□ 曹惠民

前 言

城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為人們生產(chǎn)、生活中無(wú)法回避的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)頑癥。但是這種風(fēng)險(xiǎn)究竟是否可治理？諸多城市公共安全事件性質(zhì)和表現(xiàn)形式各異，但是其背后都與人類的行為有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，也就是說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)或事件是其背后不同的人或群體之間行為耦合的結(jié)果，由于人的行為所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)或不確定因素的累積過(guò)程和結(jié)果就成為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)研究的重要內(nèi)容。這也就為我們從一般意義上去研究城市公共安全提供了可能?；诖?，我們需要以人的行為為中心，強(qiáng)化對(duì)于城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)生成的一般性和規(guī)律性的研究，注重城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)背后人之行為的可治理特性的研究和挖掘，進(jìn)而促進(jìn)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的治理水平。對(duì)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)背后人的行為進(jìn)行系統(tǒng)研究是城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)研究的一個(gè)基本邏輯。背后的相關(guān)利益主體的行為取向及選擇則成了本文研究的內(nèi)容和對(duì)象。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)生成既與直接主體、誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的源發(fā)性要素密切相關(guān)，也與間接主體、誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的促發(fā)性要素密切相關(guān)，城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)是源發(fā)性要素-促發(fā)性要素二者相互耦合的結(jié)果，兩類要素也成為我們理解城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的理論模型，這是本文研究的一個(gè)基礎(chǔ)性框架，也是本文的一個(gè)理論創(chuàng)新點(diǎn)。

一、城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理的概念界定

很多事故的發(fā)生很有可能是由前期很多或然風(fēng)險(xiǎn)累積而成的結(jié)果，因此研究城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)，從源頭上遏制這種風(fēng)險(xiǎn)的存在對(duì)于減少類似城市公共安全事故就起到了至關(guān)重要的作用。而研究城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的前提就是研究風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理，因此，本文首先對(duì)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)和城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理進(jìn)行概念界定。

(一)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)

“風(fēng)險(xiǎn)”(risk)是一種危險(xiǎn)(danger)和災(zāi)難(disaster)發(fā)生的可能性，這種可能性與危險(xiǎn)、災(zāi)難相關(guān)聯(lián)，但它本身并不是危險(xiǎn)或?yàn)?zāi)難。[1]風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)是指損失的不確定性。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是由個(gè)人或團(tuán)體反叛社會(huì)行為所引起的社會(huì)失序和社會(huì)混亂的可能性。[2]風(fēng)險(xiǎn)，源自于當(dāng)代德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克(Ulrich Beck)提出的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”概念。他表示人類社會(huì)已然步入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。[3]貝克特別指出，對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的研究是現(xiàn)代性反思的重要組成部分。[4]他認(rèn)為人類面臨的風(fēng)險(xiǎn)由自然風(fēng)險(xiǎn)為主導(dǎo)向人為不確定性主導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。[5]在貝克之后，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論引起了很多學(xué)者的關(guān)注和思考。英國(guó)社會(huì)學(xué)家吉登斯對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)也進(jìn)行了深入研究。吉登斯進(jìn)一步指出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是現(xiàn)代性的必然結(jié)果。在吉登斯看來(lái)，所謂風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是指由于新技術(shù)和全球化所產(chǎn)生的與早期工業(yè)社會(huì)不同的社會(huì)特性，它是現(xiàn)代性的一種后果?！拔覀兯幍哪甏⒉槐纫郧案ｋU(xiǎn)、更危機(jī)，但是危險(xiǎn)的狀況發(fā)生了變化。我們生活在這樣一個(gè)社會(huì)里，危險(xiǎn)更多的來(lái)自于我們自己而不是來(lái)自于外界?！盵4]因此，研究風(fēng)險(xiǎn)從某種意義上也是對(duì)人類自身行為的反思，人類的某些行為是否會(huì)帶來(lái)一些或然風(fēng)險(xiǎn)？這些或然風(fēng)險(xiǎn)是否可以避免？這都是值得我們深入思考的問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)本身是一種不確定性。[6]廣義上的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)泛指城市這個(gè)以人為中心的生態(tài)系統(tǒng)所遭遇的現(xiàn)實(shí)和潛在的威脅、破壞或傷害的統(tǒng)稱。狹義的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)是指在城市這個(gè)公共場(chǎng)域內(nèi)，城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施、城市居民的生命財(cái)產(chǎn)和正常的生產(chǎn)、生活秩序所遭受的威脅、破壞或傷害。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)積聚、發(fā)展的不同階段和形態(tài)，我們可以將風(fēng)險(xiǎn)分為兩類：內(nèi)隱化的風(fēng)險(xiǎn)和外顯化的風(fēng)險(xiǎn)，前者一般人們不易察覺(jué)，處于一種隱性化的積聚狀態(tài)。比如人們?cè)陲w機(jī)上不由自主地打開(kāi)手機(jī)。人們對(duì)其可能造成的傷害可能有基本的認(rèn)知和判斷，但由于其并沒(méi)有對(duì)人造成現(xiàn)實(shí)的傷害、威脅，所以人們經(jīng)常忽視甚至忽略它，但是它確實(shí)是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)由內(nèi)隱化形成向外顯化形態(tài)轉(zhuǎn)變的重要前提。后者泛指風(fēng)險(xiǎn)外顯后對(duì)人們生存的整個(gè)城市生態(tài)系統(tǒng)所造成的現(xiàn)實(shí)的傷害或威脅，人們能夠直接感受或察覺(jué)到。比如飛機(jī)由于人們開(kāi)啟手機(jī)等電子設(shè)備直接導(dǎo)致的空難或迫降等安全事件或事故。風(fēng)險(xiǎn)由內(nèi)隱化狀態(tài)向外顯化狀態(tài)轉(zhuǎn)變有其自身的生發(fā)邏輯，也即城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理。

