侯 靜，牛繼承

(中國(guó)人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000)

廣州簡(jiǎn)稱穗，別稱羊城，位于廣東珠江三角洲北部，歷史上是海上絲綢之路的發(fā)祥地之一，也是新中國(guó)成立后改革開放的前沿陣地。廣州擁有悠久的對(duì)外開放歷史、獨(dú)特的地理?xiàng)l件、發(fā)達(dá)的海陸空交通網(wǎng)絡(luò)、繁榮的經(jīng)濟(jì)、包容的人文思想及良好的社會(huì)生活環(huán)境。近年來(lái)，廣州逐步發(fā)展成為我國(guó)重要的中心城市、國(guó)際商貿(mào)中心和綜合交通樞紐，到廣州經(jīng)商、就業(yè)和居住的外國(guó)人數(shù)量穩(wěn)步上升。近十年我國(guó)外國(guó)人出入境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，廣州市每年外國(guó)人出入境人數(shù)占全國(guó)的2.55%[1]，每年有近500萬(wàn)人次的外國(guó)人入出境，且呈逐年遞增趨勢(shì)。

大量外國(guó)人來(lái)穗經(jīng)商、就業(yè)，雖然在一定程度上促進(jìn)了廣州經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但“三非”外國(guó)人問(wèn)題也隨之產(chǎn)生并逐漸發(fā)展惡化。不少外國(guó)人為謀生存在廣州非法居留、非法就業(yè)，甚至實(shí)施違法犯罪活動(dòng)，對(duì)廣州的城市發(fā)展、社會(huì)治安和國(guó)際形象等帶來(lái)諸多影響和挑戰(zhàn)，加強(qiáng)廣州市“三非”外國(guó)人治理已成為當(dāng)務(wù)之急。廣州是我國(guó)“三非”外國(guó)人問(wèn)題較為突出的代表城市，對(duì)其“三非”外國(guó)人治理工作作為研究樣本進(jìn)行深度解析，總結(jié)“三非”外國(guó)人治理的廣州經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而向我國(guó)其他有相似問(wèn)題的城市推廣，將有利于提高我國(guó)“三非”外國(guó)人治理工作的整體水平。

一、廣州市“三非”外國(guó)人現(xiàn)狀

2010年左右，我國(guó)“三非”外國(guó)人問(wèn)題逐漸顯露，北京、上海、廣州等“三非”外國(guó)人主要聚集地區(qū)先后出現(xiàn)許多典型性涉外案(事)件，其中，情況最為嚴(yán)重的是廣州市。廣州市出入境管理部門持續(xù)開展了“三非”外國(guó)人專項(xiàng)清理活動(dòng)。

(一)廣州市“三非”外國(guó)人近年增速減緩，存量減少

根據(jù)近年來(lái)廣州市公安機(jī)關(guān)查獲和遣送的“三非”案件顯示，越南、緬甸等東南亞國(guó)家人員大多先偷渡進(jìn)入廣西，爾后由蛇頭組織搭乘大巴從公路中轉(zhuǎn)進(jìn)入廣州，并在事先安排好的工廠非法務(wù)工，大多工廠包吃包住。廣州市警方主要靠線報(bào)和盤查、清查等途徑查獲這一類非法入境人員。非洲、中東等國(guó)家人員多持用偽假證件或騙領(lǐng)的證件從廣州各口岸非法入境，這部分人員大多之前在廣州有“三非”情形而被遣送出境，在境外變換身份申領(lǐng)新的護(hù)照后再次入境。

2014年，廣州市共查處“三非”外國(guó)人2 788人，非洲籍占比約為32.42%[2]。2015年，共查處“三非”外國(guó)人3 029名，非洲籍占比約為24.7%[3]。2016年，共查處“三非”外國(guó)人3 179名，非洲籍占比約為18.9%(1)數(shù)據(jù)來(lái)源于廣州市公安局出入境管理處。。2017年，全市公安機(jī)關(guān)拘留審查“三非”外國(guó)人1 000余人，大多為亞洲國(guó)家人員，非洲籍占比為17.4%。據(jù)廣州市公安局統(tǒng)計(jì)，2015、2016、2017三年間來(lái)穗非洲國(guó)家人員共35萬(wàn)人、114.6萬(wàn)人次，其中90%以上已按期離境[4]。2018年以來(lái)，廣州市“三非”人員查處量持續(xù)減少。當(dāng)前，廣州市“三非”外國(guó)人增速放緩，總體呈現(xiàn)減少態(tài)勢(shì)，非洲籍占比也逐年降低。

