黃新華，陳寶玲

(廈門大學 公共事務學院，福建 廈門 361005)

1 引言

規(guī)制(Regulation，也譯為管制)是通過規(guī)則限制特定主體的控制行為或控制過程[1]4018，其實質(zhì)是依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會主體的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟主體的組織實施的限制行為[2]1。政府規(guī)制以彌補市場失靈為目的，通過法律法規(guī)來規(guī)范、約束和限制微觀經(jīng)濟主體行為，在發(fā)揮企業(yè)和個人積極性和創(chuàng)造性的基礎(chǔ)上，形成政府與市場合作的伙伴關(guān)系。政府規(guī)制的核心內(nèi)容包括經(jīng)濟性規(guī)制、社會性規(guī)制和行政性規(guī)制三大類[3]。政府規(guī)制發(fā)展歷久彌新，從“命令-控制型”規(guī)制到激勵型規(guī)制，再到更好的規(guī)制；從政府單一管控到規(guī)制對象自我規(guī)制，再到規(guī)制治理。可以說，規(guī)制發(fā)展既是知識辯證推演的結(jié)果，亦是實踐倒逼引領(lǐng)的產(chǎn)物?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用必須厘清政府和市場的邊界，實現(xiàn)從干預型政府向規(guī)制型政府轉(zhuǎn)變[4]。政府必須減少對經(jīng)濟的直接干預，在有效回應市場失靈的同時，為保障和實現(xiàn)公共利益提供更好的規(guī)制。

更好規(guī)制的訴求源于規(guī)制面臨的治理挑戰(zhàn)。21世紀是大數(shù)據(jù)與治理并行的時代，科技的進步和技術(shù)的飛躍使得人類生活解碼為不計其數(shù)的數(shù)據(jù)并被之裹挾，規(guī)制活動日趨復雜化和專業(yè)化。而以調(diào)和效率和民主的治理“配方”促使規(guī)制主體由單一走向多元化，規(guī)制“競技”愈發(fā)白熱化。提高效率、倡導民主、規(guī)范秩序、法治化等為應對政府規(guī)制挑戰(zhàn)提供了新思路，但往往面臨手段、價值和目標沖突等問題，導致政府規(guī)制陷入程序繁雜、目標雜亂和效率低下的困境。隨著科學技術(shù)的快速發(fā)展，一場旨在重塑政府治理的運動正在蓬勃發(fā)展[5]162。技術(shù)和隨之而生的信息系統(tǒng)潛移默化地改變著公共行政[6]368-369，成為實現(xiàn)管理、政治和法律價值最大化的關(guān)鍵。作為治理工具，技術(shù)提升了數(shù)據(jù)采集、存儲和共享的效率；作為新增路徑，技術(shù)改善了規(guī)制參與、決策和治理的質(zhì)量。更進一步說，技術(shù)嵌入可以提升政府規(guī)制能力，智慧治理成為政府規(guī)制的常態(tài)而不是偶然。

政府規(guī)制的智慧治理以新興技術(shù)為基礎(chǔ)平臺，以公民廣泛參與為基本特征，以科層官僚體系的逐步消解為基本趨勢，從而實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化治理體系與運行機制扁平化[7]12-14。通過構(gòu)建政府、市場和社會之間的動態(tài)網(wǎng)絡(luò)協(xié)同共治，實現(xiàn)社會的有效運轉(zhuǎn)，推動政府規(guī)制向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型[8]。那么，可供選擇的嵌入政府規(guī)制的技術(shù)載體有哪些，技術(shù)嵌入政府規(guī)制的優(yōu)勢是什么，更重要的是技術(shù)嵌入的風險是什么，如何化解這些潛在的或現(xiàn)實的風險？ 這是實現(xiàn)更好的政府規(guī)制首先要回答的重要問題。

2 技術(shù)嵌入政府規(guī)制的載體

信任是建立在充分獲知他人或組織有效信息的基礎(chǔ)上[9]。傳統(tǒng)規(guī)制由于準入受限、信息壁壘和有限理性等原因，主體缺場、信息失衡和規(guī)制不足往往導致信任缺失、規(guī)制低效和規(guī)制失靈等問題。隨著科技的發(fā)展，政府規(guī)制正在從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動，從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變[10]。互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、塊數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算和人工智能等技術(shù)將數(shù)據(jù)多維化、多向度地嵌入公共治理的靜態(tài)體系、動態(tài)過程和價值判斷，致力于通過數(shù)據(jù)實現(xiàn)現(xiàn)代公共治理蘊含的多元、效能、透明、扁平、開放、共享、預見、廉政、民主、倫理和安全等訴求[11]，為政府規(guī)制升級轉(zhuǎn)軌提供了新動力。

互聯(lián)網(wǎng)包含PC互聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)。PC互聯(lián)網(wǎng)以電腦等固定終端為載體，提升了信息傳播共享的速度。移動互聯(lián)網(wǎng)以手機等便攜設(shè)備為端口，實現(xiàn)了信息隨時隨地的交互。以固定或便攜終端為信息節(jié)點，電子計算機網(wǎng)絡(luò)相互連接而成的互聯(lián)網(wǎng)嵌入政府規(guī)制，大大提升了個體互動交流的便利性，在消解主體間信息不對稱的同時，降低了信息成本。隨著互聯(lián)網(wǎng)的進一步普及和發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)將發(fā)展成為一種“網(wǎng)能”，以數(shù)據(jù)駕馭萬物[12]自序。互聯(lián)網(wǎng)促進規(guī)制信息無門檻共享，實現(xiàn)規(guī)制主體由單一走向多元，邊界由封閉走向開放，模式由管控走向治理。

