□ 韓 強(qiáng) 趙延勇

一個(gè)政黨內(nèi)部規(guī)章制度的完備程度，是其發(fā)展成熟與否的一個(gè)重要標(biāo)志，而完備與否的集中表現(xiàn)，就是其系統(tǒng)化、體系化水平。中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)有著8900萬黨員、450多萬個(gè)基層組織的執(zhí)政黨，沒有嚴(yán)密規(guī)范系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)制度是不可想象的。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨一直高度重視加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，不斷完善相關(guān)制度，并把它和思想建黨結(jié)合起來，圍繞“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效”的目標(biāo)，提出了“加快構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的任務(wù)。其中，黨內(nèi)法規(guī)體系是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的核心，特指以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)組成的有機(jī)統(tǒng)一整體。目前，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)已成為黨的建設(shè)的一個(gè)突出任務(wù)。

一、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的必要性和緊迫性

黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)緣起于管黨治黨需要，是思想建黨與制度治黨有機(jī)結(jié)合的重要內(nèi)容，是黨的建設(shè)科學(xué)化的內(nèi)在要求，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然結(jié)果。從新時(shí)代更好地治黨治國(guó)、鞏固黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史使命出發(fā)，需要我們把黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提高到一個(gè)新的高度，切實(shí)抓緊抓好。

(一)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的需要

治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必須全面，不能有明顯短板。全面從嚴(yán)治黨是對(duì)黨的“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”思想的繼承和發(fā)展，是十八大以來管黨治黨的基本思路，進(jìn)一步推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨是新時(shí)代黨的建設(shè)的新常態(tài)新要求。習(xí)近平2016年1月12日在第十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上發(fā)表的重要講話中明確指出：全面從嚴(yán)治黨，核心是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，基礎(chǔ)在全面，關(guān)鍵在嚴(yán)，要害在治。但是怎么治，唯有健全完善黨內(nèi)法規(guī)、走依規(guī)治黨這一條路。

在管黨治黨方式上我們長(zhǎng)期受戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境和蘇聯(lián)模式的影響，雖然經(jīng)歷了制度化的探索，但總體上沒有走出人治的模式，導(dǎo)致權(quán)力往往過于集中，難以避免犯運(yùn)動(dòng)式治黨的歷史錯(cuò)誤，形形色色的“左”的和右的錯(cuò)誤就是其集中體現(xiàn)，而“文化大革命”無疑使這種錯(cuò)誤發(fā)展到頂峰。堅(jiān)持依制度治黨、走思想建黨和制度治黨相結(jié)合的道路是我們改革開放以來在管黨治黨方面得出的歷史性結(jié)論，也是一條基本經(jīng)驗(yàn)。堅(jiān)持這一經(jīng)驗(yàn)，要求我們必須樹立民主法治理念，就是使管黨治黨朝著民主化、制度化、法治化的方向發(fā)展，避免黨的重大決策受到個(gè)人意志、興趣、偏好的影響，這樣也有利于集中全黨的智慧，使黨能夠制定并實(shí)施正確的路線方針政策；必須完善管黨治黨的制度，管黨治黨需要一套完善的制度體系，既要有實(shí)體制度，也要有程序制度，既要有黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，也要有黨的組織、自身建設(shè)和監(jiān)督保障制度，既要有黨內(nèi)法規(guī)，也要有規(guī)范化文件和其他制度等等，如果這些制度之間不能協(xié)調(diào)運(yùn)行，存在空白甚至短板，那么制度的實(shí)施就會(huì)大打折扣，這正是中央提出健全完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的根本所在；還要必須把制度落實(shí)好、執(zhí)行好，制度的生命在于實(shí)施，只有實(shí)施良好的制度才能發(fā)揮管黨治黨作用，因此著眼于制度實(shí)施，必須健全實(shí)施的制度體系，完善實(shí)施的相關(guān)程序，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)施中的關(guān)鍵作用，打牢黨內(nèi)法規(guī)教育的基礎(chǔ)，只有這樣，黨內(nèi)法規(guī)才能在依規(guī)治黨中發(fā)揮保障作用。

我們也要看到，我們黨歷經(jīng)革命、建設(shè)和改革，黨所處的歷史方位發(fā)生了新的重大變化，面臨的執(zhí)政考驗(yàn)、改革開放考驗(yàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，而精神懈怠的危險(xiǎn)、能力不足的危險(xiǎn)、脫離群眾的危險(xiǎn)、消極腐敗的危險(xiǎn)也更加尖銳和嚴(yán)峻，要解決黨內(nèi)仍然存在的腐敗現(xiàn)象、官僚主義、形式主義、為官不為等問題，必須把全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)，把依規(guī)治黨的籠子扎緊扎好。

