薛懷祖

（鐵道警察學院 城市軌道交通安全保衛(wèi)系，河南 鄭州450053）

建立健全立體化社會治安防控體系，依法防范和打擊違法犯罪活動，保護公民的人身權、財產權、人格權，是當前社會治安綜合治理的重要策略，是體現國家治理體系和治理能力現代化水平的重要載體。歷經二十余年的理論爭鳴與實踐探索，學界對社會治安防控體系的社會性、系統(tǒng)性、控制性和實體性等本質屬性達成了初步共識[1]。主體多元與共建共治共享、層級防控與多維度施策、綜合治理與新科技支撐、機制創(chuàng)新與本地實際相結合等特點及做法，成為各地立體化治安防控體系建設的成功經驗。

城市軌道交通系統(tǒng)是社會面治安防控的重點和難點，其安全運行對保障人民群眾生命財產安全、維護社會安全穩(wěn)定與經濟發(fā)展具有重要意義[2]。城市軌道交通車站、線路與城市建設和居民生活高度相關，且空間封閉、按圖運行、人員密集、設施設備和運營管理專業(yè)性強，因此，城市軌道交通系統(tǒng)的公共安全維護和治安秩序管控存在難點多、要求高的問題，而建立和完善具有城市軌道交通特色的立體化治安防控體系是保證其可持續(xù)安全運行的重要舉措。

一、城市軌道交通立體化治安防控體系的功能目標

特定工作體系的出現必然源于社會生活的特定需要，即工作體系建設應當是基于目的導向的。工作體系的構建應與人們的認知水平相適應，既緊扣需求方的主觀追求，也與社會進步、科技發(fā)展水平相匹配。社會治安防控體系構造必然基于社會治安治理的功能目標而設計組合，作為國家戰(zhàn)略，推動該體系建設與運轉則意味著國家從政策、制度層面對治安防控工作做出了規(guī)劃，提出了工作目標和工作質量要求。

立體化治安防控體系建設理念的提出具有鮮明的目的性。形成縝密、高效的社會治安治理工作格局，實現對社會治安局勢的有效駕馭，發(fā)案少、秩序好、群眾滿意，是我國社會治安防控的功能目標和基礎性任務，也是立體化治安防控體系設計與建設的出發(fā)點和根本要求?！秶鴦赵恨k公廳關于保障城市軌道交通安全運行的意見》（國辦發(fā)〔2018〕13號，以下簡稱“國辦13號文”）和交通運輸部《城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要》均明確，“安全、可靠、便捷、舒適、經濟”是城市軌道交通運營建設的根本目標，也是保證城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的基礎[3]。近年來我國城市軌道交通系統(tǒng)建設發(fā)展迅猛，截至2018年年底，我國（不含港澳臺地區(qū)）已有35個城市開通了軌道交通運營，運營總里程達5766.7公里[4]，是世界上城市軌道交通運營里程最長的國家。在城市交通“公交優(yōu)先”的大背景下，大力發(fā)展城市軌道交通既有破解城市道路交通擁堵難題、引導優(yōu)化城市空間結構布局、拉動區(qū)域經濟增長等現實層面的考慮，更有服務國防戰(zhàn)略、保障能源安全、創(chuàng)建綠色家園等方面的深層考量。只有公眾出行樂于選乘、優(yōu)先乘用，才能充分發(fā)揮城市軌道交通系統(tǒng)的運輸效能，實現國家建設城市軌道交通系統(tǒng)的戰(zhàn)略意圖。

對“安全、有序、可靠”的高度信任、高度滿意是公眾選擇城市軌道交通出行的決定性影響因素。從公眾個人角度看，“安全”主要指向人身安全、財產安全，以及人格權不受侵犯；從交通主管部門和運營企業(yè)角度看，“安全”重點指生產安全；從國家層面看，“安全”重點指向社會穩(wěn)定、民生幸福，以及政治安全、國防安全、能源安全等[5]?！坝行颉?，即秩序良好，主要包括良好的站車乘降秩序、按圖行車的生產秩序等?！翱煽俊保^多情況下是指公眾對出行時長、乘降地點的可預測性、可掌控性。將影響民眾出行選擇因素由高到低排序，應為安全—有序—可靠準時—舒適經濟便捷，安全與秩序處于首要、關鍵的位置。民眾對以上要素的信任度、滿意度，將決定該種運輸方式能否存在和可持續(xù)發(fā)展。城市軌道交通系統(tǒng)的乘用經濟性、便利性，以及基礎設施的舒適性等，可以通過政府政策支持和系統(tǒng)建設的規(guī)劃設計來實現和保障。需要重視的是，對城市軌道交通系統(tǒng)安全有序等方面的良好評價，建立不易，維持更難。對系統(tǒng)安全性和生產運營秩序的認可，多來自民眾長時間的親身體驗，且易受社會輿論的影響，需要建立一套行之有效的體制機制加以維護保障，這也是建構城市軌道交通系統(tǒng)立體化治安防控體系應解決的問題。簡而言之，城市軌道交通系統(tǒng)治安防控體系建設的功能目標應為“保安全、保有序”，并獲得社會公眾的高度信任、高度滿意。

發(fā)案少、秩序好、群眾滿意是社會治安綜合治理的目標。與之同理，免受非法滋擾，確保安全無憂、保障生產有序（準時可靠）、保障乘坐有序（便捷舒適）是城市軌道交通系統(tǒng)治安治理的目標。城市軌道交通系統(tǒng)空間封閉、獨享路權、按圖行車、服務公眾，在便利公眾出行和運營管理的同時，也暴露出自身抵御侵害能力不強的弱點。梳理東京地鐵沙林毒氣、大邱地鐵縱火、倫敦地鐵爆炸縱火等一系列案件的特點可以看到，城市軌道交通系統(tǒng)一旦發(fā)生危害公共安全事件或重大安全生產事件，在造成人員財產損失的同時，對民眾的選乘信心也影響巨大。因而建構契合城市軌道交通系統(tǒng)特點和價值需求的治安治理與安全管控工作格局，確保城市軌道交通系統(tǒng)運行有序、民眾對人身財產安全充滿信心，是關系城市軌道交通系統(tǒng)發(fā)展和國家戰(zhàn)略意圖實現的關鍵性問題。

