張 異，黃一宸

（西南政法大學(xué) 刑事偵查學(xué)院，重慶401120）

引言

國家監(jiān)察委員會(huì)的成立導(dǎo)致了紀(jì)委、檢察院、監(jiān)察機(jī)關(guān)等各方權(quán)力的重組，在對(duì)檢察權(quán)和監(jiān)察權(quán)進(jìn)行定性以及檢察院和監(jiān)察委進(jìn)行定位時(shí)便要了解其間權(quán)力制約、監(jiān)督與制衡的邏輯。對(duì)公權(quán)力進(jìn)行有效的制約不僅是依法治國的核心要求，也是監(jiān)察體制改革的關(guān)鍵所在。權(quán)力的制約表現(xiàn)為通過控制手段使公共職權(quán)只在合理的界限中行使，而這些控制手段必然是另一權(quán)力的體現(xiàn)，這也就是權(quán)力制約權(quán)力的由來[1]。檢察權(quán)、監(jiān)察權(quán)和其他公權(quán)力之間的制約、監(jiān)督以及制衡便是各機(jī)關(guān)職權(quán)運(yùn)作的表現(xiàn)。權(quán)力制約是權(quán)力監(jiān)督和制衡的上位概念，換言之，權(quán)力間的制約包括了監(jiān)督和制衡兩種方式[2]。監(jiān)督的特點(diǎn)在于監(jiān)督權(quán)的行使獨(dú)立于被監(jiān)督權(quán)。這種獨(dú)立體現(xiàn)為主體上獨(dú)立、性質(zhì)上獨(dú)立、權(quán)力的運(yùn)行上獨(dú)立?？梢?，監(jiān)督模式下的權(quán)力結(jié)構(gòu)是單向性的，即只存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系[3]。監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立于行政、司法機(jī)構(gòu)，監(jiān)察權(quán)的行使不受其他權(quán)力機(jī)關(guān)的干涉，監(jiān)察體制改革的目的是為了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察（監(jiān)督）。制衡則體現(xiàn)的是職權(quán)與職權(quán)間相互牽制的關(guān)系，各職權(quán)主體間分工負(fù)責(zé)，相互配合，相互制約?？梢?，制衡的典型特征就是在職權(quán)運(yùn)行中，相互之間沒有隸屬關(guān)系的主體，相互之間設(shè)置關(guān)卡或者限制，只有達(dá)到要求才予以放行[4]。也正是因?yàn)橹坪鈾C(jī)制的存在，才導(dǎo)致公權(quán)力機(jī)關(guān)不敢濫用職權(quán)，客觀上產(chǎn)生了相互監(jiān)督的效果，然而并不能說一種權(quán)力能夠起到監(jiān)督的效果就是監(jiān)督權(quán)。同樣，對(duì)公權(quán)力的制約也不能依靠單一的機(jī)制來完成[5]。只有在履行職權(quán)起到制約、監(jiān)督與制衡作用時(shí)，才能夠明確監(jiān)察委和檢察院誰才是當(dāng)下的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。以此，實(shí)現(xiàn)從監(jiān)察程序到訴訟程序，從監(jiān)察委移送到檢察院過程中監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的協(xié)調(diào)銜接。具體而言，當(dāng)公職人員涉嫌職務(wù)犯罪時(shí)，對(duì)于監(jiān)察委移送的案件，檢察院仍享有獨(dú)立審查起訴的權(quán)力[6]，以此來對(duì)監(jiān)察委的權(quán)力進(jìn)行制約，而監(jiān)察委也通過對(duì)檢察院公職人員的監(jiān)察與監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察院權(quán)力的制約。

一、監(jiān)察權(quán)的核心內(nèi)容及其性質(zhì)

在監(jiān)察體制改革之前，我國的權(quán)力制約體系主要體現(xiàn)為紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)，行政、檢察、司法監(jiān)督[7]。然而此權(quán)力制約體系存在同體監(jiān)督乏力，異體監(jiān)督缺失，黨紀(jì)國法斷層，監(jiān)察資源分散，對(duì)象難以周延等問題[8]。監(jiān)察體制改革的實(shí)質(zhì)在于國家監(jiān)察權(quán)的重新配置[9]，而監(jiān)察權(quán)的屬性需結(jié)合監(jiān)察委員會(huì)的定位來確定。監(jiān)察委員會(huì)是獨(dú)立于“一府兩院”、履行監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)、由黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家反腐工作機(jī)構(gòu)，其行使的監(jiān)察權(quán)從來源、范圍、職權(quán)來看無法歸屬于行政權(quán)、司法權(quán)或立法權(quán)，同時(shí)又是具有多重屬性的混合性權(quán)力[10]。