(二)廣州市“三非”外國(guó)人以非法居留為主要形式，非法就業(yè)為主要目標(biāo)

廣州市“三非”外國(guó)人涉及非法入境、非法居留和非法就業(yè)行為，其中，非法就業(yè)是其非法入境的主要目的，非法居留是非法入境和非法就業(yè)行為的伴生問(wèn)題。在廣州市非法居留的外國(guó)人中，歐、美、日、韓等國(guó)家人員多為因疏忽大意導(dǎo)致逾期的非法居留行為，非洲、中東、東南亞等國(guó)家人員多為未按規(guī)定辦理居留證件或故意逾期的非法居留行為[5]。非洲、中東等國(guó)家人員多依賴其社交關(guān)系網(wǎng)絡(luò)借住于合法在穗的親戚或朋友的居住地，采取早出晚歸方式逃避警方檢查。東南亞國(guó)家人員則多住在其非法務(wù)工的工廠里。

在穗外國(guó)人非法就業(yè)涉及的行業(yè)范圍廣、工作時(shí)間與形式靈活、發(fā)現(xiàn)取證難。有的多次申請(qǐng)短期簽證，化整為零、長(zhǎng)期就業(yè)；有的在短期外語(yǔ)培訓(xùn)班擔(dān)任臨時(shí)外教，變動(dòng)頻繁；有的勞資雙方為逃避制裁統(tǒng)一口徑，不簽訂勞動(dòng)合同只有口頭協(xié)議，工資日結(jié)，沒(méi)有健全的財(cái)務(wù)制度，勞務(wù)報(bào)酬沒(méi)有書面記載。近年來(lái)，廣州市公安機(jī)關(guān)查獲的外國(guó)人非法就業(yè)案件顯示：非洲籍人員多從事外語(yǔ)培訓(xùn)、商業(yè)文化演出、服務(wù)等行業(yè)；越南、緬甸等東南亞國(guó)家人員在工廠充當(dāng)?shù)投藙诹Φ姆欠ň蜆I(yè)現(xiàn)象較多。

二、廣州市“三非”外國(guó)人問(wèn)題的成因

廣州市“三非”外國(guó)人問(wèn)題的出現(xiàn)有著復(fù)雜的原因，其中既有歷史文化、地理交通、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，也有出入境管理、社會(huì)治理層面的因素。

(一)歷史文化因素

廣州市是海上絲綢之路的發(fā)源地之一，是我國(guó)自古以來(lái)的港口通商城市，擁有悠久的對(duì)外開放歷史。在廣州市的對(duì)外開放進(jìn)程中，不同國(guó)家人員的宗教、習(xí)俗、語(yǔ)言、生活習(xí)慣、飲食等方面互相傳播和影響，在長(zhǎng)期的發(fā)展中形成了廣州市極具包容性的社會(huì)文化，有利于吸引和適應(yīng)外國(guó)人長(zhǎng)期居住生活。正是由于廣州獨(dú)特的對(duì)外貿(mào)易和國(guó)際移民歷史，成為我國(guó)最早面臨外國(guó)人管理工作的城市之一，也是“三非”外國(guó)人問(wèn)題較為突出的城市之一。

(二)地理交通因素

由于緯度相似，同屬亞熱帶氣候，非洲、中東等國(guó)家人員比較適應(yīng)在廣州生活。廣州市的海陸空交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，有白云國(guó)際機(jī)場(chǎng)、廣九直通車站、6個(gè)客貨運(yùn)碼頭等對(duì)外口岸。其中，白云國(guó)際機(jī)場(chǎng)連接全球220個(gè)航點(diǎn)，是國(guó)內(nèi)三大樞紐機(jī)場(chǎng)之一[6]。此外，廣州市還有赴港澳直通巴士，加之港澳地區(qū)發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，許多外國(guó)人也可借道港澳進(jìn)出廣州。在海量人員出入境情況下，廣州市的“三非”外國(guó)人問(wèn)題較為突出。

