徐 敏 徐華宇

縱觀近十年中國發(fā)生大災后的救援活動，一支越來越強大的救援力量在災后的救援和恢復重建過程中發(fā)揮著越來越重要的作用，這支力量就是來自全國各地的志愿者。他們將自己的時間、精力、物資都無償貢獻給了災區(qū)重建，在災后傷員救助、心理撫慰、物資管理與發(fā)放、生活設(shè)施重建等方面提供了無私的幫助。從國外和國內(nèi)的救援與重建實例可看出，志愿力量是能夠長期在災區(qū)發(fā)揮作用，并加速災區(qū)重建的重要力量。但是，從我國災后志愿力量的出現(xiàn)與運用中也發(fā)現(xiàn)，一些影響志愿力量有效發(fā)揮作用的因素和矛盾依然存在，有的甚至阻礙了志愿力量發(fā)揮作用，本文將探討目前我國志愿力量運行中出現(xiàn)的問題及原因，并試圖給出可行的解決方案。

1 災后志愿服務(wù)管理的發(fā)展

從汶川地震、舟曲泥石流、天津8·12火災爆炸事故等災后救援情況分析，一個顯著的特點就是來自全球的志愿力量在短時間內(nèi)到達災區(qū)。這些志愿服務(wù)人員有的是通過當?shù)毓睬鄨F組織臨時報名參加志愿服務(wù)的；有的本身已經(jīng)是注冊志愿者，按照志愿服務(wù)規(guī)定，到災區(qū)參加工作；還有的是國際民防組織的志愿者，根據(jù)國際間援助規(guī)則，到中國參加救援志愿服務(wù)。這些志愿服務(wù)人員都可以稱為法律意義上的“志愿者”，因為他們的活動可以通過志愿服務(wù)組織獲得保障，包括人身安全保障和災區(qū)生活保障。

但是還有一個群體，他們自發(fā)來到災區(qū)參加服務(wù)活動，沒有通過任何組織登記為“志愿者”，單獨前往災區(qū)或者三五成群前往災區(qū)，這些人中還有一部分是外國人。這些人員的數(shù)量無法通過志愿者機構(gòu)獲得數(shù)據(jù)統(tǒng)計。根據(jù)2009年共青團四川省委的不完全統(tǒng)計，汶川地震抗震救災期間，團省委累計接受志愿者報名118萬人，這個數(shù)字是不包括民間自發(fā)組織的志愿者的。這個數(shù)字僅是從四川省委的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。但是根據(jù)各類新聞和媒體的推算，參與汶川志愿服務(wù)人員達1000萬人以上。雖然這個數(shù)據(jù)帶有一定的不確定性，但是可以肯定的是，民間自發(fā)力量的志愿者人數(shù)要遠遠多于注冊志愿者人數(shù)。面對這支數(shù)量越來越大的志愿服務(wù)群體，只有科學管理，才能將這支力量的作用發(fā)揮到最大化，使之成為災后應(yīng)急救援最及時最有效的力量。2017年8月8日，四川省阿壩藏族羌族自治州九寨溝縣發(fā)生7.0級地震后，民政部就向社會發(fā)布了《關(guān)于社會力量有序參與四川九寨溝7.0 級地震抗震救災的公告》，明確自發(fā)的志愿服務(wù)力量災區(qū)的管理和志愿服務(wù)內(nèi)容指導，規(guī)范志愿力量，避免出現(xiàn)志愿服務(wù)的無序現(xiàn)象出現(xiàn)。但是在實踐中仍然存在一些亟待研究解決的問題，本文研究的主要對象就是沒有通過法定程序注冊成為志愿者的群體，自發(fā)到災區(qū)提供志愿服務(wù)的管理問題。

