蒙陸斌

引言

全國地震應急救援工作始于1966年邢臺地震，至今經(jīng)歷了地震應急概念的形成、地震應急對策的提出、地震應急工作的法制化和地震應急救援工作體系的確立等多個發(fā)展階段，初步建立了以法律法規(guī)為保證、應急預案為基礎、應急指揮機構(gòu)為核心、應急技術平臺為支撐、應急救援隊伍為骨干、應急裝備物資為保障的地震應急救援工作體系。

廣西屬于中強地震活動水平地區(qū)，區(qū)域內(nèi)有防城-靈山、合浦-北流、百色-合浦、巴馬-博白等地震活動斷裂，是華南內(nèi)陸地震活動最活躍的地區(qū)，桂東南和桂西南屬于華南地震區(qū)的東南沿海地震帶，桂中和桂北屬于華南地震區(qū)的長江中下游地震帶。全區(qū)14個地級市均發(fā)生過破壞性地震，最大地震是1936年發(fā)生在欽州市靈山縣的6（3/4）級地震，該地震造成震區(qū)7000多間房屋倒塌或損壞，94人死亡，263人傷；2016年梧州市蒼梧縣5.4級地震，造成梧州、賀州2市3縣（區(qū)）8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)受災，社會影響廣泛。此外，由于地處喀斯特地區(qū)，巖溶地貌發(fā)育，地震活動具有小震致災、小震大災、小震大破壞等顯著特點；同時廣西具有沿海、沿邊、沿江的區(qū)位優(yōu)勢，是華南經(jīng)濟圈、西南經(jīng)濟圈與東盟經(jīng)濟圈的重要樞紐。因此，做好地震應急救援工作具有重要意義。

廣西地震應急救援工作從無到有，從最初的法律法規(guī)基本形成到地震應急救援體系建設的不斷完善，綜合應急救援能力得到不斷提升。特別是十八大以來，廣西地震局加強對年度地震重點危險區(qū)風險評估、地震應急預案、應急救援隊伍及地震應急避難場所建設等各項地震應急準備專項督查力度，督促各地加強地震風險防范和應急準備能力，提出地震應急救援工作意見建議，各成員單位形成防震減災合力，積極推動廣西防震減災法制體系、社會管理、公共服務和基礎能力建設邁上新臺階。

1 地震應急救援法律法規(guī)的基本形成和發(fā)展

1991年國務院印發(fā)《國家破壞性地震應急反應預案》，1995年國務院發(fā)布《破壞性地震應急條例》，1997年全國人大常委會頒布《中華人民共和國防震減災法》，防震減災工作步入了法治的軌道。2000年，國務院召開全國防震減災工作會議，明確建立健全地震監(jiān)測預報、震災預防、緊急救援“三大工作體系”，極大促進了我國防震減災事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

為保證廣西地區(qū)在發(fā)生破壞性地震時，地震應急工作能高效有序地進行，最大限度地減輕地震災害，90年代初，廣西壯族自治區(qū)人民政府根據(jù)《中華人民共和國防震減災法》和《破壞性地震應急條例》等法律法規(guī)，在總結(jié)廣西防震減災工作機構(gòu)改革成果和地震應急救援工作經(jīng)驗基礎上，結(jié)合廣西震情和災情特點，組織編制廣西破壞性地震應急預案，于1996年以規(guī)范性文件首次頒布實施《廣西壯族自治區(qū)破壞性地震應急預案》，并要求各地區(qū)行署，各市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，區(qū)直各委、辦、廳、局等單位或部門要組織編制本級本部門的地震應急預案。2003年，廣西壯族自治區(qū)第十屆人民代表大會常務委員會第4次會議通過并頒布實施《廣西壯族自治區(qū)防震減災條例》等地方性法律法規(guī)。2005年，廣西壯族自治區(qū)十屆人民政府第36次常務會議原則通過《廣西壯族自治區(qū)突發(fā)公共事件總體應急預案》，其中《廣西壯族自治區(qū)地震應急預案》成為自治區(qū)25個總體預案中專項預案之一，開啟全區(qū)地震應急救援法律科學高效、有力有序的堅實基礎和法治保障。近年來，為遵循“科學、依法、統(tǒng)一”的原則，汲取汶川、玉樹和蘆山等多次抗震救災實踐經(jīng)驗，結(jié)合廣西區(qū)域特點，對自治區(qū)地震應急預案進行修訂，廣泛征求自治區(qū)防震減災工作領導小組23個有關成員單位意見，在地震應急響應中明確由承擔相應職責的成員單位牽頭單實施；增加廣西存在次生災害危險源的監(jiān)測預警，如大型水庫、尾礦庫及核設施等；增加海域地震事件應急、火山災害事件應急、國內(nèi)外火山災害事件應急、臨震應急等四種事件的應急；強化隊伍、指揮平臺、物資與資金、避難場所和基礎設施等5項保障措施。