不同類型的城市公共安全事件或事故，縱使其自身的性質(zhì)、呈現(xiàn)形式具有差異性，但是，通過(guò)還原事件或事故的生成過(guò)程，我們可以發(fā)現(xiàn)很多的事件或事故都是“似曾相識(shí)”，其背后多是由于人本身行為的不當(dāng)、錯(cuò)誤或不科學(xué)所引致的，從某種意義上說(shuō)，是人本身在有意無(wú)意地“生產(chǎn)”或積累著這種風(fēng)險(xiǎn)。這種城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的“人為”特征為我們從一般意義上去探索城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的一般規(guī)律，研究城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理，促進(jìn)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的治理機(jī)制的改進(jìn)提供了可能，這是本文研究的一個(gè)邏輯起點(diǎn)。

(二)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理

不同類型的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)具體呈現(xiàn)形式各異，但是背后的風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理具有一般性。這也是我們研究拓展的基本條件。也就是說(shuō)，我們有必要對(duì)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理進(jìn)行系統(tǒng)研究。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的“生成機(jī)理”是指導(dǎo)致城市公共安全事件或事故由內(nèi)隱化風(fēng)險(xiǎn)向外顯化風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換過(guò)程中的“行動(dòng)邏輯或生成、發(fā)展機(jī)制”，簡(jiǎn)言之，就是風(fēng)險(xiǎn)生成和發(fā)展的內(nèi)在邏輯。與城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理密切相關(guān)的一個(gè)要素就是風(fēng)險(xiǎn)源(包括特定的行為主體)，也即我們對(duì)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)源或風(fēng)險(xiǎn)致因的研究尤為關(guān)鍵，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源或風(fēng)險(xiǎn)致因的解構(gòu)有助于我們?nèi)姘盐粘鞘泄舶踩L(fēng)險(xiǎn)積聚、生成和發(fā)展的內(nèi)在運(yùn)行邏輯。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理的研究受限于兩個(gè)核心要素，一類我們稱之為源發(fā)性要素，這類要素系風(fēng)險(xiǎn)的直接致因，另外一類我們稱之為促發(fā)性要素，是指它們不是風(fēng)險(xiǎn)的直接誘因，但是卻從某種程度上為源發(fā)性要素的積聚、生成和擴(kuò)散間接創(chuàng)造了一種滋生風(fēng)險(xiǎn)的組織環(huán)境或社會(huì)環(huán)境。基于此，本文將以此二類要素提出一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理模型，并用之對(duì)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)事件或事故進(jìn)行分析。

為了更形象去闡釋城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理，本文擬結(jié)合HY6.29事故進(jìn)行學(xué)理性的解釋和說(shuō)明，通過(guò)這個(gè)模型也回應(yīng)人們對(duì)城市公共安全事件系統(tǒng)治理的關(guān)切。該案例是發(fā)生在兩個(gè)城市間的一個(gè)特殊的公共空間(客車大巴)上，是傳統(tǒng)的城市空間的延伸。選擇這個(gè)案例的另外一個(gè)考量是該案例涉及被管制的對(duì)象(人和交通運(yùn)輸公司)、不同部門(mén)間的協(xié)作、地區(qū)間的協(xié)調(diào)和溝通、信息共享等要素，[注]作者在下文闡述該案例時(shí)，就相關(guān)內(nèi)容會(huì)做一個(gè)比較詳細(xì)的說(shuō)明和解釋。而這些要素在諸多的城市公共安全事件或事故中都有所體現(xiàn)和反映，因此該案例本身具有典型性，值得人們認(rèn)真挖掘。

二、城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理的分析框架：“雙要素模型”