首先，從監(jiān)察權(quán)的來源上看，監(jiān)察權(quán)主要是從行政權(quán)和檢察權(quán)中剝離出來的①這里所指監(jiān)察權(quán)的產(chǎn)生主要是從形式上考慮，實(shí)質(zhì)上我國的一切權(quán)力都是來源于人民代表大會(huì)。，所以，在某種意義上說，監(jiān)察權(quán)是一種“師出多門”的權(quán)力，同時(shí)兼具了行政和檢察的屬性；其次，從監(jiān)察的范圍來看，不僅包括公職人員的履職及廉潔情況，還包括黨員的黨紀(jì)和道德操守；最后，從職權(quán)構(gòu)成上來看，監(jiān)察權(quán)的職權(quán)包括監(jiān)督、調(diào)查和處置，其中的調(diào)查權(quán)尤為引發(fā)學(xué)界的關(guān)注。陳光中教授認(rèn)為：“調(diào)查權(quán)包括了對(duì)違反黨紀(jì)和行政法規(guī)的一般調(diào)查，以及對(duì)于職務(wù)犯罪的特殊調(diào)查，而特殊調(diào)查類似于原來對(duì)于職務(wù)犯罪的刑事偵查?！盵11]由此，監(jiān)察權(quán)中的調(diào)查權(quán)又兼具了執(zhí)紀(jì)、刑偵和行政的權(quán)力屬性。根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第四章監(jiān)察權(quán)限的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)依職權(quán)所能采取的調(diào)查措施包括詢問談話、勘驗(yàn)搜查、技術(shù)調(diào)查、留置等措施。對(duì)于“留置”，該措施誕生的初衷是為了替代紀(jì)委的“雙規(guī)”和“雙指”，留置雖然對(duì)于被調(diào)查對(duì)象的人身自由進(jìn)行了限制，但其性質(zhì)卻又不同于行政拘留或刑事拘留，僅就監(jiān)察的權(quán)限上看覆蓋了行政和司法領(lǐng)域。因此，若要以立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)來論監(jiān)察權(quán)的歸屬，不僅無法涵蓋監(jiān)察權(quán)所覆蓋的領(lǐng)域，同時(shí)也違背了監(jiān)察委設(shè)立的初衷。

時(shí)任中央紀(jì)委書記王岐山曾指出，監(jiān)察體制改革的任務(wù)就是加強(qiáng)黨對(duì)國家反腐工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合行政監(jiān)察部門、檢察院的反貪反瀆局以及職務(wù)犯罪預(yù)防局等部門成立監(jiān)察委員會(huì)，并與紀(jì)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察的全覆蓋。2018 年3 月20 日第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》。改革者的意圖是希望將監(jiān)察委員會(huì)塑造成由人大產(chǎn)生并對(duì)人大負(fù)責(zé)的獨(dú)立并且平行于“一府兩院”的機(jī)關(guān)，由此監(jiān)察權(quán)也應(yīng)當(dāng)是立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之外的國家公權(quán)力。

不論是監(jiān)察委員會(huì)的定位還是監(jiān)察權(quán)的定性，都符合監(jiān)督權(quán)力獨(dú)立性的特點(diǎn)，因此監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)是一種監(jiān)督權(quán)。監(jiān)察權(quán)的核心內(nèi)容便是職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)。如前所述，監(jiān)察權(quán)中的監(jiān)督調(diào)查作為一種具有綜合性、高效性、強(qiáng)制性的權(quán)力，同樣應(yīng)當(dāng)受到制約，該權(quán)力的濫用也會(huì)造成嚴(yán)重的后果。譬如，檢察院轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)的部門原先所享有的職權(quán)是查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪，并不包括像留置這類具有拘留逮捕性質(zhì)的權(quán)力。秦前紅教授認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)可以向檢察院提請(qǐng)采取留置這種具有拘留逮捕性質(zhì)的調(diào)查措施，檢察院的司法審查部門在審查后作出是否采取的決定，并可提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)協(xié)助配合。以此，檢察院和監(jiān)察委員會(huì)之間便可形成一定的制約機(jī)制，這也符合憲法關(guān)于公民人身自由權(quán)的規(guī)定[12]。所以，在職務(wù)犯罪調(diào)查過程中，監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)充分協(xié)調(diào)銜接（包括配合與制衡），才能在高效地打擊職務(wù)犯罪的同時(shí)保障被告人或調(diào)查對(duì)象的基本人權(quán)，構(gòu)建有效且符合依法治國理念的長效反腐機(jī)制[13]。

二、檢察權(quán)的核心內(nèi)容及性質(zhì)

