng)圍繞增進(jìn)社會(huì)公共利益而展開(kāi)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共享城市發(fā)展成果?；诖耍还苷扇『畏N方式進(jìn)行城市更新，如何保障更新區(qū)域相關(guān)居民的權(quán)益以及公共利益始終是政府必須關(guān)注和解決的核心問(wèn)題。尤其在引入社會(huì)資本參與更新改造之后，如何避免企業(yè)一味逐利而侵害公共利益顯得更為重要。

在永慶坊“微改造”模式中，政府除了通過(guò)搭建協(xié)商平臺(tái)之外，主要通過(guò)以下制度監(jiān)督企業(yè)、保障居民權(quán)益和公共利益：一是2011 年6 月原廣州市國(guó)土資源和規(guī)劃委員會(huì)表決通過(guò)的《恩寧路舊城改造更新地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃導(dǎo)則更改》；二是2011 年11 月原廣州市規(guī)劃局發(fā)布的《荔灣分區(qū)AL0126、AL0128、AL0129 規(guī)劃管理單元（恩寧路舊城改造更新地塊）控制性詳細(xì)規(guī)劃導(dǎo)則更改》；三是荔灣區(qū)政府編制的《永慶片區(qū)微改造建設(shè)導(dǎo)則》與《永慶片區(qū)微改造社區(qū)業(yè)態(tài)控制導(dǎo)則》。根據(jù)BOT 協(xié)議的要求，企業(yè)在更新改造的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)遵循相關(guān)法律法規(guī)和政府制定的這些制度實(shí)施更新改造。

（二）“企業(yè)承辦”機(jī)制的主要內(nèi)容

一是承辦社區(qū)修繕改造?；谡畬?duì)永慶片區(qū)“微改造”的總體定位，承辦企業(yè)要遵循“修舊如舊，建新如故”、“交通梳理，肌理抽疏”、“完善基礎(chǔ)、消除隱患”、“文保專(zhuān)修，活化資源”的設(shè)計(jì)理念，通過(guò)原地升級(jí)的做法對(duì)建筑進(jìn)行修繕，并新增眾創(chuàng)辦公、青年公寓、教育營(yíng)地與特色商業(yè)等四種功能[9]。

承辦企業(yè)萬(wàn)科公司從2016 年2 月開(kāi)始對(duì)永慶片區(qū)近60 棟建筑逐一進(jìn)行考察、梳理，進(jìn)而制定出每棟建筑的改造方案。在完成相關(guān)清理和歷史建筑保護(hù)工作之后，對(duì)房屋建筑立面進(jìn)行更新、保護(hù)與整飾，對(duì)部分房屋結(jié)構(gòu)進(jìn)行加固或者替換；在片區(qū)內(nèi)建立消防控制系統(tǒng)；整理電力和通訊線路，消除安全隱患；配建公共服務(wù)設(shè)施等。

二是特定年限的經(jīng)營(yíng)管理。根據(jù)政府與企業(yè)簽訂的BOT 協(xié)議，承辦企業(yè)在“微改造”建設(shè)結(jié)束之后將享有15 年的運(yùn)營(yíng)期。在此期間，萬(wàn)科物業(yè)統(tǒng)一管理永慶坊服務(wù)中心，享有入駐企業(yè)的招商、管理入駐企業(yè)、活動(dòng)策劃等權(quán)限。

（三）“居民參與”機(jī)制的主要內(nèi)容

一是維護(hù)自身權(quán)益。居民通過(guò)共同締造委員會(huì)、人大代表、媒體等機(jī)構(gòu)向政府主管部門(mén)反映自身的訴求，或者直接向項(xiàng)目改造指揮中心反映訴求。由于轄區(qū)內(nèi)房屋的產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，因此居民的訴求也呈多元化，比如，居民提出如何改造居民私有房屋，如何保障企業(yè)建設(shè)施工期間避免噪音擾民等。