(三)經(jīng)濟(jì)因素

廣州市近年來(lái)推進(jìn)“三中心一體系”(國(guó)際航運(yùn)中心、國(guó)際物流中心、國(guó)際貿(mào)易中心和現(xiàn)代金融服務(wù)體系)和國(guó)家重要中心城市建設(shè)，外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)了快速的人口流動(dòng)[7]。廣州市輕工業(yè)和小商品貿(mào)易發(fā)達(dá)，一年舉辦兩次中國(guó)進(jìn)出口商品交易會(huì)(廣交會(huì))，吸引非洲、中東等國(guó)家人員到廣州“淘金”。此外，廣州市的勞動(dòng)力成本較高，部分行業(yè)存在高薪招工難的現(xiàn)象，而我國(guó)周邊的越南、緬甸等國(guó)家人力成本低、勞動(dòng)力充足，是廣州市很多勞動(dòng)密集型企業(yè)的良好勞力替代來(lái)源地。一些跨國(guó)黑中介在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，為這些國(guó)家人員提供商務(wù)邀請(qǐng)函、包車運(yùn)輸、安排住宿及工作地等一條龍服務(wù)，進(jìn)一步加劇了“三非”外國(guó)人問(wèn)題。

(四)人員出入境管理因素

我國(guó)人員出入境管理工作由外交部、公安部門共同實(shí)施。其中，簽證工作由外交部和公安部共同負(fù)責(zé)，出入境邊防檢查和邊境管理由公安部門負(fù)責(zé)。但是，在實(shí)踐工作中，申請(qǐng)簽證人員數(shù)量多且身份復(fù)雜，簽發(fā)機(jī)構(gòu)難以將“三非”外國(guó)人全部攔阻在境外，人員出入境管理的第一道制度屏障亟須進(jìn)一步加固。我國(guó)西南地區(qū)邊界線長(zhǎng)，邊境通道眾多，管控難度大，非法越境行為屢禁不止，人員出入境管理的第一道物理屏障也需要進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)。

(五)社會(huì)管理因素

我國(guó)的外國(guó)人管理涉及公安、外事、工商、勞動(dòng)、稅務(wù)、宗教等多個(gè)部門，管理環(huán)節(jié)包括簽證簽發(fā)、入境邊防檢查、停留、居留、就業(yè)、證件延期、出境邊防檢查等多個(gè)環(huán)節(jié)。目前，我國(guó)負(fù)責(zé)外國(guó)人管理的各部門之間缺乏互通共享的信息平臺(tái)，溝通協(xié)作存在障礙，“三非”外國(guó)人治理沒(méi)有形成合力，治理的人力資源、場(chǎng)所、資金等保障不足。國(guó)家移民管理局成立后，主要負(fù)責(zé)外國(guó)人來(lái)華留學(xué)管理、工作有關(guān)管理、停留居留和永久居留管理，其他許多入境外國(guó)人管理問(wèn)題還有待解決[8]。

(六)其他因素

“三非”問(wèn)題關(guān)系到國(guó)家間的外交關(guān)系，如果我國(guó)對(duì)某些國(guó)家公民的簽證把關(guān)過(guò)嚴(yán)或者清查遣返力度過(guò)大，很容易引起相關(guān)國(guó)家的不滿或異議。此外，部分非洲、中東國(guó)家的護(hù)照管理比較混亂，一些被我國(guó)遣返并列為不準(zhǔn)入境人員的外國(guó)人，很容易在境外以不同名字申領(lǐng)新護(hù)照再次入境，削弱了我方對(duì)“三非”外國(guó)人的打擊力度。

三、廣州市當(dāng)前治理“三非”外國(guó)人的舉措

(一)以“大外管”為主的管理模式是最基本的機(jī)制保障

廣州市于2003年提出成立“大外管”機(jī)制，目前已經(jīng)形成由“黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)、相關(guān)職能部門參與”的“大外管”格局，實(shí)現(xiàn)對(duì)在穗外國(guó)人的扁平化管理[9]。廣州市建立了共計(jì)44個(gè)職能部門參與的“廣州市外籍人員管理工作聯(lián)席會(huì)議”制度，由擔(dān)任市委常委的政法委書記、擔(dān)任副市長(zhǎng)的市公安局局長(zhǎng)任召集人，市、區(qū)兩級(jí)外管聯(lián)席會(huì)議在公安機(jī)關(guān)設(shè)立辦公室，通過(guò)定期召開聯(lián)席會(huì)議，明確不同部門的職責(zé)、任務(wù)，加強(qiáng)部門間聯(lián)系，及時(shí)解決外管工作中的實(shí)際問(wèn)題與困難?！按笸夤堋惫ぷ鳈C(jī)制加強(qiáng)了不同政府職能部門間治理“三非”外國(guó)人工作的聯(lián)動(dòng)配合，是廣州治理“三非”外國(guó)人取得成效的最基本機(jī)制保障。