(二)全面依法治國(guó)的需要

治國(guó)必先治黨，黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是全面依法治國(guó)方略的提出者、組織者和實(shí)施者，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。要實(shí)現(xiàn)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家這一全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，在堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的前提下，必須首先做到依規(guī)治黨，把黨的權(quán)力運(yùn)行納入法治化的軌道，使各級(jí)黨組織和黨員干部在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。否則，如果黨的權(quán)力過于集中，不受約束，必然會(huì)犯歷史性錯(cuò)誤。1957年鄧小平即提出：“在中國(guó)來說，誰有資格犯大錯(cuò)誤？就是中國(guó)共產(chǎn)黨。犯了錯(cuò)誤影響也最大。……如果我們不受監(jiān)督，不注意擴(kuò)大黨和國(guó)家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯(cuò)誤?！盵1](P270)因此，依規(guī)治黨是依法治國(guó)的前提。

黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確指出，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，必須保證嚴(yán)格遵守黨章；必須完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系；必須注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)。在由完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系這五大體系構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中，《決定》明確完善的黨內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)體系居于核心地位，發(fā)揮保障作用。

在推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)中，國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)如車之雙輪、鳥之雙翼，兩者缺一不可。兩者雖然各成體系，各有側(cè)重，但兩者又是統(tǒng)一的，兩者的統(tǒng)一源于黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治的一致性，即社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國(guó)、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國(guó)家和社會(huì)生活法治化才能有序推進(jìn)。依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。在此前提下，還要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，只有這樣依法治國(guó)才能有實(shí)現(xiàn)的前提。同時(shí)也需要在立法立規(guī)、實(shí)施、監(jiān)督等環(huán)節(jié)處理好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國(guó)的相互協(xié)調(diào)。這就需要我們更加注重法治在國(guó)家治理和黨內(nèi)政治生活中的重要作用，更加注重包括法治實(shí)施、法治監(jiān)督、法治保障在內(nèi)的一系列規(guī)則體系的運(yùn)轉(zhuǎn)和執(zhí)行；健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，完善保證黨確定依法治國(guó)方針政策和決策部署的工作機(jī)制和程序；加強(qiáng)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；完善黨委依法決策機(jī)制，發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)黨的政策和國(guó)家法律互聯(lián)互動(dòng)，在法治國(guó)家建設(shè)中實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)統(tǒng)一。

(三)發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)體系整體效能的需要

治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度，法度必成體系。體系化即系統(tǒng)化，系統(tǒng)理論是體系化的基本理論依據(jù)。這一理論把事物看成是由相互聯(lián)系著的各個(gè)部分(要素)組成的某種整體，認(rèn)為整體大于部分之和。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的體系化有利于發(fā)揮其整體效能，這是系統(tǒng)理論給予我們的基本啟示，也是我們長(zhǎng)期制度建設(shè)得出的基本結(jié)論。因此，在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中，我們把體系化作為基本目標(biāo)，圍繞完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)體系，著力構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)體系。同時(shí)通過進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)兩個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)，理順關(guān)系，補(bǔ)齊短板，強(qiáng)化民主科學(xué)依規(guī)制定和有效實(shí)施?？梢哉f，黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的加速推進(jìn)和實(shí)施成效的取得無不體現(xiàn)了體系化的整體成效，更加證明了體系化基本方向的正確性和可行性。

總之，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策，是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的必然要求，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，事關(guān)黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安。我們必須把健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系作為依規(guī)治黨的主要任務(wù)，確保黨內(nèi)法規(guī)體系立得住、行得通、管得了，用依規(guī)治黨保證全面從嚴(yán)治黨落實(shí)，保證全面依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)。

二、黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)存在的主要問題

嚴(yán)格地說，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的自主化進(jìn)程是從黨的十八大開啟的，經(jīng)過近年來的探索與推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)取得了顯著進(jìn)展，黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)基本形成，依規(guī)治黨也已成為全黨共識(shí)，經(jīng)過“兩學(xué)一做”教育，全黨的知規(guī)、尊規(guī)、崇規(guī)、守規(guī)意識(shí)有明顯提高，依規(guī)治黨的成效正日益顯著地表現(xiàn)出來。但是，我們也要看到，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)既成效顯著，同時(shí)由于建設(shè)時(shí)間短、規(guī)律性認(rèn)識(shí)有待深入等原因而存在一些突出問題，不能完全適應(yīng)新時(shí)代黨的建設(shè)的總體需要。概括地說，這些問題主要表現(xiàn)在：