2 志愿服務(wù)管理存在的問題

2.1 志愿服務(wù)工作缺乏有效的組織

大部分地區(qū)的志愿服務(wù)力量缺乏有效的管理和組織：一是民間自發(fā)志愿服務(wù)人員的救援工作缺少組織統(tǒng)一安排，導致有的服務(wù)者根據(jù)自己的判斷開展救助活動，有的服務(wù)者到當?shù)睾笳乙恍┙M織去尋找工作，而另一方面，一些志愿服務(wù)機構(gòu)卻找不到足夠的人員開展救助活動，出現(xiàn)了某項工作負責人自己找人員安排工作的情況。二是民間自發(fā)志愿服務(wù)人員人數(shù)短時間急劇增多，在此過程中，一些人員無事可做單純消耗災區(qū)資源，也有的人員身體狀況不適應(yīng)災區(qū)環(huán)境而需要其他人員照顧。三是民間自發(fā)志愿服務(wù)人員來自全國各個地方，甚至是不同國家，在同一地點工作的人員之間缺乏有效的協(xié)調(diào)與溝通，不能合理分配使用救援力量。四是大部分民間自發(fā)力量沒有確定的時間安排，流動性很強，在救援過程中常常出現(xiàn)救援中斷的情況，給災民和救援工作帶來了不便。四是資源浪費，民間自發(fā)志愿服務(wù)力量往往帶來許多自己認為災區(qū)需要的物資。這些物資到達災區(qū)后，要么是重復物資，要么是用處不大的物資；還有一些物資存放時間短，再加上路上的時間，一些食品已經(jīng)腐爛，給災區(qū)環(huán)境帶來負擔。

2.2 志愿服務(wù)人員缺乏專業(yè)知識及相關(guān)技能培訓

進入災區(qū)的大部分民間志愿服務(wù)人員大部分沒有經(jīng)過應(yīng)急救援類的專業(yè)技能培訓，對于緊急狀況下的應(yīng)急處理方式以及相關(guān)醫(yī)療常識不甚了解，對于災區(qū)志愿工作的主要內(nèi)容及工作性質(zhì)沒有明確的認識，少部分人只是憑借一腔熱血就進入災區(qū)，給災區(qū)的抗震救災工作帶來了很多不便。大量缺少準備的志愿者趕赴災區(qū)后陷入了無事可干，空耗資源的狀態(tài)，甚至需要耗費人力照顧，堵塞交通成為了顯著問題。湖南株洲的義工唐先生回憶在汶川地震救援中，一次在北川救人時，一個傷員被搶救出來，一名志愿者去抬人時直接抬了頭部，結(jié)果導致頸部折了起來，導致傷員呼吸困難而昏迷；還有的志愿者和災民聊天反復讓人回憶喪失親人的過程。2013年雅安地震后的第一天，國務(wù)院辦公廳即要求非緊急救援人員、志愿者、游客等各界群眾在現(xiàn)階段盡量不要自行前往災區(qū)，以支持災區(qū)的抗震救災工作。勸退志愿者成了志愿者的重要工作，雅安每天勸返超千人。2015年8月12日天津爆炸事故發(fā)生后，除了一批擁有專業(yè)技能的民間搜救隊以及當天晚上前去疏導交通和暫時應(yīng)急的人們，后來蜂擁而至的志愿者，基本都是不具備專業(yè)應(yīng)急知識的市民，他們重復帶來的水果和食物最終成為垃圾被扔掉。

3 民間自發(fā)志愿服務(wù)力量管理建議

從目前的災后救援行動管理過程看，還沒有專門的機構(gòu)或部門管理民間自發(fā)的志愿服務(wù)力量。民間志愿服務(wù)力量的發(fā)展遇到了瓶頸。要改變這一現(xiàn)狀可以從我國《人民防空法》、《志愿服務(wù)條例》中找到解決方案?！度嗣穹揽辗ā肥俏覈?guī)范和指導民眾防范和減輕空襲災害的基本法，其主旨是要動員和組織民眾采取防范和減輕災害的措施。我國《志愿服務(wù)條例》是規(guī)范我國各類志愿服務(wù)力量的法律，災后志愿服務(wù)力量就屬于其規(guī)范內(nèi)容。這兩部法律都是保障民眾的自救互救力量的生成與發(fā)展，所以可以依據(jù)這兩部法律規(guī)范民間自發(fā)志愿服務(wù)力量?！度嗣穹揽辗ā返诹乱?guī)范了“群眾防空組織”的建設(shè)和管理，這可以運用到民間自發(fā)志愿服務(wù)力量的管理和建設(shè)上來。

3.1 將志愿服務(wù)管理納入人民防空主管部門職責體系

根據(jù)《志愿服務(wù)條例》規(guī)定，志愿者應(yīng)當通過國務(wù)院民政部門指定的志愿服務(wù)信息系統(tǒng)自行注冊，也可以通過志愿服務(wù)組織進行注冊。根據(jù)我國法律規(guī)定，志愿服務(wù)組織必須是按照有關(guān)法律、行政法規(guī)進行登記管理的組織?！吨驹阜?wù)條例》第五條第三款規(guī)定，縣級以上人民政府有關(guān)部門按照各自職責，負責與志愿服務(wù)有關(guān)的工作。