二、城市軌道交通立體化治安防控體系的建構原則

（一）主動控制：建構城市軌道交通立體化治安防控體系的基本遵循與關鍵因素

1.主動控制是城市軌道交通治安治理對策的基礎性要求

（1）城市軌道交通系統(tǒng)“易攻難救”的建設與運營特點決定了主動介入、防患于未然是系統(tǒng)治安防控的基本策略。安全、有序、可靠是城市軌道交通安全運行的基本目標，秩序維護、安全治理必須強化“主動控制”，強調預防為先，原因在于：第一，城市軌道交通系統(tǒng)與城市或城市群發(fā)展高度耦合，與居民日常生活融為一體。具體表現為：軌道站車線與城市人口聚居區(qū)、產業(yè)聚集區(qū)融合發(fā)展，是城市的標志性建筑。城市軌道交通系統(tǒng)內人員密集①《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52 號）提出，擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不低于每日每公里0.7 萬人次、0.4 萬人次，遠期客流規(guī)模分別達到單向高峰每小時3 萬人次以上、1 萬人次以上。，對運行安全、生產秩序問題尤為敏感，一旦出現意外，傳播速度快，影響廣泛，很容易演化為重大社會安全事件，影響公眾選乘的信心。第二，面臨的風險隱患多，防范難度非常大。城市軌道交通系統(tǒng)面臨的治安風險，可以分為內生安全風險和外部侵入性風險。內生安全風險主要包括系統(tǒng)設施設備故障、操作失誤和企業(yè)內部員工違法犯罪帶來的生產安全風險；外部侵入性風險主要包括外來人員、物品進入城市軌道交通系統(tǒng)帶來的安全風險，包括以物品、信息、語言、衣著、異常行為等引發(fā)恐慌、實施破壞的情形。各種風險隱患在系統(tǒng)內滋生、蟄伏、交織疊加，極難從根本上杜絕或制止。以城市軌道交通系統(tǒng)客流為例，因公共交通系統(tǒng)的社會服務和公益性質，乘客來源多樣、背景復雜，實現對乘客個人極端犯罪風險度的提前研判、精準防控相對不易；加之城軌系統(tǒng)普遍實行乘客自助乘車的生產經營模式，在一定程度上加大了風險預防和風險管控的難度，客觀表現為城市軌道交通系統(tǒng)自身抵御風險、消減災害的能力十分脆弱。第三，重大突發(fā)事件救援困難。城市軌道交通系統(tǒng)特別是地鐵車站、隧道線路等，因與地面連通點少、安全通道距離長、大型救援設備不易進入，內部一旦出現火患、爆炸、投毒等，封閉空間內極易出現毒煙濃、溫度高、光照差、通風差、通信不暢、人員失控、事態(tài)發(fā)展快等嚴重情形，救援面臨多方面的挑戰(zhàn)。因而，前瞻性地主動介入、主動管控、主動作為，查風險、排隱患，防苗頭防早防小，堅持風險導向、問題導向，綜合治理、源頭治理，是城市軌道交通系統(tǒng)自身特點和安?，F實所決定的。

（2）城市軌道交通系統(tǒng)具有較好的主動治理、主動管控安全風險的基礎與條件。從防范、管控侵入性風險角度分析，城市軌道交通系統(tǒng)的車站、基地、橋隧、電力設施、通風設施等各式建筑均有清晰的限界，且設置有相應的周界隔離防護設施，實施封閉管理，任何非法侵入都應當能被實時發(fā)現和及時制止。社會公眾在遵守城市軌道交通系統(tǒng)安全管理規(guī)定的基礎上，可以自愿、自助進站乘車；但是，乘客、物品、車輛等只能在約定時間、約定出入口、約定通道、約定區(qū)域活動，具有明顯的契約性。封閉環(huán)境內的契約式生產管理為加強、做優(yōu)城市軌道交通系統(tǒng)安全防范方案提供了便利和可能。政府職能部門、運營企業(yè)，及至社會團體可以借助人力資源、智能信息化技術，實現對進站乘車人員和物品的安全篩查、預警防范，最大限度地保證運營秩序與運行安全。從防范、管控內生安全風險角度看，企業(yè)內部有嚴格、規(guī)范的作業(yè)管理制度，投入生產的設施設備和企業(yè)員工均在制度約束下作業(yè)。隨著單位內部治安保衛(wèi)制度措施的落實和反恐怖主義法的全面執(zhí)行，企業(yè)內部安全防控的全面性、前置性、智能化特點日益突出，特別是智能視頻技術、大數據研判工具的廣泛運用，為風險提前感知打下了良好基礎。生產作業(yè)人員與設施設備的穩(wěn)定性、空間結構的封閉性、公共區(qū)域的相對開放性與安全防范技術能力的智能化提升相結合，使風險隱患的先期感知、前端探測、主動控制成為可能，并成為必須。

（3）主動控制是落實社會治安系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理方略的基礎要求和根本保障，是責任主體依法履行安保責任的精要。主動控制是指對治安風險隱患的主動管控，具體包括風險隱患的主動探測與評估、主動預防與治理、主動應對與服務等。

主動探測與評估是城市軌道交通系統(tǒng)治安綜合治理的基礎。城市軌道交通系統(tǒng)治安治理是一項系統(tǒng)工程，需要全社會、全過程、全方位的努力，中央綜治辦印發(fā)的《關于加強公共交通安保工作的若干意見》（中綜辦〔2014〕15 號）指出，公共交通點多、線長、面廣，人員高度密集，環(huán)境相對封閉，歷來是恐怖分子和個人極端暴力犯罪分子襲擊的重要目標，其一旦得逞往往造成大量人員傷亡，嚴重威脅群眾安全，影響社會大局穩(wěn)定。要堅持問題導向，堅持系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理和源頭治理，努力建設平安地鐵、平安公交。“國辦13號文”明確，要建立健全城市軌道交通的運營安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防制度。落實問題導向、源頭治理，以及風險分級管控制度等，均需要前瞻性地找準風險源，厘清風險的演化規(guī)律。有專家認為，在城市公共交通安防領域，“風險找不到，防控就無效”。治安治理的前提和核心是風險導向，即控風險、排隱患，應根據城市軌道交通系統(tǒng)的生產建設實際，主動創(chuàng)新工作體制機制，落實風險隱患的動態(tài)評估機制，用好評估研判結果，確保治安治理的主動性、針對性和實效性。