第一，在黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)識(shí)上仍有偏差。一些黨員干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，認(rèn)為與國(guó)家法律相比黨內(nèi)法規(guī)概念難以成立，定位也不明確；有的糾纏于黨大還是法大這一偽命題，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)缺乏實(shí)質(zhì)意義；有的借口黨的全面領(lǐng)導(dǎo)主張黨委對(duì)政府、司法等工作進(jìn)行具體的干預(yù)；有的認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)是軟法，約束性不強(qiáng)；有的認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)表述模糊，在規(guī)定與程序上難以與國(guó)家法律相比擬，難以真正實(shí)施；還有的只看到并過分夸大實(shí)施中的偏差，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)抱有偏見。凡此種種不一而足，都體現(xiàn)了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)、地位、作用的誤讀，不利于黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施和體系化功能的發(fā)揮。

第二，在黨內(nèi)法規(guī)制定上存在不足。一是黨內(nèi)法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)有待加強(qiáng)?？茖W(xué)的頂層設(shè)計(jì)有利于使黨內(nèi)法規(guī)保持良好的結(jié)構(gòu)和關(guān)系，雖然制定了第二個(gè)五年規(guī)劃，但仍難以明確具體黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量，因急用先立造成的交叉、重復(fù)、錯(cuò)位等仍然存在。一些領(lǐng)域還缺乏基礎(chǔ)主干法規(guī)，如黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、群團(tuán)等方面。一些實(shí)踐急需的黨內(nèi)法規(guī)還沒有制定，如黨員群眾反映強(qiáng)烈的一把手監(jiān)督、決策失誤防范、黨務(wù)公開等。黨內(nèi)法規(guī)制定工作中的不平衡比較明顯。二是制定質(zhì)量有待提高。隨著黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量上的增長(zhǎng)，雖然立規(guī)水平有明顯提高，但一些固有問題如科學(xué)立規(guī)、民主立規(guī)還不夠，有關(guān)部門關(guān)門立規(guī)的情況還較普遍，發(fā)揚(yáng)民主不足，制約了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的效果。三是沒有規(guī)定明確的修訂程序。隨著修訂越來越頻繁，修訂程序完善要提上日程，但目前只是適用制定的程序規(guī)定，修訂程序的特殊性并未體現(xiàn)出來，致使修訂存在無序現(xiàn)象。

第三，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)在結(jié)構(gòu)關(guān)系有待理順。誠然，目前以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)基本建立起來，但是這四個(gè)方面的法規(guī)體系從體系化程度看，仍然存在諸多不足。比如，存在條例與規(guī)則規(guī)定辦法細(xì)則等不匹配的問題。條例與規(guī)則規(guī)定辦法細(xì)則存在密切聯(lián)系，是構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)體系的重要方面，也就是說，一個(gè)條例的出臺(tái)往往需要若干規(guī)則規(guī)定辦法細(xì)則的配套，這些配套黨內(nèi)法規(guī)一方面細(xì)化條例的規(guī)定，另一方面更加明確條例實(shí)施的要求、范圍、程序等，但是目前條例與其他黨內(nèi)法規(guī)的匹配還沒有引起高度重視，導(dǎo)致條例雖然出臺(tái)了，但配套黨內(nèi)法規(guī)卻長(zhǎng)期杳無音訊，或者雖有相關(guān)的配套規(guī)定但緊密性不夠。實(shí)際上，有的條例可以和配套黨內(nèi)法規(guī)同步制定和出臺(tái)，這樣更有助于提升系統(tǒng)性，促進(jìn)落實(shí)。也存在要求與需要脫節(jié)的問題。黨內(nèi)法規(guī)的制定應(yīng)該來自現(xiàn)實(shí)需要和理論體系的結(jié)合，一方面，必須有緊迫的現(xiàn)實(shí)需要，即黨的建設(shè)中有一些領(lǐng)域迫切需要黨內(nèi)法規(guī)予以約束，從而制定相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)，因此在黨內(nèi)法規(guī)制定中有一個(gè)基本原則叫做“急用先立”，但另一方面，又必須從黨的理論體系和黨內(nèi)法規(guī)整體架構(gòu)的角度確定黨內(nèi)法規(guī)的定位，如果定位不準(zhǔn)，位階有誤，也會(huì)造成不利的后果。如干部工作的條例是非常需要的，但是應(yīng)該定位于整體的干部工作，而不是僅僅關(guān)注于干部選拔任用，這就會(huì)使干部管理的其他工作在黨內(nèi)法規(guī)體系中難以定位，造成工作體系的鏈條斷裂或重復(fù)。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，存在新舊上下左右內(nèi)外等諸多關(guān)系，理順這些關(guān)系是黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的重要任務(wù)。