中華人民共和國成立時(shí)，我國的檢察制度借鑒的是蘇聯(lián)的“一般監(jiān)督理論”②蘇聯(lián)的“一般監(jiān)督理論”是根據(jù)列寧對(duì)于監(jiān)察制度的指導(dǎo)思想建立起來的，旨在維護(hù)社會(huì)主義國家的法律統(tǒng)一，是刑事、民事和行政全面的法律監(jiān)督，突破了一般意義上的從事偵查、訴訟活動(dòng)或訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)有關(guān)國家機(jī)關(guān)違反法律的行政決定和措施以及對(duì)國家機(jī)關(guān)工作人員的違法行為實(shí)行監(jiān)察監(jiān)督活動(dòng)。。蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)相較其他國家的檢察權(quán)履職范圍更廣，其目的是為了毫不留情面地對(duì)抗一切反革命的破壞勢力，以此堅(jiān)定不移地鞏固無產(chǎn)階級(jí)革命勝利的果實(shí)，從而維護(hù)國家社會(huì)主義法治的統(tǒng)一[14]。我國除規(guī)定檢察院享有公訴、偵查、訴訟監(jiān)督的職能外，還賦予檢察院對(duì)行政決定及措施的合法性和國家工作人員履職是否遵守法律法規(guī)進(jìn)行法律監(jiān)督的權(quán)力[15]。《憲法》及《人民檢察院組織法》均規(guī)定了檢察院是我國專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，并且依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。學(xué)界對(duì)于檢察權(quán)的爭議在于：其一，檢察權(quán)的性質(zhì)。檢察權(quán)的定性是司法權(quán)①司法權(quán)廣義上包括檢察院履行的職權(quán)，但一般所指的司法權(quán)多為狹義的司法權(quán)，即雖包括檢察權(quán)在內(nèi)，但卻明顯偏重于審判權(quán)，甚至僅指審判權(quán)。、行政權(quán)抑或是法律監(jiān)督權(quán)，以及法律監(jiān)督權(quán)能否完全涵蓋檢察權(quán)。其二，檢察權(quán)的核心。從檢察職能的定量上看，檢察權(quán)的重心在于公訴、司法審查還是訴訟監(jiān)督或是更為廣泛意義上的監(jiān)督。

（一）檢察權(quán)的性質(zhì)是法律監(jiān)督權(quán)

西方國家的檢察權(quán)大致可包括三種職權(quán)：一是訴訟監(jiān)督權(quán)，其主要針對(duì)的是偵查機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)；二是偵查權(quán)，主要包括對(duì)于自偵案件和補(bǔ)充偵查案件的偵查；三是公訴權(quán)，表現(xiàn)為提起公訴、審查起訴等[16]。以法國為代表的大陸法系國家的檢察權(quán)，在職能上表現(xiàn)得更為豐富和集中，不僅兼顧了訴訟監(jiān)督，還包括了一些民事公益訴訟的范疇[17]。而以英國為代表的英美法系國家的檢察權(quán)，在職能上不僅排斥偵查權(quán)，甚至無權(quán)對(duì)部分刑事案件提起公訴，其職能更為審慎和謙抑[18]。美國的檢察官制度吸收了大陸法系的檢察制度特征，在某些方面與英國的檢察制度有一定的分歧[19]。列寧在考察了西方資本主義國家的檢察制度后，發(fā)現(xiàn)三權(quán)分立體制下的檢察制度并不能適用于人民代表大會(huì)制度之下以人民主權(quán)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督制約的要求[20]。由此可見，在世界檢察制度的主流中，檢察權(quán)中的法律監(jiān)督職能并不包含對(duì)憲法和法律實(shí)施層面的監(jiān)督。

中國特色社會(huì)主義制度下的檢察制度，既是學(xué)習(xí)借鑒外國法律制度的結(jié)果，亦是結(jié)合時(shí)代背景和社會(huì)需求所建立的。因此，我國的檢察權(quán)具有民族、國家、社會(huì)體制的特色。盡管對(duì)于檢察權(quán)的性質(zhì)在學(xué)理上存在爭議，但是我國憲法已經(jīng)明確了檢察機(jī)關(guān)的憲法地位是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。因此，我國的檢察權(quán)不同于他國，提升至監(jiān)督憲法和法律實(shí)施的層面，而必須是獨(dú)立的或者超脫于三權(quán)體系之外的機(jī)構(gòu)[21]。然而如何才能做到獨(dú)立或者超脫于三權(quán)之外呢？如果檢察權(quán)的職權(quán)過重則可能造成違憲性審查，而過輕又會(huì)導(dǎo)致檢察權(quán)需依附行政權(quán)或者司法權(quán)來行使。西方國家三權(quán)分立的權(quán)力制衡體系，很難容納一種游離于三權(quán)之外的權(quán)力，即使是美國的獨(dú)立檢察官制度也使檢察權(quán)在法律監(jiān)督方面未能逃脫如此尷尬的境地。