(二)發(fā)揮口岸邊防檢查的把關(guān)管控作用

廣東省出入境邊防檢查總站負(fù)責(zé)包括廣州白云機(jī)場(chǎng)等出入境口岸的出入境邊防檢查工作。在出入境邊防檢查過(guò)程中，對(duì)出入境外國(guó)人實(shí)施詢問(wèn)和查驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)非法入境人員時(shí)立即作出遣返決定，懷疑外國(guó)人來(lái)華目的與簽證類型不符以及其他可疑情況時(shí)作出不準(zhǔn)入境決定。邊防檢查工作起到了把關(guān)管控“三非”外國(guó)人的屏障作用，一定程度上緩解了“三非”外國(guó)人的增量問(wèn)題。

(三)日常管控與專項(xiàng)行動(dòng)相結(jié)合，壓縮“三非”外國(guó)人的生存空間

廣州市公安機(jī)關(guān)日常組織專門警力在外國(guó)人集中地區(qū)的地鐵口、公交站、商貿(mào)城、酒店、娛樂(lè)場(chǎng)所等地點(diǎn)設(shè)崗盤查，對(duì)外國(guó)人是否攜帶護(hù)照、有無(wú)按照法律法規(guī)辦理境外人員住宿登記、證件是否過(guò)期等情況進(jìn)行檢查。同時(shí)，入戶檢查出租屋、住宅小區(qū)、賓館、酒店等場(chǎng)所內(nèi)外國(guó)人的居住情況。常年組織清理“三非”外國(guó)人專項(xiàng)行動(dòng)，構(gòu)筑“警種聯(lián)動(dòng)、部門聯(lián)動(dòng)、城際聯(lián)動(dòng)”的防控查處網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)密集型企業(yè)多的重點(diǎn)街道、村鎮(zhèn)工廠、出租屋、酒店的“地毯式”大清查。通過(guò)日常管控與專項(xiàng)行動(dòng)相結(jié)合，一定程度上壓縮了“三非”人員在穗的生存空間，系統(tǒng)治理“三非”外國(guó)人問(wèn)題的立體防控體系初步形成。

(四)將在穗外國(guó)人納入廣州市實(shí)有人口管理

廣州市將外國(guó)人管理落實(shí)到街(鎮(zhèn))、社區(qū)和單位，納入當(dāng)?shù)貙?shí)有人口管理。在外國(guó)人居住達(dá)500人以上的街道成立外國(guó)人管理服務(wù)站(下稱外管站)，把外管服務(wù)延伸到基層。外管站由街(鎮(zhèn))黨工委副書記任站長(zhǎng)，公安派出所、綜治辦、司法所、辦事處、民政科、來(lái)穗中心等單位負(fù)責(zé)人分別任副站長(zhǎng)，成員由相關(guān)部門派員進(jìn)駐。外管站負(fù)責(zé)涉外出租屋和外國(guó)人臨時(shí)住宿的登記和管理，按照一人一檔、一屋一檔進(jìn)行臺(tái)賬整理。同時(shí)，向外國(guó)人提供法制宣傳、法律咨詢和援助，以及在穗工作和生活的各類咨詢服務(wù)[10]。公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格落實(shí)回訪走訪制度，外管民警根據(jù)境外人員臨時(shí)住宿登記表信息，對(duì)照市局“外國(guó)人動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)”的重點(diǎn)外國(guó)人名單，采取入戶核查、逐人見(jiàn)面方式，及時(shí)反饋信息。

廣東省公安廳于2004年制定了《舉報(bào)“三非”外國(guó)人有功人員的獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，對(duì)提供線索舉報(bào)“三非”外國(guó)人的群眾予以獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，在全市范圍內(nèi)對(duì)“三非”外國(guó)人的概念及類型進(jìn)行普及宣傳，發(fā)動(dòng)社區(qū)物業(yè)、出租屋業(yè)主、外管聯(lián)絡(luò)員、志愿者等多方社會(huì)力量參與“三非”外國(guó)人治理工作[11]。

(五)推進(jìn)科技信息化，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用

全國(guó)邊檢機(jī)關(guān)使用的梅沙系統(tǒng)查控庫(kù)采集了“三非”及存在“三非”嫌疑的外國(guó)人詳細(xì)資料，以及面部、指紋等生物特征，當(dāng)其從口岸經(jīng)過(guò)入境邊防檢查時(shí)，梅沙系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)報(bào)警。此外，廣東省出入境邊防檢查總站依托自主研發(fā)的“云劍系統(tǒng)”，通過(guò)總結(jié)“三非”外國(guó)人的規(guī)律特點(diǎn)，創(chuàng)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，實(shí)現(xiàn)對(duì)入出境外國(guó)人的自動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和重點(diǎn)篩查，為一線精準(zhǔn)防范和打擊“三非”人員提供預(yù)警提示。

