高建新（江蘇省司法廳副廳長）

法治是法律之治、良法之治。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。這不僅表明了良法對(duì)于治國理政的重要性，也反映出良法建設(shè)任務(wù)的繁重。以良法的標(biāo)準(zhǔn)衡量，目前有的立法還不同程度存在著立法透明度、公眾參與度不夠，對(duì)責(zé)、權(quán)、利的配置不夠平衡和妥當(dāng)，對(duì)多樣的實(shí)踐、多元的需求考慮不周的問題。公眾參與立法是公民政治參與的一部分，也是提高立法質(zhì)量的客觀要求。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視公眾參與立法工作，把公眾參與立法作為踐行立法民主和立法公開，保障立法質(zhì)量和法律認(rèn)同度的重要舉措，并對(duì)拓展人民有序參與立法途徑、健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制等提出了明確要求，公眾參與立法正成為公共生活“民主化”的一個(gè)重要標(biāo)志，成為促進(jìn)立法“民主化、科學(xué)化”的重要路徑選擇，被視作健全民主制度的重要實(shí)踐。

一、公眾參與行政立法的重大價(jià)值定位

隨著多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展和市場要素組織的發(fā)育壯大，社會(huì)結(jié)構(gòu)、階層發(fā)生了許多新的變化，形成差異萬千的利益群體。同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)、民主政治和多元社會(huì)的共同作用，促使人們價(jià)值觀念、認(rèn)識(shí)水平和思維模式的革故鼎新，人們利益觀念和主體意識(shí)大為增強(qiáng)，個(gè)體尊嚴(yán)和人格權(quán)利尤須得到尊重。黨的十九大提出要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，明確要求“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。公眾參與行政立法是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法治思想的重大實(shí)踐，回應(yīng)了當(dāng)下完善社會(huì)治理體制的要求，通過廣泛吸收公眾參與行政立法的過程，充分尊重公眾的自主性、自立性和創(chuàng)造性，共同創(chuàng)造互動(dòng)、協(xié)調(diào)、協(xié)商、對(duì)話、合作的新型行政法律制度。就實(shí)踐意義而言，行政立法中的公眾參與體現(xiàn)了以下三個(gè)方面的價(jià)值。

第一，公眾參與彰顯了合作行政鮮明導(dǎo)向。伴隨著改革開放的深化，公共領(lǐng)域治理面臨著許多新情況、新問題，單方性的政府治理模式已經(jīng)很難有效回應(yīng)現(xiàn)代復(fù)雜多變的社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)。習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要貫徹好黨的群眾路線，堅(jiān)持社會(huì)治理為了人民，善于把黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和新技術(shù)新手段結(jié)合起來，創(chuàng)新組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾的機(jī)制，創(chuàng)新為民謀利、為民辦事、為民解憂的機(jī)制，讓群眾的聰明才智成為社會(huì)治理創(chuàng)新的不竭源泉。雖然現(xiàn)代行政借助“專家理性”“專家知識(shí)”可以化解部分社會(huì)治理難題，但在價(jià)值選擇領(lǐng)域，專家往往可能以自己的價(jià)值判斷代替立法者或大眾的集體選擇，會(huì)損害現(xiàn)代行政的民主價(jià)值。因此，唯有注重公眾在政府治理過程中的參與、合作，形成政民合作、政企合作、政社合作的機(jī)制，公眾的主體訴求才能獲得彰顯，政府治理的民主化危機(jī)才有可能獲得消解。