筆者認(rèn)為，我國檢察權(quán)的性質(zhì)也應(yīng)當(dāng)是法律監(jiān)督權(quán)。檢察權(quán)在我國從一般監(jiān)督的性質(zhì)轉(zhuǎn)變到法律監(jiān)督經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期是建國初期，主要借鑒蘇聯(lián)的檢察制度。因此，我國檢察權(quán)的職能也從原來單純的偵查起訴和檢舉犯罪擴(kuò)充至對(duì)政府機(jī)構(gòu)、公務(wù)員和民眾是否違反法律的監(jiān)督。但伴隨著特定的歷史環(huán)境，檢察權(quán)的行使也被當(dāng)時(shí)的政治需求所取代，也就是第二個(gè)時(shí)期，從1957 年到1978 年。到了第三時(shí)期，也就是“文革”結(jié)束至今，1978 年的《憲法》恢復(fù)了檢察權(quán)的行使，次年，修改的《人民檢察院組織法》也取消了一般監(jiān)督的規(guī)定，并且將檢察院定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，一般監(jiān)督的職能則轉(zhuǎn)交給國家權(quán)力機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)。這也是對(duì)檢察權(quán)的有效縮限，避免造成違憲性的審查。因此，在對(duì)于檢察權(quán)的定性上，傾向于從國家權(quán)力的角度，對(duì)檢察院行使的檢察權(quán)作出法律監(jiān)督性質(zhì)的框定[22]。其實(shí)，就檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系而言，存在一元論和二元論兩種不同的主張：一元論認(rèn)為，一切行使檢察權(quán)的活動(dòng)都是法律監(jiān)督活動(dòng)的具體表現(xiàn)形式，因此可以將檢察權(quán)定性為法律監(jiān)督權(quán)；而二元論認(rèn)為，檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)雖具有相似性和一致性，但是兩者之間并非包含關(guān)系，而是一種交叉并列的關(guān)系。筆者認(rèn)為，一元論和二元論最大的爭議點(diǎn)在于對(duì)“法律監(jiān)督”一詞涵蓋范圍的理解，因?yàn)樵诓煌恼Z境下可以作出廣義和狹義兩種解釋：廣義的法律監(jiān)督權(quán)自然是基于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，狹義的法律監(jiān)督權(quán)不認(rèn)為法律監(jiān)督應(yīng)包含起訴和自偵的職權(quán)，甚至有更為狹義的解釋，只將法律監(jiān)督縮限在刑事訴訟領(lǐng)域[23]。同理，法律監(jiān)督權(quán)源于《憲法》條文中對(duì)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的描述，從而可以對(duì)傳統(tǒng)意義上的檢察進(jìn)行對(duì)比，而檢察權(quán)源于傳統(tǒng)的檢察概念，從而衍生為對(duì)憲法中法律監(jiān)督活動(dòng)的解釋?？梢钥闯?，一元論和二元論其實(shí)只是在對(duì)檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的解釋和運(yùn)用的路徑上存在差異，實(shí)際上并未對(duì)兩種權(quán)力的本質(zhì)屬性產(chǎn)生影響。因此，筆者認(rèn)為檢察權(quán)的性質(zhì)就是法律監(jiān)督權(quán)。至于有的學(xué)者認(rèn)為檢察權(quán)的歸屬應(yīng)當(dāng)在立法、司法和行政權(quán)之中討論，筆者認(rèn)為這是另一個(gè)層次的問題。鑒于對(duì)西方國家在三權(quán)背景下討論檢察權(quán)和監(jiān)督的尷尬境地，我國的檢察權(quán)參照人民法院劃分為三層結(jié)構(gòu)，即檢察權(quán)的層級(jí)略高于、約等于和略低于司法審判權(quán)[24]。在此層次上比較監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)性質(zhì)的差異意義不大，因此不做過多的論述。

（二）檢察權(quán)的核心內(nèi)容在于行使公訴職權(quán)

監(jiān)察體制改革之前，我國的職務(wù)犯罪偵查權(quán)是由人民檢察院獨(dú)享的。不論是英美法系國家，還是大陸法系國家，或者是我國的澳門地區(qū)，檢察院都享有一定的職務(wù)犯罪偵查權(quán)。然而監(jiān)察體制改革后，不少人認(rèn)為：因?yàn)榉簇?、反瀆和職務(wù)預(yù)防等部門的轉(zhuǎn)隸，檢察院的檢察權(quán)會(huì)受到極大的影響。在筆者看來，其實(shí)不然，檢察院對(duì)職務(wù)犯罪案件的偵查與預(yù)防同監(jiān)察委對(duì)職務(wù)犯罪的監(jiān)督一樣，是對(duì)行使公權(quán)力的國家公職人員的監(jiān)督，監(jiān)督其是否遵守法律，而并非監(jiān)督其行政活動(dòng)是否合法。因此，這種監(jiān)督并非屬于法律監(jiān)督，而是屬于法律實(shí)施，更應(yīng)是法律監(jiān)督的對(duì)象[25]。將職務(wù)犯罪偵查權(quán)賦予檢察院這樣一個(gè)專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，并不能解決我國公職人員行使公權(quán)力缺乏監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)問題，同樣，也并非憲法要求檢察院成為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的主旨所在。

