歐陽(yáng)慧 李 智 李愛民

推進(jìn)有條件的農(nóng)民工群體在城鎮(zhèn)落戶是涉及億萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項(xiàng)重大舉措，也是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口等非戶籍人口在城市落戶的決策部署，2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》，要求到“2020年完成1億非戶籍人口在城市落戶目標(biāo)”。2019年6月，我們對(duì)江蘇省、浙江省開展了推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶調(diào)研。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶能力不強(qiáng)等因素影響，非戶籍人口在城市落戶不理想，體現(xiàn)出以下兩個(gè)特點(diǎn)：一是落戶人口少，占外來(lái)人口比重低；二是落戶人口以本地為主，外地落戶較少。如浙江某市外來(lái)人口達(dá)191.63萬(wàn)人，而2018年外地人員落戶3238人，僅占0.17%。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的最主要?jiǎng)右蚴潜Ｕ想S遷子女在當(dāng)?shù)鼐蛯W(xué)，然而在落戶過(guò)程中，有意愿落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工仍然面臨不少障礙。

推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶遇到的問(wèn)題

（一）外來(lái)人口密集區(qū)非戶籍人口落戶城鎮(zhèn)實(shí)際門檻依然較高

一是購(gòu)買房屋依然是落戶的重要門檻。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》明確規(guī)定，大中城市均不得采取購(gòu)買房屋、投資納稅等方式設(shè)置落戶限制。然而，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)購(gòu)房以及購(gòu)房面積依然是在部分城市落戶的重要門檻，或是決定落戶難易程度的重要條件。例如，江蘇某市2018年底城區(qū)常住人口達(dá)到366.6萬(wàn)人，屬于I型大城市，然而購(gòu)買房屋以及購(gòu)買房屋面積大小依然是落戶條件的主要內(nèi)容：根據(jù)外來(lái)人口住房情況，設(shè)置了差異化的繳納社會(huì)保險(xiǎn)和連續(xù)居住年限的落戶門檻。其中，有建筑面積54平方米以上所有權(quán)住宅，需在該市依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)并申領(lǐng)（簽注）《江蘇省居住證》滿1年即可落戶；而有建筑面積54平方米以下所有權(quán)住宅和租房的外來(lái)人口分別需要滿足在該市依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)并申領(lǐng)（簽注）《江蘇省居住證》2年和5年的年限要求；同時(shí)，購(gòu)買房屋是父母、子女和配偶投靠落戶的必備前置條件。

二是普通技術(shù)工人和職業(yè)院校畢業(yè)生等部分重點(diǎn)人群仍然面臨不平等落戶限制。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》明確規(guī)定，省會(huì)及以下城市要全面放開對(duì)高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學(xué)歸國(guó)人員的落戶限制。然而，部分地區(qū)僅對(duì)高學(xué)歷、高技能人才和留學(xué)歸國(guó)人員放開了落戶限制，而對(duì)普通技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生依然設(shè)置了參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)和連續(xù)居住年限要求的落戶門檻。

三是大城市“指標(biāo)分值+落戶指標(biāo)+住房面積”的積分落戶政策構(gòu)筑了農(nóng)民工落戶的高門檻。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)江蘇某市屬于I型大城市，外來(lái)人口密集，采取流動(dòng)人口積分管理辦法，具體為：根據(jù)公共資源的實(shí)際情況，每年設(shè)定“入戶指標(biāo)數(shù)”，已納入該市流動(dòng)人口積分管理，并在市區(qū)具有合法穩(wěn)定住所且人均住房面積不低于市區(qū)住房保障準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（人均18平方米）的流動(dòng)人口可以申請(qǐng)積分落戶。在每年“入戶指標(biāo)數(shù)”總量控制的基礎(chǔ)上，由于文化程度、技能水平和房產(chǎn)情況在計(jì)分體系中占有較大比重，高學(xué)歷、高技能人才，購(gòu)買房屋人群所得分值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通農(nóng)民工，導(dǎo)致普通農(nóng)民工的積分排名通?？亢?，處于“入戶指標(biāo)數(shù)”之外，積分落戶難度依然較大。

四是租房落戶仍存在隱形門檻。雖然各地對(duì)合法穩(wěn)定住所的認(rèn)定包含了租賃住宅，但是不少地區(qū)規(guī)定僅在房產(chǎn)管理部門辦理租賃登記備案的租賃住宅才符合落戶條件，從而導(dǎo)致租房落戶面臨重重隱形門檻。如，很多農(nóng)民工雖然在就業(yè)地租房多年，但大多數(shù)業(yè)主為規(guī)避“租房稅費(fèi)”而對(duì)合同備案采取“消極抵抗”政策。此外，不少農(nóng)民工居住在“城中村”的小產(chǎn)權(quán)房，租賃房主也無(wú)法出示房產(chǎn)證明，更沒(méi)辦法備案；還有部分農(nóng)民工居住在廠里的集體宿舍，更無(wú)法出示相關(guān)證明材料。