第二，公眾參與闡釋了柔性行政的價(jià)值內(nèi)涵。傳統(tǒng)行政管理模式中，行政機(jī)關(guān)多以強(qiáng)制和命令的形式進(jìn)行行政管理，行政相對(duì)人只能選擇遵守和服從。在現(xiàn)代民主行政理念、服務(wù)行政理念日漸發(fā)展的背景下，行政主體更應(yīng)當(dāng)樹立人本情懷，尊重人、關(guān)懷人、服務(wù)人，認(rèn)真對(duì)待公民的權(quán)利和尊嚴(yán)。行政主體公信力的提升與政府治理效果的增強(qiáng)，所依賴的并非其強(qiáng)制手段，而是公民對(duì)行政的認(rèn)同。在行政立法中強(qiáng)調(diào)公眾參與，顯然是增強(qiáng)行政手段的人性化和可接受性、提升行政認(rèn)同度的重要方式，強(qiáng)調(diào)在政府治理過程中行政主體與公民間平等交流以平等對(duì)話、理性對(duì)話為先，很大程度上正是現(xiàn)代行政人性化、柔和化發(fā)展的一種體現(xiàn)。

第三，公眾參與凸顯了開放共享的發(fā)展理念?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，路燈是最好的警察?！闭卫硪_(dá)到“善治”的標(biāo)準(zhǔn)就必須使政府的活動(dòng)置于“陽光”“路燈”之下，只有如此，行政權(quán)力才可以得到監(jiān)督、公民權(quán)利才可以獲得彰顯，政府治理過程中主體間的合作才會(huì)成為可能，社會(huì)資源才可以得到公正而有效的分配。公眾參與從形式與實(shí)質(zhì)兩個(gè)層面有力回應(yīng)了現(xiàn)代開放行政之內(nèi)在訴求。就形式意義而言，公眾參與表現(xiàn)為行政主體與公民間一種平等的商談、對(duì)話過程，平等對(duì)話的順利展開，必須要求行政主體與公民之間擁有確保雙方對(duì)話目的之實(shí)現(xiàn)的足夠的信息共享，行政主體為公眾參與而向公民提供公共資訊的過程，就是推進(jìn)開放行政的過程。就實(shí)質(zhì)意義而言，公眾參與并非只是簡單地讓公民掌握一定政府信息或擁有與行政主體進(jìn)行對(duì)話的資格，而是能夠通過這種對(duì)政府信息的知曉，在對(duì)話中實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間的信息對(duì)流，達(dá)到彼此信任與合作的目標(biāo)。

二、公眾參與行政立法的江蘇實(shí)踐

近年來，江蘇省在行政立法工作中，始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，暢通利益訴求表達(dá)渠道，在最大限度地反映民意、集中民智、凝聚民心方面進(jìn)行了積極的探索，取得了積極成效。一是堅(jiān)持立法公開，保障公眾的知情權(quán)。每年向社會(huì)公開征集下一年度省政府規(guī)章項(xiàng)目建議，每件省地方性法規(guī)、規(guī)章草案都向社會(huì)公開征求意見，開門立法已經(jīng)成為常態(tài)。二是建立完善意見征詢機(jī)制。凡是有重大分歧的草案都組織召開專家論證會(huì)，每件法規(guī)規(guī)章草案原則上都征求省政府法律顧問意見。將國家新的要求以及實(shí)踐中已創(chuàng)立且行之有效的專項(xiàng)咨詢制度入法固化并常態(tài)化，如公平競爭審查、性別平等咨詢?cè)u(píng)估、法律特殊保護(hù)群體意見征詢以及專業(yè)論證等，同時(shí)積極開展立法協(xié)商，注重聽取工商聯(lián)的意見，促進(jìn)民營企業(yè)的平等保護(hù)。三是“走下去”和“請(qǐng)進(jìn)來”相結(jié)合，廣泛聽取意見建議。每件法規(guī)規(guī)章草案都深入基層進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究，聽取基層有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。建立政府立法基層聯(lián)系點(diǎn)制度，在全省選擇有代表性的基層政府、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位等作為立法基層聯(lián)系點(diǎn)，將聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)成為集立法意見征詢、協(xié)助開展立法調(diào)研、法規(guī)規(guī)章實(shí)施情況反饋等功能于一體的綜合性基地，建立民意直通車。設(shè)立立法聽證室，對(duì)與群眾切身利益緊密相關(guān)、事關(guān)公民權(quán)利義務(wù)的法規(guī)規(guī)章的制定都通過公開舉辦立法聽證會(huì)的方式聽取各方利益代表的意見建議，實(shí)現(xiàn)立法聽證常態(tài)化、制度化。通過立體、多層次的公眾參與，從民意中把準(zhǔn)立法方向、汲取營養(yǎng)，尋求全社會(huì)認(rèn)同的立法“公約數(shù)”，畫出民心民愿的最大同心圓，努力使每一部地方性法規(guī)、規(guī)章都順乎時(shí)代的呼聲、符合人民的意愿、得到群眾的擁護(hù)。