物聯(lián)網(wǎng)是RFID、電子代碼等感知技術(shù)的廣泛應用，是建立在互聯(lián)網(wǎng)上的泛在網(wǎng)[13]57。歐盟對物聯(lián)網(wǎng)的定義是將現(xiàn)有互聯(lián)的計算機網(wǎng)絡(luò)拓展到互聯(lián)的物品網(wǎng)絡(luò)。如果說互聯(lián)網(wǎng)是將電腦作為信息節(jié)點，物聯(lián)網(wǎng)則是讓每一粒沙子裝上芯片[12]38。物聯(lián)網(wǎng)嵌入政府規(guī)制是通過傳感器等軟件將人和物無縫連接，讓物體具有場景意識，成為人體延伸的感覺器官。在特定規(guī)制情境下，除了語音和文字，物聯(lián)網(wǎng)還通過捕捉光、熱、力、聲等信號，源源不斷地為各節(jié)點提供數(shù)據(jù)[14]12-13。物聯(lián)網(wǎng)的廣泛應用不僅拓寬了政府規(guī)制的信息來源，而且確保了規(guī)制信息獲取的全面性和高效性，以及精準性和實時性。

塊數(shù)據(jù)是基于特定平臺的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)可以自我計算、多維融合、關(guān)聯(lián)分析，作出更快速、全面、精準和有效的預判，從而揭示事物的本質(zhì)規(guī)律[5]緒論。塊數(shù)據(jù)不是大數(shù)據(jù)的分支，而是大數(shù)據(jù)發(fā)展的高級形態(tài)。塊數(shù)據(jù)嵌入政府規(guī)制可以在吸收大數(shù)據(jù)印跡、全體和連續(xù)流等優(yōu)勢的同時，實現(xiàn)規(guī)制數(shù)據(jù)更多(全體優(yōu)于部分)、更雜(雜多優(yōu)于單一)和更好(相關(guān)優(yōu)于因果)的發(fā)展[15]。通過對人類社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟功能、組織形態(tài)、生活方式和價值體系的重構(gòu)[16]序，塊數(shù)據(jù)將更高度關(guān)聯(lián)的各類數(shù)據(jù)在特定平臺上持續(xù)聚合，提升政府規(guī)制信息收集和傳播的廣度、抓取和處理的速度[7]83-87。同時，塊數(shù)據(jù)還通過數(shù)據(jù)的發(fā)現(xiàn)、重構(gòu)和創(chuàng)造，強化政府規(guī)制信息挖掘和分析的深度，實現(xiàn)事后被動式規(guī)制向事前主動型治理轉(zhuǎn)變。

云計算是一種服務的交付和使用模式，通過網(wǎng)絡(luò)以按需要和易擴展的方式獲得所需的服務[17]53。大數(shù)據(jù)時代，普通計算機的運算能力無法有效應對紛繁復雜的數(shù)據(jù)。云計算通過組織和集合各種閑置資源，提供可配置的計算資源共享池。云計算嵌入政府規(guī)制使規(guī)制者只需投入少量的管理工作或與服務供應商進行很少的交互，即可依托互聯(lián)網(wǎng)從巨大的共享池中獲得所需的計算能力和儲存空間[18]54，第三方提供的服務能有效提升規(guī)制數(shù)據(jù)的處理速度，擴充規(guī)制信息的儲存空間，實現(xiàn)政府規(guī)制由外到內(nèi)、由靜到動、由淺到深的轉(zhuǎn)變。

區(qū)塊鏈是分布式數(shù)據(jù)存儲、點對點傳輸、共識機制、加密算法等計算機技術(shù)在互聯(lián)網(wǎng)時代的創(chuàng)新應用模型，通過建立交易信任以低成本解決信息傳遞問題[19]9-10?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)為日常交往和信息獲取提供了便利，但同時也存在網(wǎng)絡(luò)空間混沌、無序和信任缺失等問題。區(qū)塊鏈推動互聯(lián)網(wǎng)從低級向高級形態(tài)演進，改變互聯(lián)網(wǎng)的游戲規(guī)則，為互聯(lián)網(wǎng)治理提供了解決方案[5]主編序。區(qū)塊鏈類似一套多元主體平等參與治理的機制，當個體在網(wǎng)上進行提交文件、簽合同或約定記錄等交易時，每個參與者都可以參加審核交易記錄的合規(guī)性。區(qū)塊鏈嵌入政府規(guī)制促成參與者的權(quán)力平等，規(guī)制操作在全體成員共同監(jiān)督下完成，數(shù)據(jù)更新只能在事先約定好的規(guī)則和共識下進行，從而降低了規(guī)制成本，實現(xiàn)規(guī)制程序的透明化和責任的可追溯化。更重要的是，根據(jù)參與節(jié)點范圍的不同，公有鏈、聯(lián)盟鏈和私有鏈可滿足不同政府規(guī)制類型的應用需求[5]64-66。而兼具技術(shù)規(guī)則可行性和法律制度權(quán)威性的“主權(quán)區(qū)塊鏈”是技術(shù)和法律共同打造的監(jiān)管與治理的“組合拳”，是法律制度下的技術(shù)之治[5]121-125，為應對政府規(guī)制權(quán)屬不清和法治監(jiān)督缺失等問題提供了新思路。