2 地震應急預案的全覆蓋

按照廣西壯族自治區(qū)突發(fā)公共事件總體應急預案的要求，自2006年廣西壯族自治區(qū)人民政府第一次頒發(fā)實施自治區(qū)地震應急預案以來，在之后近十年時間里，結(jié)合廣西震情、區(qū)情、民情和實際需要，多次修訂和完善自治區(qū)本級、地方各級政府和有關部門的地震應急預案、細化方案和專項預案。2014年重新修訂并印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)地震應急預案》，將地震應急預案制定或修訂納入全區(qū)設區(qū)市防震減災績效考評體系建設，督促指導各級地方政府和有關部門修訂本級本部門的地震應急預案，為全區(qū)抗震救災工作提供有力保障。

截至2018年，全區(qū)防震減災工作領導小組成員單位、14個設區(qū)市人民政府及494個設區(qū)市防震減災工作領導小組成員單位、111個縣（市、區(qū)）級人民政府、1119個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等各級各部門，以及學校、醫(yī)院、大型商場、電影院等人員密集場地所都制定相應的地震應急預案，總數(shù)達到2萬余件，實現(xiàn)了地震應急預案全覆蓋，基本形成以各級政府地震應急預案為主，各級有關部門、重點行業(yè)、企事業(yè)單位、社區(qū)、學校等地震應急專項預案為輔，構(gòu)建了國家、自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級應急體系框架，全面提高地方政府和部門應對地震災害的應急準備、應急處置、應急救援等各項綜合能力。按照統(tǒng)一領導、軍地聯(lián)動，分級負責、屬地為主，資源共享、快速反應的工作原則及職責分工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級人民政府是處置本行政區(qū)域一般地震災害事件的主體；市級人民政府是處置本行政區(qū)域較大地震災害事件的主體；自治區(qū)人民政府及國家是處置本行政區(qū)域重大和特別重大地震災害事件的主體。

3 地震應急指揮技術系統(tǒng)與區(qū)域協(xié)作聯(lián)動得到加強

“九五”期間，廣西地震局大力推進地震應急技術系統(tǒng)建設，廣西地震應急指揮中心土建工程立項建設。自2001年開始，廣西地震局向防震減災工作領導小組各成員單位進行全區(qū)地震應急基礎數(shù)據(jù)庫的資料收集與數(shù)據(jù)整理，基本完成廣西1：25萬數(shù)字地圖、水利系統(tǒng)中型以上水庫分布、電力系統(tǒng)水電站和大型變電站及輸電線路數(shù)據(jù)、全區(qū)公路（包括大型橋梁、隧道）水路運輸、全區(qū)易爆危險源等地震應急基礎數(shù)據(jù)收集與整理，建立地震應急指揮技術系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，每年定期進行數(shù)據(jù)庫的補充和數(shù)據(jù)修正，提升地震應急災害預評估能力。2001年，廣西首個地震應急指揮中心——柳州市防震減災指揮分中心投入使用，通過硬、軟件系統(tǒng)安裝調(diào)試，開展系統(tǒng)集成、中心控制系統(tǒng)等聯(lián)調(diào)，建立健全管理制度，收集并建立柳州市區(qū)域性地震應急基礎數(shù)據(jù)庫，具備數(shù)據(jù)存儲、視頻會議、應急快速響應、震害初步評估、指揮輔助決策、基礎信息查詢、分布式數(shù)據(jù)交換和應急指揮等功能，初步實現(xiàn)本市地震應急監(jiān)控、動態(tài)跟蹤和救災指揮。