二是維護(hù)公共利益。由于恩寧路地塊特有的西關(guān)文化元素，恩寧路地塊居民在維護(hù)自身利益的同時(shí)，也通過(guò)借助媒體的力量或者向人大常委會(huì)提交建議書(shū)等途徑維護(hù)了公共利益。比如2017 年2 月14 日，恩寧路拆遷改造范圍內(nèi)的60 戶居民代表，向廣州市人大常委會(huì)遞交了一封建議書(shū)。該建議書(shū)除了反映施工過(guò)程中的存在的擾民等問(wèn)題之外，對(duì)永慶坊的管理和未來(lái)恩寧路的改造也提出了一系列的建議[9]。通過(guò)這些途徑，永慶坊片區(qū)一些有價(jià)值的歷史建筑得以保留，有整體風(fēng)貌的歷史街區(qū)得到整體保護(hù)等等。

三、永慶坊城市更新模式的啟示

2018 年，廣州市政府將老舊小區(qū)微改造納入十大民生實(shí)事任務(wù)，作為推動(dòng)營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局走在全國(guó)前列、提高保障和改善民生水平的重要抓手。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中明確要求：“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平?！睆挠缿c坊城市更新的過(guò)程中可以看到，社會(huì)治理必須遵循以下三個(gè)方面：

（一）政府信息公開(kāi)是化解矛盾的基礎(chǔ)和前提

拆遷工作是舊城改造的難點(diǎn)所在，也是社會(huì)矛盾爆發(fā)的集中點(diǎn)。如何建立有效的矛盾調(diào)處機(jī)制，是舊城改造中不容回避的重要問(wèn)題。恩寧路地塊項(xiàng)目2006 年啟動(dòng)改造之初擬定的“大拆大建”模式之所以引發(fā)社會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)、最終無(wú)法推行的一個(gè)重要原因就在于政府決策過(guò)程的封閉性。政府從提出更新議題到方案討論與制定，一直由政府執(zhí)行并進(jìn)行封閉式操作。整個(gè)過(guò)程都將居民、公眾等相關(guān)主體排斥在規(guī)劃決策之外。比如，為保護(hù)建筑與動(dòng)遷工作提供依據(jù)的一系列文件，包括2006 年的《荔灣區(qū)恩寧路地塊改造試點(diǎn)規(guī)劃方案》、2007年5 月制定的《恩寧路改造項(xiàng)目文物及歷史建筑保護(hù)方案》以及2007 年7 月制定的《恩寧路地段舊城改造規(guī)劃》均限于政府內(nèi)部討論，從未公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)。直到2007 年11 月制定的《恩寧路危破房改造地段歷史建筑保護(hù)與利用規(guī)劃》部分內(nèi)容被媒體曝光，恩寧路地塊的問(wèn)題才“被動(dòng)公開(kāi)”。正是政府整個(gè)決策過(guò)程的不公開(kāi)、不透明才引發(fā)了公眾的不滿乃至對(duì)峙。2018 年8 月,由中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)城市更新專(zhuān)業(yè)委員會(huì)牽頭完成的《廣州恩寧路永慶片區(qū)微改造實(shí)施評(píng)估研究》,調(diào)查了永慶社區(qū)微改造項(xiàng)目實(shí)施滿意度,在調(diào)查的45 個(gè)指標(biāo)中,總體平均分為3.29 分，改造過(guò)程的社區(qū)參與得分偏低(2.85 分)[9]。

鑒于前期的教訓(xùn)，以2009 年《荔灣區(qū)恩寧路舊城更新規(guī)劃》的公開(kāi)征求意見(jiàn)為標(biāo)志，政府開(kāi)始重視信息公開(kāi)的作用，恩寧路地塊的改造才不斷凝聚共識(shí)，逐漸進(jìn)入良性運(yùn)轉(zhuǎn)的階段。從恩寧路地塊艱難曲折的改造過(guò)程中可以看到，政府信息公開(kāi)是化解眾多社會(huì)矛盾的基礎(chǔ)和前提。

（二）遵循法定程序才能保障公共利益

《廣州市城市更新辦法》第一條關(guān)于立法目的的規(guī)定，首先要求城市更新要保障公共利益；2019 年新修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四條規(guī)定，制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)符合區(qū)域人口發(fā)展、國(guó)防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全等公共利益的需要；《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第一條明確該條例的立法目的之一在于維護(hù)公共利益。顯而易見(jiàn)，保障公共利益是政府在城市更新中的重要職責(zé)。但是，我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)并沒(méi)有統(tǒng)一立法明確規(guī)定“公共利益”的內(nèi)容或者范圍。