在城市軌道交通安保領域，由公安機關主導的警務執(zhí)法方案與治安治理對策同樣需要貫徹“主動控制”的理念與要求，實施主動警務①主動警務是指公安機關圍繞社會治安的突出問題和群眾關心的焦點問題，主動搜集信息數據，利用大數據進行綜合分析研判，在此基礎上進行警務決策、開展警務活動、配置警務資源和運行警務機制，以期提升打防管控能力和服務群眾質效的新型警務模式。戰(zhàn)略是公安機關優(yōu)化社會治安治理對策的積極探索?；谥鲃涌刂频某鞘熊壍澜煌ㄖ伟仓卫聿呗裕紫纫竺窬娜粘＞瘎展ぷ鲬浞种匾曑壍澜煌ㄏ到y(tǒng)生產建設基礎信息的摸排，全面分析城市軌道交通系統(tǒng)的建筑布局和安全防范實際，梳理風險源，掌握風險演化與管控規(guī)律，實現風險分類分級管控。同時，應結合日常警情數據和社會面治安管控情報信息，主動調整勤務模式，調適警務活動方案措施，全方位提高執(zhí)法效率。其次，要結合日常輿情和國內外重大案事件信息，動態(tài)評價運營系統(tǒng)存在的安全風險，發(fā)掘規(guī)律，舉一反三，及時改進和加強治安治理對策。最后，要注重在研判基礎上，提升民警現場應急處置與突發(fā)事件救援方面的能力與水平，提高首問力量第一時間、第一現場、第一方案應對的科學性，最大限度地消弭、控制危機事態(tài)。需要特別注意的是，公安機關是社會治安治理的骨干和重要力量，但不是唯一力量，公安機關的專業(yè)性和資源有限性不可能完全滿足社會安全治理的多樣性需要。城市軌道交通安全保衛(wèi)是我國社會發(fā)展中的新領域、新課題，需要全社會的廣泛重視與協同努力，公安機關應當積極作為，協助黨委政府、支持相關政府職能部門，明確城軌安保責任，推動形成主動管控、主動治理的工作格局。

（二）城市軌道交通立體化治安防控體系構建的一般原則

主動控制是城市軌道交通治安治理的基礎性策略。建構城市軌道交通治安防控體系，應將主動控制建設理念與系統(tǒng)的建筑、車輛、客流、運營管理、安防系統(tǒng)等具體特點有機結合，確保治安防控體系確實發(fā)揮應有作用。城市軌道交通立體化治安防控體系構建應遵循以下原則：

1.一體化防控原則

其一，城市軌道交通治安防控與城市社會治安治理對策的一體化設計。一方面，城市軌道交通系統(tǒng)的站、車、線、車輛基地以單體建筑的形式存在，但與城市建設、城市發(fā)展融為一體；城軌系統(tǒng)重要的“人物聯通”功能，使其與民眾的日常生產生活密不可分。當城市治安問題多發(fā)尖銳時，城市軌道交通系統(tǒng)不可能獨善其身，相反，伴隨系統(tǒng)的進出客流，各種社會矛盾自然延伸至系統(tǒng)的內部站車空間，相關空間完全可能成為各種社會矛盾與治安問題的集散地、發(fā)酵地、激化地，甚至沖突發(fā)生地。換一視角看，城市軌道交通系統(tǒng)生產運營中出現的任何意外，也必然迅速擴散至城市運轉之中。顯而易見的例證就是，一旦城軌交通系統(tǒng)遭遇意外停運，海量客流短時間內迅速涌至地面，城市的地面公交系統(tǒng)、周邊的居民生活必然受到重大沖擊，故有“點堵、線癱、面亂”之形容。另一方面，城市軌道交通系統(tǒng)的地標性特點，使其成為易受攻擊的目標。一旦發(fā)生不測，城市形象和城市發(fā)展都會受到影響。所以，城市軌道交通系統(tǒng)的秩序維護與安全保障必須與城市的社會治安防控一體設計，統(tǒng)籌考慮。

其二，城市軌道交通系統(tǒng)內部治安秩序的一體化管控。城市軌道交通運輸車站、橋隧線路、基地、車輛等各作業(yè)系統(tǒng)單體之間的關聯性很強。分析城軌系統(tǒng)發(fā)生過的二十余起重大公共安全事件可以看到，爆炸、縱火、投毒惡性事件發(fā)生時均涉及若干車站、車輛、線路[6]。即使僅在一座車站、一趟列車、一個區(qū)間發(fā)生意外，也需要全線、甚至全網聯動加以應對。從城市軌道交通產業(yè)發(fā)展來看，集交通運輸、市政、商業(yè)、娛樂、休閑、文化、物業(yè)等為一體的“地下城市綜合體”已在許多城市相當普遍，由運輸功能直接拉動的多元化產業(yè)發(fā)展，特別是城市地下空間的產業(yè)集成發(fā)展，使得城軌系統(tǒng)的站、線、車周邊治安環(huán)境更加復雜，解決問題的難度也進一步增加。因而，應當充分認識城軌系統(tǒng)治安治理單體安全與整體安全的辯證統(tǒng)一關系，以單體安全有序為基礎，保證整體安全。

其三，區(qū)域聯通背景下的一體化治安秩序管控。以大灣區(qū)為代表的城市群集約發(fā)展，需要區(qū)域經濟元素的互聯互通為基礎，方便人物流通的城際軌道交通運輸系統(tǒng)應運而生。不同城市面臨的社會治安問題、治安治理理念、治理對策存在差異，當列車在城市之間穿行時，需要有統(tǒng)一、有效的安全防控與治安治理標準，方能確保運輸系統(tǒng)長期、穩(wěn)定的安全。

綜上，一座城市的城市軌道交通系統(tǒng)治安防控應當置于城市治安防控大局之中總體設計，應與產業(yè)發(fā)展趨勢和產業(yè)發(fā)展需求相適應。孤立地思考城軌系統(tǒng)安全問題不現實，也沒有意義。