城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生成是不同的社會(huì)主體之間或多種要素相互耦合的結(jié)果，風(fēng)險(xiǎn)致因?qū)τ陲L(fēng)險(xiǎn)生成和發(fā)展的作用各異。從人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)生成的作用和影響而言，城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理具有一般性，這也為我們探索風(fēng)險(xiǎn)生成的內(nèi)在規(guī)律提供了可能。本文從“源發(fā)-促發(fā)”兩類風(fēng)險(xiǎn)致因去解構(gòu)人的行為所引致的風(fēng)險(xiǎn)生成及其擴(kuò)散過(guò)程。這兩種性質(zhì)要素的相互作用將決定著城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生成與發(fā)展。本文將以這兩種性質(zhì)的要素作為基礎(chǔ)要素，建構(gòu)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理模型，并借助于該理論模型對(duì)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)生成和發(fā)展的內(nèi)在邏輯進(jìn)行解釋和說(shuō)明，以HY6.29事故為對(duì)象，深入分析城市公共安全事件的生成機(jī)理，從一般意義上去解構(gòu)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)事件或事故的致因。

城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生成絕非是單一要素使然，它是多種社會(huì)要素相互耦合的結(jié)果，因此，我們有必要從整體或系統(tǒng)的視角去審視城市公共安全事件或事故的風(fēng)險(xiǎn)致因及其發(fā)展規(guī)律。追溯所有的城市公共安全事件或事故，我們發(fā)現(xiàn)其實(shí)其在爆發(fā)之前是有征兆的，而且多為主體性要素即人的行為所致。[7]基于此，我們將人的行為及其取向作為風(fēng)險(xiǎn)分析的基本內(nèi)容。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)事件或事故的發(fā)生是來(lái)自于特定風(fēng)險(xiǎn)源的施害力、破壞力與以人為中心的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)(城市)的承載力之間相互作用的結(jié)果。我們將這一個(gè)過(guò)程抽象化為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生發(fā)機(jī)理模型，詳見(jiàn)圖1。

圖1 公共安全風(fēng)險(xiǎn)“生發(fā)機(jī)理”分析框架示意圖

不同性質(zhì)和類型的風(fēng)險(xiǎn)要素對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的生成和發(fā)展所起的作用是有差異的。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)致因?qū)τ陲L(fēng)險(xiǎn)的生成和發(fā)展所起的作用，我們將公共安全事件或事故的風(fēng)險(xiǎn)致因分為兩大類，第一類，我們稱之為“源發(fā)性要素”，所謂源發(fā)性要素是指對(duì)事故或事件的發(fā)生或爆發(fā)有著直接的決定作用，或者可以理解為導(dǎo)致事件或事故爆發(fā)的直接性因素。作為系統(tǒng)中人的要素存在，他們對(duì)自己行為的自我管控力決定著風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生和變異；另外一類要素我們稱之為“促發(fā)性要素”，所謂促發(fā)性要素泛指那些對(duì)存在潛在或現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的主體行為應(yīng)該實(shí)施有效管控而沒(méi)有履行自己公共安全責(zé)任的主體、行為及其相關(guān)的管理政策、制度和文化的總稱，他們不直接產(chǎn)生破壞力或傷害力，但是卻從某種程度上為源發(fā)性要素的積聚、生成和擴(kuò)散間接創(chuàng)造了一種滋生風(fēng)險(xiǎn)的組織環(huán)境或社會(huì)環(huán)境。這兩類要素之間的相互耦合與“互動(dòng)”過(guò)程將伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的醞釀、積聚，并產(chǎn)生一種向外擴(kuò)散和惡化的“沖動(dòng)”，輔之以適當(dāng)?shù)臈l件和情境，它就會(huì)最終爆發(fā)。從其對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展、擴(kuò)散和升級(jí)所起的作用來(lái)看，我們稱之為“促發(fā)性要素”?？陀^上，組織和人的行為具有兩面性，一方面，組織和人的行為可以抑制和控制風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，組織和人的行為又具有放大和擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)的可能，從而帶來(lái)更大的不確定性和不穩(wěn)定性，也就是組織和人的行為具有或然風(fēng)險(xiǎn)，[8]我們將這種或然風(fēng)險(xiǎn)歸結(jié)為公共安全風(fēng)險(xiǎn)的“促發(fā)性要素”。

“源發(fā)性要素”和“促發(fā)性要素”二者從本質(zhì)上來(lái)看都是可控制的，而這些可控要素是如何轉(zhuǎn)變?yōu)椴豢煽匾?，最終給社會(huì)帶來(lái)災(zāi)難和傷害，主要取決于這兩類要素相互作用形成的合力是否突破以人為中心的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的承載能力。詳見(jiàn)圖2。