既然監(jiān)察體制改革前檢察院的偵查權(quán)并非法律監(jiān)督，那么，監(jiān)察體制改革后，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查完成、監(jiān)察程序結(jié)束并移送檢察院審查起訴的案件，檢察院經(jīng)審查決定自行采取補(bǔ)充偵查的依然屬于法律的實(shí)施，仍然應(yīng)是法律監(jiān)督的對(duì)象。除此之外，在當(dāng)今以審判為中心的刑事訴訟程序中，檢察院對(duì)于公安等偵查部門，“通過檢察來引導(dǎo)偵查”已成為目前偵查與公訴銜接的發(fā)展趨勢，檢察院通過法律監(jiān)督來引導(dǎo)偵查運(yùn)用得恰如其分[26]。近年來，對(duì)于“檢察引導(dǎo)偵查”的研究已逐步具體為以通過公訴來引導(dǎo)偵查的模式討論，其目的是為了通過加強(qiáng)檢察院的法律監(jiān)督，從而推進(jìn)公訴效率和質(zhì)量的提高[27]。那么，公訴對(duì)于職務(wù)犯罪的調(diào)查是否也有類似于對(duì)公安機(jī)關(guān)等偵查部門偵查的引導(dǎo)作用有必要另外討論，畢竟偵查與公訴同屬于刑事訴訟程序，而職務(wù)犯罪調(diào)查則另屬于監(jiān)察程序。但是，不論最后討論的結(jié)果如何，公訴是否對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查具有引導(dǎo)作用，都可證明檢察院的引導(dǎo)權(quán)其實(shí)是其公訴職權(quán)的一種延伸。

反貪、反瀆、職務(wù)犯罪預(yù)防等部門轉(zhuǎn)隸后，檢察院應(yīng)當(dāng)將公訴作為檢察權(quán)的核心職權(quán)。正是在吸收了糾問制和對(duì)抗制的刑事訴訟中對(duì)于犯罪追訴的職權(quán)原則和自訴原則后，才產(chǎn)生了一個(gè)檢察官的職位，來履行公訴職能[28]。隨著公訴職能的不斷發(fā)展和細(xì)化，偵查職能逐漸從公訴職能中剝離出來，并且產(chǎn)生了對(duì)應(yīng)履行偵查職能的偵查機(jī)關(guān)，我國便是采取這種警檢分離的模式。偵查與檢察之間的關(guān)系并非隨意設(shè)置的，而是公訴規(guī)律的客觀反映[29]。檢察機(jī)關(guān)的主要職能就是公訴，因此，檢察權(quán)的核心便在于履行公訴職能[30]。檢察院按照定位應(yīng)當(dāng)就是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、職權(quán)的核心就是以公訴權(quán)的思路去進(jìn)行司法體制改革，并且主導(dǎo)審前程序[31]。在以審判為中心的訴訟制度改革中，審前程序的改革與審判程序的改革同等重要[32]。監(jiān)察體制的改革將原先檢察權(quán)中的職務(wù)犯罪偵查權(quán)剝離出來，對(duì)于檢察院專注于檢察權(quán)中核心職權(quán)的行使，注重審查起訴等法律監(jiān)督工作，樹立正統(tǒng)的檢察權(quán)威起到了促進(jìn)作用。

三、監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)職權(quán)銜接的理論依據(jù)

監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)之間的協(xié)調(diào)銜接，在杜絕反腐者腐敗、遵從權(quán)力制約原則的基礎(chǔ)上，履行了我國作為《聯(lián)合國反腐敗公約》締約國“負(fù)責(zé)調(diào)查和起訴犯罪各機(jī)關(guān)之間合作”的義務(wù)。而協(xié)調(diào)銜接的復(fù)雜性在于監(jiān)察委員會(huì)作為職務(wù)犯罪調(diào)查的機(jī)構(gòu)，只在監(jiān)察程序中行使權(quán)力，而非在刑事訴訟程序中，但卻又是國家發(fā)動(dòng)職務(wù)犯罪追訴的主體之一。其在行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)與檢察權(quán)中的法律監(jiān)督職責(zé)劃分界限，在處理同一案件時(shí)起到前后銜接的作用[33]，在保證程序公正的前提下確保實(shí)體正義。