2.立體化防控原則

宮志剛、李小波等學者認為，社會治安的立體化防控主要是指防控的多維度和多層次。所謂多維度防控主要表現為，在時間、空間、民眾心理和民眾社會化活動等維度實施的針對性治安治理與行為引導；多層次防控主要表現為，在虛擬社會與現實社會，國家與地方、城市與鄉(xiāng)村等不同層面的治安治理策略[7]。具體而言，立體化防控主要體現為防控主體和防控對象的多元化，防控功能和防控措施的綜合性，防控模式的分層性，以及防控的全過程性等。

立體化治安防控不是簡單的防控措施立體化，而是治安防控體制機制的立體化，城市軌道交通治安防控體系建設同樣如此。首先，防控主體多元?；诔擒壪到y(tǒng)的開放性、社會性、經濟性、公益性、易受侵害性，其治安問題離不開全社會的共同治理，國家、地方政府、運營企業(yè)、社會公眾等均應承擔相應責任，付出應有努力。其次，防控對象廣泛。所有可能造成生產運營秩序混亂、危及民眾人身財產安全的因素均為治安治理的對象，無論這些因素是城軌系統(tǒng)本身所固有的，還是從系統(tǒng)外進入的，均應善加管控，嚴格治理。再次，防控措施的綜合性與智能化。在具體治理對策層面，應綜合分析人、地、物、事、組織等基本治安要素在城軌環(huán)境中的演化規(guī)律，充分利用現代信息科技、智能化技術手段，實施全時空、全流程、全視野、全方位的提前探測、先期預警和及時應對處置。最后，應充分重視城軌系統(tǒng)災害事件的重大現實危害性和心理威懾性。政府、企業(yè)等層面必須強化企業(yè)員工的崗位針對性培訓和社會民眾的災難自救素質養(yǎng)成。政府應當積極規(guī)劃建立健全政府、社會、家庭三位一體的公眾災后心理撫慰工作機制和關懷幫扶體系，以最大限度地消弭災難所造成的不良影響。

3.安全第一與防處并舉原則

城市軌道交通治安防控體系建設應首先從“保安全、保有序”角度優(yōu)化設計，綜合施策，切實增強民眾乘用城市軌道交通系統(tǒng)的安全感、信任感和滿意度、認可度。同時，應從災害預防預警、控災消禍層面優(yōu)化方案措施，努力實現現實威脅的提前預警、現實危害的防早處小，將災害可能造成的損失降到最低。具體有以下要求：

第一，信息化、智能化發(fā)展。利用大數據、物聯網、人工智能等現代信息技術，推動技術創(chuàng)新，建設智慧、高效的安全技術防范系統(tǒng)，實現對城市軌道交通系統(tǒng)內部風險的早期預警和主動處置，實現對外來威脅的實時探查、有效阻滯和震懾留證。

第二，先期預警。災害事件的發(fā)生有其規(guī)律性，一般均要經歷相對明顯的從量變到質變的過程。包括公安機關在內的城軌安保責任主體應注意建立情報信息和生產作業(yè)數據的實時共享、及時交換工作機制，建設相應的作業(yè)平臺，積極把握事件從量變到質變、從低損害到高損失的時間過程，努力實現對各種危機事件的先期預警。實踐多次證明，在重大災害面前，早一秒的警示與應對，都可能挽回重大的損失。針對城軌系統(tǒng)安保實際，可從以下視角研究相關數據信息：社會治安總體態(tài)勢與城軌系統(tǒng)警情規(guī)律，涉及城軌系統(tǒng)建設與運營安全的輿情信息與內幕性、苗頭性信息，車站、車輛基地等重要目標日常安全探測檢查方面的數據信息，基于出行軌跡的關注對象乘車信息，國內外重大公共安全事件影響與后期發(fā)酵情況等等。

第三，實時控制。在空間封閉、人員密集、聲音嘈雜的環(huán)境中，人們對威脅事件的耐受度、對危機事件反應的靈敏度都會相應降低。但是，城市軌道交通系統(tǒng)中發(fā)生的擾序、火患、爆炸等極端事件，又會因人員、環(huán)境結構特點而發(fā)展迅速，對各種危及安全或運營秩序事件的因素第一時間控制，就成為左右城軌系統(tǒng)治安治理效果的“命門”。因而，城市軌道交通治安防控體系的設計，必須有利于危機首問人員在第一時間、第一現場的快速控制，有利于增援力量的及時反應，有利于運營調度和社會資源的全面配合。

4.適度性原則

社會治安治理的本質是社會控制，人是社會秩序控制最基本、最基礎的因素，社會治安防控是對人類行為方式的一種可預期的干預，必然與人的權益發(fā)生沖突。因此，治安防控對策措施必須控制在法律許可的范圍之內，遵循適度性、正當性原則，既不能控制過度，侵犯民眾合法權益、抑制社會活力和城軌運輸效率，也不能控制不足，導致治安秩序紊亂或安全事件多發(fā)。

實現城市軌道交通系統(tǒng)社會安全事件的先期預警、緊急處置往往以犧牲社會民眾和廣大交通參與者的人身權、財產權、人格權、隱私權為代價。因此，必須遵循比例原則，以可以解決問題為底線；必須堅持依法原則，政府應當牽頭建立嚴格的權力制約機制和侵權救濟制度，既防止權力濫用，傷及公民合法權益，也要避免束縛手腳，放任災害發(fā)生。

三、城市軌道交通立體化治安防控體系建設的幾點思考

（一）城市軌道交通立體化治安防控體系的構造

2015年“兩辦”出臺的《關于加強社會治安防控體系建設的意見》指出，要創(chuàng)新建立“五張網四機制”①五張網，即社會面治安防控網、重點行業(yè)治安防控網、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū))治安防控網、機關和企事業(yè)單位內部安全防控網、信息網絡防控網。四機制，即社會治安形勢分析研判機制、實戰(zhàn)指揮機制、部門聯動機制和區(qū)域協作機制。的立體化社會治安防控體系，實現點線面結合、網上網下結合、人防物防技防結合、打防管控結合，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。城市軌道交通系統(tǒng)需要面對與社會面治安管控相同的社會問題與矛盾沖突，更有著獨特的治安防控重點、難點與工作特點。因而，應充分結合所在城市的社會治安狀況和經濟社會發(fā)展實際，全面梳理城軌系統(tǒng)治安特點和防處工作要點，針對性地建立與社會治安防控工作格局充分對接、行之有效的治安防控體系，即“五張網五防線五機制”城市軌道交通立體化信息化治安防控體系。