圖2

上述兩類要素的相互作用會(huì)對(duì)以人為中心的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生一個(gè)具有破壞力或施害力性質(zhì)的合力，這個(gè)所謂的合力與以人為中心的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)自身的承載力之間會(huì)不斷地進(jìn)行相互間的作用，城市中以人為中心的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)本身對(duì)于外界力量施加的某種破壞力或施害力具有一定的免疫或抗干擾能力，但是這種所謂的免疫力是有限度的，在這一限度內(nèi)，城市的這一社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)本身可以消解外界的破壞力或施害力，此時(shí)，城市這個(gè)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)所遭受的傷害并不一定被社會(huì)所感知，城市社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)處于一種不穩(wěn)定性或不確定性累積的階段即隱性化形態(tài)。在這種隱性化形態(tài)存在的風(fēng)險(xiǎn)不斷累積的過(guò)程中，它向城市中以人為中心的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)所施加的破壞力或施害力就逐漸在逼近該系統(tǒng)所能承受風(fēng)險(xiǎn)的極值，一旦這種外界的風(fēng)險(xiǎn)要素相互作用形成的所謂合力突破了該系統(tǒng)所能承受的最大極值，潛在的不確定性和不穩(wěn)定性就有可能從隱性化的狀態(tài)向顯性化狀態(tài)轉(zhuǎn)換，此時(shí)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)瞬間爆發(fā)并給社會(huì)造成現(xiàn)實(shí)的傷害，并將以顯性化的形態(tài)呈現(xiàn)給整個(gè)社會(huì)，我們能深刻感受到城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)所帶給我們的傷害、痛苦和不安。

三、基于“雙要素模型”的風(fēng)險(xiǎn)致因分析

“雙要素模型”聚焦于我國(guó)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)生成的內(nèi)在邏輯，為本文研究HY6.29事故提供了基礎(chǔ)的分析框架，借助該框架對(duì)HY6.29事故進(jìn)行梳理將更有利于我們了解該事件的生成、發(fā)展過(guò)程，從而發(fā)現(xiàn)其風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn)所在。HY6.29事件的發(fā)生地屬于城市的延伸空間，更重要的是該事件背后的風(fēng)險(xiǎn)致因所體現(xiàn)出的典型性是本文關(guān)注的焦點(diǎn)。它是諸多人為因素相互耦合的一種過(guò)程和結(jié)果，從司機(jī)本身、運(yùn)輸公司，交管部門(mén)等相關(guān)主體對(duì)于該事件所起的直接和間接的作用機(jī)理才是風(fēng)險(xiǎn)研究的重心所在。另外，該案例還涉及到跨地區(qū)不同部門(mén)的協(xié)作問(wèn)題，這一問(wèn)題成為我國(guó)地方治理的一個(gè)核心議題，這也是本文深入剖析該案例的一個(gè)重要考慮。

(一)HY6.29事故過(guò)程回溯

2018年6月29日晚上8點(diǎn)41分左右，在京港澳高速衡陽(yáng)衡東段一輛大客車由南向北行駛時(shí)，穿越了中央隔離帶，與對(duì)向行使的一輛槽罐車相撞，司機(jī)當(dāng)場(chǎng)死亡，事故共造成18人死亡，14人受傷，大客車車牌號(hào)為豫Q52298，來(lái)自河南省平輿縣。而在此之前，該輛大客車司機(jī)已經(jīng)分別在2018年1月和4月出現(xiàn)兩次疲勞駕駛行為，按照交通安全法規(guī)定，大客車疲勞駕駛要一次扣12分，但是該車所屬平輿運(yùn)輸分公司對(duì)其實(shí)行的處理僅僅包括：要求監(jiān)控人重點(diǎn)監(jiān)控和對(duì)該車輛駕駛員處以1000元罰款，并未采取有力的警示制止措施。面對(duì)運(yùn)輸公司這種不合理的處罰，平輿縣交警大隊(duì)沒(méi)有進(jìn)一步的反饋意見(jiàn)和強(qiáng)制措施，而對(duì)大客車多次疲勞駕駛的違法行為，交警大隊(duì)也沒(méi)有依照法律進(jìn)行扣分，而用“無(wú)管轄權(quán)”的理由推卸責(zé)任，搪塞公眾；平輿縣運(yùn)管局對(duì)于運(yùn)輸公司這樣的處理也沒(méi)有提出異議或整改要求，沒(méi)有及時(shí)杜絕違法行為的發(fā)生、發(fā)展，任由存在安全隱患的駕駛員繼續(xù)長(zhǎng)途駕駛而沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的行政作為，最終導(dǎo)致一起重大的城市交通事故。

(二)HY6.29事故原因分析

HY6.29事故造成大量的人員傷亡，社會(huì)影響極大，但是若將事故追溯到其本源，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其實(shí)該事故并非無(wú)法避免。在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生初期，它們都是可控的，如果能將這些可控風(fēng)險(xiǎn)消除在萌芽時(shí)期，或使其始終保持在可控范圍之內(nèi)，災(zāi)難則不會(huì)發(fā)生。基于“雙要素模型”，本文將HY6.29事故的原因歸納為以下幾方面：