第四，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施亟待加強(qiáng)。這突出表現(xiàn)為現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)存在重立規(guī)輕實(shí)施的問題。近年來我們黨制定黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量是非常驚人的，從數(shù)量上看已基本涵蓋了黨的建設(shè)的各個(gè)主要方面。本來黨內(nèi)法規(guī)的制定和執(zhí)行是一個(gè)統(tǒng)一的體系，都需要有相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)各司其職，比如，有了高位階黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范要求，還要有低位階黨內(nèi)法規(guī)的配套，包括對(duì)其中規(guī)定的解釋、認(rèn)定和處理的程序、結(jié)果的運(yùn)用等等，這樣才能形成有效的黨內(nèi)法規(guī)制定與實(shí)施有機(jī)結(jié)合的體系，但是目前黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施主要靠的是自身的相關(guān)權(quán)威規(guī)定及檢查監(jiān)督，而配套黨內(nèi)法規(guī)的制定不夠及時(shí)，存在缺失現(xiàn)象，這就造成對(duì)實(shí)施中的具體黨內(nèi)法規(guī)指導(dǎo)不夠，難以應(yīng)對(duì)大量復(fù)雜的問題，從而影響執(zhí)行的效果。習(xí)近平曾強(qiáng)調(diào)指出：“誠然，我們的制度體系還要完善，但當(dāng)前突出的問題在于很多制度沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行?！贫鹊纳υ谟趫?zhí)行，有了制度沒有嚴(yán)格執(zhí)行就會(huì)形成‘破窗效應(yīng)’。”[2]“現(xiàn)有制度都沒執(zhí)行好，再搞新的制度，可以預(yù)言也是白搭。”[3](P129)也就是說，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的問題仍普遍存在，這一點(diǎn)從相關(guān)調(diào)查研究結(jié)論也可見一斑。據(jù)中國(guó)人民大學(xué)法治評(píng)估研究中心2015年研究報(bào)告提供的數(shù)據(jù)，人們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)完善性的評(píng)價(jià)是70.7分，對(duì)執(zhí)行力的評(píng)價(jià)是67.1分。中央有關(guān)部門的一項(xiàng)調(diào)查研究表明，黨員干部認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)制度的制定和執(zhí)行都很緊迫的約占41%，認(rèn)為制定更為緊迫的約占11%，認(rèn)為執(zhí)行更為緊迫的約占47%。不難看出，相對(duì)于建章立制而言，執(zhí)行短板問題更加突出，抓好貫徹實(shí)施更為緊迫。[4](P12)因此，高度重視并抓好黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施問題是當(dāng)前一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。

第五，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系需要進(jìn)一步理順。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，在理論和實(shí)務(wù)中都是無法回避的問題。目前在一些領(lǐng)域都需要黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律予以規(guī)范，如黨的領(lǐng)導(dǎo)、干部工作、宣傳工作、反腐敗斗爭(zhēng)、文化領(lǐng)域等等，但是在兩者關(guān)系上存在規(guī)定不一致甚至相互矛盾的情形，在發(fā)生沖突時(shí)也缺乏科學(xué)規(guī)范的處理機(jī)制；在實(shí)際工作中還存在以黨委主要負(fù)責(zé)人的講話、批示等代替行政決策和規(guī)章的情形，在對(duì)違反黨紀(jì)國(guó)法干部進(jìn)行處理時(shí)還存在以黨紀(jì)代替國(guó)法、因黨紀(jì)處理而從輕適用國(guó)法的問題，致使國(guó)家法律法規(guī)難以真正落實(shí)；在立規(guī)立法環(huán)節(jié)，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的制定還缺乏有效的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制；在法治教育中難以讓黨員群眾樹立對(duì)兩者關(guān)系的清晰認(rèn)知，遇到糾紛不是訴諸法律而是找組織的情形廣泛存在；一些黨內(nèi)法規(guī)需要根據(jù)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，但轉(zhuǎn)化的機(jī)制程序還不夠規(guī)范科學(xué)。

第六，黨內(nèi)法規(guī)體系研究需要深化。黨內(nèi)法規(guī)體系研究是黨內(nèi)法規(guī)研究的重點(diǎn)，受制于黨內(nèi)法規(guī)研究仍然較為薄弱的現(xiàn)實(shí)，黨內(nèi)法規(guī)體系研究也有待深化和加強(qiáng)。根據(jù)中國(guó)法學(xué)會(huì)黨內(nèi)法規(guī)研究中心2019年3月完成的《黨內(nèi)法規(guī)研究狀況報(bào)告(至2018年底)》(征求意見版)的統(tǒng)計(jì)，相比黨內(nèi)法規(guī)研究的其他主題，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)方面的文章最多。其中既有關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的整體論述，也有針對(duì)某一板塊或某部黨內(nèi)法規(guī)的具體探討，主要包括六大方面：關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)體系概述，24篇；黨章研究，21篇；黨的組織法規(guī)研究，89篇；黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)研究，18篇；黨的自身建設(shè)法規(guī)研究，79篇；黨的監(jiān)督保障法規(guī)研究，89篇。此外還有關(guān)于黨的具體黨內(nèi)法規(guī)如準(zhǔn)則、條例研究的成果若干。但是，總的看，雖然數(shù)量有顯著增長(zhǎng)，但概念性、詮釋性、低水平、重復(fù)性成果多，高水平的創(chuàng)新性成果偏少。如果理論研究難以取得突破，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)也很難有大的進(jìn)展。