廣州市地方公安機(jī)關(guān)目前使用“外國(guó)人動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)”和“出入境數(shù)據(jù)挖掘統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)”。依托“外國(guó)人動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)”建立起市局—區(qū)分局—基層派出所三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)在穗居住外國(guó)人的逾期簽證情況即時(shí)預(yù)警，對(duì)重點(diǎn)人員予以實(shí)時(shí)監(jiān)控。公安機(jī)關(guān)總結(jié)治理“三非”外國(guó)人的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，在“出入境數(shù)據(jù)挖掘統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)”中建立了重點(diǎn)人群、違規(guī)中介、非法務(wù)工、重點(diǎn)人員聚集等數(shù)據(jù)模型。通過(guò)對(duì)外國(guó)人辦理簽證、住宿登記、案(事)件信息等數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，實(shí)現(xiàn)了外國(guó)人在各行政區(qū)域分布的實(shí)時(shí)展示，借助大數(shù)據(jù)對(duì)在穗“三非”外國(guó)人進(jìn)行精準(zhǔn)查控。

廣州市正規(guī)旅店全部安裝和使用了“外國(guó)人動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)”，這個(gè)系統(tǒng)分前臺(tái)信息收集和后臺(tái)信息管理兩個(gè)部分。各旅店登記入住外籍人士的身份信息，并將資料打包傳送給廣州市公安局進(jìn)行分析與核查，實(shí)現(xiàn)對(duì)旅店暫住外籍人員的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。外管站對(duì)臨時(shí)住宿外國(guó)人進(jìn)行登記管理的資料錄入系統(tǒng)是單機(jī)版的，由分駐在外管站的派出所民警每天將資料拷貝回各自轄區(qū)派出所的警綜系統(tǒng)中，進(jìn)而對(duì)外國(guó)人的臨時(shí)住宿登記信息進(jìn)行核查。

四、廣州市“三非”外國(guó)人系統(tǒng)治理的思考

(一)完善“三非”外國(guó)人治理的相關(guān)法律、法規(guī)

1．出臺(tái)移民與出入境管理領(lǐng)域的綜合性法律、法規(guī)

我國(guó)在外國(guó)人管理的立法上側(cè)重于出入境管理，缺少統(tǒng)籌外國(guó)人簽證、入境、停留、居留、就業(yè)、違法犯罪記錄、出境等全部事項(xiàng)的法律。隨著我國(guó)出入境管理形勢(shì)的發(fā)展變化，亟須制訂國(guó)際移民與出入境管理領(lǐng)域的綜合性法律、法規(guī)，建立集簽證申請(qǐng)、入境、停留、居留、就業(yè)、出境及違法信息共享的整合式管理體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)外國(guó)人的有效管理。一是建議借鑒域外移民與出入境管理的法律體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，關(guān)注移民管理全過(guò)程，制定“國(guó)際移民法”。二是建議完善國(guó)際移民與出入境管理領(lǐng)域的行政法規(guī)，加快修訂《中華人民共和國(guó)出境入境邊防檢查條例》和《外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)管理工作辦法》等相關(guān)法規(guī)。

2.細(xì)化治理“三非”問(wèn)題的法律細(xì)則

當(dāng)前我國(guó)法律法規(guī)中有關(guān)“三非”問(wèn)題治理的規(guī)定較為欠缺，對(duì)“三非”情形的處罰種類少、力度輕，所規(guī)定的處罰額度不足以威懾和懲戒“三非”外國(guó)人及相關(guān)人員和單位?，F(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)外國(guó)人遣送出境的適用標(biāo)準(zhǔn)、場(chǎng)所、資金、執(zhí)行程序等規(guī)定不夠明確，沒(méi)有規(guī)定遣返場(chǎng)所設(shè)置的資金來(lái)源、場(chǎng)地標(biāo)準(zhǔn)、人員配備、管理規(guī)范等細(xì)節(jié)[12]，拘留和遣返“三非”外國(guó)人的程序過(guò)于復(fù)雜，缺乏詳細(xì)的操作指引。

針對(duì)“三非”問(wèn)題，應(yīng)將羈押場(chǎng)所的建設(shè)和管理、遣送出境的適用標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行程序、遣返經(jīng)費(fèi)等規(guī)定納入法律細(xì)則。加大對(duì)“三非”人員和隨意向外國(guó)人發(fā)邀請(qǐng)函電、容留外國(guó)人非法居留和非法就業(yè)的相關(guān)人員及單位的處罰力度。加強(qiáng)“三非”問(wèn)題查處與《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》《中華人民共和國(guó)刑法》的對(duì)接，從執(zhí)法程序和規(guī)定上完善拘留審查和遣返機(jī)制。