《人民防空法》第六章第四十三條和四十四條規(guī)定了人民防空主管部門在群眾防空組織建設(shè)方面的職責。人民防空主管部門是動員和組織群眾開展防范和減輕空襲災害行動的行政主體之一，平時也是組織民眾開展防災減災行動的行政主體之一，其特點為：一是人民防空主管部門已經(jīng)有完整的組織架構(gòu)體系，便于在省、市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等各級行政體系內(nèi)開展群眾防空組織的建設(shè)和管理工作。二是人民防空主管部門在群眾防空組織的建設(shè)方面有法定職責，三是法律賦予人民防空主管部門應(yīng)對空襲災害的職責，要對群眾防空組織成員開展專業(yè)訓練。四是人民防空主管部門已經(jīng)具備一定的群眾防空組織建設(shè)經(jīng)驗和基礎(chǔ)，為群眾防空組織的發(fā)展奠定了工作基礎(chǔ)。五是人民防空主管部門作為政府職能部門，可以從經(jīng)費、場地、設(shè)備、法律法規(guī)等多方面為群眾防空組織的志愿服務(wù)保駕護航。

因此，應(yīng)當盡快推動立法，將災區(qū)志愿服務(wù)管理納入人民防空主管部門職責。這樣，人民防空主管部門可以在災區(qū)接納和管理從各地趕來的志愿服務(wù)人員，將人員進行登記，按照專業(yè)、特長等進行分工、編組，統(tǒng)一管理和分發(fā)物資，對于志愿服務(wù)人員的生活和人身安全提供保障，納入我國志愿者管理體系?？傊嗣穹揽罩鞴懿块T作為災區(qū)民間自發(fā)志愿服務(wù)力量的行政主管部門，利于將民間自發(fā)志愿服務(wù)力量與我國志愿者管理制度進行對接，也能保證志愿服務(wù)人員享受到志愿服務(wù)法律法規(guī)的人權(quán)保障利益。人民防空主管部門作為志愿者管理主體，可以從以下幾方面履行管理職責：

3.1.1 為志愿者提供區(qū)域風險信息

對居民區(qū)開展風險評估，并將評估結(jié)果運用于志愿者訓練指導，能夠提高防護能力的針對性。人民防空主管部門平時掌握著重要目標和空勤信息，有的人民防空主管部門與應(yīng)急部門實現(xiàn)了信息共享，了解區(qū)域易發(fā)災害信息和信息預報，這些都為區(qū)域風險評估提供了前提條件。人民防空主管部門可以運用風險評估的方法，繪制風險危害區(qū)域地圖，將各居民區(qū)可能遭受的風險廣而告之，志愿者也可以開展針對性技能訓練。

3.1.2 協(xié)助志愿者開展專業(yè)訓練

教育訓練能夠保證戰(zhàn)時民眾根據(jù)軍隊的空情警報開展正確的防護的行動。所以教育訓練是軍隊防空信息的落腳點。人民防空主管部門可以獲得空情信息，根據(jù)空情信息指導民眾行動是法定職責。所以人民防空主管部門應(yīng)當協(xié)助志愿者開展教育訓練，根據(jù)戰(zhàn)爭形勢和平時風險制定教育訓練大綱、明確教育訓練內(nèi)容，制定考核方法，適時組織演練。志愿者的教育訓練注重的是行動能力和防護能力的形成，能夠通過志愿者帶動更多的人開展專業(yè)救援行動。

3.1.3 行動時提供信息指導

當戰(zhàn)爭或災害發(fā)生后，群眾防空組織需要在災區(qū)第一時間開展行動，這就需要人民防空主管部門通過各種渠道將災害信息、影響區(qū)域、防護要點、資源保障等信息提供給群眾防空組織，在信息的指引下開展有效防護鑒于群眾防空組織的法律保護比較薄弱的現(xiàn)狀，亟需盡快立法保護?？梢圆扇×⒎ɑ蛘咝抻喌胤街驹刚弑Ｗo法的途徑。