三、完善黨內(nèi)法規(guī)體系的對(duì)策思考

黨內(nèi)法規(guī)作為一個(gè)體系，要提高其系統(tǒng)化水平，必須抓住重點(diǎn)，特別是要補(bǔ)齊黨內(nèi)法規(guī)的短板，當(dāng)務(wù)之急是明確黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的目標(biāo)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提高黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，處理好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，抓好黨內(nèi)條例體系建設(shè)，把握黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展趨向。

(一)明確黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的目標(biāo)

十八大以來，中央對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提出了一系列目標(biāo)性要求，如黨的十八屆三中全會(huì)提出，到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。黨的十八屆四中全會(huì)提出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》提出，到建黨100周年時(shí)全面建成黨內(nèi)法規(guī)制度體系。對(duì)于這些不同的目標(biāo)性概括，我們究竟應(yīng)該如何理解和把握呢？總體上，應(yīng)該堅(jiān)持如下目標(biāo)要求：

第一，整體上適應(yīng)新時(shí)代黨的建設(shè)需要。黨內(nèi)法規(guī)體系應(yīng)當(dāng)立足世情國(guó)情黨情，基于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，符合黨的建設(shè)的一般規(guī)律，滿足全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨和國(guó)家法治建設(shè)的需要，為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代黨的建設(shè)總要求服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政和先進(jìn)性純潔性建設(shè)目標(biāo)發(fā)揮保障作用。

第二，實(shí)現(xiàn)管黨治黨有規(guī)可依。即管黨治黨的基礎(chǔ)主干法規(guī)制度和實(shí)踐急需的黨內(nèi)法規(guī)能夠及時(shí)制定出臺(tái)。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面，把黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行和政治生活的各個(gè)方面納入黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的框架。同時(shí)要以嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活、嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、從嚴(yán)管理干部、推進(jìn)作風(fēng)建設(shè)、規(guī)范權(quán)力行使、發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、強(qiáng)化責(zé)任追究等為重點(diǎn)，抓緊制定實(shí)踐迫切需要的黨內(nèi)法規(guī)，切實(shí)解決干部群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。

第三，配套法規(guī)制度比較完備。從黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部看，與黨章、準(zhǔn)則、條例等基礎(chǔ)主干法規(guī)相配套的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等黨內(nèi)法規(guī)以及與中央黨內(nèi)法規(guī)相配套的地方黨內(nèi)法規(guī)要比較齊全和系統(tǒng)；從黨內(nèi)法規(guī)制度體系的角度看，黨內(nèi)法規(guī)體系要融入黨內(nèi)法規(guī)制度體系，使黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件、和其他黨內(nèi)制度形成有機(jī)體系，形成嚴(yán)密的結(jié)構(gòu)和制度的合力。

第四，體系內(nèi)部科學(xué)和諧統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部要目標(biāo)一致、層次清楚、結(jié)構(gòu)合理，所有黨內(nèi)法規(guī)均統(tǒng)一于黨章和憲法，不同黨規(guī)部門之間、不同位階的黨內(nèi)法規(guī)之間、實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范、保障性規(guī)范與制裁性規(guī)范之間，要做到上下配套、左右聯(lián)動(dòng)、前后銜接、系統(tǒng)集成。

第五，黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)。在制定環(huán)節(jié)，黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)與國(guó)家立法機(jī)關(guān)要建立有效溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制，保證經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)、立法條件成熟的黨內(nèi)法規(guī)能及時(shí)通過法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律；在實(shí)施環(huán)節(jié)，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律要能夠相互促進(jìn)、良性運(yùn)行。[5]

(二)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)