3．制定適合廣州市實(shí)際情況的地方性法規(guī)或辦法

目前，廣州市在外國(guó)人居住管理方面的規(guī)章制度尚不完善，僅有2005年出臺(tái)的《廣州市房屋租賃管理規(guī)定》和2008年出臺(tái)的《廣州市流動(dòng)人員管理規(guī)定》，分別對(duì)外國(guó)人在廣州市租賃房屋行為和需要在本市居住30日以上的外國(guó)人作出了“參照本規(guī)定”管理或執(zhí)行的原則性規(guī)定，難以解決廣州市外國(guó)人居住管理中的實(shí)際問(wèn)題[13]。廣州市公安機(jī)關(guān)在實(shí)際的“三非”治理工作中缺乏足夠的法律支持，執(zhí)法依據(jù)不足，執(zhí)法操作性不強(qiáng)。因此，建議由市政府法制部門牽頭深入調(diào)研，制定外國(guó)人在穗居住、留學(xué)和就業(yè)的詳細(xì)管理規(guī)定。

(二)加強(qiáng)源頭控制，嚴(yán)格簽證簽發(fā)工作

近年來(lái)，持用偽假證件入境的外國(guó)人逐漸減少，持用真實(shí)有效證件入境的越來(lái)越多，口岸邊檢機(jī)關(guān)的查緝難度加大。在這種情況下，應(yīng)嚴(yán)格簽證簽發(fā)工作，增加面談比例。中國(guó)駐外使領(lǐng)館應(yīng)統(tǒng)一審查規(guī)范和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)申請(qǐng)人的往返機(jī)票、酒店預(yù)訂證明、出租屋房主擔(dān)保函、個(gè)人資產(chǎn)證明等進(jìn)行審查，并將申請(qǐng)者資料發(fā)回國(guó)內(nèi)公安機(jī)關(guān)核查。國(guó)內(nèi)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門在簽發(fā)簽證時(shí)也應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)審查。

(三)加強(qiáng)廣州市“三非”外國(guó)人治理的協(xié)作配合

外國(guó)人管理流程包括核查信息、簽發(fā)簽證、出入境口岸查驗(yàn)，以及入境后的停留、居留、就業(yè)等，涉及公安、工商、勞動(dòng)、稅務(wù)、宗教等多個(gè)部門。在當(dāng)前管理體制下，外國(guó)人入出境邊防檢查由各省、自治區(qū)出入境邊防檢查總站及其下設(shè)的各分站負(fù)責(zé)。外國(guó)人居留、就業(yè)等歸地方公安機(jī)關(guān)及其他勞動(dòng)、工商等部門負(fù)責(zé)。不同部門間條塊分割，亟須破除溝通壁壘，形成管理合力。

1.完善“大外管”體系，加強(qiáng)部門間協(xié)作

廣州市的“大外管”工作格局應(yīng)加強(qiáng)系統(tǒng)化聯(lián)動(dòng)，充實(shí)外管聯(lián)席會(huì)議辦公室職責(zé)，發(fā)揮臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，立足聯(lián)席會(huì)議，指導(dǎo)各部門協(xié)作形成管理合力。同時(shí)，進(jìn)一步健全權(quán)責(zé)分工和追責(zé)機(jī)制，對(duì)因?yàn)橥普?、不積極主動(dòng)作為而造成嚴(yán)重后果的相關(guān)部門進(jìn)行責(zé)任追究和懲戒，促使各個(gè)部門各司其職、密切協(xié)作，形成管理合力。

2.加強(qiáng)國(guó)內(nèi)相關(guān)省份間的合作

對(duì)于中越、中緬邊境地區(qū)的外國(guó)人偷渡進(jìn)入廣西再中轉(zhuǎn)廣州的問(wèn)題，需要調(diào)動(dòng)廣西和廣東兩地公安部門和移民管理機(jī)構(gòu)開展協(xié)作。在越南、緬甸等國(guó)與廣西接壤的陸地邊境地區(qū)，加強(qiáng)二線邊境檢查站建設(shè)。在廣西進(jìn)入廣東的陸路地段，兩省公安部門要加強(qiáng)情報(bào)互通和聯(lián)合檢查。廣州警方在遣返東南亞國(guó)家的“三非”人員時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)與廣西公安機(jī)關(guān)合作，有的可以先押送至廣西的邊境派出所或邊防檢查站內(nèi)，再共同配合完成遣送任務(wù)。