3.1.4 制定志愿服務(wù)的各項制度

制定本行政區(qū)域內(nèi)志愿服務(wù)計劃、協(xié)調(diào)志愿服務(wù)活動；維護志愿者的合法權(quán)益；表彰和獎勵等。

3.2 明確志愿服務(wù)內(nèi)容

我國《人民防空法》中第四十一條規(guī)定：“群眾防空組織戰(zhàn)時擔負搶險搶修、醫(yī)療救護、防火滅火、防疫滅菌、消毒和消除沾染、保障通信聯(lián)絡(luò)、搶救人員和搶運物資、維護社會治安等任務(wù)，平時應(yīng)當協(xié)助防汛、防震等部門擔負搶險救災任務(wù)?！边@是法律對群眾防空組織戰(zhàn)時行動內(nèi)容的規(guī)定?！吨驹阜?wù)條例》中并沒有明確具體服務(wù)內(nèi)容。戰(zhàn)爭災害應(yīng)對和自然災害應(yīng)對有很多相通之處，但是戰(zhàn)爭災害應(yīng)對會更復雜，所以作為災區(qū)志愿服務(wù)力量，其服務(wù)內(nèi)容也涉及多個方面：

3.2.1 生命救助

在災害發(fā)生的第一時間，最熟悉災區(qū)環(huán)境、最了解人員和財產(chǎn)損失的就是災區(qū)居民。災區(qū)志愿服務(wù)力量就是要盡快組織民眾實施自救互救。政府的應(yīng)急力量到達時間不能確定，從幾次災害救援實踐看，快的要幾個小時，有的時候需要幾天，但是生命的救助就是和時間賽跑。災區(qū)志愿服務(wù)力量最重要的任務(wù)，就是在生命救助的黃金72小時內(nèi)能夠持續(xù)開展傷員救護、財產(chǎn)保護等應(yīng)急響應(yīng)行動。

3.2.2 信息管理

災害發(fā)生后，政府和民眾迫切需要實時獲得各類信息。比如人員信息統(tǒng)計、傷亡或失蹤人員信息統(tǒng)計、各戶財產(chǎn)損失登記、往來人員登記、物資登記以及民眾生活訴求信息等，同時還應(yīng)該及時傳遞政府的各類救災信息、民眾行動引導信息、天氣信息等，完成各類信息的上傳下達工作。

3.2.3 災區(qū)生活環(huán)境和秩序維護

主要包括生活垃圾收集與處理、路面清理、河道疏通、排水設(shè)施恢復等，引導幫助災民保持生活區(qū)域的衛(wèi)生，預防傳染病，還可以設(shè)立多個咨詢救助點，幫助居民解決各類實際問題。

3.2.4 生活技能傳授

災后的生活會與平時生活有很大不同，物資短缺、衛(wèi)生條件差，災民需要掌握更多的應(yīng)急生存技能。如飲用水和食物的獲取、蚊蟲蛇咬傷的自救、傳染病的預防與救治、外傷自救等都是生活必需技能。志愿服務(wù)力量可以對居民開展各類技能培訓，讓更多的災民轉(zhuǎn)換成為自救互救力量。

3.2.5 心理撫慰

災區(qū)居民和災區(qū)救援人員的心理撫慰是保證災民、救援人員心理健康、能盡快開始正常生活的重要措施，與物質(zhì)援助同樣重要。心理撫慰需要具備一定專業(yè)水平的人員實施，對志愿人員的專業(yè)素養(yǎng)有一定要求。心理撫慰可以借助專業(yè)方法，也可以借助當?shù)厝巳菀捉邮芎驼J可的方式。如在汶川地震后，重慶華巖寺僧人就在北川縣成立“生命關(guān)懷中心”，為死難者超度亡靈，給生者心理撫慰。舟曲泥石流發(fā)生后，一些寺院的喇嘛為遇難者舉行超度祈福法會。這些措施都給生者帶來了很有效的心理安撫。