但同時(shí)應(yīng)該看到，目前公眾參與無論是具體實(shí)踐還是制度建設(shè)均存在著一些困難和問題，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。一是立法信息公開還不充分。立法信息公開沒有統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，如法規(guī)規(guī)章草案在起草階段公布征求意見時(shí)，大多只是公布草案文本和起草說明，對(duì)立法背景、依據(jù)、討論的過程以及各界對(duì)一些容易引起爭議的條款的意見建議較少公布，公眾得到的僅僅是一些零碎的、片面的信息，難以對(duì)立法作出全面、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。此外，近年來，微信、微博、手機(jī)移動(dòng)端等逐漸成為人們獲取信息和表達(dá)觀點(diǎn)的重要平臺(tái)，但立法機(jī)關(guān)與新媒體合作還不多，有的與新媒體合作還停留在平臺(tái)接入的初始階段，宣傳形式單一，沒有解讀，沒有立法關(guān)注點(diǎn)引導(dǎo)，不能發(fā)揮新媒體在信息可讀性、話題設(shè)置和公眾互動(dòng)方面的優(yōu)勢。二是公眾參與地方立法工作機(jī)制還不夠完善。現(xiàn)行法律法規(guī)僅對(duì)擴(kuò)大公眾參與、完善民主立法機(jī)制作了原則性規(guī)定，缺乏相應(yīng)的配套制度。公眾參與地方立法的范圍、規(guī)則等沒有明確規(guī)定，沒有既定的、規(guī)范的程序可以依循；目前，公眾參與主要集中在立法項(xiàng)目草案的審查與修改階段，立法項(xiàng)目征集、立項(xiàng)、起草、清理階段的參與還沒有常態(tài)化、制度化；立法聽證大都抱有“搞一次就要搞好”的心態(tài)，聽證程序較為繁瑣、成本高，聽證陳述人遴選隨意性較大；公眾參與立法的反饋機(jī)制還沒有真正建立，一些意見為什么采納或?yàn)槭裁床徊杉{，還缺乏有說服力的解釋和說明。三是公眾參與行政立法的范圍不夠廣。普通公眾對(duì)政治關(guān)注度不高，對(duì)法規(guī)規(guī)章與自身權(quán)益關(guān)聯(lián)度認(rèn)識(shí)不夠，普遍對(duì)直接關(guān)系切身利益的具體事項(xiàng)比較關(guān)注，但對(duì)一些重大決策、重大制度等缺少參與的熱情，存在一種“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)以及“搭便車”的情結(jié)，導(dǎo)致公眾參與立法的程度低，參與不充分，參與的次數(shù)較少。現(xiàn)在法規(guī)規(guī)章草案在政府審核階段基本上都通過網(wǎng)絡(luò)公開的方式向社會(huì)征求意見，但應(yīng)者寥寥，社會(huì)公眾反饋極少，沒有形成公眾參與立法的積極氛圍。四是公眾參與立法的能力亟待增強(qiáng)。有效的公眾參與需要較為成熟的市民社會(huì)來支撐，需要較高的公民素質(zhì)為基礎(chǔ)。但目前公眾整體法治意識(shí)還不夠強(qiáng)，包括參與立法在內(nèi)的政治參與水平和能力都有待提升。同時(shí)，由于現(xiàn)有的公眾參與，大多還是以聽取公民個(gè)人的意見和建議為主，有時(shí)受個(gè)人知識(shí)水平和能力局限，很難提出高質(zhì)量、有水平的意見建議，難以對(duì)立法形成實(shí)質(zhì)性影響。

