以對外援助促進(jìn)對外經(jīng)貿(mào)發(fā)展

2019-01-26 06:25夏友仁

中國發(fā)展觀察 2019年18期

夏友仁

對外援助是一個(gè)國家對外政策的重要內(nèi)容，能夠發(fā)揮外交、軍事所無法達(dá)到的獨(dú)特作用。通過優(yōu)化對外援助的戰(zhàn)略布局、改進(jìn)援助方式，提高援助效率、提升綜合效應(yīng)，能夠有效維護(hù)和擴(kuò)大我國海外利益，對于統(tǒng)籌利用國外資源和國際市場，具有重要意義。

我國對外援助歷程

對外援助是一國對另一國做出的有目的的利益轉(zhuǎn)讓。（任曉、劉慧華，2017）按照不同目的，可以把對外援助分為人道主義援助、發(fā)展援助和地緣政治援助。新中國成立以來，中國的對外援助經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期：一是1950—1978年。從新中國成立初至改革開放前，我國對外援助的主要對象是社會主義國家和民族主義國家，以是否信奉共產(chǎn)主義和反帝、反殖民為主要標(biāo)準(zhǔn)確定援助對象，越南、阿爾巴尼亞和朝鮮是受援國的突出代表，援助不附帶任何條件，主要算政治賬。1964年1月，中國政府宣布“平等互利、不附帶任何條件”為核心的對外援助八項(xiàng)原則，作為對外援助的基本方針。二是1978—2000年。改革開放后，我國對外交往的總方針從“支援世界革命”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺磳Π詸?quán)主義，維護(hù)世界和平”，對外援助要“平等互利、講求實(shí)效、形式多樣、共同發(fā)展”，縮減了援助規(guī)模，擴(kuò)大了援助國家范圍。援助途經(jīng)從雙邊援助發(fā)展到雙邊與聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)合作的多邊援助結(jié)合等渠道。援助方式除贈款、無息貸款、低息貸款和項(xiàng)目管理合作外，還包括利用市場機(jī)制的多種經(jīng)營合作、優(yōu)惠貸款等形式。援助行為主體從政府機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋黧w，更加注重運(yùn)用市場手段。三是進(jìn)入21世紀(jì)以后的十幾年。進(jìn)入21世紀(jì)后，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，國際影響力大幅提升，對外援助規(guī)?？焖僭鲩L，政策更為清晰。企業(yè)開始“走出去”，逐漸形成對外貿(mào)易、對外投資和對外援助相互聯(lián)系的對外經(jīng)濟(jì)交往新局面。

2011年4月，我國第一個(gè)對外援助白皮書發(fā)布，從對外援助的政策、資金、方式、分布、管理和援外國際合作等方面，全面闡述了新中國成立以來對外援助的基本情況。白皮書明確中國對外援助政策的基本內(nèi)容為：堅(jiān)持幫助受援國提高自主發(fā)展能力，堅(jiān)持不附帶任何政治條件，堅(jiān)持平等互利、共同發(fā)展，堅(jiān)持量力而行、盡力而為，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng)新。援助資金主要有無償援助、無息貸款和優(yōu)惠貸款三類。從新中國成立至2009年底，中國累計(jì)對外提供援助金額2562.9億元人民幣，其中無償援助1062億元，無息貸款765.4億元，優(yōu)惠貸款735.5億元。援助方式有成套項(xiàng)目、一般物資、技術(shù)合作、人力資源開發(fā)合作、援外醫(yī)療隊(duì)、緊急人道主義援助、援外志愿者和債務(wù)減免8種，援助項(xiàng)目涵蓋農(nóng)業(yè)、工業(yè)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域。受援范圍廣泛分布于亞洲、非洲、拉丁美洲、加勒比、大洋洲和東歐等地區(qū)，涉及161個(gè)國家和國際組織，其中約80%的援助在亞洲和非洲的貧困地區(qū)，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。商務(wù)部是對外援助主管部門，并與外交部、財(cái)政部等部門聯(lián)系協(xié)作，中國進(jìn)出口銀行負(fù)責(zé)優(yōu)惠貸款項(xiàng)目的評估及貸款發(fā)放與回收，中國駐外使（領(lǐng)）館負(fù)責(zé)對駐在國援助項(xiàng)目的協(xié)調(diào)管理。2014年發(fā)布的第二個(gè)《中國的對外援助》白皮書申明，中國提供對外援助“堅(jiān)持不附帶任何政治條件，不干涉受援國內(nèi)政，充分尊重受援國自主選擇發(fā)展道路和模式的權(quán)利”。明確對外援助的基本原則是：相互尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏。2010—2012年三年間，中國對外援助金額為893.4億元人民幣，并注重推動受援國民生改善和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。在管理實(shí)施中加強(qiáng)與區(qū)域合作機(jī)制的作用，并積極支持聯(lián)合國等框架下的多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)的援助工作。