3.加強(qiáng)國(guó)際合作

治理“三非”問(wèn)題必須加強(qiáng)相關(guān)國(guó)家之間的合作。遣返“三非”外國(guó)人首先要核實(shí)國(guó)籍，而近年來(lái)廣州市公安機(jī)關(guān)查獲的“三非”人員大多沒(méi)有真實(shí)有效的身份證件，在向相關(guān)國(guó)家駐華使領(lǐng)館發(fā)函核實(shí)時(shí)，很多駐華使領(lǐng)館不及時(shí)回復(fù)甚至不回復(fù)，導(dǎo)致這些“三非”外國(guó)人只能長(zhǎng)期被羈押在拘留所。我國(guó)應(yīng)與相關(guān)國(guó)家建立治理“三非”人員的協(xié)作機(jī)制，簽訂雙邊、多邊合作協(xié)議，明確各自的權(quán)利義務(wù)。

(四)加大對(duì)外國(guó)人非法居留、非法就業(yè)的查處力度

廣州市大多外國(guó)人居住在出租屋或酒店，沒(méi)有辦理住宿登記的外國(guó)人大多依據(jù)其社交關(guān)系網(wǎng)絡(luò)借住，并通過(guò)早出晚歸來(lái)逃避公安機(jī)關(guān)檢查。對(duì)此，公安機(jī)關(guān)只有依靠“洗樓式”的清查行動(dòng)和群眾舉報(bào)才能發(fā)現(xiàn)這些隱匿的“三非”人員，耗費(fèi)大量的警力卻收效甚微。建議進(jìn)一步完善出租屋、酒店等場(chǎng)所的門禁卡制度，加強(qiáng)外國(guó)人聚集區(qū)的監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)。加大對(duì)違反管理規(guī)定的酒店負(fù)責(zé)人和出租屋業(yè)主的懲戒，使其自覺(jué)遵守相關(guān)規(guī)定，履行監(jiān)督義務(wù)。同時(shí)，繼續(xù)加強(qiáng)眼線、耳目的培養(yǎng)，及時(shí)獲取非法居留外國(guó)人的情報(bào)線索。

外國(guó)人在穗的就業(yè)管理由勞動(dòng)、公安、工商、稅務(wù)、文教等部門負(fù)責(zé)。在實(shí)際工作中，勞動(dòng)部門對(duì)用人單位調(diào)查不足，文教部門對(duì)教育機(jī)構(gòu)聘雇外教情況審查不足，非法就業(yè)的查處主要靠公安機(jī)關(guān)[14]。公安機(jī)關(guān)查處非法就業(yè)往往依靠群眾舉報(bào)和大規(guī)模的專項(xiàng)清查，十分被動(dòng)。建議在法律規(guī)定中賦予勞動(dòng)監(jiān)察部門對(duì)外國(guó)人非法就業(yè)的查處權(quán)，公安機(jī)關(guān)牽頭各相關(guān)部門聯(lián)合開展專項(xiàng)清查行動(dòng)，對(duì)容留藏匿、非法聘用等違法行為加大打擊力度。

(五)加大科技投入，提高“三非”外國(guó)人治理水平

1.研發(fā)境外人員生物特征庫(kù)

當(dāng)前，邊檢機(jī)關(guān)對(duì)出入境外國(guó)人進(jìn)行面部和指紋采集，然而指紋庫(kù)還沒(méi)有全面投入使用，不能實(shí)現(xiàn)指紋庫(kù)查控報(bào)警。應(yīng)研發(fā)涵蓋面部、指紋、瞳孔等多項(xiàng)數(shù)據(jù)的生物特征庫(kù)，并在境外簽證機(jī)關(guān)、口岸邊檢機(jī)關(guān)和內(nèi)地公安機(jī)關(guān)同時(shí)投入使用。境外簽證機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)不予簽發(fā)簽證的外國(guó)人或其他可疑人員時(shí)及時(shí)采集生物特征，當(dāng)這部分人員再次申領(lǐng)簽證時(shí)，及時(shí)予以警惕并加大核查力度。口岸邊檢機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)不準(zhǔn)入境人員時(shí)，及時(shí)采集生物特征，當(dāng)這部分人再次入境時(shí)，生物特征庫(kù)自動(dòng)報(bào)警。

2.建立統(tǒng)一互通的外國(guó)人管理信息平臺(tái)

