◎郭為桂 高 瑩 劉 明

改革開放以來，世情、國情、黨情發(fā)生深刻巨變。西方各種社會思潮大量引介，沖擊馬克思主義理論的指導地位；分權化、市場化、社會化取向的改革不斷推進，黨員隊伍和黨組織結構發(fā)生重大變化，形成局部的黨的領導弱化、組織渙散、紀律松弛狀況，黨內作風、特權和腐敗問題愈演愈烈的趨勢得不到根本扭轉。到黨的十八大前，“四大考驗”“四種危險”的形勢嚴峻地擺在全黨面前。黨的十八大以來，以全面從嚴治黨為戰(zhàn)略抓手，推動形成黨的全面領導新局面，中國的現(xiàn)代化在組織化與市場化的張力中繼續(xù)向前推進。依靠中國共產(chǎn)黨的組織化權威引領現(xiàn)代化道路，是中國現(xiàn)代化模式最突出的特征。

一、1978——1989 年：在分權放權改革過程中探索改善黨的領導工作

改革開放啟動前后，社會上出現(xiàn)了否定黨的領導的思潮。對此，鄧小平在1979 年提出實現(xiàn)四個現(xiàn)代化必須堅持四項基本原則，并且強調堅持共產(chǎn)黨的領導是堅持四項基本原則的核心。同時，黨中央在對“文化大革命”進行系統(tǒng)的理論反思和政策上的撥亂反正過程中，著重批評了黨的“一元化”領導的弊端，并據(jù)此提出堅持黨的領導、必須改善黨的領導的原則：“改善黨的領導，除了改善黨的組織狀況以外，還要改善黨的領導工作狀況，改善黨的領導制度。這是個復雜的問題。”堅持和改善黨的領導方針的提出，為改革開放奠定了堅實的政治前提，并且成為探索黨的領導方式調適的基本原則。

第一，反對個人專斷，堅持集體領導。由黨的領導集體而非個人決定重大事務是黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)。但由于受中國兩千多年封建專制思想的影響，黨內家長制、“一言堂”、個人專斷等現(xiàn)象還會時常出現(xiàn)，在“文化大革命”時期發(fā)展到極端。十一屆三中全會以來，在探索改善黨的領導方面，中央恢復確立了集體領導原則，并把它上升到“黨的領導的最高原則之一”。黨的十一屆五中全會上通過的《關于黨內政治生活的若干準則》強調：“凡是涉及黨的路線、方針、政策的大事，重大工作任務的部署，干部的重要任免、調動和處理，群眾利益方面的重要問題，以及上級領導機關規(guī)定應由黨委集體決定的問題，應該根據(jù)情況分別提交黨的委員會、常委會或書記處、黨組集體討論決定，而不得由個人專斷?！痹邳h委會中，書記與委員是平等的關系，“決定問題要嚴格遵守少數(shù)服從多數(shù)的原則”，不允許存在個人專斷。

第二，反對過分集權，提倡下放權力。改革開放前，黨的一元化領導與計劃經(jīng)濟體制互為支撐，互相強化，形成權力過分集中的現(xiàn)象。其弊端在于抑制地方、基層以及群眾的積極性，阻礙社會生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，改革開放初期，中央順應地方、群眾和企業(yè)的吁求，尊重基層的探索，實行松綁放權，主動給地方、企業(yè)和群眾一定的自主權，以激發(fā)生產(chǎn)活力和社會活力。特別是地方財政包干制度、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、國有企業(yè)的“擴權讓利”“兩權分離”改革，極大地激發(fā)了地方、基層和企業(yè)的生產(chǎn)積極性。同時，國家也主動向社會放權分權，放松對城鄉(xiāng)人口、資源、價格等要素的管制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體工商戶、民營企業(yè)蓬勃發(fā)展，社會充滿勞動創(chuàng)造的活力。