近年來，我們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)給予了高度重視，開展了一系列工作，包括2012年5月中共中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，規(guī)定制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌進(jìn)行，科學(xué)編制了黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃；2012年6月啟動(dòng)了黨的歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，對(duì)新中國(guó)成立以來至2012年6月制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了全面整理；2013年11月，中共中央頒布黨的歷史上第一個(gè)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》，明確了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的目標(biāo)，并對(duì)今后五年中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)行了統(tǒng)籌安排；2014年8月29日中央政治局會(huì)議審議通過了《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》；2015年8月，中央批準(zhǔn)建立中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議制度，以研究中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作，推動(dòng)已出臺(tái)的中央黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實(shí)施等；2016年12月13日，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，明確了新形勢(shì)下加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和重要舉措，使黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)進(jìn)入新階段?？傮w而言，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的思路更加清晰，任務(wù)更加明確，進(jìn)展也更加順暢。但是，頂層設(shè)計(jì)的問題并沒有完全解決，比如，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》到期后的評(píng)估遲遲沒有完成，盡管《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022年)》已經(jīng)出臺(tái)，但對(duì)兩者的銜接缺乏必要的說明；一些黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)仍有鮮明的“急用先立”色彩，與其他黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性有待提高；一些關(guān)鍵性的主干黨內(nèi)法規(guī)仍未制定出臺(tái)，制約著相關(guān)領(lǐng)域黨的建設(shè)工作開展；一些黨內(nèi)法規(guī)配套性的實(shí)施細(xì)則和規(guī)定缺乏，影響了黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施效果；對(duì)于準(zhǔn)則、條例等黨內(nèi)法規(guī)缺乏體系化設(shè)計(jì)，致使體系化程度不高；等等，這些問題迫切需要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)上有新思路新舉措。為此，我們要集中全黨智慧，深入調(diào)查研究，總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)，借鑒他國(guó)做法，充分研討我們需要多少個(gè)黨內(nèi)法規(guī)、如何規(guī)范和整合黨內(nèi)法規(guī)、如何保證黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施等基本問題，從中央層面、從源頭上尋找解決問題的方案，這樣才能收到事半功倍的效果。

(三)進(jìn)一步提高黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量

黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)，質(zhì)量是基礎(chǔ)。目前這方面的問題仍比較突出，有的黨內(nèi)法規(guī)從改革開放之初制定沿用至今，一直沒有進(jìn)行修訂，已與當(dāng)前管黨治黨實(shí)際嚴(yán)重不符；有的黨內(nèi)法規(guī)試行時(shí)間過長(zhǎng)，亟待修訂后轉(zhuǎn)正；還有的黨內(nèi)法規(guī)之間存在交叉重復(fù)甚至是矛盾，影響實(shí)施效果。因此提高立規(guī)質(zhì)量已成當(dāng)務(wù)之急。在提高質(zhì)量方面，要按照方向正確、內(nèi)容科學(xué)、程序規(guī)范的總體要求，把握好如下方面工作：一要嚴(yán)格按照對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范要求，根據(jù)黨的建設(shè)的實(shí)際，依規(guī)制定，不能脫離實(shí)際，搞閉門造車。二要做到民主立規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的根本是立規(guī)質(zhì)量，而提高立規(guī)質(zhì)量的關(guān)鍵是民主立規(guī)。在立規(guī)中要盡可能吸收廣大黨員干部的集體智慧，克服少數(shù)人關(guān)門立規(guī)的弊端，特別要避免有些人概括的“高標(biāo)準(zhǔn)立法、普遍性違法、選擇性執(zhí)法”現(xiàn)象在黨內(nèi)重演。要按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》提出的制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的原則要求，做到“起草黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，全面掌握實(shí)際情況，認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分了解各級(jí)黨組織和廣大黨員的意見和建議。必要時(shí)，調(diào)查研究可以吸收相關(guān)專家學(xué)者參加或者委托專門機(jī)構(gòu)開展?！薄包h內(nèi)法規(guī)草案形成后，應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見。征求意見范圍根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)草案的具體內(nèi)容確定，必要時(shí)在全黨范圍內(nèi)征求意見。征求意見時(shí)應(yīng)當(dāng)注意聽取黨代表大會(huì)代表和有關(guān)專家學(xué)者的意見。與群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)充分聽取群眾意見。征求意見可以采取書面形式，也可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)上征詢等形式。”三要在2012年7月到2014年11月中央分兩次對(duì)新中國(guó)成立至2012年6月由中央出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理的基礎(chǔ)上，建立正常化的定期清理機(jī)制，同時(shí)進(jìn)行深度清理，不僅對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行整體性的清理，而且對(duì)其中的條文規(guī)范性、與其他黨內(nèi)法規(guī)條文的匹配性以及與國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定的關(guān)系進(jìn)行細(xì)致的清理，切實(shí)解決黨內(nèi)法規(guī)過時(shí)、交叉、重復(fù)、矛盾等問題。當(dāng)然，目前最值得重視的是原有黨內(nèi)法規(guī)的修訂工作，這是當(dāng)前工作的一個(gè)短板，要對(duì)制定時(shí)間較長(zhǎng)、處于試用狀態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范性和質(zhì)量效果評(píng)估，力爭(zhēng)在短期內(nèi)解決相關(guān)問題，補(bǔ)齊這一制度短板。