近年來，對外援助工作不斷推進(jìn)。2014年11月，商務(wù)部發(fā)布《對外援助管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范我國對外援助的原則、內(nèi)容、對象、組織和實(shí)施方式等事項(xiàng)。2017年2月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第32次會議，審議通過了《關(guān)于改革援外工作的實(shí)施意見》，提出要優(yōu)化援外戰(zhàn)略布局，改進(jìn)援外資金和項(xiàng)目管理，改革援外管理體制機(jī)制，提升對外援助綜合效應(yīng)。2018年3月，根據(jù)十三屆全國人大通過的關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，將商務(wù)部對外援助工作有關(guān)職責(zé)、外交部對外援助協(xié)調(diào)等職責(zé)整合，組建國家國際發(fā)展合作署，歸口管理對外援助工作。2 0 1 8 年11 月，國家國際發(fā)展合作署公布《對外援助管理辦法》（征求意見稿），已完成征求意見程序。管理辦法主要修改內(nèi)容為：貫徹落實(shí)習(xí)近平外交思想，推動構(gòu)建新型國際關(guān)系、推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體；貫徹落實(shí)援外管理體制改革；確保國際發(fā)展合作署依法行政、依法履職?？v觀新中國近70年的對外援助，其服務(wù)的主要目標(biāo)是：新中國追求從國際社會的少數(shù)、被邊緣化的角色向國際社會的大多數(shù)、被接受一員的轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)的最大趨勢是由革命化轉(zhuǎn)向正?；?。（陳松川，2017）

戰(zhàn)略意義

黨的十九大提出構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，建設(shè)持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容和清潔美麗的世界。按照親誠惠容理念和與鄰為善、以鄰為伴周邊外交方針深化同周邊國家的關(guān)系；秉持正確義利觀和真實(shí)親誠理念加強(qiáng)同發(fā)展中國家的團(tuán)結(jié)與合作。我國周邊國家多為發(fā)展中國家，面臨和平發(fā)展的難題，在民生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長等方面發(fā)展空間較大。對周邊國家進(jìn)行力所能及的援助，有助于受援國的穩(wěn)定與發(fā)展，也為我國創(chuàng)造一個(gè)和平穩(wěn)定的周邊環(huán)境。建國后，對我國的和平環(huán)境和經(jīng)濟(jì)建設(shè)構(gòu)成重大影響和沖擊的國外力量，主要來自我國周邊。我國的對外援助屬于南南合作范疇，是發(fā)展中國家間的相互幫助。作為負(fù)責(zé)任的大國和最大的發(fā)展中國家，中國對廣大發(fā)展中國家實(shí)施援助一直是對外交往的重要內(nèi)容。對發(fā)展中國家的援助，有利于推動建設(shè)相互尊重與合作共贏的新型國際關(guān)系，幫助發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步，凝聚共識，提高廣大發(fā)展中國家在世界事務(wù)中的話語權(quán)。

