呂 忍 舒 楠 樊 進

一、流域生態(tài)補償?shù)母拍?/h2>

流域生態(tài)補償涉及經(jīng)濟學(xué)、生態(tài)學(xué)、法學(xué)、水文與水資源學(xué)和管理學(xué)等多個學(xué)科，流域生態(tài)補償?shù)母拍钭钤绯霈F(xiàn)于20世紀(jì)初期，當(dāng)時國外學(xué)者針對流域生態(tài)環(huán)境保護問題中涉及的資金問題，提出了“流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)費”的概念，后演變成“流域生態(tài)補償”。主要通過該項措施籌集流域生態(tài)環(huán)境治理和保護、以及流域管理和綜合開發(fā)的資金，以市場為導(dǎo)向，形成了流域服務(wù)市場交易的市場化生態(tài)補償模式。

《中華人民共和國水法》第一章第三條規(guī)定水資源屬于國家所有，我國對流域的綜合開發(fā)及其生態(tài)環(huán)境的保護主要由政府進行投資，故我國的流域生態(tài)補償主要以政府手段進行調(diào)控，堅持“誰受益誰補償、誰污染誰付費”的原則，發(fā)揮市場機制作用，通過設(shè)置生態(tài)補償基金、比較監(jiān)測界面水質(zhì)變化情況，對相關(guān)責(zé)任主體進行獎勵或處罰，協(xié)調(diào)流域內(nèi)上下游之間的利益關(guān)系，促進流域內(nèi)上下游經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧共處。

二、我國流域生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，生產(chǎn)及生活用水的需求量日益增大，水污染事件時有發(fā)生，造成了我國水資源供需形勢緊張、流域生態(tài)環(huán)境惡化日趨嚴(yán)重的局面。當(dāng)流域上游地區(qū)加大投入保護流域生態(tài)環(huán)境時，也提高了流域下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，流域下游地區(qū)無需投入過多資金就可以享受到良好的流域環(huán)境為其帶來的福利，這種情況誘發(fā)了流域上下游生態(tài)環(huán)保投入比例與生態(tài)效益占用比例失衡的現(xiàn)象，打擊了流域上游地區(qū)進行生態(tài)保護的積極性。為解決此矛盾，恢復(fù)、維持和增強流域生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能，自20世紀(jì)末期，我國學(xué)術(shù)界和管理界開始著手對流域生態(tài)補償進行研究，實施了很多生態(tài)補償?shù)膶嵺`。

1.省內(nèi)流域生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展

2005年8月，浙江省出臺《關(guān)于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》，在國內(nèi)率先開始逐步推行流域生態(tài)補償機制；2006年4月，浙江省印發(fā)了《錢塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護省級財政專項補助暫行辦法》；2008年2月，浙江省又出臺了《浙江省生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》，成為全國第一個實施省內(nèi)全流域生態(tài)補償?shù)氖》荨?008年10月，遼寧省出臺《遼寧省跨行政區(qū)域河流出市斷面水質(zhì)目標(biāo)考核暫行辦法》。2015年1月，福建省出臺了《福建省重點流域生態(tài)補償辦法》。2017年12月，安徽省印發(fā)了《安徽省地表水?dāng)嗝嫔鷳B(tài)補償暫行辦法》。2018年2月，江西省出臺了《江西省流域生態(tài)補償辦法》。2019年，寧夏、湖南等地均在大力推行省內(nèi)流域生態(tài)補償機制。

2.跨省流域生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展

2010年12月，浙江、安徽兩省在新安江流域設(shè)置全國第一個跨省流域生態(tài)補償機制試點，開啟了我國跨省流域上下游橫向補償?shù)男履Ｊ健?/p>

2016年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，旨在進一步健全生態(tài)保護補償機制，加快推進生態(tài)文明建設(shè)。

2016年12月，財政部出臺了《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導(dǎo)意見》，意見按照“區(qū)際公平、權(quán)責(zé)對等，地方為主、中央引導(dǎo)，試點先行、分步推進”的基本原則，明確補償基準(zhǔn)，科學(xué)選擇補償方式，合理確定補償標(biāo)準(zhǔn)，建立聯(lián)防共治機制，簽訂補償協(xié)議。