人工智能是研究用計算機模擬人類思維和智能行為的科學，主要包括計算機實現(xiàn)智能的原理、制造類似于人腦智能的計算機、使計算機能實現(xiàn)更高層次的應用[20]3。大數(shù)據(jù)時代的到來、互聯(lián)網(wǎng)的普及、計算成本的下降和傳感設(shè)備的便利為人工智能的誕生和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。作為對人類思維過程的模擬和人類智能的物化[21]86，人工智能嵌入政府規(guī)制可以借助生物傳感器和鏈接推力器等技術(shù)，使機器設(shè)備獲得智能感知、智能推理乃至深度學習的能力。促使人工智能像人一樣思考和行動，甚至超過人的智識，既幫助規(guī)制者處理復雜重復的繁雜事務，也可以通過與大數(shù)據(jù)結(jié)合對規(guī)制內(nèi)容實施精細管理[22]，提升政府規(guī)制的效率和績效。

總之，互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)了計算機網(wǎng)絡(luò)的相互連接，是其他技術(shù)發(fā)展和運用的重要前提；物聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)了人與物、物與物的實時關(guān)聯(lián)，將互聯(lián)拓展為“泛在網(wǎng)”；塊數(shù)據(jù)實現(xiàn)了各類數(shù)據(jù)持續(xù)聚合，便于網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的快速處理和深度分析；云計算實現(xiàn)了閑置資源整合，提供了可配置的計算資源共享池；區(qū)塊鏈實現(xiàn)了交易信任共建，解決了網(wǎng)絡(luò)信任傳遞問題；人工智能實現(xiàn)了人類思維和行為模擬，提升處理事務的能力。從政府規(guī)制的視角看，這些可供嵌入的技術(shù)載體為互聯(lián)互通時代的智慧治理奠定了技術(shù)鏈接網(wǎng)絡(luò)。以政府、市場和社會為中心，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、塊數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算和人工智能等技術(shù)載體的交互作用，將徹底改變政府規(guī)制過程和規(guī)制方式。

從提升規(guī)制體系和規(guī)制能力現(xiàn)代化的角度來說，互聯(lián)網(wǎng)改變了現(xiàn)實世界的行為方式，豐富了社會和政治的運行方式[23]，為多元主體參與規(guī)制治理提供新平臺，促進規(guī)制參與民主化；物聯(lián)網(wǎng)刺激和活化了政治(府)、經(jīng)濟和社會行為的場景意識，豐富了信息獲取渠道，為規(guī)制實時提供數(shù)據(jù)資源，促進規(guī)制活動數(shù)據(jù)化；塊數(shù)據(jù)聚合和關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，挖掘數(shù)據(jù)潛在價值，為規(guī)制決策提供證據(jù)支持，促進規(guī)制決策合理化；云計算組織和集合閑置資源，為規(guī)制信息存儲和計算提供技術(shù)保障，促進規(guī)制活動便捷化；區(qū)塊鏈規(guī)范和升級網(wǎng)絡(luò)空間，實現(xiàn)數(shù)據(jù)“人人審核、大家見證、身份不可抵賴、記錄共享但不可篡改”[19]前言，為降低交易成本提供規(guī)范保證，促進規(guī)制痕跡可循化；人工智能模擬人的思維和行為，獨立完成感知、推理和學習等工作，為規(guī)制活動釋能降壓，促進規(guī)制治理高效化。

3 技術(shù)嵌入政府規(guī)制的優(yōu)勢

技術(shù)嵌入政府規(guī)制為多主體參與規(guī)制治理提供了可行路徑，為消弭規(guī)制主體間信息孤島開辟了新路徑。通過數(shù)據(jù)化、物聯(lián)化和智能化搭建的智慧平臺，技術(shù)將優(yōu)化規(guī)制執(zhí)行質(zhì)量，提升規(guī)制治理績效，促進有限的規(guī)制資源得到最為優(yōu)化的配置，實現(xiàn)失控的狀態(tài)可控可預測[13]序。更為重要的是，技術(shù)嵌入政府規(guī)制有助于實現(xiàn)規(guī)制治理的智慧化，借助互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、塊數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈和人工智能等技術(shù)的運用，政府規(guī)制有望實現(xiàn)天上有“云”、地上有“網(wǎng)”、中間有“數(shù)”[13]82。各類技術(shù)通過數(shù)據(jù)搜索、關(guān)聯(lián)融合、自激活、熱點減量化和群體智能激活規(guī)制數(shù)據(jù)，促進“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制的實現(xiàn)。