中國開放的大門只會越開越大，將堅(jiān)持引進(jìn)來和走出去并重，加強(qiáng)國際合作，形成全面開放新格局。對外援助機(jī)械設(shè)備、檢測設(shè)備、交通運(yùn)輸工具等物資和援建的道路、醫(yī)院、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施，能夠帶動我國相關(guān)產(chǎn)品的出口，方便我國對受援國一些大宗商品的進(jìn)口，也可為對這些國家的投資以及與別國在這些國家的第三方市場合作打下較好基礎(chǔ)。同時(shí)有利于我國質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系走出去，形成創(chuàng)新型貿(mào)易、投資和生產(chǎn)、服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)體系。

中國的對外援助，不附帶任何政治條件，不干涉受援國內(nèi)政，體現(xiàn)了對受援國主權(quán)和發(fā)展模式的尊重，受到受援國的一致好評，與中國倡導(dǎo)的國家不分大小、強(qiáng)弱一律平等的外交理念高度一致，是對國際治理貢獻(xiàn)的價(jià)值觀。中國的對外援助突出互利共贏，既坦誠真實(shí)，又體現(xiàn)了中國是發(fā)展中國家、同樣需要發(fā)展的事實(shí)；既以“義”為先，又兼顧“利”，強(qiáng)調(diào)共同發(fā)展，具有鮮明特色，是對國際治理貢獻(xiàn)的利益觀。同時(shí)，中國的對外援助主要關(guān)注對受援國基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)和民生項(xiàng)目的提升與支持，注重改善民生，與西方發(fā)達(dá)國家在援助時(shí)提出制度性條件不同，體現(xiàn)出中國援助的工具觀。中國在對外援助中倡導(dǎo)的價(jià)值觀、利益觀和工具觀都是中國在國際治理領(lǐng)域貢獻(xiàn)的中國智慧與中國方案。

戰(zhàn)略基礎(chǔ)

我國是世界第二大經(jīng)濟(jì)體。2018年中國GDP達(dá)到90.03萬億元人民幣，約合13.6萬億美元，僅次于美國的20.5萬億美元，穩(wěn)居世界第二位，占世界GDP總量84.8萬億的16.04%。特別是，中國仍是世界上增長最快的經(jīng)濟(jì)體之一，年增長率保持在6%以上，對世界經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率約30%。未來10年左右，中國GDP規(guī)模有望躍居世界第一。

改革開放以來，我國迅速開創(chuàng)了對外交往的新局面，與國際社會長期保持廣泛、穩(wěn)定而良好的關(guān)系。截至2019年9月，我國已與全球共195個(gè)國家中的180個(gè)建立了正式外交關(guān)系，包括貧困較為普遍的亞洲國家45個(gè)和非洲國家53個(gè)。

在實(shí)施對外援助中，我國擁有國有企業(yè)這一獨(dú)特優(yōu)勢。2018年底，我國國有及國有控股企業(yè)資產(chǎn)總額178.75萬億元，全年實(shí)現(xiàn)營業(yè)總收入58.75萬億元，利潤總額3.39萬億元，涵蓋石油石化、鋼鐵、電力、建筑、交通運(yùn)輸?shù)壬嫌涡袠I(yè)和基礎(chǔ)部門。無論在資金、技術(shù)，還是生產(chǎn)能力、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面，我國國有企業(yè)都具有突出實(shí)力，不少企業(yè)的專業(yè)能力在全球名列前茅。我國的醫(yī)院和學(xué)校也多為國有性質(zhì)。我國對外援助的主要方式如成套項(xiàng)目、機(jī)械設(shè)備、工業(yè)生產(chǎn)管理、社會公益設(shè)施、技術(shù)培訓(xùn)和醫(yī)療、教育相關(guān)項(xiàng)目等，都能夠發(fā)揮國有優(yōu)勢。

戰(zhàn)略目標(biāo)