第三，反對以黨代政，嘗試黨政分開?？v向放權與橫向分權同步進行。黨的十一屆三中全會公報明確提出要“認真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現(xiàn)象”，并把它作為改善黨的領導的重要方面。鄧小平說：“黨要善于領導，不能干預太多，應該從中央開始?！痹陬I導體制上，實行黨委領導下的廠長、校長、院長、所長負責制等辦法，來改善和加強黨的領導。他還著重講了“著手解決黨政不分、以黨代政的問題”，要通過“中央一部分主要領導同志不兼任政府職務，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策”的辦法，來加強和改善黨中央的統(tǒng)一領導。1987 年黨的十三大提出了黨政分開原則，對黨的領導體制機制改革做出全面部署。

第四，反對包辦代替，明確領導內容。黨的十二大對什么是黨的領導做出新的概括：“黨的領導主要是思想政治和方針政策的領導，是對于干部的選拔、分配、考核和監(jiān)督，不應當?shù)韧谡推髽I(yè)的行政工作和生產(chǎn)指揮。黨不應當包辦代替它們的工作?！笔笮抻喌狞h章對黨在國家生活中如何發(fā)揮領導作用做出了進一步的明確規(guī)定：“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導……黨必須在憲法和法律的范圍內活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關、經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協(xié)調一致地工作。”其中政治領導是根本內容和根本方式。

二、1989——2012 年：在社會主義市場經(jīng)濟條件下探索改進黨的領導方式

20 世紀80 年代中后期的資產(chǎn)階級自由化思潮以及隨之而來的政治風波和蘇東劇變，使黨的領導經(jīng)歷了十分嚴峻的挑戰(zhàn)。80 年代期間探索的黨政分開、地方財政包干制等，在實踐中導致黨委的權力虛置、中央財力下降的局面。伴隨著引入社會主義市場經(jīng)濟體制之后諸侯經(jīng)濟亂象、中央政令不暢等局面，黨的領導再一次面臨巨大的調整壓力；加入世界貿易組織之后，經(jīng)濟全球化給黨的領導帶來更大的挑戰(zhàn)。對此，在黨的十四大上做出了“集中精力領導經(jīng)濟建設”的部署；黨政分開原則逐步被“總攬全局、協(xié)調各方”的原則所取代；分稅制改革強化了中央的財力；依法治國方略的確定對黨的領導方式和執(zhí)政方式提出改革新要求；完善黨的領導制度的任務被提上日程。

第一，維護中央權威和集中統(tǒng)一領導。1989年政治風波引發(fā)中央領導人對黨的領導的深刻反思。鄧小平指出：“任何一個領導集體都要有一個核心，沒有核心的領導是靠不住的?！贝撕?，面對市場經(jīng)濟容易誘發(fā)分散主義、本位主義的問題，面對“上有政策、下有對策”的亂象，江澤民提出“必須加強中央的統(tǒng)一領導，維護中央權威”。胡錦濤也多次強調中央權威和集中統(tǒng)一領導；黨的十七屆四中全會提出，在“四個服從”的組織原則中，“最重要的是堅持全黨服從中央”。

第二，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。黨的十五大提出把依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略。江澤民強調：“推進社會主義民主政治建設，必須處理好黨的領導、發(fā)揚民主、依法辦事的關系……政治體制改革必須在黨的領導下有步驟，有秩序的進行?！秉h的十六大報告進一步明確指出：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。”三者的目的是一致的，統(tǒng)一于建設社會主義民主政治建設的實踐之中。

第三，堅持黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用。黨采取什么方式對國家和社會進行領導，是事關全局的重大課題。鑒于黨政分開容易導致黨的領導虛化弱化，江澤民在2001 年7 月提出“總攬全局、協(xié)調各方”的領導原則?！翱倲埲帧?，要求各級黨委堅持把主要精力放在抓方向、議大事、管全局上，集中精力抓好帶全局性、戰(zhàn)略性和前瞻性的重大問題?！皡f(xié)調各方”，要求各級黨委統(tǒng)籌協(xié)調好各方面的關系，統(tǒng)籌安排好各方面的工作，使各方面都能各司其職，各盡其責，相互配合，形成合力。黨委總攬但不包攬，協(xié)調但不取代，各方的事仍由各方去辦。