3.1 有利于多主體參與規(guī)制，推動規(guī)制走向多元化

傳統(tǒng)政府規(guī)制中，規(guī)制主體相對單一，主要包括作為規(guī)制制度創(chuàng)始人的立法者(立法機關(guān))、制度指令的執(zhí)行者(規(guī)制機構(gòu))和規(guī)制活動的內(nèi)外部監(jiān)督者(公共審計員、消費者等)以及防止立法者和規(guī)制機構(gòu)濫用權(quán)力的司法機構(gòu)[24]505-507。領(lǐng)域的專業(yè)化以及準入門檻的受限性在阻礙社會主體充分參與規(guī)制的同時，也抑制了主體間開展有效交流溝通的機會，規(guī)制由少數(shù)政治和行政精英掌控。技術(shù)嵌入政府規(guī)制為多主體參與規(guī)制提供了新愿景。一方面，互聯(lián)網(wǎng)的普及和發(fā)展深刻地改變了人們感知信息的方式和速度，依托低能耗和高便捷的互聯(lián)網(wǎng)，豐富的信息渠道和快捷的數(shù)據(jù)來源可在短時間內(nèi)獲得，規(guī)制專業(yè)性“壁壘”逐步被消解。另一方面，科技開發(fā)及其操作簡便化降低了技術(shù)運用的準入門檻，技術(shù)嵌入促使傳統(tǒng)規(guī)制治理向“智慧治理”“云途徑”“協(xié)同治理”“可視化”等方向轉(zhuǎn)變[25]10-17。借助QQ、微信和微博等平臺，加入互聯(lián)網(wǎng)的人數(shù)總量不斷增加，運用互聯(lián)網(wǎng)的群體層次不斷豐富，多元主體以郵件、語音和在線交流等方式開展交流互動，了解、接觸和參與政府規(guī)制的“窗口”大大拓寬，促進規(guī)制走向治理主體多元化。

3.2 有利于溝通對話和數(shù)據(jù)搜索，推動規(guī)制走向民主化

技術(shù)浪潮的到來模糊了人們交流互動的時空界限，主體間信息互動的成本趨于零，由此產(chǎn)生了一個新時代——零邊際成本的時代。憑借便捷的互動、開放的聯(lián)系和無處不在的網(wǎng)絡(luò)，政府部門、政府同社會間的距離逐步被縮小，公共行政的社會建構(gòu)獲得了交流互動的新載體，社會和企業(yè)等“他者”的意見和訴求得以表達和傳播。在政府規(guī)制部門同社會主體的重復博弈、協(xié)商和互動過程中，主體間的意見相互碰撞整合后被政府感知吸收，納入決策參考范疇。同時，以物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托，線上線下規(guī)模性、快速性、高價性和多樣性的數(shù)據(jù)資源也被政府規(guī)制部門實時感知，在云計算技術(shù)的輔助下統(tǒng)一整合存儲，納入決策議程。作為一場平權(quán)運動，以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的一整套技術(shù)嵌入政府規(guī)制在一定程度上突破了“唯專家治國”的行政藩籬。在海量的數(shù)據(jù)資源和便捷的互動情境下，社會主體置身于不同目標和意圖相互溝通、影響、激變與碰撞的場域中，規(guī)制治理走向大眾化?；诰W(wǎng)絡(luò)話語指向構(gòu)建起的“公共能量場”使得“獨白式的對話”邁向“多數(shù)人的對話”和“一些人的對話”[26]94-115，規(guī)制治理趨向于民主化。

3.3 有利于開展跨部門合作，推動規(guī)制走向協(xié)作無縫隙化

大數(shù)據(jù)本質(zhì)上是一場管理的革命，在助力政府實現(xiàn)公共管理創(chuàng)新的同時，也要求政府成為大數(shù)據(jù)時代的領(lǐng)跑者，實現(xiàn)信息共享，提高公共管理效率[13]序?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)嵌入政府治理有利于實現(xiàn)電子化辦公，方便政府部門間溝通協(xié)作，消除政府機構(gòu)內(nèi)部的“隔離墻”，在打破行政壁壘的同時，建立職能交叉的團隊和聯(lián)合協(xié)作的聯(lián)盟，構(gòu)建“無縫隙政府”[27]4-5。借助塊數(shù)據(jù)技術(shù)，政府部門間的數(shù)據(jù)有望從離散走向融合，由“條”數(shù)據(jù)整合為“塊”數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)和價值重構(gòu)，實現(xiàn)跨部門連接、開放和共享。此外，塊數(shù)據(jù)在特定的平臺上聚合形成的內(nèi)在關(guān)聯(lián)可借助云計算技術(shù)深入挖掘數(shù)據(jù)內(nèi)在價值，預測未來趨勢，實現(xiàn)數(shù)據(jù)整合共享后的高效利用。以技術(shù)嵌入行政審批為例，數(shù)據(jù)整合和共享便于消解規(guī)制部門與部門、部門與企業(yè)間的信息不對稱和信息失真，實現(xiàn)規(guī)制數(shù)據(jù)“增產(chǎn)”。數(shù)據(jù)挖掘和關(guān)聯(lián)分析有利于快速精準地把握規(guī)制者、規(guī)制對象和規(guī)制環(huán)境的狀況，進而預測未來，實現(xiàn)規(guī)制數(shù)據(jù)“增量提質(zhì)”，推動政府協(xié)同治理。