（二）農(nóng)民工子女教育問(wèn)題依然突出

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，沿海外來(lái)人口密集地區(qū)對(duì)農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)采取了“前置門檻+總量控制+指標(biāo)分值”的積分制管理辦法，導(dǎo)致隨遷子女入學(xué)面臨重重限制。

一是前置報(bào)名門檻。外來(lái)農(nóng)民工首先應(yīng)滿足一定基本門檻設(shè)置，才有資格參加隨遷子女入學(xué)的積分排位。如，浙江某市外來(lái)農(nóng)民工應(yīng)提供其子女在戶籍所在地沒(méi)有監(jiān)護(hù)條件證明，滿足一定在本地連續(xù)居住和工作年限、固定住所、繳納社保年限等要求。

二是面向農(nóng)民工隨遷子女的學(xué)位數(shù)總量控制門檻。積分制管理辦法指出，教育部門根據(jù)教育資源分布和配置情況，確定每年數(shù)量有限的面向隨遷子女在指定公辦學(xué)校的入學(xué)名額，按“積分高者優(yōu)先”原則，優(yōu)先安排積分達(dá)到一定分值的農(nóng)民工隨遷子女入讀公立學(xué)校。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，江蘇、浙江等實(shí)行積分管理的地區(qū)僅向外來(lái)農(nóng)民工提供有限的公立學(xué)校學(xué)位數(shù)量，同時(shí)指定部分學(xué)?；騿为?dú)設(shè)立班級(jí)接受隨遷子女。如，浙江某市城區(qū)僅對(duì)參加積分制管理得分前40名優(yōu)先照顧就近公辦學(xué)校就讀。

三是不利于普通農(nóng)民工的偏向性積分設(shè)置門檻。部分地區(qū)的積分設(shè)置偏向于高學(xué)歷高技能農(nóng)民工。如，浙江某市規(guī)定擁有國(guó)家承認(rèn)的大專學(xué)歷以上、技能水平中級(jí)職稱以上或職業(yè)資格達(dá)到四級(jí)以上者，其隨遷子女可優(yōu)先享受到指定的部分公辦學(xué)校統(tǒng)一調(diào)配入學(xué)。在積分制管理計(jì)分項(xiàng)目中，農(nóng)民工文化程度和技能水平占基礎(chǔ)分比重高達(dá)45%，導(dǎo)致一般農(nóng)民工在積分排名中往往處于靠后的不利位置。

此外，購(gòu)買房屋依然是保障隨遷子女入學(xué)的重要條件。如，江蘇某市規(guī)定擁有住宅房屋所有權(quán)證并實(shí)際居住，且房屋人均面積高于18平方米的流動(dòng)人口不再參加積分管理入學(xué)申請(qǐng)，可以以其合法固定住所為準(zhǔn)就近入學(xué)。另外，部分地區(qū)采取按照“有戶有房、有戶無(wú)房、有房無(wú)戶、無(wú)房無(wú)戶”順序進(jìn)行分批次錄取招生辦法，除數(shù)量有限的滿足積分入學(xué)條件的隨遷子女外，購(gòu)買房屋的農(nóng)民工隨遷子女在錄取招生時(shí)處于明顯優(yōu)先地位。

（三）區(qū)域性公共資源分配統(tǒng)籌不夠引發(fā)地方政府積極性不高

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化還存在動(dòng)力不足現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在落戶政策宣傳力度不夠和保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就學(xué)、就醫(yī)等基本公共服務(wù)投入積極性不高。其主要原因有以下幾方面。

一是地區(qū)間基本公共服務(wù)有效銜接仍然存在障礙。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，由于各地區(qū)之間制度不同，政策不統(tǒng)一，地區(qū)之間繳費(fèi)率不同，待遇標(biāo)準(zhǔn)和具體管理方式也不相同，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系難以互聯(lián)互通、有效接續(xù)。如，由于東北等地存在大量改制國(guó)企人員待遇落實(shí)不到位的情形，一般僅給予其職工養(yǎng)老待遇，讓其參加居民醫(yī)保，而沒(méi)有相應(yīng)的職工醫(yī)保；而根據(jù)江蘇某市規(guī)定，享受外地退休金、養(yǎng)老金的人員不屬于居民醫(yī)保參保范圍，因此這些人員戶籍遷入后無(wú)法參加居民醫(yī)保，出現(xiàn)了參保覆蓋漏洞。

二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流出地和吸納地之間部分公共資源缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。吸納了大量流動(dòng)人口的外來(lái)人口集聚區(qū)，保障其隨遷子女就學(xué)壓力較大，雖然本地財(cái)政可以承擔(dān)大部分學(xué)校新建擴(kuò)建等財(cái)政支出的增加，但是由于教師編制增加規(guī)模未同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤，教師編制短缺問(wèn)題長(zhǎng)期難以解決，導(dǎo)致招聘教師難度加大，嚴(yán)重影響學(xué)校擴(kuò)建擴(kuò)招服務(wù)大量外來(lái)務(wù)工人員隨遷子女就學(xué)。

（四）部分非戶籍人口落戶能力亟待加強(qiáng)