1.“五張網”建設

（1）社會協同防控網。城市軌道交通系統(tǒng)是城市的重要組成部分，是城市治安治理不可或缺的重要一環(huán)，各種類型、各種心態(tài)的社會人員在城市軌道交通系統(tǒng)內聚集，各種社會矛盾在此匯合、碰撞，系統(tǒng)的治安狀態(tài)是觀測社會矛盾的“窗口”和治安狀況的“晴雨表”。從城市發(fā)展、城市安全、改善民生等任一角度出發(fā)，都必須做實、做強全社會對城市軌道交通運行安全的協同防控。其一，要將城市軌道交通系統(tǒng)全面納入社會面治安防控網格，強化對城市軌道交通系統(tǒng)重要設施的日常守護與保衛(wèi)。應根據車站、橋隧等重要設施所處地理位置、周邊人口密度、治安狀況、在運營系統(tǒng)中的功能作用等因素，分類分級確定重點防護目標，做足做優(yōu)物防、技防、人防建設和日常運維管理；要科學制定巡邏方案，完善早晚高峰等重要節(jié)點的勤務工作方案機制，加強公安、武警、社會聯防力量的聯勤巡邏，減少死角和盲區(qū)，提升治安控制能力；要強化站車線周邊治安綜合治理，確保秩序良好，避免“破窗”影響。其二，健全信息互聯互通與實時共享機制。建設由政府主導的治安綜治信息平臺，打破地域、部門、行業(yè)之間的數據壁壘，實現信息資源的共享共研；及時交換重要數據情報，為優(yōu)化勤務方案，提高防范精度提供支撐。要第一時間通報危及公共安全的預警性、苗頭性信息，為避害防災爭取寶貴時間，嚴防發(fā)生針對城市軌道交通系統(tǒng)的暴恐襲擊和個人極端案（事）件。其三，建立健全治安防控勤務指揮和保障機制，提升社會面治安秩序動態(tài)控制和服務城市軌道交通系統(tǒng)安全運行的能力。在勤務指揮層面，立足防早防小防突發(fā)，以可視、高效、合理、依法為目標，建立多方實時聯動的調度指揮體制機制，并強化保障與考核。在保障層面，應特別注意應急救援裝備物資的戰(zhàn)略儲備和社會救援力量的第一時間動員；應高度重視企業(yè)、民眾危機應對和自救互救能力的教育養(yǎng)成。

（2）企業(yè)單位內部治安防控網。伴隨城市化發(fā)展，城市軌道交通系統(tǒng)建設設施的功能更趨多樣，衍生承擔有市政、商業(yè)等功能。這一發(fā)展，并不影響企業(yè)事業(yè)單位在限界內履行內部治安保衛(wèi)責任。其一，充分發(fā)揮企業(yè)員工的崗位優(yōu)勢與專業(yè)作用。城軌站車線外圍的治安治理工作應由政府主導、政府職能部門主責，落實治安管理責任；城市軌道交通系統(tǒng)內部，特別是車站、車輛內部空間的治安秩序監(jiān)控、苗頭問題管控、突發(fā)事件應對，應主要以企業(yè)員工為首問力量、第一力量。管生產必須管安全，企業(yè)員工的日常工作崗位與乘客、行李物品、生產設施設備最為接近，本著防早防小防突發(fā)的原則，他們具有先天的位置優(yōu)勢和災害應對能力優(yōu)勢，應當訂立明確的員工崗位作業(yè)規(guī)范，要求他們熟知各類突發(fā)事件的應急預案，保證苗頭問題有人盯、突發(fā)事件有人管。其二，完善企業(yè)內部治安保衛(wèi)工作制度。按照預防為主、突出重點、單位負責、政府監(jiān)管的原則，嚴格落實單位主要負責人內部治安保衛(wèi)責任和反恐怖防范責任，完善員工背景審查與日常狀態(tài)關懷、重點目標巡護、要害保衛(wèi)，治安隱患排查整改等各項制度，全面完善和落實各項安全保衛(wèi)措施，做到責任明確、建立臺賬、追責到人。其三，加強單位內部技防設施建設，以視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設為基本要求，推廣前端多維感知和智能研判系統(tǒng)應用，確保重要部位、易發(fā)案部位全覆蓋、無死角。其四，強化警企聯動聯查聯控。公安機關應主動加強監(jiān)管與指導，及時優(yōu)化勤務方案和工作措施，靠前管理，防微杜漸。

（3）區(qū)域警務協作網。城市軌道交通系統(tǒng)的治安問題需要多元共治，公安機關是社會治安治理的一支重要力量。城軌警務執(zhí)法是公安機關維護城市軌道交通安全與運營秩序的重要職責所在，公安機關應積極發(fā)揮治安治理的骨干作用，根據需要及時調整工作重點、警力部署、警務保障和勤務制度，改進工作方法，加強基層治安基礎工作，及時掌握影響運行安全的情況，依法查處危害運營秩序的違法犯罪行為。根據城市軌道交通系統(tǒng)的治安特點，城市軌道交通公安機關既要強化與屬地公安、社區(qū)（街道）的協作，加強車站周邊、車站出入口、線路及其附屬設施等城軌系統(tǒng)限界之外區(qū)域的治安管理，還要加強與運營企業(yè)、交通管理部門等方面的溝通協作，加強企業(yè)內部治安保衛(wèi)監(jiān)督指導和教育宣傳工作。

城市軌道交通系統(tǒng)點多、線長、跨區(qū)位移，決定了城市軌道交通公安機關必須依靠屬地公安機關、社會安保力量的支持才能更好履行治安管理責任，因而推動屬地政府主導下的聯勤聯防工作機制，強化與屬地公安機關的協作配合是全面履職的基礎。伴隨城際線路的開通，跨區(qū)警務執(zhí)法合作也是需要雙方共同面對的課題，信息共享、防區(qū)互巡、案件聯辦、證據互認、危機共同應對是警務協作的基本要求。宮志剛等學者提出，建立集政策法規(guī)庫、知識庫、數據庫、案例庫于一體的情報信息中心至關重要[8]，這一觀點應給予高度重視。