3.4 有利于實現(xiàn)信任共建，推動規(guī)制走向程序透明化

在技術(shù)嵌入規(guī)制之前，規(guī)制主體同規(guī)制對象間的創(chuàng)租、尋租和俘獲等亂象暗流涌動。囿于規(guī)制“黑箱”的限制、違規(guī)手法的隱秘性、制度和技術(shù)的受限性往往導致規(guī)則活動無法被有效監(jiān)督。技術(shù)嵌入政府規(guī)制以互聯(lián)網(wǎng)為載體，結(jié)合區(qū)塊鏈技術(shù)，特定規(guī)制主體、對象和內(nèi)容等數(shù)據(jù)可實現(xiàn)永久儲存，數(shù)據(jù)修改可全程保留記錄。規(guī)制相關(guān)主體共同參與審核，確保數(shù)據(jù)存儲的一致性，保障信息修改的合規(guī)性。與此同時，特殊情況除外，其他多元主體對規(guī)制相關(guān)數(shù)據(jù)享有法定的知情、獲取和監(jiān)督審查的權(quán)利，技術(shù)嵌入為多主體更好地履行權(quán)利和義務提供了工具支撐。結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，多元主體既能夠回顧以往規(guī)制數(shù)據(jù)，也可以追蹤當下政府規(guī)制活動。隨著政府規(guī)制數(shù)據(jù)實現(xiàn)對外開放，規(guī)制治理將接受大眾監(jiān)督，當規(guī)制存在尋租、規(guī)制失靈或規(guī)制低效等問題時，規(guī)制部門可迅速啟動規(guī)制溯源程序，結(jié)合存儲數(shù)據(jù)還原規(guī)制全程，追溯相關(guān)責任。通過記錄規(guī)制痕跡和激活公民監(jiān)督，技術(shù)嵌入為打擊規(guī)制亂象和糾正規(guī)制失靈提供了證據(jù)支持和工具保障，有助于規(guī)制的透明化和可問責化。

3.5 有利于促進手段和工具智能化，推動規(guī)制走向精準化

在掌握已有數(shù)據(jù)的同時，政府借助互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)實時獲取最新數(shù)據(jù)，使政府成為最大的數(shù)據(jù)生產(chǎn)者和擁有者。塊數(shù)據(jù)和云計算等技術(shù)對海量數(shù)據(jù)實施收集、挖掘和聯(lián)機分析，可在數(shù)據(jù)間建立關(guān)聯(lián)，確定數(shù)據(jù)間的相關(guān)程度，進而發(fā)現(xiàn)特定數(shù)據(jù)的內(nèi)在規(guī)律和潛在關(guān)聯(lián)?；ヂ?lián)網(wǎng)等一套技術(shù)在經(jīng)濟性、社會性規(guī)制領(lǐng)域的擴散和應用促進政府規(guī)制部門減少對人力物力依賴的同時，規(guī)制能力顯著提升。以環(huán)境規(guī)制為例，互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)助力政府部門對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量、污染源和排污情況實施全面監(jiān)控。在云計算和人工智能等技術(shù)的輔助下，相關(guān)部門可結(jié)合最新數(shù)據(jù)確定當下污染狀況，借助以往數(shù)據(jù)預測未來環(huán)境形勢，對環(huán)境污染實施事前規(guī)制，增強規(guī)制的前瞻性和精準性。

簡言之，大數(shù)據(jù)時代的來臨，技術(shù)以其原本就具有的全民共建共享屬性，正在豐盈著生產(chǎn)資料的內(nèi)涵，革新著現(xiàn)行生產(chǎn)關(guān)系和交換方式[28]。網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建拉近了時空距離，降低了參與成本，拓寬了數(shù)據(jù)渠道，促進了政府規(guī)制的多元化和民主化；數(shù)據(jù)共享打破了信息壁壘，加強了部門協(xié)作，提升了治理效率，推進了政府規(guī)制的無縫隙化；工具智能確保了數(shù)據(jù)真實，減少了人力成本，增強了前瞻預測，增進了規(guī)制程序透明化和治理精準化。以技術(shù)為觸發(fā)器，規(guī)制主體多元化與民主化的發(fā)展為協(xié)同治理奠定了基礎(chǔ)。隨著規(guī)制民主化進程的不斷推進以及協(xié)作無縫隙治理的持續(xù)深入，外在壓力和內(nèi)生動力交互作用，技術(shù)嵌入政府規(guī)制拓展了治理的廣度和深度，使得不同主體共同形成和執(zhí)行規(guī)制政策，進而改進和提升了政府的規(guī)制能力。

4 技術(shù)嵌入政府規(guī)制的風險及其規(guī)避

技術(shù)嵌入提升了政府規(guī)制能力進而推動了智慧治理，但是技術(shù)“帶來了探索世界的令人振奮的新機會，也成為毀壞人類和社區(qū)關(guān)系的威脅”[29]598。隨著科學技術(shù)的發(fā)展，技術(shù)的儲存、計算和語言學習等能力已遠超人類，正變得更具“自反性”，日益成為人類必須正視的重要問題[30]4。技術(shù)嵌入政府規(guī)制的風險，既可能是因為技術(shù)本身的自主性、失控性和不確定性帶來的技術(shù)隱患，也可能是由于技術(shù)運用不當而引發(fā)的數(shù)據(jù)缺陷、算法歧視、隱私信息安全受到威脅等方面的問題。