2001年12月，在廣泛調(diào)研和征求意見的基礎上，通過印發(fā)《廣西地市地震應急指揮技術系統(tǒng)建設項目建議書》，加強指導各地市防震減災指揮分中心的建設工作。多年來，面對地震應急救援時間緊、任務重、難度大的特點，廣西地震局積極推進地震應急指揮技術系統(tǒng)建設，依托廣西壯族自治區(qū)成立50周年大慶項目，廣西地震局基本完成了全區(qū)14個設區(qū)市及部分縣（市、區(qū)）地震應急指揮分中心的系統(tǒng)建設，實現(xiàn)國家-自治區(qū)-市-縣-現(xiàn)場五級互聯(lián)互通地震應急指揮系統(tǒng)；隨著移動通信技術的快速發(fā)展，建立了基于平板電腦、手機APP、微信的小型移動地震應急指揮平臺；并同步推進地震應急無線短波系統(tǒng)建設。

破壞性地震應急工作，需要自治區(qū)、震區(qū)及鄰近所在市縣地震局共同協(xié)調(diào)聯(lián)動。因此，按照區(qū)域劃分、屬地為主、資源共享、優(yōu)勢互補的原則，根據(jù)我區(qū)地震活動特點、地質(zhì)結(jié)構(gòu)、自然地理環(huán)境和社會經(jīng)濟條件，充分考慮地震應急工作特點和各市縣地震局應急工作能力現(xiàn)狀，在廣西建立桂東南、桂西、桂北3個地震應急區(qū)域協(xié)作聯(lián)動區(qū)，建立健全聯(lián)動機制，整合隊伍、裝備、車輛等各種應急資源，開展三個階段的地震應急工作：一是加強日常地震應急工作的相互協(xié)作與聯(lián)動，做好地震應急準備，每年給予預算經(jīng)費支持，由各區(qū)域牽頭單位組織開展形式多樣的野地演習和專業(yè)實訓，形成區(qū)域應急合力；二是在短臨地震預報正式發(fā)布后或重要震情跟蹤期間，就震情信息、現(xiàn)場應急準備、應急工作需求信息進行交流，做好應急聯(lián)動的準備工作；三是建立震后應急的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)聯(lián)動工作機制，推動地震應急工作及時高效有序開展，結(jié)合廣西震情災情特點，當發(fā)生4.0級以上地震時啟動地震應急區(qū)域協(xié)作聯(lián)動機制，區(qū)域各成員單位立即派出現(xiàn)場工作隊（組），實現(xiàn)統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)指揮、合力高效的地震應急處置工作。

4 地震應急救援隊伍建設及發(fā)展不斷提升

4.1 地震現(xiàn)場應急隊伍建設

2000年，廣西地震局制定地震現(xiàn)場工作規(guī)定，明確地震現(xiàn)場工作的基本任務，地震現(xiàn)場應急隊在震后開展地震現(xiàn)場監(jiān)測，震后趨勢分析與預測，地震震情、災情和社情的收集和速報，地震災害損失評估，地震科學考察和社會宣傳活動等工作；協(xié)助地方政府開展抗震救災和穩(wěn)定社會工作。2005年，廣西地震局成立地震現(xiàn)場應急工作隊伍，主要包括地震現(xiàn)場指揮應急工作組7人和地震現(xiàn)場應急工作隊7個小組25人，即災害損失評估與科學考察組、現(xiàn)場建筑物安全鑒定組、現(xiàn)場地震監(jiān)測組、現(xiàn)場分析預報組、現(xiàn)場通信組、現(xiàn)場宣傳報道組和現(xiàn)場后勤保障組，明確規(guī)定人員、職責，配備必要的技術和后勤保障等共6類多種手段及應急裝備。