三、公眾參與行政立法的制度體系建設(shè)

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》明確提出“提高政府立法公眾參與度”“拓展社會(huì)各方有序參與政府立法的途徑和方式”。公眾參與的核心是平等而理性的協(xié)商，廣泛、深度、有效的公眾參與是一個(gè)信息充分披露、公眾完全知情、形成交流互動(dòng)、公眾充分享有并不斷擴(kuò)大參與權(quán)利的過程。完善行政立法公眾參與機(jī)制，需要一個(gè)整體的制度框架支持。這個(gè)制度框架至少需要包括以下三個(gè)方面內(nèi)容。

第一，公眾參與的“基礎(chǔ)性制度”。具體包括兩個(gè)方面：一是承認(rèn)利益群體。分散的、未經(jīng)組織化的利益主體參與，不僅使參與過程的成本大大增加，而且使其在參與過程中往往處在被忽視的境地，因此，有效的參與形式才能真正發(fā)揮社會(huì)組織的立法參與主體作用。這需要在提高現(xiàn)有利益團(tuán)體，如企業(yè)家協(xié)會(huì)、個(gè)體工商業(yè)者協(xié)會(huì)、環(huán)境保護(hù)組織、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織參與的積極性之外，積極吸納商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等，實(shí)現(xiàn)公眾參與的組織化。二是信息公開化。在行政活動(dòng)過程中，存在著嚴(yán)重的“信息不對(duì)稱”問題。行政機(jī)關(guān)與受管制的利益主體以及公眾之間存在信息不對(duì)稱；不同的利益主體之間存在信息不對(duì)稱。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，制度層面需要通過推進(jìn)立法信息充分公開改變信息配置的非均衡狀態(tài)。公開內(nèi)容需要更全面，不僅公開法規(guī)規(guī)章草案文本、起草說明，還應(yīng)公開立法背景、重要制度設(shè)計(jì)的理由以及草案的爭議焦點(diǎn)、社會(huì)各界對(duì)爭議問題的觀點(diǎn)等，使公眾能夠及時(shí)了解立法動(dòng)態(tài)、參與評(píng)議、發(fā)表意見。公開方式盡量多樣化，按照工作流、信息流、管理流一體的思路，構(gòu)建體系完整、聯(lián)系緊密、上下銜接、左右聯(lián)動(dòng)、開放共享的立法信息化工作平臺(tái)，將其作為發(fā)布信息、交流互動(dòng)的重要載體。同時(shí)，探索發(fā)布公眾參與地方立法指南，對(duì)公眾如何參與各種立法活動(dòng)，包括如何獲悉立法信息等提供明確具體的“路線指引”。