第一，社會(huì)個(gè)體缺乏安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。很多社會(huì)個(gè)體缺乏安全風(fēng)險(xiǎn)的辨別能力，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別存在偏差，安全作業(yè)的技術(shù)水平不符合標(biāo)準(zhǔn)，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)缺乏基本的防控能力，導(dǎo)致社會(huì)個(gè)體經(jīng)常成為風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生源，這也是很多城市公共安全事故發(fā)生的主要原因。

HY6.29事故中，肇事司機(jī)本身極度缺乏安全意識(shí)。駕駛大客車是一件難度較大且具有危險(xiǎn)性的行為。駕駛員本應(yīng)嚴(yán)格遵守交通安全法規(guī)，在連續(xù)駕駛4個(gè)小時(shí)后就應(yīng)該停下休息1次，且在行車過(guò)程中應(yīng)保持注意力高度集中，但是肇事司機(jī)卻無(wú)視規(guī)定，多次出現(xiàn)疲勞駕駛行為。在第一次因疲勞駕駛受到所在運(yùn)輸公司的處罰后，肇事司機(jī)絲毫沒(méi)有悔改之意，無(wú)動(dòng)于衷，繼續(xù)長(zhǎng)途行駛，僅僅時(shí)隔三個(gè)月，就又一次出現(xiàn)疲勞駕駛行為。這不僅是對(duì)自身安全的極度不負(fù)責(zé)，也是對(duì)處在同一流動(dòng)空間內(nèi)的其他相關(guān)人員安全的無(wú)視。在HY6.29事故中，大客車司機(jī)是最直接的原因，也就是“雙要素模型”中的源發(fā)性要素，是導(dǎo)致事故發(fā)生的根本原因。

第二，企業(yè)主體疏于對(duì)組織內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)管控。很多企業(yè)組織內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制的實(shí)行情況存在較大紕漏：風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制的對(duì)象和內(nèi)容不夠明確，流程設(shè)置不夠清晰、規(guī)范，實(shí)施過(guò)程中缺乏監(jiān)督管理等，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制在執(zhí)行過(guò)程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)實(shí)效性不強(qiáng)甚至敷衍對(duì)待，流于形式的情況。

平輿運(yùn)輸分公司對(duì)于公司內(nèi)部車輛的風(fēng)險(xiǎn)管控極度不合理、不負(fù)責(zé)。早在HY6.29事故發(fā)生之前，該大客車司機(jī)就已經(jīng)出現(xiàn)兩次疲勞駕駛行為，而且相隔時(shí)間很短，公司對(duì)此的處理分別為：要求監(jiān)控人重點(diǎn)監(jiān)控，和對(duì)車輛駕駛員處以1000元的罰款。平輿運(yùn)輸分公司是該大客車的主管公司，本應(yīng)對(duì)大客車司機(jī)進(jìn)行嚴(yán)格的安全把控，并且加強(qiáng)安全考核，但是當(dāng)面對(duì)大客車司機(jī)出現(xiàn)嚴(yán)重違反交通安全法的行為而且是連續(xù)出現(xiàn)時(shí)，公司完全沒(méi)有給予其應(yīng)有的重視，干預(yù)不到位，也毫不在意其可能附帶的嚴(yán)重后果，對(duì)司機(jī)處理過(guò)輕，罰不當(dāng)罪，絲毫起不到制止和警示的作用，公司對(duì)車輛的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制如同虛設(shè)。等到事故真正發(fā)生時(shí)，才意識(shí)到安全管理的重要性，但卻早已于事無(wú)補(bǔ)。

第三，政府行政部門(mén)對(duì)于行政執(zhí)法過(guò)程不作為，亂作為，作為不當(dāng)。現(xiàn)階段的政府行政部門(mén)或多或少都存在不作為，亂作為，作為不當(dāng)?shù)那闆r，面對(duì)工作，政府行政部門(mén)在思想上不重視，服務(wù)上不主動(dòng)，行動(dòng)上不積極。推脫責(zé)任，推諉拖沓，敷衍了事，消極應(yīng)付的情況時(shí)有發(fā)生。

HY6.29事故中涉及到的政府行政部門(mén)主要包括平輿縣交警大隊(duì)和平輿縣運(yùn)管局，二者在此次事故中都負(fù)有不可推卸的責(zé)任。平輿縣交警大隊(duì)在執(zhí)法過(guò)程中存在嚴(yán)重疏漏，在早前發(fā)現(xiàn)肇事車輛存在疲勞駕駛的行為時(shí)，交警大隊(duì)以“無(wú)管轄權(quán)”為由推卸責(zé)任，未及時(shí)對(duì)司機(jī)的違法行為進(jìn)行處罰。依照交通安全法的規(guī)定，疲勞駕駛，大客車屬于記12分，因此，早在大客車司機(jī)第一次出現(xiàn)疲勞駕駛行為時(shí)，就應(yīng)該被取消駕駛資格，但因?yàn)榻痪箨?duì)的不作為，使得大客車司機(jī)逃脫了法律的追究。并且平輿縣交警大隊(duì)在收到平輿運(yùn)輸分公司對(duì)于大客車司機(jī)疲勞駕駛處罰結(jié)果的反饋時(shí)，未對(duì)處理結(jié)果提出異議并進(jìn)一步進(jìn)行審核，還將消除安全隱患的責(zé)任推給平輿運(yùn)輸分公司和平輿縣運(yùn)管局，這是嚴(yán)重失職的行為。