(四)切實(shí)增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力

執(zhí)行方面的黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分，徒法不足以自行，實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)必須有完備的配套制度加以保障。目前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的問題仍是普遍現(xiàn)象，其中有各種各樣的原因，但是黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督保障系統(tǒng)的體系化程度不高、措施不力仍是主要原因。要堅(jiān)持制定和實(shí)施并重，一手抓制定出臺(tái)新規(guī)，一手抓嚴(yán)格實(shí)施現(xiàn)行有效法規(guī)制度，建立健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制，切實(shí)破解有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴(yán)、違規(guī)不究的老大難問題，使黨內(nèi)法規(guī)真正成為黨員干部的硬約束、成為帶電的高壓線。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“一分部署還要九分落實(shí)。制定制度很重要，更重要的是抓落實(shí)，九分氣力要花在這上面。”[3](P129)要增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效力，要著力構(gòu)建四個(gè)方面的保障機(jī)制，一是黨內(nèi)法規(guī)的保障機(jī)制。即增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的可操作性，完善監(jiān)督保障方面的黨內(nèi)法規(guī)，使其成為完整的鏈條，逐步體系化，以黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)事務(wù)有規(guī)可依，做到用權(quán)必受監(jiān)督，違規(guī)必受懲處，形成中央言出必從、政令統(tǒng)一的良好氛圍。二是組織保障機(jī)制。就是強(qiáng)化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)了黨的意志和要求，屬于黨的重大決策，各級(jí)黨組織要無條件地組織實(shí)施，確保在本地方本單位得到落實(shí)。同時(shí)要完善體制機(jī)制，配置人力及其他資源，進(jìn)行有力保障，對(duì)于落實(shí)不力的要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。三是黨員義務(wù)保障機(jī)制。根據(jù)黨章，黨員必須自覺遵守黨的紀(jì)律，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，這是黨員的基本義務(wù)，也是合格黨員的基本條件，作為黨員必須把遵守黨的紀(jì)律尤其是政治紀(jì)律放在突出位置。遵守黨內(nèi)法規(guī)是遵守紀(jì)律的重要表現(xiàn)，如果黨員都能自覺遵守黨內(nèi)法規(guī)，黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、步調(diào)一致就能得到切實(shí)增強(qiáng)。四是監(jiān)督保障機(jī)制。我們黨是執(zhí)政黨，手中掌握著權(quán)力，必須構(gòu)建全方位的監(jiān)督體系，把領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督和上、下級(jí)監(jiān)督結(jié)合起來，把黨內(nèi)監(jiān)督和法律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、與論監(jiān)督結(jié)合起來，保證黨內(nèi)法規(guī)的要求能夠得到全面落實(shí)。

(五)要處理好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系

依規(guī)治黨和依法治國(guó)的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題，也是當(dāng)前面臨的一個(gè)突出難題?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022)》特別強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)”。[6]習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”；[7](P105)“全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須努力形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局?！盵8]其中，“國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障”清楚地表明了依規(guī)治黨和依法治國(guó)的辯證關(guān)系，由于兩者關(guān)系具有高度相關(guān)性、復(fù)雜性、進(jìn)程性、目的性，因而也可以用更具概括意義的“協(xié)同性”來表述所應(yīng)達(dá)到的程度。要實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)協(xié)同的良好狀態(tài)，必須注重實(shí)現(xiàn)兩者在價(jià)值理念、立規(guī)立法、組織實(shí)施、監(jiān)督監(jiān)察四個(gè)方面的協(xié)同。其中，價(jià)值理念協(xié)同是指實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法協(xié)同在價(jià)值追求上的一致性、統(tǒng)一性，同時(shí)也表現(xiàn)為全黨對(duì)這一問題的高度認(rèn)可，其關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)法治思維和政治思維的統(tǒng)一。立規(guī)立法協(xié)同是指在黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的制定環(huán)節(jié)能夠?qū)崿F(xiàn)主體間的有效溝通、相互協(xié)調(diào)，特別是做好程序上的規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織起草、前置審核、審核批準(zhǔn)、審核簽批、公開發(fā)布、適用解釋、備案清理等環(huán)節(jié)的工作，使制定的黨規(guī)國(guó)法能夠有機(jī)銜接、相互促進(jìn)。組織實(shí)施協(xié)同是指著眼于國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施，建立促進(jìn)實(shí)施的聯(lián)動(dòng)體制機(jī)制。監(jiān)督監(jiān)察協(xié)同是指實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國(guó)分工負(fù)責(zé)、互相制約、互相監(jiān)督，最終保證國(guó)家法律的正確實(shí)施和黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)有效。