4.1 技術(shù)本身可能存在的風險

在風險社會里，未知的、意圖之外的后果正逐步成為歷史和社會的主宰力量[30]8。一方面，技術(shù)入侵導致文化發(fā)展偏離正常軌道，引發(fā)“科學技術(shù)文化風險”。隨著人類對技術(shù)的依賴，科技灌輸進一步限制人的靈感和想象空間，不斷對已有的倫理道德底線發(fā)出挑戰(zhàn)，威脅核心價值體系的建構(gòu)和核心價值觀的培育[31]，導致理性的吊詭或者說理性的自我否認[32]。另一方面，技術(shù)本身具有自主能動性，技術(shù)脫離控制一直是理論和實踐高度關(guān)注的話題。隨著科技的深度發(fā)展，技術(shù)“不會因為是人類的創(chuàng)造物，就理所應當?shù)赜肋h為人類任意驅(qū)使和奴役”[33]。技術(shù)既可以賦予人類強大的力量，也能壓抑和控制人類的偏好和創(chuàng)造力，強化社會屈從。事實上，政府等主體在借助技術(shù)維護治理秩序的同時，科技正逐級發(fā)展成為管理和控制社會的核心力量，自反性地威脅和瓦解現(xiàn)有秩序。隨著科技自主意識的深入覺醒，人類在運用技術(shù)的同時也在為技術(shù)所用。技術(shù)侵占政治社會領(lǐng)域后形成的透明社會將產(chǎn)生被全面監(jiān)控而不自由、行為限制和被選擇等倫理困境[34]。隨著人類對技術(shù)的依賴日益增強，人類本身的主體性地位有可能逐漸消解，內(nèi)心否定性、批判性和超越性的向度日漸被壓制，社會和思想逐漸走向單向度[35]。當失去了生活的意義淪為單向度的人后，伴隨著智識和體能的急劇衰退，人類最終可能走向沉淪甚至滅亡。

4.2 技術(shù)嵌入可能引發(fā)的風險

任何科技都不僅僅是技術(shù)，而且是具備了一定社會土壤與社會意義的社會關(guān)系的外化物。技術(shù)作為一種新型的社會控制形式，嵌入政府規(guī)制也可能引發(fā)一系列治理新風險，從政府規(guī)制的角度看，這些風險主要包括以下幾個方面：

第一，數(shù)據(jù)缺陷引發(fā)的風險。數(shù)據(jù)缺陷主要包括數(shù)據(jù)造假、錯誤發(fā)現(xiàn)和數(shù)據(jù)盲點三種[13]218-225。數(shù)據(jù)的真實準確性是科學規(guī)制的基礎(chǔ)，技術(shù)嵌入雖然可以對數(shù)據(jù)進行實時收集、儲存和分析，但無法確保數(shù)據(jù)的真實性，在人為因素作用下，數(shù)據(jù)容易被造假或“洗白”。與此同時，技術(shù)嵌入一定程度上可以促進規(guī)制智能化和高效化，但數(shù)據(jù)分析結(jié)果的呈現(xiàn)和解讀最終取決于人，在有限理性和私利的作用下，錯誤發(fā)現(xiàn)通常包括濫用相關(guān)關(guān)系、將相關(guān)關(guān)系同因果關(guān)系混淆、片面反映事實、偷換概念和數(shù)據(jù)圖表失實等情況[13]221-222。此外，技術(shù)嵌入規(guī)制的理想狀態(tài)是以全部數(shù)據(jù)代替局部小樣本數(shù)據(jù)。但在現(xiàn)實情境下，數(shù)據(jù)收集存在價值偏好和細節(jié)遺漏，線上線下數(shù)據(jù)存在差距，樣本信息不具有總體代表性，大數(shù)據(jù)蘊含的無法周全的“信號問題”會導致分析結(jié)果出現(xiàn)偏差，規(guī)制質(zhì)量和效果大打折扣。

第二，數(shù)據(jù)和算法歧視引發(fā)的風險。技術(shù)嵌入規(guī)制后需要對特定主體活動和經(jīng)濟社會現(xiàn)象進行編碼，進而實現(xiàn)數(shù)據(jù)收集、存儲和分析。然而，技術(shù)是被執(zhí)行的，技術(shù)執(zhí)行是認知、文化、結(jié)構(gòu)和政治嵌入的結(jié)果，而非決定性的[36]。技術(shù)在算法編碼過程中，規(guī)制范圍、規(guī)則量化和管控程度等問題受行政領(lǐng)導和技術(shù)人員的影響。即使數(shù)據(jù)本身是真實客觀的，數(shù)據(jù)的采集、儲存、分析、決策和結(jié)果呈現(xiàn)也往往夾雜了特定群體的利益取向和價值偏好。在數(shù)據(jù)處理進程中，不同的數(shù)據(jù)被賦予了差異性權(quán)重，不同的程序算法蘊含了特定價值判斷。此外，算法本身只是預測性的模型，是對復雜社會的學理簡化，過于依賴規(guī)則和數(shù)字就無法對規(guī)則和數(shù)字之外的因素加以充分考量[37]。最終，出現(xiàn)以偏好性、局限性的算法編碼規(guī)制現(xiàn)象，違背了自然規(guī)律而導致規(guī)制治理的低效乃至失敗[38]。