（一）厘清監(jiān)察權(quán)中的監(jiān)督職能和檢察權(quán)中的法律監(jiān)督職能以區(qū)分“監(jiān)督”職能的歸屬

隨著監(jiān)察體制改革的完成，有人認(rèn)為“監(jiān)察委員會(huì)的成立在實(shí)際上已經(jīng)取代了檢察院，成為實(shí)際意義上更為全面和完善的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”[34]。也有人提出了不同的觀點(diǎn)，認(rèn)為“監(jiān)察委員會(huì)的成立并未改變，更不可能取代檢察院法律監(jiān)督的職能和地位”[35]。在對(duì)檢察院法律監(jiān)督職能定位反思的基礎(chǔ)上，結(jié)合之前對(duì)檢察院的定位以及對(duì)檢察權(quán)的剖析，筆者認(rèn)為檢察院應(yīng)當(dāng)是國家利益和社會(huì)公共利益的維護(hù)者，同時(shí)也是國家法律統(tǒng)一實(shí)施的監(jiān)督者。中國特色社會(huì)主義檢察制度經(jīng)歷了創(chuàng)建、發(fā)展及完善三個(gè)歷史階段，通過本土化再造產(chǎn)生[36]。然而，在黨和國家深化政治體制改革，建立國家監(jiān)察委員會(huì)，檢察院反貪、反瀆以及職務(wù)犯罪預(yù)防部門整體轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委之后，檢察院應(yīng)當(dāng)充分行使訴訟、司法審查以及法律監(jiān)督的職能，保障國家的利益和社會(huì)公共的利益，維護(hù)國家法律實(shí)施的統(tǒng)一。監(jiān)察委的監(jiān)督是為了反腐，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。因此，監(jiān)察委的監(jiān)督與檢察院的法律監(jiān)督在主體性質(zhì)、客體、方式、功能、依據(jù)和后果上都有顯著差別。兩者相對(duì)獨(dú)立，但又具有一定的互補(bǔ)性。

1.主體性質(zhì)不同

國家監(jiān)察委員會(huì)的定位是行使國家監(jiān)察職能的政治機(jī)關(guān)，其行使監(jiān)察權(quán)的對(duì)象是所有行使公權(quán)力的公職人員，針對(duì)他們涉嫌職務(wù)違法以及職務(wù)犯罪的行為展開監(jiān)察調(diào)查，保證公職人員在履行職責(zé)或其他行為中做到公正、廉潔、忠誠，以此維護(hù)憲法法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。檢察院作為國家行使法律監(jiān)督職責(zé)的司法機(jī)關(guān)，通過行使檢察權(quán)維護(hù)國家的統(tǒng)一，維護(hù)人民民主專政，維護(hù)社會(huì)主義法治，保護(hù)國家、集體和個(gè)人的合法權(quán)益和財(cái)產(chǎn)，從而達(dá)到維護(hù)憲法、法律、政令的正確實(shí)施和統(tǒng)一[37]。兩者從行使反腐專門職權(quán)和法律監(jiān)督專門職權(quán)兩個(gè)方面，共同組成了國家治理體系和能力法治現(xiàn)代化的核心部分。

2.監(jiān)督客體的范圍不同

監(jiān)察委員會(huì)對(duì)六類行使國家公權(quán)力的公職人員是否依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)其可能涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等違法犯罪行為進(jìn)行調(diào)查。由此可見，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督具有專門性和特定性。而檢察院作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表國家對(duì)法律的實(shí)施和遵守情況進(jìn)行監(jiān)督，覆蓋的對(duì)象不僅包括六類監(jiān)察對(duì)象，還包括監(jiān)察對(duì)象所在的部門、社會(huì)團(tuán)體、組織、法人。因此，檢察院的法律監(jiān)督具有廣泛性。監(jiān)督的范圍包括司法訴訟活動(dòng)、裁判執(zhí)行情況、監(jiān)察委提請(qǐng)檢察院對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的依法審查、留置調(diào)查措施的適用、行政執(zhí)法等。

3.行使監(jiān)督方式不同

檢察院行使監(jiān)督方式的程序特點(diǎn)較為明顯。一是檢察院行使監(jiān)督職權(quán)必須依照法定程序，二是檢察院的法律監(jiān)督不僅具有程序意義，還具有一定的引導(dǎo)、評(píng)價(jià)、制約意義和強(qiáng)制性。就監(jiān)察委員會(huì)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)的監(jiān)督而言，便是通過司法審查的方式，對(duì)已移送的案件進(jìn)行依法審查，做出提起訴訟、補(bǔ)充偵查、退回補(bǔ)充偵查（調(diào)查）、不起訴的決定，對(duì)于調(diào)查對(duì)象是否適用留置措施提出檢察建議等。相比于檢察院監(jiān)督方式的程序性特點(diǎn)，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督方式就顯得多元化。對(duì)于職務(wù)違紀(jì)、違法但尚構(gòu)成不了犯罪的監(jiān)察對(duì)象，監(jiān)察委可采取批評(píng)談話、詢問、勘驗(yàn)鑒定等一般性調(diào)查措施，并且對(duì)于調(diào)查結(jié)果享有一定的處分權(quán)；對(duì)于涉嫌犯罪的監(jiān)察對(duì)象，便可采取訊問、留置等技術(shù)調(diào)查措施，展開強(qiáng)制性調(diào)查，并將證明犯罪的事實(shí)的調(diào)查結(jié)果移送檢察院。