第四，堅持完善領導體制，改進領導方式。隨著國家由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉變，黨對完善領導體制、改進領導方式更加自覺，并注重把執(zhí)政能力建設與黨的領導結合起來考慮。十六屆四中全會專門研究部署黨的執(zhí)政能力建設，把改革和完善黨的領導體制和工作機制作為重點。黨的十七屆四中全會對完善黨的領導體制、特別是黨內民主決策機制進行了具體的研究部署，提出“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則；要求決定重大事項要發(fā)揮全委會的決策作用，完善常委會議事規(guī)則和決策程序，推行和完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制，健全和規(guī)范黨委常委會向全委會定期報告工作并接受監(jiān)督制度；要求完善集體領導與個人分工負責相結合的制度，提高運用民主方法形成共識、開展工作的本領。

三、十八大以來：在推進國家治理現(xiàn)代化進程中完善黨的全面領導制度

應該說，在黨的十八大之前，堅持、加強和改善黨的領導，是黨中央一貫的方針，但與此間市場和社會層面的巨大變化情勢相比，黨的領導的變革還難以完全適應和匹配。一方面，市場化、社會化客觀上具有的離心力，與黨的集中統(tǒng)一領導體制存在的張力益發(fā)凸顯。反映到黨內政治生活層面，便發(fā)生了宗派主義、陽奉陰違、拉幫結派等“組織病變”，影響了中央集中統(tǒng)一領導和政令暢通。另一方面，全面深化改革方略的提出及其完善，發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的確立，全面依法治國方略的提出以及建立社會主義法治國家目標的確立，對黨的領導活動領導體制規(guī)范化提出更高要求，對強化改革的“頂層設計”的權威也提出更高的要求。對此，黨的十八大以來，全面從嚴治黨戰(zhàn)略舉措不斷深化推進，反腐敗斗爭的壓倒性態(tài)勢最終形成并鞏固發(fā)展，“四個意識”“兩個維護”的政治要求不斷強化，黨中央的權威和集中統(tǒng)一領導的局面得以確立，黨的領導進入全面領導以及領導權制度化的新階段。

第一，提出黨的領導是中國特色社會主義最本質特征的重大命題。這一重大命題體現(xiàn)黨的領導與中國特色社會主義的有機統(tǒng)一性，即二者統(tǒng)一于中國現(xiàn)代化事業(yè)的新局面。一方面，中國現(xiàn)代化新局面以中國特色社會主義為旗幟和綱領，以此凝聚起海內外華人最大共識。對黨來說，離開了這個綱領旗幟，其領導將失去方向感和號召力。另一方面，中國現(xiàn)代化新局面以黨的領導為政治前提和政治保證。中國特色社會主義道路是中國共產(chǎn)黨領導人民開創(chuàng)的；中國特色社會主義理論體系是中國共產(chǎn)黨的指導思想和行動指南；中國特色社會主義制度包括根本政治制度、基本政治制度、基本經(jīng)濟制度以及各方面體制機制等具體制度，黨的領導都是首要的；中國特色社會主義文化，同樣離不開中國共產(chǎn)黨領導下的積極倡導和創(chuàng)造性熔鑄。

第二，強化黨對一切工作的領導，完善黨的領導制度體制。習近平總書記在黨的十九大報告中提出，要“堅持黨對一切工作的領導”，并將其作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的第一條；強調“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”的原則并寫入黨章；提出新時代黨的建設總要求首要的是“堅持和加強黨的全面領導”。實踐中，注重制定和完善黨的領導和黨的工作方面的黨內法規(guī)，通過科學、規(guī)范的機制安排，加強和改善黨的領導，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。與此同時，中央政治局常委會、中央政治局每年聽取全國人大常委會、國務院、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報和中央書記處工作報告也已經(jīng)常態(tài)化制度化。至此，黨總攬全局、協(xié)調各方的原則獲得了體制化的保障。十九屆三中全會著力推進的新一輪機構改革，以黨政軍群機構職能統(tǒng)籌設計、協(xié)同推進為基本原則，以黨的全面領導的機構化程序化制度化為根本要求，黨和國家領導制度持續(xù)調整，黨的領導的制度化水平達到前所未有的程度。