近年來，按照“分類指導、分級應對，屬地為主、區(qū)域聯(lián)動”的原則，高效應對平果4.4級、田東—平果—巴馬交界4.5級、蒼梧5.4級、來賓4.1級、靖西4.1、南丹4.0等較大破壞性地震應急現(xiàn)場處置工作，為廣西經(jīng)濟建設和社會穩(wěn)定做出積極貢獻。如2016年7月31日廣西梧州市蒼梧縣發(fā)生5.4級地震，地震造成廣西大部分地區(qū)和廣東、湖南部分地區(qū)震感強烈，廣西梧州、賀州2市3縣（區(qū)）8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)受災，受災人口2.55萬人，直接經(jīng)濟損失達1.02億元,社會影響廣泛。震后第一時間,自治區(qū)地震部門迅速向自治區(qū)黨委、政府、人大、政協(xié)速報震情。經(jīng)自治區(qū)政府同意立即啟動自治區(qū)地震應急Ⅲ響應，組織召開自治區(qū)抗震救災指揮部有關成員單位緊急會議，落實中央領導指示精神，及時部署抗震救災工作；組織梧州、賀州兩地各級黨委政府工作人員進村入戶，了解收集災情、妥善安置受災群眾，排查排除險情；成立抗震救災現(xiàn)場指揮部,開展震害預評估、震情趨勢判定、災害調(diào)查、烈度評定、流動監(jiān)測、科普宣傳等地震應急處置，較大限度減輕地震災害損失。

近年來，廣西地震應急救援隊伍按照中國地震局統(tǒng)一部署，強力支援蘆山7.0級、魯?shù)?.5級、景谷6.6級、阿克陶6.7級等區(qū)外破壞性地震應急處置工作，推進防震減災工作向系統(tǒng)化、專業(yè)化、科學化健康發(fā)展。

4.2 地震救援隊伍建設

2003年12月，為加強廣西地震災害緊急救援隊伍建設，廣西地震局參照國家地震災害緊急救援隊的組建經(jīng)驗，并借鑒兄弟?。ㄊ?、區(qū)）組建救援隊的成功模式，在充分征求廣西防震減災工作領導小組各成員單位意見后，形成《廣西壯族自治區(qū)地震災害緊急救援隊籌建方案》呈報自治區(qū)人民政府審批。2005—2010年，廣西地震局結(jié)合廣西區(qū)情、震情、災情及組隊規(guī)模，在廣泛調(diào)研、充分征求各方意見的基礎上，按照“一隊多用、軍民共建、專群結(jié)合、積極穩(wěn)妥”的原則，由廣西壯族自治區(qū)人民政府組織自治區(qū)地震局、編辦、應急辦、發(fā)展改革委、財政廳、國土資源廳、住房城鄉(xiāng)建設廳、交通運輸廳、水利廳、衛(wèi)生廳、安監(jiān)局、武警廣西總隊、武警水電第一總隊，自治區(qū)通信管理局和廣西電網(wǎng)公司等有關部門召開專題會議，共同探討由武警部隊、武警水電、礦山救護隊等聯(lián)合組建廣西地震災害緊急救援隊的可行性，并修訂《廣西壯族自治區(qū)地震災害緊急救援隊組建方案》呈報自治區(qū)人民政府審批。2011年11月，經(jīng)自治區(qū)人民政府同意，廣西依托武警廣西總隊、武警水電第一總隊、自治區(qū)地震局等有關單位組建廣西地震災害緊急救援隊，形成第一、二搜救支隊和醫(yī)療支隊、綜合保障支隊，救援人員共300余人，并投入大量資金為廣西地震災害緊急救援隊配備2輛專業(yè)救援車輛及幾百多臺套專業(yè)裝備，每年組織成員單位召開1—2次的聯(lián)席工作會議，共同分析應急救援隊伍建設形勢，安排部署搶險救援、全員全裝地震應急聯(lián)合拉動演練等工作。推進地震應急救援訓練基地建設，統(tǒng)籌安排年度經(jīng)費預算用于救援隊的協(xié)同演練、裝備器材維護保養(yǎng)、日常訓練等工作，組織技術骨干赴國家或蘭州地震救援訓練基地開展高、中、初級班應急救援培訓，警地聯(lián)動機制日漸緊密，提升救援隊伍的實戰(zhàn)能力。近十年來，廣西地震災害緊急救援隊參與了汶川8.0級、蘆山7.0級、魯?shù)?.5級、景谷6.6級等地震抗震救災工作；參與了2015年深圳“12.20”山體滑坡、2016年廣西平樂、貴州大方等大型山體滑坡、2017年四川茂縣山體滑坡等多次救援行動，在2015年12月20日深圳市光明新區(qū)特大滑坡事故搶險救災中，廣西地震災害緊急救援隊(武警水電第一總隊)第一時間攜帶2014年新配備先進整套的地震應急救援搜救裝備從廣西南寧出發(fā)，晝夜兼程，千里馳援至救援現(xiàn)場開展搶險救災工作，于12月22晚，通過使用蛇眼、雷達、聲波等生命探測儀器搜索發(fā)現(xiàn)了生命跡象，經(jīng)過6個多小時的不斷探測、破拆、支撐、挖掘，成功救出了被埋壓的第一名幸存者田澤明，彰顯了廣西地震災害緊急救援隊伍過硬的綜合救援本領。