4.實(shí)現(xiàn)監(jiān)督價(jià)值功能不同

監(jiān)察委員會(huì)的成立是為了實(shí)現(xiàn)高效反腐，構(gòu)建廉潔政府，為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展提供優(yōu)良的環(huán)境基礎(chǔ)。檢察院通過行使檢察權(quán)，一方面，作為國家的“護(hù)法機(jī)關(guān)”，保護(hù)犯罪嫌疑人、被告人合法權(quán)益，使人權(quán)保障的價(jià)值得到遵循和彰顯；另一方面，通過對(duì)刑、民、行訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，進(jìn)行司法審查，通過提出檢察建議、抗訴、公益訴訟等方式定分止?fàn)?，維護(hù)社會(huì)公平正義之價(jià)值[38]。

當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)將涉嫌職務(wù)犯罪案件結(jié)束調(diào)查后的材料移交檢察院，提請(qǐng)審查起訴時(shí)，檢察院所依法作出的起訴、補(bǔ)充偵查、退回調(diào)查、不起訴的決定便是刑訴中相互制約與配合原則的體現(xiàn)，有利于正確實(shí)施和適用《監(jiān)察法》，同時(shí)，做到了監(jiān)與訴的有效銜接，實(shí)現(xiàn)懲治犯罪與保障人權(quán)相兼顧，程序正義與實(shí)體正義相統(tǒng)一。

5.履行監(jiān)督職權(quán)的法律依據(jù)不同

監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)以履行監(jiān)督職權(quán)的法律依據(jù)是《憲法》和《監(jiān)察法》，對(duì)于只涉及違法而非犯罪的案件還可依據(jù)黨章、黨規(guī)等政務(wù)法律法規(guī)、法令政令等規(guī)范?？梢?，對(duì)監(jiān)察對(duì)象的要求高于普通公民。而檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，僅對(duì)監(jiān)督對(duì)象行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)其行為是否合規(guī)、合理并不追究。其行使檢察權(quán)的法律依據(jù)為各種法律規(guī)范。監(jiān)察權(quán)行使的法律依據(jù)出發(fā)點(diǎn)在于建立對(duì)公職人員履職用權(quán)監(jiān)察的全覆蓋，并建立可持續(xù)、可度量、可評(píng)價(jià)的監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)，建立監(jiān)督全面、調(diào)查縝密、處罰嚴(yán)格的監(jiān)察體系，落腳點(diǎn)落在構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效反腐機(jī)制。檢察權(quán)行使的法律依據(jù)出發(fā)點(diǎn)在于建立國家制度安全檢察、刑事審查批捕起訴、刑民行訴訟活動(dòng)監(jiān)督、公益訴訟以及法律實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化，落腳點(diǎn)落在保證和維護(hù)憲法和法律的正確統(tǒng)一實(shí)施。

6.法律后果不同

監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督的法律后果是，對(duì)于涉及職務(wù)違法的直接作出紀(jì)律處分直至開除公職或黨籍；對(duì)于涉嫌職務(wù)犯罪的將在監(jiān)察調(diào)查結(jié)束后移送檢察院審查起訴，最后依法裁判。而對(duì)于通過訴訟方式行使的檢察監(jiān)督權(quán)，最終是保障憲法法律的正確統(tǒng)一實(shí)施；對(duì)于通過檢察建議方式行使的檢察監(jiān)督權(quán)，落腳點(diǎn)是糾正相關(guān)部門及工作人員的行政或司法違法行為。

綜上，監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)之間的差異構(gòu)成了監(jiān)察委監(jiān)察監(jiān)督與檢察院法律監(jiān)督之間的互補(bǔ)，兩者之間的聯(lián)系又為當(dāng)前追訴職務(wù)犯罪案件從監(jiān)察調(diào)查階段到司法起訴階段的協(xié)調(diào)銜接奠定了基礎(chǔ)，完善了權(quán)力制約體系，為監(jiān)察體制改革后反腐體系現(xiàn)代化建設(shè)提供了可能[39]。

（二）監(jiān)察程序中的職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)與司法程序中的審查起訴環(huán)節(jié)密切相關(guān)