第一，以對外援助促進(jìn)對外貿(mào)易。除人道主義援助外，對外援助的受援國基本上是發(fā)展中國家。這些國家的出口以資源性商品、農(nóng)產(chǎn)品居多，進(jìn)口則偏重工業(yè)品和服務(wù)，恰與我國的進(jìn)出口格局形成互補(bǔ)之勢。加大對這些國家的對外援助，就要利用和擴(kuò)大這種互補(bǔ)之勢，拓展貿(mào)易，實(shí)現(xiàn)互利共贏。同時(shí)，可以在我國重要的貿(mào)易通道和重要節(jié)點(diǎn)，適當(dāng)加大對外援助力度，確保我國進(jìn)出口商品特別是戰(zhàn)略性資源貿(mào)易通道的暢通。

第二，以對外援助促進(jìn)對外投資。根據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)，2018年我國共引進(jìn)外商直接投資金額1349.66億美元，對外非金融類直接投資7974億元人民幣，折合1205億美元，引進(jìn)來高于走出去140多億美元。從存量看，1979—2018年，我國累計(jì)引進(jìn)外商直接投資21458.96億美元，而對外直接投資為19295.4億美元，兩者相差2163.56億美元。要實(shí)現(xiàn)引進(jìn)來與走出去并重，尚需在注重引進(jìn)來的同時(shí)，加大走出去的力度。發(fā)展中國家發(fā)展?jié)摿Υ?，通過提供對外援助，促進(jìn)我國相關(guān)企業(yè)在受援國投資，是一個(gè)較好的選擇。援助應(yīng)注意探索政府部門與企業(yè)尤其是民營企業(yè)建立起適當(dāng)?shù)暮献麝P(guān)系，充分發(fā)揮國家援助、企業(yè)參與和對外投資的協(xié)同效應(yīng)。

第三，通過對外援助為國際社會提供公共物品。受發(fā)展水平的限制，發(fā)展中國家公共物品供給不足。我國對外援助帶出去的公共物品，能夠有效彌補(bǔ)受援國公共物品的不足，從而提高整個(gè)國際社會公共物品的供給水平。這些公共物品不僅包括公共基礎(chǔ)設(shè)施等有形物品，還包括標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則等無形物品。

戰(zhàn)略措施

第一，進(jìn)一步規(guī)范完善我國對外援助工作。一是研究制定對外援助法。全面依法治國是新時(shí)代的要求。在我國的對外交往各領(lǐng)域，外交方面有2009年發(fā)布的《駐外外交人員法》等相關(guān)法律，軍事方面有《國防動員法》等軍事專業(yè)法律，對外貿(mào)易方面有1994年發(fā)布的《對外貿(mào)易法》（2004年和2016年兩次修訂），外資方面有2019年3月發(fā)布的《外商投資法》。這些法律雖不見得全面與完善，但都有了基本的法律規(guī)范，使得本領(lǐng)域有法可依，有利于建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法施政。作為對外交往重要一環(huán)的對外援助領(lǐng)域，目前仍在醞釀由部門推出新的《對外援助管理辦法》。應(yīng)研究啟動對外援助法的有關(guān)立法工作。以構(gòu)建人類命運(yùn)共同體為核心來確立我國對外援助理念，同時(shí)考慮與國際法治理念的引入與對接，確保對外援助符合國際社會的共同利益，得到國際社會的認(rèn)可。法律內(nèi)容至少應(yīng)包括我國對外援助的定義、宗旨、原則、規(guī)模、基本布局、組織體系、實(shí)施程序等方面，讓對外援助有法可依，有序?qū)嵤６抢^續(xù)審視對外援助的功能定位。商務(wù)部對外援助司管理下的對外援助，側(cè)重于援助的經(jīng)濟(jì)功能。新組建的國家國際發(fā)展合作署管理對外援助，提高了對外援助的重要性，同時(shí)使對外援助的功能定位向外交方向傾斜，經(jīng)濟(jì)功能相對弱化。外交功能和經(jīng)濟(jì)功能何者優(yōu)先抑或兩者并重，應(yīng)該繼續(xù)給予審視，明確界定。