第三，數(shù)據(jù)侵犯和信息安全引發(fā)的風險。數(shù)據(jù)不僅有關(guān)記憶，而且涉及權(quán)力?！拔覀冇泻芏嘈〉摹ⅹ毩⒌男畔⒂涗浵到y(tǒng)。這些系統(tǒng)，就單個而言，他們可能無關(guān)痛癢，甚至是很有用的、完全合理的。但一旦把它們通過自動化的技術(shù)整合連接起來，它們就會漸漸蠶食我們的個人自由。這才是真正的危險。”[39]換言之，技術(shù)嵌入政府規(guī)制容易引發(fā)技術(shù)對國家治理多樣性、公共性和回應性的解構(gòu)[40]。技術(shù)運用到政府規(guī)制存在脫離規(guī)制程序軌道，按照自身邏輯運作的現(xiàn)象，在技術(shù)對現(xiàn)有政府規(guī)制基礎(chǔ)進行解構(gòu)的同時，卻無法及時更新創(chuàng)建新的規(guī)則，容易引發(fā)規(guī)制治理缺失難題。隨著技術(shù)嵌入政府規(guī)制過程中權(quán)力和技術(shù)結(jié)合的加速，會增強政府侵蝕個體數(shù)據(jù)信息的潛能。政府依托技術(shù)對社會的管控無孔不入，數(shù)據(jù)安全和信息隱私面臨挑戰(zhàn)。此外，技術(shù)嵌入規(guī)制使得海量信息被收集并儲存，這為不法分子牟利或施暴提供了巨大的吸引力。以技術(shù)攻克技術(shù)，不法分子通過類似木馬病毒、路由器入侵和WiFi釣魚等黑客攻擊技術(shù)非法套取數(shù)據(jù)，制造慌亂，有可能引發(fā)一系列社會性、經(jīng)濟性乃至政治性問題。

第四，制度政策配套不足引發(fā)的風險。政府規(guī)制涉及政治、經(jīng)濟、法律和公共行政等不同領(lǐng)域，內(nèi)容豐富，范圍廣闊。技術(shù)嵌入政府規(guī)制使規(guī)制涉及的學科知識和可供研究的領(lǐng)域被進一步放大，實踐同理論間的內(nèi)在張力持續(xù)加劇，對已有的制度和法規(guī)提出了新的更高的要求。例如，大數(shù)據(jù)時代衍生出對數(shù)據(jù)權(quán)力(數(shù)權(quán))保護的訴求，而現(xiàn)有的人格權(quán)學說、隱私權(quán)學說、物權(quán)學說、債權(quán)學說和知識產(chǎn)權(quán)學說等構(gòu)成的權(quán)利體系對數(shù)權(quán)的保護還存在困境[21]315-319。此外，規(guī)制法律滯后于實踐發(fā)展和現(xiàn)實需要、規(guī)制新領(lǐng)域政策缺失和法規(guī)空白等問題，使得規(guī)制治理面臨開放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全、海量數(shù)據(jù)困擾、數(shù)據(jù)分析的價值觀爭議和路徑依賴等諸多挑戰(zhàn)[41]。

4.3 風險何以規(guī)避

技術(shù)本身存在的隱患或技術(shù)運用導致的危害表明，將互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈和塊數(shù)據(jù)等技術(shù)嵌入政府規(guī)制有助于實現(xiàn)規(guī)制精細化與協(xié)同化，推動政府規(guī)制從被動響應型管理向主動預見型治理轉(zhuǎn)型的同時，還需要認識到技術(shù)的潛在缺陷和可能風險，擺正對技術(shù)的態(tài)度，豐富和完善現(xiàn)有技術(shù)，保障數(shù)據(jù)和隱私安全，規(guī)避技術(shù)嵌入的風險。

一要擺正對技術(shù)的態(tài)度。技術(shù)工具理論認為，雖然技術(shù)是“中性”的工具，可以促進規(guī)制的應用和發(fā)展，但容易導致“有組織的不負責任”的技術(shù)應用問題[42]，不利于增強技術(shù)同組織間的深度契合，影響技術(shù)持續(xù)性發(fā)展和高效性利用。還有人秉持“技術(shù)實體理論”，以悲觀消極的態(tài)度看待技術(shù)，對技術(shù)價值缺乏前瞻性掌控，對技術(shù)創(chuàng)新運用實施圍追堵截，容易錯失技術(shù)帶來的巨大便利和效益。事實上，技術(shù)是一把雙刃劍，應該在認識到技術(shù)提升效率和促進發(fā)展的同時，意識到技術(shù)解構(gòu)現(xiàn)實和侵犯隱私的風險，應當從技術(shù)批判理論視角看技術(shù)，在對技術(shù)持積極樂觀態(tài)度的同時，關(guān)注并重視技術(shù)運用可能存在的問題，防止對技術(shù)的過度依賴。培育數(shù)據(jù)思維和數(shù)據(jù)理念，建立起用數(shù)據(jù)說話、管理、決策和創(chuàng)新的數(shù)據(jù)文化，實現(xiàn)規(guī)制同技術(shù)的有機結(jié)合。

二要豐富和完善現(xiàn)有技術(shù)。技術(shù)嵌入政府規(guī)制存在的數(shù)據(jù)造假、錯誤發(fā)現(xiàn)和數(shù)據(jù)盲點等風險表明，出于主觀或客觀等因素的影響，嵌入政府規(guī)制的現(xiàn)有技術(shù)無法準確識別數(shù)據(jù)質(zhì)量問題，在靈活性、高效性和智能性等方面無法滿足智慧治理的需求，嵌入政府規(guī)制的技術(shù)有待進一步夯實和完善。因此，應深入挖掘塊數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈和人工智能等技術(shù)同規(guī)制的內(nèi)在耦合性，細化并拓寬技術(shù)在規(guī)制領(lǐng)域的功能和定位，豐富政府規(guī)制治理的“工具箱”。根據(jù)政府規(guī)制的現(xiàn)實發(fā)展需要匹配技術(shù)供給，基于新技術(shù)的性能和功效，嘗試性探索技術(shù)同政府規(guī)制的新結(jié)合方式，實現(xiàn)政府規(guī)制需求同技術(shù)供給間的動態(tài)均衡，為便捷、高效的政府規(guī)制提供新路徑。