（4）智能安全技術防控網。其一，打造城市軌道交通智慧安防系統(tǒng)平臺，以智能視頻技術為核心，聚合前端主動感知、智慧識別、智能報警、智能追蹤、智能消防、自動啟停等技防、物防技術與裝備，輔助治安秩序管控與運行安全保衛(wèi)的智能化發(fā)展。其二，整合城市軌道交通車站、線路橋隧、車輛等關鍵場所，以及站外、線路兩側一定范圍內的技術探測數據，接入專業(yè)系統(tǒng)進行研判，以超前預警、主動反應為目標，建設全時空、全覆蓋、多維度的安全技術防范網絡。其三，強化防控網的維護與運行管理，保證安全監(jiān)控不間斷、有質量，爭取應對處置的最優(yōu)化、低成本。

（5）教育宣傳與輿情引控網。城市軌道交通系統(tǒng)客流具有來源廣泛性、快速流通性、選乘自主性等特點，且民眾對意外災害具有本能的排斥、逃避心理，這些都決定了城市軌道交通系統(tǒng)的安全氛圍、舒適性建設來之不易、失之飛快。信息時代，危機輿情會快速傳播，極易在短時間內形成廣泛的社會影響。

輿論傳播無孔不入，且具有兩面性。政府、行業(yè)主管、運營企業(yè)部門應積極探索建立輿情分析、引導管控工作機制，要將社會輿論培育成為傳播正能量的工具和城市軌道交通運行安全宣講的網絡公開課程。其一，拓展群眾參與治安防控體系建設的渠道，主動宣傳維護城市軌道交通運行安全的重要性，賦予民眾維護運營秩序和運營安全的知情權、參與權、監(jiān)督權和建議權。其二，宣傳典型案例的危害及查處情況。區(qū)分不同行為的社會危害性，引導教育民眾掌握針對越軌、違法和犯罪行為的現場應對方法，構建全民保安全的社會氛圍。其三，宣傳安全自救知識。教育引導民眾協助開展防控工作，自我約束和杜絕不當行為，避免不良示范；及時制止懲處違法犯罪行為，使其不能成勢；協助現場應急救援時，要安全、快速、有效，避免進一步激化矛盾，擴大風險、造成新的損失。要積極營造黨委政府領導、市場和社會協同、專業(yè)力量與民眾資源互動互補的良好工作格局。

2.“五道防線”建設

城市軌道交通系統(tǒng)面臨的主要安全風險可分為兩大類型：內生風險和外部侵入風險。內生安全風險管控的要點在于，主動排查與及時整改、危機的第一時間應對與發(fā)展阻滯。管控外部侵入風險的最佳對策是，阻止相關人員、物品、信息進入系統(tǒng)內部；已經侵入或難以阻止時，應努力延遲、阻滯其惡性化發(fā)展?！拔宓婪谰€”建設的要義在于，精確阻止外部風險侵入城市軌道交通系統(tǒng)內部、主動探測系統(tǒng)內生安全風險隱患；延遲、阻滯事態(tài)惡化發(fā)展，為救援爭取時間；最大限度地保護生命安全、降低財產損失；最大可能地留取證據，懲戒違法犯罪人。

自社會面向城軌系統(tǒng)內部延伸，“五道防線”具體包括：

（1）信息情報防線。強化風險主導、情報引領，精確防范，依托社會協同網和區(qū)域警務協作網，綜合社會治安管理信息、城軌客流信息、警情信息、重大案事件信息等，挖掘涉及城軌運營安全的苗頭性、內幕性、預警性情報信息，指導城市治安綜治系統(tǒng)、城軌安保系統(tǒng)先期應對，超前預防，力爭不發(fā)案或少發(fā)案，確保城市軌道交通系統(tǒng)運營秩序良好。

（2）物防防線。配齊、配足、配優(yōu)物防設備設施。城軌車站進出口、周界等重點部位按標準配裝防沖撞、防非法入侵和異常行為探測與阻滯裝備，保持前端視頻、數據探偵設備實時對接安全防控系統(tǒng)。在系統(tǒng)內部空間，按需配齊“輕便小、長續(xù)航”的探測、通信、滅火、防爆、阻滯、防護、制伏等智能化、輕便性、實用性裝備。

（3）安全探查防線。集成安檢、智能視頻、數據探偵等技術與設備，實現立體化、全時空、全覆蓋、高精度、非接觸的人員、物品、列車運行狀態(tài)和員工工作狀態(tài)探測預警；與系統(tǒng)內部配備的人力、物防和其他技防資源聯動，實現風險早發(fā)現、早預警、早反應。

（4）站車人力資源防線。動員企業(yè)員工、警務專業(yè)力量、“常乘客”、社會民眾，分區(qū)域分重點構筑人力資源防線，參照社區(qū)警務理論，建設適用城市軌道交通安防特點的“鄰里守望”機制，提升防范風險、防暴制暴的能力和水平。北京公交警方探索提出的充分發(fā)揮專群結合、以專帶群、群防群治體制優(yōu)勢，構建共建共治共享社會治理格局，實現警民協同，強化以公安一線執(zhí)勤民警為骨干的巡邏查控網、以運營企業(yè)站區(qū)職工積極參與的區(qū)域防控網、以保安員、安檢員和乘務管理員為輔助的陣地控制網，以其他志愿者力量為補充的車站守護“四張人防網”建設意見[9]，可以參考借鑒。

（5）員工背景審查與教育培訓防線。國際反恐斗爭實踐證明，城市軌道交通系統(tǒng)始終是暴恐襲擊的重點目標。按照我國反恐怖主義法的要求，反恐怖重點目標管理單位的員工應經過嚴格的背景審查方能從業(yè)。我們認為，針對城市軌道交通企業(yè)員工，特別是重點崗位人員，應建立入職背景審查和日常心理狀態(tài)監(jiān)察制度，保證企業(yè)員工時刻是可以信任的力量。同時，要加強對員工良好品質、崗位能力的培訓，確保他們成為探查安全風險的“顯微鏡”和危機應對的中堅力量。