平輿縣運(yùn)管局監(jiān)管不當(dāng)。面對(duì)平輿運(yùn)輸分公司兩次上報(bào)的關(guān)于大客車司機(jī)疲勞駕駛的處理結(jié)果，運(yùn)管局沒(méi)有認(rèn)真對(duì)待、重點(diǎn)關(guān)注，沒(méi)有恰當(dāng)?shù)芈男衅浔O(jiān)督管理的職責(zé)，對(duì)于司機(jī)的違法行為沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)法，及時(shí)制止風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生、發(fā)展。運(yùn)管局是交通運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)的主管部門(mén)，對(duì)其管轄范圍內(nèi)的車輛負(fù)有管理和監(jiān)督檢查的職責(zé)，可是平輿縣運(yùn)管局卻沒(méi)有履行自己的職責(zé)，間接縱容了大客車司機(jī)的違法行為，這是政府部門(mén)典型的懶政和不作為行為。

在2018年6月4日，河南省交通廳印發(fā)的《河南省交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)五大專項(xiàng)整治行動(dòng)工作方案》通知中，存在這樣的內(nèi)容：對(duì)于超速超載疲勞駕駛等行為，要重拳出擊，鐵腕治理，營(yíng)造嚴(yán)查嚴(yán)管的執(zhí)法氛圍，絕不允許企業(yè)帶壞生產(chǎn)、人員違規(guī)操作。但是平輿運(yùn)輸分公司，平輿縣交警大隊(duì)和平輿縣運(yùn)管局對(duì)于該大客車司機(jī)的處理完全不符合規(guī)定，在執(zhí)行安全生產(chǎn)和監(jiān)督工作的過(guò)程中存在極大疏漏。這三個(gè)責(zé)任主體的行為雖然沒(méi)有直接導(dǎo)致事故發(fā)生，但是它們屬于應(yīng)該實(shí)施有效管控而沒(méi)有履行自己公共安全責(zé)任的情況，是事件發(fā)生的“促發(fā)性要素”。從某種意義上為源發(fā)性要素的生成和發(fā)展間接創(chuàng)造了一種滋生風(fēng)險(xiǎn)的組織環(huán)境或社會(huì)環(huán)境。

HY6.29事故是一個(gè)協(xié)同治理的問(wèn)題，肇事司機(jī)負(fù)有自我調(diào)節(jié)、自我治理不當(dāng)?shù)闹黧w責(zé)任，也就是源發(fā)性要素；而平輿運(yùn)輸分公司、平輿縣交警大隊(duì)和平輿縣運(yùn)管局負(fù)有監(jiān)管不當(dāng)?shù)呢?zé)任，也就是促發(fā)性因素。這起事件中的源發(fā)性要素和促發(fā)性要素起初均處在可控范圍之內(nèi)，只要大客車司機(jī)的安全意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范能力能夠有所提高，輔之以各部門(mén)嚴(yán)格監(jiān)管，勤勉執(zhí)政，風(fēng)險(xiǎn)就不會(huì)擴(kuò)大，甚至逐步失控。但是他們并沒(méi)有如此，而是連續(xù)多次的不作為或不恰當(dāng)作為，使得可控風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚、發(fā)展。在這個(gè)過(guò)程中，“雙要素”相互作用形成一個(gè)具有破壞性的合力，這個(gè)合力與以人為中心的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的承載力不斷抗衡，此消彼長(zhǎng)，當(dāng)可控風(fēng)險(xiǎn)積累到一定程度，這個(gè)合力就會(huì)突破以人為中心的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)所能承受的最大極限值，可控風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)椴豢煽仫L(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致災(zāi)難的發(fā)生。

四、城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的對(duì)策研究

城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的呈現(xiàn)形式各異，其具體的治理的策略肯定有差異。本文本著“求同存異”的原則，注重城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策的一般規(guī)律和策略的總結(jié)和探討。由于風(fēng)險(xiǎn)本身的誘因多種多樣，且涉及到多方責(zé)任單位，因此城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理也必須充分發(fā)揮不同社會(huì)主體的能動(dòng)性，強(qiáng)調(diào)彼此間協(xié)同參與，共同注重對(duì)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)控。本文認(rèn)為應(yīng)以人的行為研究為中心，注重對(duì)于城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)生成的一般規(guī)律的探索和研究。為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理提出基本的治理策略。