第二，根據(jù)對外貿(mào)易的需要布局對外援助。適當(dāng)擴(kuò)大與我國貿(mào)易規(guī)模較大的國家，如東盟國家。根據(jù)一些受援國與我國優(yōu)勢互補(bǔ)的特點(diǎn)，通過對外援助擴(kuò)大兩國的貿(mào)易規(guī)模，包括中東、非洲、拉美的一些石油天然氣、鐵礦石儲量較大的國家和大豆等農(nóng)產(chǎn)品出產(chǎn)量較大的國家。在重要貿(mào)易通道的節(jié)點(diǎn)，通過援建、合作建設(shè)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施等方式，暢通我國對外貿(mào)易通道，如印度洋沿線、南太平洋區(qū)域等。援助的產(chǎn)品或項(xiàng)目上，宜多考慮我國需要開拓市場的行業(yè)。

第三，根據(jù)對外投資的需要布局對外援助。根據(jù)商務(wù)部、國家統(tǒng)計(jì)局和國家外匯管理局發(fā)布的《2017年度中國對外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，我國2017年底時(shí)對外投資的存量分布為：亞洲占63%（其中中國香港占86.1%），拉美占21.4%，歐洲占6.1%，北美洲占4.8%，非洲占2.4%，大洋洲占2.3%，其中對歐洲和非洲的投資增長較快?？紤]到投資增長潛力和援助的需要，可在穩(wěn)定對亞洲國家援助的基礎(chǔ)上，更加注重對一些非洲和拉美國家的援助，配合我國企業(yè)走出去。援助宜多選擇我國需要向海外轉(zhuǎn)移的行業(yè)，援助方式上宜結(jié)合全國企業(yè)“走出去”的需要，增加建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目。

第四，對外援助應(yīng)有區(qū)分度。提高對外援助的效率，就要從戰(zhàn)略高度，根據(jù)我國海外利益拓展與保護(hù)的需要，科學(xué)選擇援助對象，綜合考慮雙邊關(guān)系的層級、安全、經(jīng)貿(mào)合作前景、資源合作等多方面因素，結(jié)合我國的實(shí)際能力和對方實(shí)際要求，確定援助的國家、規(guī)模、內(nèi)容和方式。根據(jù)對外援助的跟蹤評估機(jī)制，定期評估援助效率，并及時(shí)作出調(diào)整。充分吸取歷史教訓(xùn)，對個(gè)別政局持續(xù)動蕩、政權(quán)頻繁更迭、合作空間不大、以獲取援助來交換政治條件的地區(qū)，完全可以減少甚至不予援助。

第五，以“一帶一路”為重點(diǎn)加強(qiáng)外援工作。我國仍是發(fā)展中國家，對外援助工作只能量力而行，不可能有求必應(yīng)。當(dāng)前及今后一段時(shí)期，外援應(yīng)結(jié)合“一帶一路”建設(shè)，以“一帶一路”沿線國家為重點(diǎn)，多圍繞基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通工作展開。重點(diǎn)抓住交通基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、關(guān)鍵通道、重點(diǎn)工程和瓶頸路段，幫助受援國提高交通暢通與通達(dá)水平。幫助受援國鋪設(shè)通信網(wǎng)絡(luò)，完善衛(wèi)星信息通道和海底光纜，推進(jìn)信息暢通?？稍谠?xiàng)目中配套使用中國技術(shù)、中國標(biāo)準(zhǔn)和中國規(guī)則，為以后的相互貿(mào)易、投資提供便利。援助項(xiàng)目應(yīng)更多使用人民幣計(jì)價(jià)與結(jié)算，推動人民幣在“一帶一路”國家形成網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。