3.“五項機制”建設

一方面，城軌立體化治安防控體系“五張網五防線”建設需要全社會的共同參與，另一方面，從具象層面看，防護網、陣地防線均相對靜態(tài)，需要根據社會治安態(tài)勢變化和城市軌道交通運營中實時出現或發(fā)現的問題及時做出調適。因而，建立健全高效運轉、及時升級的工作機制同樣是立體化治安防控體系建設不可缺少的重要環(huán)節(jié)。

（1）健全城市軌道交通安全研判與情報共享機制。建立政府領導、綜治牽頭、公安為主、行業(yè)與企業(yè)協同參與的城市軌道交通治安狀態(tài)整體研判、動態(tài)監(jiān)測、實時共享工作機制，加強對社會輿情、治安動態(tài)和熱點、敏感問題的分析預測，及時發(fā)現苗頭性、傾向性問題，并建立督辦落實制度，提升有效應對危機的能力和水平。建立健全城市軌道交通建設運營狀態(tài)與治安問題社會發(fā)布制度和重大預警播報制度，引導民眾關注安全形勢，增強群眾自我防范意識。

（2）健全聯動協作機制。按照常態(tài)、共享、聯動、共贏原則，積極搭建城市軌道交通治安防控跨部門、跨區(qū)域協調聯動機制，共同應對城市軌道交通運行面臨的治安突出問題，在預警預防、矛盾化解、維穩(wěn)處突、打擊犯罪等方面互援互助、協調聯動，增強防控整體實效。針對可能發(fā)生的突發(fā)案（事）件，制定完善的應急預案和行動方案，明確有關部門、單位、人員的職責任務和措施要求，定期開展應急處突演練，確保一旦發(fā)生治安突發(fā)事件能夠快速有效處置。黨委政府要加強對聯動協作工作的布局和領導，做實聯動協作監(jiān)督考核檢查。

（3）健全突發(fā)事件應對指揮機制。區(qū)分事件類型、等級，按照國家突發(fā)事件應對法律規(guī)范、公安機關執(zhí)法規(guī)范等法規(guī)政策的要求，加強實戰(zhàn)型指揮體系建設，確保人員權威、指令權威、職責權威，保證應急資源的高效調度，決策指揮的科學高效。推行可視化、扁平化勤務指揮模式，壓縮指揮層級、暢通指揮關系，緊急狀態(tài)下可實行“點對點”指揮，確保就近調度、快速反應。針對城市軌道交通系統(tǒng)社會安全事件發(fā)生突然、發(fā)展快速、涉及面廣、瞬息萬變的特點，推動應急指揮理論研究，根據事件類型、等級，按預案建立以警務指揮中心（運行控制中心）、車輛駕駛員等為信息指令樞紐的指揮體系，確保應急指揮反應靈敏、科學高效。

（4）健全教育培訓機制。以反恐怖主義法、突發(fā)事件應對法、單位內保條例、公安機關人民警察訓練條令等政策規(guī)范為主要依據，建構由政府主導、行業(yè)主管部門和運營企業(yè)參與的教育培訓體系。以崗位職責和執(zhí)法能力建設為主線，以矛盾化解和危機應對為重點，以專家授課、模擬訓練、媒體轉播、廣告發(fā)布為手段，實施分部門、分行業(yè)、分崗位的單項訓練和全社會參與的綜合演練，切實提高應急、防疫等部門工作人員，以及民警、企業(yè)員工、社會公眾的崗位專業(yè)能力和自救互救能力。通過全員培訓，繃緊全社會的安全意識，防止精神懈怠。

（5）健全評價激勵機制。在完善交通行業(yè)主管部門和運營企業(yè)生產安全評估機制的基礎上，建立健全政府領導、綜治牽頭、公安與應急部門主導的城軌系統(tǒng)運行安全評價機制，通過評估、督導、考核、激勵、懲誡等措施，形成正確的激勵導向，將考核評價結果作為對行業(yè)主管單位領導和運營企業(yè)主要領導考核評價的重要內容，推進治安防控工作落到實處。對城市軌道交通系統(tǒng)存在的治安突出問題，堅持通過定期通報、掛牌督辦等方式，督促相關單位分析原因，找準癥結，提出解決對策，限期進行整改，并酌情追究有關領導和責任人員的責任。

（二）健全城市軌道交通立體化治安防控體系建設工作格局

設計建構適應城市軌道交通建設與運營特點的點線面結合、現實與虛擬結合、人防物防技防結合、防范與打擊結合的治安防控體系，僅僅是保證城市軌道交通系統(tǒng)運行安全、有序、可靠的基礎性一步。要保證治安防控體系發(fā)揮應有作用，關鍵在于要以體系建設為牽引，推動形成黨委政府領導、行業(yè)牽頭、企業(yè)主責、全民參與和科技引領、技術支撐的良好工作格局。

1.健全法規(guī)政策標準，明確各方責任，形成打防管控合力

城市軌道交通系統(tǒng)安全防范建設應從源頭做起，覆蓋規(guī)劃、建設、運營、維護全環(huán)節(jié)，避免因法規(guī)失位、設計缺陷、管理缺失造成防范體系和防控工作出現不可逆轉的短板或重大問題?！皣k13號文”明確，要加強城市軌道交通立法工作，強化技術標準規(guī)范對安全和服務的保障和引領作用，以保障建設質量和安全運行為重點，進一步修訂完善城市軌道交通工程建設標準體系；以運營安全和服務質量為重點，建立健全城市軌道交通運營管理標準體系；以防范處置和裝備配置為重點，建立健全城市軌道交通反恐防暴、內部治安保衛(wèi)、消防管理等標準體系。

關于城市軌道交通運行安全管理體制機制建設，“國辦13 號文”也做出了具體規(guī)定：交通運輸部負責指導城市軌道交通運營，擬訂運營管理政策法規(guī)和標準規(guī)范并監(jiān)督實施，承擔運營安全監(jiān)管職責，負責運營突發(fā)事件應對工作的指導協調和監(jiān)督管理；指導地方交通運輸部門監(jiān)督指導城市軌道交通運營單位做好反恐防范、安檢、治安防范和消防安全管理相關工作，根據應急預案調動行業(yè)裝備物資為突發(fā)事件應對提供交通運輸保障。公安部負責會同交通運輸部等部門擬訂城市軌道交通反恐防暴、內部治安保衛(wèi)、消防安全等政策法規(guī)及標準規(guī)范并監(jiān)督實施；指導地方公安機關做好城市軌道交通區(qū)域的巡邏查控工作，依法查處有關違法違規(guī)行為，加強對危及城市軌道交通安全的涉恐等情報信息的搜集、分析、研判和通報、預警工作，監(jiān)督指導運營單位做好進站安檢、治安防范、消防安全管理和突發(fā)事件處置工作。國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設部、應急管理部等有關部門，按照職責分工履行有關安全工作職責。