5 地震應急避難場所建設進一步加大

建設應急避難場所是提高城市綜合防災能力、應對突發(fā)性重大災害事件的重要措施之一，是完善城市公共設施，建設和諧社會的具體體現(xiàn)。自2003年北京市人民政府在朝陽區(qū)元大都城垣遺址公園建立全國首個地震應急避難場所后，2004年10月，廣西壯族自治區(qū)人民政府印發(fā)了《關于加強防震減災工作的意見》，要求各級人民政府要結(jié)合城市廣場、綠地、公園等建設，規(guī)劃設置必需的應急疏散通道和避難場所，配置必要的避險救生設施。2005年，按照中國地震局關于推進地震應急避難場所建設的意見，廣西壯族自治區(qū)人民政府大力推進地震應急避難場所建設工作，2006年自治區(qū)地震局、發(fā)改委、建設廳、財政廳、民政廳聯(lián)合印發(fā)了《關于貫徹落實推進地震應急避難場所建設的意見》。

2005年8月，由南寧市地震局向南寧市人民政府呈報《關于南寧市南湖公園應急避難場所建設方案的請示》，推進廣西首個地震應急避難場所示范建設工作。建成后的南寧市地震應急避難場所示范工程項目占地面積約36.6萬平方米，估算可疏散10.98萬人，服務半徑可達2公里范圍，具備應急避難指揮中心、應急避難疏散區(qū)、應急供水裝置等11種應急避險功能，形成了一個通訊、電力、物流、人流、信息流的完整網(wǎng)絡。2017年發(fā)布實施廣西壯族自治區(qū)地方標準《地震應急避難場所場址及配套設施要求》和《地震應急避難場所運行管理規(guī)范》，進一步規(guī)范廣西地震應急避難場所的建設與運維管理等工作。截至2018年，全區(qū)依托公園、綠地、廣場、體育場(館)、操場等場所規(guī)劃、建設各級地震應急避難場所104個，其中I類應急避難場所10個、II類應急避難場所31個，基本達到全區(qū)市、縣（區(qū)）建設1個地震應急避難場所的目標，總面積近623萬平方米，配備相應的標志標識和基礎服務設施，設劃容納避難人數(shù)約138多萬余人，確保災后有序開展應急疏散安置工作，有效提升廣西的抗震救災整體能力。

6 結(jié)語

地震災害是自然災害之首，也是引發(fā)多種次生災害發(fā)生的綜合性災種。廣西屬于中強地震活動水平地區(qū)，與之相對應的防災減災救災能力還比較薄弱，整合組建高效、有力、有序的應急管理機構(gòu)成為必然。2018年3月，全國人大表決通過了國務院機構(gòu)改革方案，新組建了應急管理部，按照國家機構(gòu)改革總體部署，2018年11月13日，廣西壯族自治區(qū)應急管理廳掛牌成立，主要承擔自然災害和事故災難兩大類突發(fā)事件的應急處置工作，廣西的地震應急救援工作也將迎來新的發(fā)展與突破。