三要保障數(shù)據(jù)和隱私安全。數(shù)據(jù)和隱私安全既有賴于技術(shù)支持，也需要相關(guān)法律政策的保障。在數(shù)據(jù)采集階段，政府部門首先應明確數(shù)據(jù)獲取的邊界，避免對公民信息的過度侵犯。與此同時，公民應具有個體隱私和信息防護意識，自覺遵守法律要求和道德規(guī)范，不侵犯他人隱私。在數(shù)據(jù)處理階段，政府應擔負起數(shù)據(jù)審查責任，確保多主體合情合法合理地運用數(shù)據(jù)。市場和社會等主體應充分利用技術(shù)優(yōu)勢，監(jiān)督規(guī)范政府行為。在數(shù)據(jù)運用階段，應加強立法，出臺和完善數(shù)權(quán)法，為數(shù)據(jù)和隱私侵犯設(shè)置嚴格的處罰手段，通過建立多主體協(xié)同的個人信息保護和泄漏舉報機制，保障隱私和數(shù)據(jù)安全，借助互聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈等技術(shù)建立起數(shù)據(jù)泄漏溯源機制，使隱私和數(shù)據(jù)泄漏者承擔相應的法律和社會責任[16]297-298。

四要建立健全政府規(guī)制的體制機制。隨著技術(shù)的迅猛發(fā)展和大量運用，技術(shù)嵌入政府規(guī)制面臨的挑戰(zhàn)不僅在于如何有效運用技術(shù)，還在于重組技術(shù)背后的制度結(jié)構(gòu)。事實上，技術(shù)嵌入政府規(guī)制產(chǎn)生的效果將以一種意想不到的方式展現(xiàn)出來，這種方式很大程度上是由組織的、政治的和制度的邏輯決定的。因此，如何清晰規(guī)范政府部門設(shè)置、權(quán)責邊界和運行模式等，以進一步發(fā)揮技術(shù)提升政府規(guī)制能力的潛能，是技術(shù)嵌入政府規(guī)制理應關(guān)注的核心問題。現(xiàn)代國家治理體系是一個有機的、協(xié)調(diào)的、動態(tài)的和整體的制度運行系統(tǒng)，技術(shù)嵌入規(guī)制提升了黨委領(lǐng)導和政府負責的能力，但是智慧治理的實現(xiàn)既需要進一步強化規(guī)制能力，也有賴于市場和社會力量的增強和積極參與，尋求政府有為、市場有效和社會有序的有機整合。因此，規(guī)避技術(shù)嵌入的風險必須進一步完善國家治理體系，政府在引入技術(shù)的同時，明晰規(guī)制治理的目標、主體和方法等要素，完善規(guī)制治理的激勵機制、責任機制、合作機制和監(jiān)督機制。

5 結(jié)語

規(guī)制活動的日趨復雜化和專業(yè)化導致規(guī)制低效乃至失靈，而技術(shù)嵌入改善和優(yōu)化了政府規(guī)制過程和結(jié)果，提升了規(guī)制治理的功能和績效。互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈和塊數(shù)據(jù)等技術(shù)作為一種輔助工具和新增路徑，在數(shù)據(jù)感知、收集、處理、分析和運用上的靈敏、便捷、精準和高效同規(guī)制“升級”訴求不謀而合，技術(shù)嵌入助推了政府規(guī)制智慧治理的實現(xiàn)。技術(shù)可以降低信息成本，有利于多主體參與規(guī)制并展開對話，便于規(guī)制部門開展數(shù)據(jù)搜索，推進程序可記錄可閱讀但不可更改，實現(xiàn)規(guī)制工具和手段智能化、規(guī)制程序透明化和治理精準化。然而，技術(shù)嵌入也會導致規(guī)制面臨技術(shù)本身帶來的風險和技術(shù)運用造成的數(shù)據(jù)缺陷、數(shù)據(jù)和算法歧視、隱私侵犯和信息安全、制度政策配套不足等風險。簡言之，技術(shù)既可以帶來全民的狂歡，又能引發(fā)技術(shù)萬能、技術(shù)替代、技術(shù)賦權(quán)和技術(shù)共贏的幻象[43]。規(guī)避技術(shù)嵌入的風險需擺正對技術(shù)的態(tài)度，在充分認識到技術(shù)功效和存在問題的前提下，培育數(shù)據(jù)思維和數(shù)據(jù)理念，實現(xiàn)規(guī)制同技術(shù)間的有機結(jié)合，豐富和完善現(xiàn)有技術(shù)，夯實規(guī)制的“工具箱”。更為重要的是，應著眼于制度設(shè)計促進政治、制度和組織等要素之間的相互協(xié)調(diào)、匹配和優(yōu)化，明確政府權(quán)力邊界，增強公民個人隱私和信息防護意識，建立和完善激勵機制、責任機制、合作機制和監(jiān)督機制等，從而推進規(guī)制治理體系和治理能力現(xiàn)代化。