省級人民政府負責指導本轄區(qū)城市軌道交通安全運行，負責轄區(qū)內運營突發(fā)事件應對工作的指導協調和監(jiān)督管理。城市人民政府按照屬地管理原則，對轄區(qū)內城市軌道交通安全運行負總責，建立銜接高效、運行順暢的管理體制和運行機制，統(tǒng)籌協調相關方面共同做好安全運行管理工作。對跨城市運營的城市軌道交通線路，有關城市人民政府應建立跨區(qū)域運營突發(fā)事件應急合作機制。運營單位承擔安全生產主體責任，落實反恐防暴、內部治安保衛(wèi)、消防安全等有關法規(guī)規(guī)定的責任和措施。

各級黨委政府應根據城軌建設實際和安保發(fā)展需要，充分認識城軌運行安全的重要性，加強全面統(tǒng)籌與組織領導。綜治部門、交通行業(yè)主管單位、公安機關、應急管理部門、運營企業(yè)等相關主體應主動作為，緊密合作、補短板、防缺位，推動專業(yè)防范與社會化防范相結合，形成治安治理合力，保證城市軌道交通運行安全。

2.推動技術創(chuàng)新應用，提升城市軌道交通治安防控科技水平

其一，各級黨委政府及城市軌道交通安保主體應從維護安全、保障運營、方便民眾角度出發(fā)，引導、支持智能探查、監(jiān)測、延遲、導向、防護、救援等技術與裝備的研發(fā)及應用，以技術投入換取治安防范精度的提升、以技術升級贏得更為充裕的援救時長、以技術裝備壓縮人力資源成本，全面提升治安防控科技水平，提高工作效率。

其二，統(tǒng)籌智慧安防、智慧應急總體需要，探索推動城市軌道交通建設運營與治安基礎建設的一體規(guī)劃、一體發(fā)展。城市軌道交通生產經營與安全保障密不可分，應高度重視安保建設與生產建設的協調統(tǒng)一，高效融合。物聯網、大數據、人工智能等科技應用為城市軌道交通建設運營企業(yè)降低成本、提升效率提供了新思路、新方法，同時也為安保工作提供了新資源、新視角，基于場所管理、人員監(jiān)測、設備監(jiān)控、異常探查、生產防護的新技術新裝備研發(fā)，應當積極整合生產運營與安全防范等多重需要。

其三，技術創(chuàng)新應注重點、面結合。既要把握相關安全風險生成、存續(xù)、演進等不同環(huán)節(jié)、不同表現的探查處置需要，尋求技術裝備方面點的突破，還應重視整合各方數據資源，強化綜合研判，推動安全防范與應急處置的智慧化建設。從現狀看，城軌特色安檢技術、智能視頻技術、高性能防護裝備、輔助逃生與救援裝備等均亟待升級；同時，整體性的運行安全多元數據探測與研判預警技術、治安防控與應急救援智能指揮系統(tǒng)建設等也亟待完善提質。

3.加強治安防控戰(zhàn)法研究與建設

城市軌道交通警務工作與城市軌道交通建設運營高度耦合，受站車線環(huán)境獨特、乘客流動快、警情處置時效強等特點的制衡，公安機關的治安管理勤務應契合其獨有規(guī)律特點，建立專門性的戰(zhàn)法體系。其一，應加強小微警情應對的戰(zhàn)術研究。城市軌道交通系統(tǒng)違法類警情以糾紛、扒竊、猥褻為主，且多事發(fā)突然、誘因簡單，但因這類警情多發(fā)生于公眾環(huán)境，受環(huán)境、民眾、輿情等因素疊加影響，小事端極可能引發(fā)大禍患。故而，公安機關的警情應對必須立足于快處、處小，因情施策設計戰(zhàn)法戰(zhàn)術。其二，針對可能發(fā)生的重大惡性爆炸、縱火等犯罪行為，應立足于早發(fā)現、早處置，統(tǒng)籌主動防護、主動預警、現場救援、事后恢復、調查取證等各環(huán)節(jié)需要，分類分級制定應對戰(zhàn)法。其三，夯實警務基礎。一方面，應健全完善不同類型突發(fā)事件的應對預案，積極調動、發(fā)揮企業(yè)員工、骨干乘客和社會公眾在治安防范和應急處置中的作用；另一方面，公安機關應根據自身的特點，在單兵作戰(zhàn)與社會協同、裝備應用與環(huán)境適應、戰(zhàn)術動作與情景要求、執(zhí)法規(guī)范與平安建設等層面強化研究與建設。

從戰(zhàn)法要求上看，城市軌道交通治安防控與應急處置戰(zhàn)法設計應把握以下技術要求：第一，確立第一現場關鍵崗位的信息中樞地位。城軌系統(tǒng)各類突發(fā)事件演化速度快，只有第一現場人員最熟悉現場情況，要保證應急處置的恰當性，需要充分信任、充分授權第一現場關鍵崗位的指揮人員。第二，生命至上、安全第一。戰(zhàn)法設計應當以最大限度保障現場所有人員的生命安全為根本要求。在此基礎上，多策并舉，實現最大限度地控制事態(tài)發(fā)展，最大限度地降低危害、減少損失。第三，最便捷原則。即人員調度、現場控制、乘客疏散、物資調配、社會救援等方面的最便捷、最經濟要求，爭取以最短時間、最近路線、最小成本獲得治安防控或應急處置的最大收益。第四，著眼長遠。戰(zhàn)法設計既要考慮妥善應對可能影響安全的特定事件，打贏某一局部戰(zhàn)斗，還必須考慮相關工作方案、作戰(zhàn)效果對城市軌道交通系統(tǒng)長治久安可能造成的影響，既要避免不作為帶來的嚴重問題，也要考慮城市軌道交通的特殊性，避免采取激進、冒進的工作方法。