1.監(jiān)察委調(diào)查的職務(wù)犯罪案件需移送檢察院審查起訴

雖然監(jiān)察委職務(wù)犯罪的調(diào)查環(huán)節(jié)不屬于訴訟程序，而是監(jiān)察程序，但自案件移送檢察院審查起訴時(shí)便進(jìn)入了訴訟程序，檢察院在此起到了銜接的作用。其對(duì)監(jiān)察委員會(huì)移送起訴的職務(wù)犯罪案件依法審查，一方面是確保被調(diào)查對(duì)象確有職務(wù)犯罪的事實(shí)，盡其法律監(jiān)督的職責(zé)；另一方面是避免公訴形式主義，在推崇以審判為中心的庭審制度改革中，避免在職務(wù)犯罪案件追訴過程中滋生類似偵查中心主義的調(diào)查中心主義。

在審查起訴過程中，檢察院對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)經(jīng)調(diào)查認(rèn)定的犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的案卷，根據(jù)以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的原則進(jìn)行形式和實(shí)質(zhì)的審查，審查后的處理結(jié)果包括：一是當(dāng)案件事實(shí)基本清楚，但有關(guān)證據(jù)不足時(shí)，可以自行補(bǔ)充偵查或是退回監(jiān)察委員會(huì)補(bǔ)充調(diào)查；二是經(jīng)審查，認(rèn)為事實(shí)不清，證據(jù)不足，無法認(rèn)定構(gòu)成職務(wù)犯罪的便依法作出不起訴的決定，并將理由通報(bào)給相應(yīng)的監(jiān)察委；三是經(jīng)認(rèn)定應(yīng)當(dāng)提起公訴的職務(wù)犯罪案件，派員出庭，指控犯罪。

2.監(jiān)察程序與訴訟程序的銜接中存在相互制約

《憲法》及《監(jiān)察法》規(guī)定檢察院與監(jiān)察委相互配合，同時(shí)也提出了相互制約的要求。監(jiān)察委對(duì)于檢察院的制約主要表現(xiàn)在，《監(jiān)察法》所規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象包括檢察院的公職人員，監(jiān)察委對(duì)于檢察院公職人員貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守及徇私舞弊以及違反依法履職、秉公用權(quán)和廉潔從政的職業(yè)操守的違法犯罪行為進(jìn)行調(diào)查。除此之外，監(jiān)察委對(duì)于檢察院作出的不起訴決定可以申請(qǐng)復(fù)議，相比公安移送審查起訴的案件，這是監(jiān)察委特別享有的權(quán)利，亦可看作是對(duì)檢察院檢察權(quán)的一種制約。檢察院對(duì)監(jiān)察委的制約如上所述，主要表現(xiàn)在監(jiān)察與訴訟程序的銜接階段。對(duì)于調(diào)查結(jié)束后的結(jié)果，通過對(duì)犯罪事實(shí)的審查、證據(jù)的認(rèn)定、非法證據(jù)的排除以及犯罪情節(jié)與罪名的核查，可決定不起訴，或者退回補(bǔ)充調(diào)查或自行補(bǔ)充偵查。這便是對(duì)監(jiān)察委在職務(wù)犯罪調(diào)查過程中行使監(jiān)察權(quán)的制約，是為了防止監(jiān)察權(quán)的濫用而產(chǎn)生調(diào)查中心主義。同時(shí)，在職務(wù)犯罪調(diào)查過程中，檢察院對(duì)監(jiān)察委員濫用職權(quán)、刑訊逼供、非法取證等失職瀆職行為導(dǎo)致監(jiān)察對(duì)象人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損的可提出檢察建議。

雖然監(jiān)察委員會(huì)的職務(wù)犯罪調(diào)查已明確不適用《刑事訴訟法》，但是不可否認(rèn)其對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查具有《刑事訴訟法》中對(duì)犯罪進(jìn)行偵查的法律效果。調(diào)查權(quán)的行使是為了職務(wù)犯罪案件能夠進(jìn)入司法程序而服務(wù)的，本質(zhì)上也是一種“求刑權(quán)”，《監(jiān)察法》也將其作為刑事追究功能予以規(guī)定[40]，屬于刑事訴訟的發(fā)動(dòng)。因此，檢察院對(duì)于監(jiān)察委的監(jiān)督并非形式，而是符合法律程序的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督?？偠灾?，監(jiān)察監(jiān)督不能取代檢察監(jiān)督，檢察院依然對(duì)公職人員的犯罪進(jìn)行有效的法律監(jiān)督，只不過是在監(jiān)督的邏輯順序上有所延后，在監(jiān)察程序過渡到訴訟程序的過程中強(qiáng)調(diào)對(duì)監(jiān)督權(quán)的再次監(jiān)督。