3.2.6 參與生活設(shè)施恢復重建

災區(qū)恢復重建的一個重要目標就是避免再次受到災害，保證居民生活在較安全的環(huán)境中。災區(qū)重建規(guī)劃往往由一些規(guī)劃部門和機構(gòu)設(shè)計。設(shè)計人員往往沒有在當?shù)鼐幼〉慕?jīng)歷，所以難免在選址和功能設(shè)計方面會出現(xiàn)不符合當?shù)厝松盍晳T，或者不符合當?shù)刈匀画h(huán)境的方面。如果在恢復重建過程中，當?shù)刂驹刚吣軌蛱岢鲆庖姾徒ㄗh，將會使重建規(guī)劃和重建的實施更合理。因為當?shù)鼐用駥τ诰幼^(qū)的風險來源和防范方法都比較熟知，平時的訓練也包含了風險防范的內(nèi)容，通過志愿者集中反映訴求，從專業(yè)角度提出的恢復重建建議，具有較高的實踐應(yīng)用價值。

3.2.7 提供法律援助

災區(qū)法律援助是災后重建工作有序合法開展的法律保障，具備法律從業(yè)資格和具備法律知識的志愿服務(wù)人員都可以為災區(qū)民眾提供法律援助和咨詢，設(shè)立援助服務(wù)站，可以解決災后重建過程中的工傷、勞動報酬、保險、繼承等方面的法律問題，保障災民的合法權(quán)益能夠?qū)崿F(xiàn)。

3.3 健全志愿服務(wù)的法律體系

無論是我國《志愿服務(wù)條例》，還是各地志愿者服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)，都沒有明確未參加登記的民間自發(fā)志愿服務(wù)力量和組織的法律保障。在突發(fā)事件發(fā)生后，大量的應(yīng)急任務(wù)需要志愿服務(wù)力量完成，必然需要臨時招募大量志愿服務(wù)人員，如果這一群體被法律排斥在保護范圍外，將影響民眾參加志愿活動的積極性。。憲法修訂后，地方政府有了立法權(quán)，所以，修改舊法、訂立新法，將志愿服務(wù)事業(yè)真正納入法治化建設(shè)軌道就更容易實現(xiàn)了。將志愿者的保險制度通過立法手段細化是最有效的保障措施。

志愿服務(wù)的初衷是為了給戰(zhàn)后和災后的受災群體提供無償?shù)姆?wù)，但是在現(xiàn)實中，他們中的一些人因為參加有危險性的志愿服務(wù)活動而遭受了人身、財產(chǎn)損失，但是卻得不到相應(yīng)的救濟，基本權(quán)益也得不到相應(yīng)的保障，使得一些參加志愿活動的人反而成為了弱勢群體，成為迫切需要幫助的對象。我國《志愿服務(wù)條例》中規(guī)定，志愿服務(wù)組織安排志愿者參與可能發(fā)生人身危險的志愿服務(wù)活動前，應(yīng)當為志愿者購買相應(yīng)的人身意外傷害保險，但沒有關(guān)于具體險種、投保時間及時長、不為志愿者購買保險的法律責任等規(guī)定，不利于保護志愿者利益。特別是戰(zhàn)后或災后在危險環(huán)境下參加志愿活動，只有依靠保險制度才能使其有能力抵御志愿服務(wù)過程中的風險。志愿服務(wù)組織的管理單位應(yīng)按照相關(guān)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，為參加志愿服務(wù)的人員的人身意外提供保障。意外傷害險應(yīng)當細化為意外事故險、意外傷殘險、意外傷害醫(yī)療險等具體險種。對于參加不同志愿服務(wù)的志愿者，可以為其投保不同的保險險種。民間志愿力量中可能會有志愿者來自其他省市或其他國家，一旦非本地發(fā)生意外時，這些志愿者的家屬往返的路費、住宿費及誤工費等也應(yīng)當考慮由保險承擔。此外，通過立法手段明確不同情況下志愿者及組織的資格，特別是賦予臨時招募的或者參加志愿服務(wù)人員志愿者資格，將其權(quán)利義務(wù)、管理者主體職責、權(quán)益保障、資金來源、法律責任等納入法律規(guī)范，讓群眾的志愿服務(wù)活動真正實現(xiàn)依法參加，有法可依，從根本上促進我國志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展。

4 結(jié)語

災區(qū)志愿服務(wù)力量是我國防災減災的重要力量，更是能夠在災害發(fā)生后第一時間發(fā)揮作用的有效力量。保護并壯大這支量需要法律的保障，更需要各級主管部門積極作為，落實各項法律制度，規(guī)范志愿服務(wù)行為，保障志愿者權(quán)益，建立志愿服務(wù)發(fā)展的長效機制，為建設(shè)安全型國家奠定堅實的民眾基礎(chǔ)。