第三，突出核心意識和看齊意識，強化黨中央權威和統(tǒng)一領導。中國現(xiàn)代化“五位一體”的總體布局、“四個全面”的戰(zhàn)略布局逐步明確，表明黨對中國現(xiàn)代化建設規(guī)律的認識達到全新高度。實踐層面，把上述認識落實下去的主要障礙是由特權制度和特權體制保護的利益集團，打破各種利益藩籬的首要要求是樹立黨中央的權威和集中統(tǒng)一領導，確保政令暢通?；诖?，中央全力推進全面從嚴治黨戰(zhàn)略，其目標指向始終是強化黨中央的權威；黨的十八屆六中全會提出“四個意識”政治要求，突出其中的核心意識和看齊意識，明確習近平總書記為黨中央的核心、全黨的核心地位。與此同時，突出強調政治建設在黨的建設中的統(tǒng)領地位，其首要任務是保證全黨服從中央、堅持黨中央權威和集中統(tǒng)一領導。修訂《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，把上述政治要求變?yōu)辄h內剛性條規(guī)，率先在黨內落實了中央權威和集中統(tǒng)一領導的法規(guī)化。更重要的是，包括中央全面深化改革委員會在內的四個委員會，負責相關領域重大工作的頂層設計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實，有機構、有編制、有人員，黨的領導權進一步制度化與實體化。

第四，突出黨的領導責任制，強化黨內紀律監(jiān)督。“辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨，”習近平反復強調這個重要論斷，表明要解決黨的領導問題，首先要解決“打鐵還需自身硬”的問題。十八大以來，管黨治黨之所以能夠取得重大成效，主要原因就是強化了各級黨委和領導干部管黨治黨的責任。習近平一再強調，“不明確責任，不落實責任，不追究責任，從嚴治黨是做不到的?！泵鞔_管黨治黨是各級黨委的責任，也是各級領導干部的責任。各級黨委和領導干部是擔負管黨治黨的責任主體，黨委主要負責人是第一責任人。幾年來，《中國共產(chǎn)黨問責條例》《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等與黨內監(jiān)督和黨的領導責任相關的黨內法規(guī)陸續(xù)頒布；與此同時，推進黨的紀律檢查體制改革，落實“兩個為主”和“兩種責任”，實現(xiàn)黨內監(jiān)督全覆蓋、巡視巡查監(jiān)督常態(tài)化制度化；設置國家監(jiān)察委員會，把所有的公權力都“關進制度籠子”，重視黨內法規(guī)與國家法律的銜接貫通，黨和國家廉政體系不斷健全完善。

四、堅持和加強黨的領導的基本經(jīng)驗

改革開放四十年間，在黨、國家、市場、社會發(fā)生歷史性巨變背景下，黨的領導根本政治原則始終得到堅持，黨的領導和執(zhí)政的制度、體制、機制、方式、方法持續(xù)調適，黨的組織化權威總體上經(jīng)受住了市場化分權和社會化分權的考驗，確保歷史性巨變始終在穩(wěn)定有序的狀態(tài)下進行，由此積累了豐富的歷史經(jīng)驗。

第一，堅持基本理論、基本路線、基本方略引領是根本要求。堅持實事求是和與時俱進，科學制定并嚴格遵循基本理論、基本路線、基本方略，既是加強和改善黨的領導的具體體現(xiàn)，也是堅持黨的全面領導的根本要求。

第二，堅持黨的執(zhí)政與黨的領導有機統(tǒng)一是基本路徑。堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，在改善執(zhí)政方式、增強執(zhí)政能力中加強和改善黨的領導，在加強和改進黨的建設中提高黨的執(zhí)政水平，是堅持和加強黨的全面領導的基本路徑。

第三，堅持民主集中制是實現(xiàn)黨的正確領導的根本原則。堅持民主集中制，既實行集體領導、加強黨內民主、反對個人專斷，又維護中央權威和集中統(tǒng)一領導、維護領導核心，是堅持和加強黨的全面領導的根本原則。