(一)建立一個(gè)對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)教育和培訓(xùn)的機(jī)制

人是安全生產(chǎn)的主體，是做好安全風(fēng)險(xiǎn)防控的決定因素。[9]加強(qiáng)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的治理必須加強(qiáng)對(duì)人的風(fēng)險(xiǎn)教育和培訓(xùn)，因此，建立一個(gè)對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)教育和培訓(xùn)的機(jī)制至關(guān)重要，并且在一定意義上能起到從源頭控制風(fēng)險(xiǎn)的作用。通過(guò)教育培訓(xùn)幫助社會(huì)公眾學(xué)習(xí)公共安全知識(shí)，增強(qiáng)公共安全意識(shí)，掌握公共安全風(fēng)險(xiǎn)防范的基本技能，讓公共安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)扎根于社會(huì)公眾心中，使規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)成為一種自覺(jué)行為和本能反應(yīng)。

HY6.29事故一個(gè)非常重要的原因就是大客車司機(jī)的安全意識(shí)過(guò)于淡薄，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的控制能力太差，雖然運(yùn)輸公司和政府部門(mén)負(fù)有管理不善，監(jiān)督不當(dāng)?shù)呢?zé)任，但是司機(jī)仍是整個(gè)事故發(fā)生的根本原因。這樣一個(gè)存在巨大安全隱患的司機(jī)對(duì)于城市公共安全來(lái)說(shuō)是很危險(xiǎn)的，因此，建立一個(gè)對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)教育和培訓(xùn)的機(jī)制是必不可少且迫切需要。尤其是對(duì)于大客車司機(jī)之類的從事高危工作的人員，在接受風(fēng)險(xiǎn)教育和培訓(xùn)之后還必須設(shè)置考核項(xiàng)目，只有考核合格才可以上崗工作。

(二)建立一個(gè)政府主導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)同機(jī)制

政府作為社會(huì)公共事務(wù)的管理者，加強(qiáng)危機(jī)管理是各級(jí)政府必須高度重視的問(wèn)題。[10]因此，各級(jí)政府必須加強(qiáng)自身的風(fēng)險(xiǎn)治理能力，并且這種能力也應(yīng)該作為衡量政府執(zhí)政能力的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。政府在風(fēng)險(xiǎn)治理中占主導(dǎo)地位，發(fā)揮著舉足輕重的作用，但是，光靠政府治理風(fēng)險(xiǎn)又是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，治理城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)就是整個(gè)社會(huì)共同的責(zé)任。因此，需要建立一個(gè)政府主導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)同機(jī)制。在這個(gè)協(xié)同治理機(jī)制內(nèi)部，政府和社會(huì)各界有著相同的目標(biāo)，即提升城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效。政府起著統(tǒng)籌兼顧的作用，社會(huì)各界在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各司其職，各盡其用，形成一個(gè)全面、有效的協(xié)同治理機(jī)制，促進(jìn)城市公共安全治理績(jī)效的完善與優(yōu)化。

HY6.29事故就是一個(gè)協(xié)同治理的問(wèn)題，大客車司機(jī)負(fù)有自我調(diào)節(jié)，自我治理的主體責(zé)任，平輿運(yùn)輸分公司、平輿縣交警大隊(duì)和平輿縣運(yùn)管局負(fù)有監(jiān)督管理的責(zé)任，但是整個(gè)過(guò)程中，并沒(méi)有一個(gè)部門(mén)可以統(tǒng)籌、管理其他各方責(zé)任主體，使各責(zé)任主體能夠真正發(fā)揮其作用，共同維護(hù)城市公共安全。

(三)建立一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控和評(píng)估機(jī)制

強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、預(yù)控，是城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的重要組成部分。在治理過(guò)程中，應(yīng)將預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)作為主要原則，建立一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)控和評(píng)估機(jī)制。而這個(gè)預(yù)控評(píng)估機(jī)制的建立需要我們對(duì)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)背后各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行深入的分析，了解其生成、發(fā)展的內(nèi)在邏輯，從而在不同的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn)設(shè)置有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控和評(píng)估機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)控和評(píng)估可以借助大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)手段，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的準(zhǔn)確性，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控和評(píng)估的有效性。

在HY6.29事故中，如果各相關(guān)責(zé)任主體都能加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控和評(píng)估落實(shí)到日常工作中，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面而準(zhǔn)確的預(yù)判，將風(fēng)險(xiǎn)扼殺于萌芽狀態(tài)，就能在很大程度上防止或減少這類重大城市公共安全事件的發(fā)生。