目前，我國已在福建、江西、廣西、廣東、河北、天津、甘肅、陜西等地逐步開展流域上下游橫向補償機制試點工作，已在新安江、東江、九洲江、汀江—韓江等流域成功建立跨省界上下游橫向生態(tài)補償機制。

三、我國流域生態(tài)補償現(xiàn)狀存在的問題

經(jīng)過多年的流域生態(tài)補償研究及試點工作，目前，我國流域生態(tài)補償工作的推進已取得了一定的成績，但從我國流域生態(tài)補償整體現(xiàn)狀來看，我國的流域生態(tài)補償機制仍存在著諸多問題。

1.理論研究起步較晚，理論體系不夠完善

流域生態(tài)補償涉及多個學(xué)科，是一項比較復(fù)雜的研究課題。目前我國對于流域生態(tài)補償?shù)难芯咳蕴幱谔剿麟A段，而且我國的實際國情較為復(fù)雜，國外的成功經(jīng)驗不能直接應(yīng)用于我國的理論體系。部分地區(qū)在進行流域生態(tài)補償實踐試點時，對于補償標(biāo)準(zhǔn)的定量測算較為簡單片面，缺乏科學(xué)性的綜合考慮。

2.部分流域上下游保護標(biāo)準(zhǔn)不一致

部分跨省河流水體功能定位、目標(biāo)和跨界斷面考核方式不一致，存在流域下游地區(qū)保護標(biāo)準(zhǔn)高于流域上游地區(qū)的情況，加大了下游地區(qū)的保護壓力，降低了下游地區(qū)流域生態(tài)保護的積極性。

3.補償主體單一

目前我國流域生態(tài)補償?shù)闹黧w為政府，相關(guān)決策大多由政府決定，政府補償比重過大，需要投入極大的財力進行相關(guān)工作?？尚枰斦度氲捻椖窟€很多，政府不可能完全滿足流域生態(tài)補償?shù)馁Y金需求，而且政府的財政預(yù)算和發(fā)展?fàn)顩r具有一定的不穩(wěn)定性，目前我國主要推行的補償方式不利于流域生態(tài)補償?shù)某掷m(xù)推進和穩(wěn)步發(fā)展。

四、對我國流域生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀思考

1.結(jié)合我國實際國情，研究并完善生態(tài)補償機制

針對我國不同區(qū)域的具體問題，研究分析合理可行的工作方法，因地制宜選擇生態(tài)補償模式，結(jié)合我國實際國情，把握相關(guān)政策精神，研究完善生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)和必要性。綜合考慮不同區(qū)域的流域生態(tài)情況、經(jīng)濟狀況和運行機制等方面，采取合理的方法測算流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，形成具體可行的流域生態(tài)補償實施方案，完善生態(tài)補償機制。

2.加強政府部門之間的協(xié)調(diào)交流，統(tǒng)一上下游保護標(biāo)準(zhǔn)

我國許多流域跨度較大，跨省流域生態(tài)保護往往涉及行政、經(jīng)濟、法律和社會管理、水利技術(shù)等多方面部門，推行流域生態(tài)補償?shù)倪^程中，需要上下游政府部門之間加強協(xié)調(diào)交流，明確分工，主動推動大范圍的區(qū)域合作。在協(xié)調(diào)時，國家可以出臺相關(guān)規(guī)定及意見，促進各區(qū)域之間和諧開展流域生態(tài)補償工作，逐步建立公平公正、積極有效的流域生態(tài)補償機制。

3.創(chuàng)新資金投入，建立以市場為主的補償方式

加強與國際組織、研究機構(gòu)和民間組織的合作，政府部門負(fù)責(zé)制定法律法規(guī)和宏觀調(diào)控，適當(dāng)進行引導(dǎo)，構(gòu)建符合中國實際國情的長效補償機制，進一步強化流域生態(tài)補償?shù)氖袌龌M程，充分發(fā)揮市場機制作用。創(chuàng)新融資機制，動員全社會積極參與，吸引更多的社會資本，逐步加大補償力度，努力實現(xiàn)流域生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹?、?guī)范化■