第二，公眾參與的“程序性制度”。積極有效的公眾參與，至少需要滿足三個(gè)要件：均衡的利益代表；平等和有效的協(xié)商；理性和負(fù)責(zé)任的選擇。同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面。一是完善立法聽證制度。明確立法聽證陳述人遴選的方式和標(biāo)準(zhǔn)，按照廣泛性和代表性相結(jié)合的原則，確定聽證參加人，還可以邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)代表、熟悉聽證事項(xiàng)的專家等作為聽證參加人。健全立法聽證規(guī)則和程序，聽證會(huì)可以采取小型化、連續(xù)召開的方式進(jìn)行，重點(diǎn)針對(duì)核心制度、核心條款聽取意見，對(duì)未采納的意見應(yīng)當(dāng)給予書面答復(fù)并說明理由。二是不斷豐富公眾參與的渠道和方式。目前采用的公眾參與行政立法的方式主要有公開聽取公眾意見、立法聽證、調(diào)研座談、專家論證、立法協(xié)商等，除了優(yōu)化這些行之有效的傳統(tǒng)渠道以外，還應(yīng)積極探索更加行之有效的公眾參與途徑，例如民意調(diào)查、立法辯論、網(wǎng)上聽證等，提供更多平臺(tái)，使公眾與立法者之間能共同進(jìn)行討論、商議、評(píng)估，通過多種方式保障社會(huì)各方參與立法效果的實(shí)現(xiàn)。例如，對(duì)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等重大民生方面的行政立法，可以委托專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行民意調(diào)查，了解立法草案的社會(huì)認(rèn)同度和承受度；對(duì)有明顯分歧、關(guān)系群眾切身利益的重大制度設(shè)計(jì)，在立法過程中引入辯論機(jī)制，對(duì)立法中的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行更加公開、充分的討論。三是健全公眾參與的反饋機(jī)制。立法機(jī)關(guān)積極回應(yīng)公眾的意見建議和利益訴求，能夠讓公眾感覺到自己不僅有說話的權(quán)利，而且能夠發(fā)揮實(shí)際作用，有利于提高公眾參與的主動(dòng)性、積極性和實(shí)效性。此外，可以通過媒體、網(wǎng)絡(luò)等集中概括地通報(bào)、說明公眾意見和建議的采納情況，也可以通過信函、郵件、電話等，向參與人作單獨(dú)回應(yīng)或逐一回應(yīng)，通報(bào)采納情況和未采納的理由。

第三，公眾參與的“保障性制度”。“保障性制度”的核心是為了進(jìn)一步促進(jìn)“均衡的參與”。一是制定出臺(tái)公眾參與地方立法辦法或細(xì)則，進(jìn)一步明確和細(xì)化公眾參與立法的范圍、程序、方式和財(cái)政保障、法律責(zé)任等。二是建立公眾參與行政立法的補(bǔ)助和激勵(lì)制度。對(duì)公眾參與行政立法活動(dòng)產(chǎn)生的交通費(fèi)、伙食費(fèi)以及誤工費(fèi)等給予一定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼；對(duì)積極提出立法意見和建議的參與人，除給予一定物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)外，還可以給予適當(dāng)?shù)木癃?jiǎng)勵(lì)，以增強(qiáng)參與人的榮譽(yù)感。三是充分利用新型傳播平臺(tái)加強(qiáng)立法宣傳。與傳統(tǒng)媒體靜態(tài)、單項(xiàng)灌輸式的傳播模式不同，新媒體作為一種靈活且低成本的虛擬平臺(tái)，突破了時(shí)空的限制，其所具備的傳播快速性、內(nèi)容廣泛性和雙向互動(dòng)性的特點(diǎn)，縮短了立法信息傳遞、處理的時(shí)間，其具有的人人既是信息接受者又是信息傳播者和評(píng)論者的特性，降低了公眾利益訴求表達(dá)的門檻，改變了公眾參與公共事務(wù)管理的方式，激發(fā)了公眾參與的熱情。加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)與新媒體的深度合作，主動(dòng)設(shè)置討論話題，通過制作立法背景分析、立法評(píng)論、嘉賓訪談等欄目來公開審議焦點(diǎn)，加強(qiáng)與公眾的互動(dòng)，引導(dǎo)公眾正面解讀、理性討論，在不同觀點(diǎn)的爭論交鋒中，促成主流民意的形成，達(dá)成立法共識(shí)。四是加強(qiáng)公眾參與立法的培訓(xùn)。通過舉辦專題講座、現(xiàn)場觀摩和培訓(xùn)班等方式，組織行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)以及其他社會(huì)組織、立法基層聯(lián)系點(diǎn)的代表進(jìn)行專門培訓(xùn)，建立并發(fā)揮不同利益群體訴求聚合平臺(tái)的作用，促進(jìn)公眾參與制度的有效運(yùn)作。