從調(diào)研地區(qū)外來(lái)務(wù)工人員情況看，大部分普通農(nóng)民工呈現(xiàn)就業(yè)層次低、學(xué)歷較低、收入不高等特征，導(dǎo)致這些人在城市長(zhǎng)期生活工作的生存力和競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。如，浙江某市流動(dòng)人口總體文化水平較低，2018年全市流動(dòng)人口初中及以下學(xué)歷占比達(dá)到86.1%，大量流動(dòng)人口主要從事制鞋等勞動(dòng)密集型、附加值較低的制造業(yè)，收入不高，大多數(shù)不具備購(gòu)買住房的能力。通過(guò)訪談了解到，一線外來(lái)務(wù)工人員普遍反映房?jī)r(jià)高、生活成本高、租房選擇房源少、房租貴是他們目前生活面臨的主要問(wèn)題。解決隨遷子女入學(xué)問(wèn)題是大部分外來(lái)務(wù)工人員落戶的主要原因，但是如果不具備購(gòu)買房屋的能力，在現(xiàn)行政策條件下，解決子女入學(xué)難度依然較大，導(dǎo)致戶籍的含金量有所打折，這也是大部分人對(duì)落戶持觀望態(tài)度或意愿不高的重要原因。

聚焦問(wèn)題，精準(zhǔn)發(fā)力，進(jìn)一步推進(jìn)1億非戶籍人口落戶城市的政策建議

推進(jìn)1億非戶籍人口落戶城市是黨中央國(guó)務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略舉措，事關(guān)我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程。當(dāng)前，正處于推進(jìn)1億非戶籍人口落戶城市的關(guān)鍵時(shí)期，要聚焦問(wèn)題，破除梗阻，精準(zhǔn)發(fā)力，確保到2020年推進(jìn)1億非戶籍人口落戶城市順利完成。

（一）針對(duì)地方政府“選擇性落戶”問(wèn)題，推動(dòng)非戶籍人口落戶城市從審批制改為準(zhǔn)入制

當(dāng)前不少地區(qū)對(duì)人才落戶持歡迎態(tài)度，而對(duì)一般外來(lái)勞動(dòng)者則設(shè)置“隱形門檻”。針對(duì)各地落戶方式繁多、落戶準(zhǔn)入條件復(fù)雜、信息不對(duì)稱以及落戶“隱形門檻”繁多等問(wèn)題，建議建立全國(guó)統(tǒng)一公開的戶籍服務(wù)平臺(tái)，形成落戶政策的“套餐化”組合、落戶辦理流程的“一站式”服務(wù)、各地推進(jìn)落戶進(jìn)展的“公開化”監(jiān)督。將農(nóng)民工落戶從審批制改為準(zhǔn)入制，在農(nóng)民工提出申請(qǐng)后，不是關(guān)起門來(lái)搞審批，而是依據(jù)公布的法定條件，只要符合條件，就予以落戶。

（二）在外來(lái)人口密集地區(qū)探索建立非戶籍人口落戶城市綜合試點(diǎn)

東部沿海外來(lái)人口密集地區(qū)是非戶籍人口落戶城市的難點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)地區(qū)。建議選擇沿海外來(lái)人口密集地區(qū)開展非戶籍人口落戶城市綜合試點(diǎn)，賦予先行先試權(quán)，在土地制度改革、公共服務(wù)供給等方面加大支持力度，努力為外來(lái)人口密集地區(qū)農(nóng)民工落戶探索道路，提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

（三）把住房保障作為幫助非戶籍人口落戶城市的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，住房是非戶籍人口自我感覺(jué)落戶城市能力不足的最直接的體現(xiàn)，也是阻礙非戶籍人口落戶城市的最大“攔路虎”。建議下一步把城市外來(lái)人口的住房擺到更加重要的位置，加大政策支持力度，推動(dòng)非戶籍人口落戶城市進(jìn)程。要以解決城鎮(zhèn)新居民住房需求為重點(diǎn)，建立健全購(gòu)租并舉的住房制度，加快完善城鎮(zhèn)住房保障體系。擴(kuò)大沿海外來(lái)人口密集地區(qū)土地供給，促進(jìn)房?jī)r(jià)進(jìn)一步合理回調(diào)，使部分農(nóng)民工達(dá)到購(gòu)房的能力。建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)村宅基地與在城鎮(zhèn)購(gòu)房?jī)?yōu)惠聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)的“住房夢(mèng)”。鼓勵(lì)地方政府利用集體建設(shè)用地為落戶農(nóng)民工提供基本住房保障。

（四）壓實(shí)流入地政府對(duì)農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的責(zé)任

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工子女在外來(lái)人口密集地區(qū)依然大量存在“上不了學(xué)、上不好學(xué)”等現(xiàn)象。建議進(jìn)一步壓實(shí)流入地政府對(duì)農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的責(zé)任，加大考核力度，同時(shí)加大中央政府對(duì)義務(wù)教育等領(lǐng)域的支出責(zé)任，對(duì)外來(lái)人口密集區(qū)提供必要支持，為提高承接城市的承載力和包容性創(chuàng)造條件。