第四，堅持全面從嚴治黨是實現(xiàn)黨的領導的前提。秉持自我革命精神，以自我革命推動社會革命，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，整體增強“四自能力”，按照科學化要求推進黨的建設新的偉大工程，是加強和改善黨的領導的前提，也是堅持和加強黨的全面領導的題中之義。

五、完善黨的全面領導體制機制仍待持續(xù)探索

黨的十八大以來，全面從嚴治黨戰(zhàn)略抉擇以及各項舉措的強力實施，推進了管黨治黨方略從集中式—運動式向常態(tài)化—制度化轉變，開啟了黨和國家機構全方位、立體式、戰(zhàn)略性的制度化變革，為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標奠定了堅實的政治基礎。這是一場以自我革命推動社會革命為基本方式的歷史性變革。這場變革宏大、深刻而復雜，因此不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸。對標國家治理現(xiàn)代化目標，還須直面并努力解決一些新問題。

第一，需要在從嚴管理與激發(fā)活力之間找到平衡點。改革開放以來經(jīng)濟建設與管黨治黨一手硬一手軟的局面，在黨的十八大以后得到扭轉，但也出現(xiàn)了不少黨員干部不擔當、不作為、懶政怠政、缺乏精氣神的現(xiàn)象，形式主義、官僚主義出現(xiàn)新變種且在一些地方一些部門盛行。黨對自身建設和自身治理的領導，尚未走出“一統(tǒng)就死、一放就亂”怪圈，在嚴管與活力之間還沒有找到有效的平衡點。黨如何科學領導自身建設和治理的課題仍待深入探索，習近平總書記近來多次提出的“跳出歷史周期率”的難題仍待破解。

第二，需要在組織化權威引領與市場化資源配置之間找到平衡點。黨是組織權威，黨的領導遵循組織化原則，對于分權化、市場化和社會化背景下如何加強和改善黨的領導，維護領導核心和政治核心地位，需要積累更多經(jīng)驗。政府與市場的邊界還有諸多模糊地帶，強政府-準市場-弱社會的局面還沒有根本改觀。市場化要求自由開放，組織化要求集中統(tǒng)一，二者性質不同甚至有可能對立。組織化權威要發(fā)揮好導控市場的作用，必須避免二者從不同性質轉向對立性質，這就要求善于用法治和制度的統(tǒng)一性原則來規(guī)制二者的行為。制度化和法治化是治理現(xiàn)代化的核心標志，能夠融合組織化原則與市場化原則的，只有制度和法治。

第三，需要在黨的領導規(guī)范化與國家治理法治化之間找到平衡點。黨的治理和黨的建設已經(jīng)日益轉向常態(tài)化制度化，但集中式運動式的形式化痕跡還比較明顯。黨對國家和社會的領導，整體上打破了“一元化”包辦代替的局面，但各部門、各地區(qū)黨委（黨組）在處理黨政關系、黨企關系、黨社關系面還缺乏相對統(tǒng)一的規(guī)則共識，協(xié)調各方的關系體系還存在大量不確定性；對此輪機構改革中納入黨委部門管理或者領導的國家機構，與人大、政府等國家機關的關系應該如何處理也是個新問題；黨新設立的各種議事決策和協(xié)調機構及其行為，如何與國家有關機構和法律相銜接相融合，也需要提出來研究。

第四，需要在民主集中制的民主和集中之間找到平衡點。雖然確定了“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”決策原則，明確了集體領導和個人分工負責相結合的制度，但在現(xiàn)實中仍存在過度集中和過度分散的兩種極端狀況，各級主要領導干部對民主集中制的運行原則的把握水平還很不平衡，民主與集中的統(tǒng)一性缺乏機制保障。在黨委（黨組）內部運行方面，民主集中制的決策原則，在民主與集中兩個極端搖擺的現(xiàn)象、黨委一把手搞“一言堂”和“家長制”的現(xiàn)象、黨政一把手關系緊張的現(xiàn)象、班子成員之間“井水不犯河水”“以鄰為壑”甚至互相拆臺的現(xiàn)象，等等，都不同程度存在著。這些都需要按照制度化規(guī)范化的原則深化探索，以利于改善黨的領導。