此外，還要加強(qiáng)依規(guī)治黨和依法治國(guó)重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)問題的協(xié)同，通過建立相應(yīng)的沖突協(xié)調(diào)機(jī)制來化解矛盾，形成合力；加強(qiáng)成效協(xié)同，要以依規(guī)治黨和依法治國(guó)的成效促進(jìn)法治國(guó)家、法治社會(huì)的一體化建設(shè)，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)?？傊?，依規(guī)治黨和依法治國(guó)的協(xié)同涉及黨規(guī)與國(guó)法的各個(gè)方面，是社會(huì)主義政治文明建設(shè)的關(guān)鍵性問題，只有切實(shí)理順兩者關(guān)系，促進(jìn)兩者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，才能真正促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家的法治進(jìn)程。

(六)把加強(qiáng)黨內(nèi)條例體系建設(shè)放在突出位置

黨內(nèi)條例是對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出的全面規(guī)定，在黨內(nèi)法規(guī)體系中占有極其重要的地位。改革開放以來，條例建設(shè)不僅是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重點(diǎn)，而且也是最大的亮點(diǎn)，迄今全黨已制定出臺(tái)現(xiàn)行有效的黨內(nèi)條例近40個(gè)，而且2018年2月中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022年)》提出，未來還將制定《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》《國(guó)有企業(yè)黨組織工作條例》《宣傳工作條例》等16個(gè)新條例，并修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等14個(gè)條例。[9]從總體上說，經(jīng)過建黨90多年特別是改革開放40年來全黨的共同努力，黨內(nèi)條例建設(shè)已走上了體系化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的道路，黨內(nèi)條例在管黨治黨中的地位作用進(jìn)一步顯現(xiàn)，黨員干部也更加重視條例的學(xué)習(xí)和遵守，取得的成績(jī)是顯著的。但是，黨內(nèi)條例建設(shè)離科學(xué)化的要求還存在一定距離，在體系化上還有明顯短板，頂層設(shè)計(jì)需要加強(qiáng)，條例質(zhì)量不一，存在一定的交叉重疊，條例修訂有待加強(qiáng)等等，需要我們通過持續(xù)加強(qiáng)黨內(nèi)條例建設(shè)來加以彌補(bǔ)。

(七)科學(xué)把握黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展趨向

黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)究竟要向什么樣的方向發(fā)展，這是一個(gè)至關(guān)重要的問題，決定著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的成敗，對(duì)此我們必須要有前瞻性，不能只是埋頭制定越來越多的黨內(nèi)法規(guī)，而忽視方向性問題?？傮w上說，我們認(rèn)為在堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)體系化的大方向下還要注意把握好如下四個(gè)基本方向：一是堅(jiān)定黨內(nèi)法規(guī)姓黨的根本屬性。要認(rèn)識(shí)到，黨內(nèi)法規(guī)雖然兼有姓黨姓法兩個(gè)基本屬性，但是從根本上是姓黨的。也就是說，黨內(nèi)法規(guī)源于思想建黨與制度治黨有機(jī)結(jié)合的思路，在內(nèi)容上是按照黨的建設(shè)的基本框架來展開的，其存在的目的也是為了保證中國(guó)共產(chǎn)黨作為無產(chǎn)階級(jí)政黨的先進(jìn)性，為了鞏固黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位，為了促進(jìn)黨更好地履行為人民服務(wù)宗旨和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史使命。二是堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)民主制定的基本方向。黨內(nèi)法規(guī)的制定必須充分發(fā)揚(yáng)民主，必須集中全黨的智慧，以民主制定保證科學(xué)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)全黨形成遵守黨內(nèi)法規(guī)的共識(shí)和自覺性。三是提升黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的精準(zhǔn)化程度。要按照《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃綱要(2018-2022年)》在基本要求中提出的“堅(jiān)持問題導(dǎo)向”要求，聚焦黨內(nèi)存在的思想不純、組織不純、作風(fēng)不純等突出問題，發(fā)揮制度的治本作用，抓緊制定實(shí)踐亟需、條件成熟、務(wù)實(shí)管用的法規(guī)制度，堵塞制度漏洞，夯實(shí)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的基礎(chǔ)。四是堅(jiān)持走黨內(nèi)法規(guī)集約化發(fā)展之路。也就是把制度建設(shè)的各個(gè)方面各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行優(yōu)化和再造，把一些文化、環(huán)境等因素納入其中，形成制度建設(shè)的整體合力和長(zhǎng)效機(jī)制。目前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)處在第二階段，今后集約化的任務(wù)會(huì)越來越突出，這需要我們很好地認(rèn)識(shí)這一問題，提前做好準(zhǔn)備工作。

總之，健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系是加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的重要任務(wù)，關(guān)系到管黨治黨長(zhǎng)效機(jī)制的形成，也決定著黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位的鞏固，更影響到黨的先進(jìn)形象，我們要從全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)問題，切實(shí)使黨內(nèi)法規(guī)的體系化達(dá)到一個(gè)新的高度，為管黨治黨、治國(guó)理政發(fā)揮更持久、更重要的作用。