(四)建立一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)責(zé)和懲戒機(jī)制

為提高人們的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高人們防范風(fēng)險(xiǎn)的自覺(jué)性，切實(shí)有效地減少風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，必須建立一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)責(zé)和懲戒機(jī)制，對(duì)相關(guān)責(zé)任主體的失職行為進(jìn)行嚴(yán)格的處理。構(gòu)建這樣一個(gè)問(wèn)責(zé)機(jī)制的前提是需要對(duì)不同的責(zé)任主體進(jìn)行明晰的職責(zé)劃分，并且這種劃分需要建立在相應(yīng)的法律法規(guī)之上，各責(zé)任主體需要嚴(yán)格遵照規(guī)定履行自己的職責(zé)。一旦發(fā)生城市公共安全事故，有關(guān)部門(mén)必須及時(shí)介入，對(duì)事故進(jìn)行分析，找出問(wèn)題所在，并對(duì)相應(yīng)的責(zé)任主體進(jìn)行責(zé)任追究，以示警戒。這樣的問(wèn)責(zé)機(jī)制有利于提高相關(guān)責(zé)任主體依法合規(guī)履行職責(zé)的自覺(jué)性和主動(dòng)性，從而減少城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生成。

HY6.29事故中涉及到多部門(mén)的失責(zé)行為：面對(duì)大客車司機(jī)多次疲勞駕駛的違法行為，平輿運(yùn)輸分公司疏于管理，輕視風(fēng)險(xiǎn)；平輿縣相關(guān)政府部門(mén)懶于執(zhí)政，監(jiān)管不當(dāng)。這些責(zé)任主體的失職行為雖然沒(méi)有直接導(dǎo)致事故發(fā)生，但是間接地為風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大創(chuàng)造了條件。如果存在這樣一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)責(zé)和懲戒機(jī)制，及時(shí)制止它們的失職行為，也能及時(shí)有效規(guī)避可能造成的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。

(五)建立一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，開(kāi)啟了我國(guó)以數(shù)字化、智能化為核心的智慧城市公共安全建設(shè)的新階段。[11]我們應(yīng)該建立一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)信息的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，通過(guò)大數(shù)據(jù)、天眼系統(tǒng)、云計(jì)算等技術(shù)手段搭建一個(gè)信息數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，全面收集信息，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)識(shí)別、虛擬空間識(shí)別、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地識(shí)別等方法識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，分類列出風(fēng)險(xiǎn)清單并進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新，為風(fēng)險(xiǎn)防控設(shè)定對(duì)象。[12]借助于城市應(yīng)急管理信息系統(tǒng)對(duì)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行收集、整合、共享，建立信息發(fā)布系統(tǒng)和預(yù)警機(jī)制;通過(guò)各種渠道實(shí)時(shí)更新最新情況，擴(kuò)大信息的接收面。[13]現(xiàn)代的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理要注重消除城市內(nèi)部的數(shù)據(jù)盲點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)全覆蓋式監(jiān)管，為實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控、科學(xué)預(yù)警、精準(zhǔn)分析提供基礎(chǔ)，推動(dòng)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理邁向科學(xué)化、精準(zhǔn)化。在大數(shù)據(jù)背景下，構(gòu)建智慧型城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理模式，有助于增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)治理決策的科學(xué)性。[14]

HY6.29事故中，平輿縣交警大隊(duì)曾以“無(wú)管轄權(quán)”為由推卸責(zé)任，即它發(fā)現(xiàn)了大客車司機(jī)的違法事實(shí)，卻因發(fā)生地不在屬地而無(wú)法處理，而在屬地的交警部門(mén)公安系統(tǒng)卻并不知道存在違法事實(shí)，這就使得該地區(qū)成為了數(shù)據(jù)盲點(diǎn)，無(wú)人監(jiān)管。因此，建立風(fēng)險(xiǎn)信息的數(shù)據(jù)共享機(jī)制必不可少，通過(guò)這個(gè)平臺(tái)，交警部門(mén)可以及時(shí)檢測(cè)到風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，從而對(duì)其進(jìn)行干預(yù)，避免風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大。

結(jié) 論

城市化的快速推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得社會(huì)矛盾日益凸顯，城市公共安全事故時(shí)有發(fā)生，它們嚴(yán)重影響了城市的和諧發(fā)展和社會(huì)的安全穩(wěn)定。黨和國(guó)家高度重視城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的治理，為有效提高城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的績(jī)效，首先是要對(duì)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理進(jìn)行全面而深入的研究，找出導(dǎo)致事故發(fā)生的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，然后有針對(duì)性地開(kāi)展治理活動(dòng)，從而切實(shí)規(guī)避此類安全事故的發(fā)生。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的治理是一個(gè)協(xié)同合作的問(wèn)題，需要多方責(zé)任主體參與。由政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，共同建立風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)控、評(píng)估機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)責(zé)、懲戒機(jī)制，輔之以風(fēng)險(xiǎn)教育、培訓(xùn)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)信息的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，全方位監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)，以期能夠防止風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，或在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生初期，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并采取行動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，將風(fēng)險(xiǎn)消除于萌芽之中，減少城市公共安全事件或事故。