在永慶坊城市更新的過(guò)程中，如前文所述，由于恩寧路地塊特有的西關(guān)文化元素，恩寧路地塊居民在維護(hù)自身利益的同時(shí)，也提交了很多諸如保護(hù)歷史文化資源等公共訴求。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前公眾參與體制下，居民等直接利益相關(guān)者是私利的代表，政府是公共利益的代表。但在現(xiàn)有體制下，企業(yè)型政府對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求，及維穩(wěn)思維下對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的過(guò)度追求，都使得政府忽略了其作為公共利益的代言人身份[10]。因此，永慶坊的改造折射出很多老舊小區(qū)改造都會(huì)面臨的問(wèn)題，政府代表的“公共利益”與居民代表的“公共利益”之間的博弈，誰(shuí)是真正的公共利益的代表？筆者以為，政府必須借助于法律上的正當(dāng)程序界定“公共利益”才更有說(shuō)服力，才能保障真正意義上的公共利益。程序正當(dāng)原則作為法治的一項(xiàng)基本原則，至少包含兩重含義：一是任何人不能作為自己案件的法官；二是任何人在行使可能使他人受到不利影響的權(quán)力時(shí)，必須聽(tīng)取對(duì)方的意見(jiàn)。將于2019年9月1日實(shí)施的《重大行政決策程序暫行條例》第三條第三項(xiàng)明確規(guī)定，“決定在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施的重大公共建設(shè)項(xiàng)目”屬于重大行政決策事項(xiàng)，因此，城市更新項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)屬于重大行政決策事項(xiàng)的范圍。其中規(guī)定的法定程序當(dāng)然也適用于城市更新項(xiàng)目中對(duì)于“公共利益”范圍的討論和界定。

（三）建立長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制才能防止更新“失控”

在永慶坊片區(qū)的“微改造”中，通過(guò)“BOT”模式引入社會(huì)資本，這是廣州在1999 年禁止社會(huì)資本進(jìn)入老城開(kāi)發(fā)之后首次允許開(kāi)發(fā)商參與舊城改造。不可否認(rèn)，社會(huì)資本的參與具有緩解政府資金壓力、降低政府開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、為社區(qū)帶來(lái)成熟管理經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)。但是，承辦企業(yè)作為改造項(xiàng)目的投資方、建設(shè)方和運(yùn)營(yíng)方，相較而言享有較大的自主權(quán)，這種自主權(quán)一旦與企業(yè)的逐利性相結(jié)合，無(wú)疑也存在侵害居民權(quán)益或者公共利益的風(fēng)險(xiǎn)。

一方面，作為政府監(jiān)督企業(yè)主要依據(jù)的《永慶片區(qū)微改造建設(shè)導(dǎo)則》和《永慶片區(qū)微改造社區(qū)業(yè)態(tài)控制導(dǎo)則》的規(guī)定相對(duì)比較原則和抽象，對(duì)于企業(yè)的權(quán)利義務(wù)規(guī)定不夠具體和明確；另一方面，由于永慶坊片區(qū)內(nèi)歷史建筑年久失修、房屋產(chǎn)權(quán)關(guān)系又極其復(fù)雜等原因，導(dǎo)致企業(yè)在修繕改造過(guò)程中的實(shí)際建設(shè)費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了預(yù)期。企業(yè)基于經(jīng)濟(jì)平衡乃至逐利的考慮，不可避免地會(huì)設(shè)法增大收益。比如，企業(yè)通過(guò)更換片區(qū)內(nèi)的房屋建筑功能、加建樓層、改變建筑格局等方式增加未來(lái)運(yùn)營(yíng)中的商店面積。因此，如何調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極參與老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，又能有效防止承辦企業(yè)濫用權(quán)利侵害居民權(quán)益乃至公共利益也是“微改造”模式中面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。

在永慶坊近十年的改造過(guò)程中，新聞媒體、人大代表、政協(xié)委員、居民代表、民間學(xué)術(shù)團(tuán)體、有關(guān)專(zhuān)家等都參與了改造模式的大討論，成為監(jiān)督政府和企業(yè)、保護(hù)歷史文化資源的重要力量。但是，這樣的監(jiān)督具有較大的局限性和不穩(wěn)定性。為保證企業(yè)在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中能始終圍繞改造的初衷和目標(biāo)而不偏離，有必要細(xì)化政府與企業(yè)簽訂的協(xié)議中雙方的權(quán)利義務(wù)，并最終從立法上予以保障。