在外國(guó)人管理工作中，各部門間需要一個(gè)高效便捷的信息平臺(tái)，用以“三非”工作的信息交流、線索通報(bào)、情報(bào)共享、協(xié)調(diào)聯(lián)系等。建議對(duì)現(xiàn)有的相關(guān)系統(tǒng)進(jìn)行整合，形成涵蓋外國(guó)人簽證、入境檢查、住宿登記、就業(yè)管理、日?；顒?dòng)、證件延期、違法犯罪記錄、出境檢查等綜合信息的管理系統(tǒng)，各部門、各警種間信息共享，不同職能部門在系統(tǒng)內(nèi)享有不同權(quán)限，能及時(shí)獲取所需信息，同時(shí)避免某些信息重復(fù)錄入和提交，減輕工作人員的工作壓力。

3.充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，廣州市“三非”外國(guó)人治理工作也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。建議整合公安系統(tǒng)信息，把各部門、各警種內(nèi)部分散的案件信息、數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸集到數(shù)據(jù)中心，詳細(xì)收錄“三非”人員國(guó)籍、非法出入境方式、非法居留地點(diǎn)、非法就業(yè)行業(yè)、違法犯罪涉案記錄等，既保證不同部門與警種及時(shí)獲悉“三非”人員情況，又有助于建立數(shù)據(jù)分析模型，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和串并案分析。密切與中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、企事業(yè)單位的聯(lián)系，采用自愿提供、有償購(gòu)買、網(wǎng)絡(luò)搜索等形式加大涉外數(shù)據(jù)的收集力度，形成有價(jià)值的大數(shù)據(jù)。

(六)加強(qiáng)廣州市涉外管理的力量建設(shè)

1.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

廣州市公安機(jī)關(guān)的外國(guó)人管理工作具體分為市公安局出入境管理支隊(duì)、區(qū)公安分局出入境管理大隊(duì)、基層派出所三級(jí)。而日常巡邏盤查、住宿登記管理、拘留審查“三非”嫌疑人等大量工作大都由基層派出所承擔(dān)，基層民警的專業(yè)知識(shí)與能力素質(zhì)難以完全滿足當(dāng)前的外管需求。鑒于此，亟須加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。一是擴(kuò)充外國(guó)人管理人員數(shù)量。根據(jù)不同片區(qū)的外國(guó)人聚集規(guī)模和國(guó)籍對(duì)管理機(jī)構(gòu)定崗定編，民警通過(guò)考試后統(tǒng)一持證上崗。二是提高外國(guó)人管理隊(duì)伍的業(yè)務(wù)水平。編寫如外國(guó)人證件識(shí)別、警務(wù)英語(yǔ)、“三非”人員查處、涉外案(事)件處理等專門教材，并進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)。三是建立小語(yǔ)種人才儲(chǔ)備庫(kù)。很多“三非”人員在拘留審查期間，假裝聽不懂英語(yǔ)，要求辦案人員用其母語(yǔ)交流。而基層公安機(jī)關(guān)在小語(yǔ)種人才儲(chǔ)備方面比較匱乏，常難以滿足實(shí)際需求。因此，邊檢機(jī)關(guān)和內(nèi)地公安機(jī)關(guān)都應(yīng)加大面向社會(huì)招收小語(yǔ)種人才的力度。四是重視隊(duì)伍的考評(píng)監(jiān)督，并將考評(píng)結(jié)果與獎(jiǎng)懲和職位晉升相掛鉤。

2.加強(qiáng)場(chǎng)所、資金保障

遣返“三非”外國(guó)人的前提是查清國(guó)籍。很多在穗“三非”人員沒(méi)有真實(shí)有效的身份證件，國(guó)籍難以查清，導(dǎo)致拘留時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。廣州市當(dāng)前沒(méi)有專門的外國(guó)人羈押場(chǎng)所，“三非”人員與其他人員混合關(guān)押，既增加了拘留所的壓力，也存在著一定的安全隱患。建議廣州市建立專門的外國(guó)人拘留所，并配備掌握多門外語(yǔ)并具備處置涉外案(事)件能力的專業(yè)人才。廣州市政府應(yīng)將遣返經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)要實(shí)報(bào)實(shí)銷、嚴(yán)格監(jiān)管。

(七)發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與外國(guó)人日常管理服務(wù)

在廣州市的外國(guó)人管理工作中，可發(fā)揮高素質(zhì)志愿者和專業(yè)社會(huì)工作者在外語(yǔ)、法律、結(jié)對(duì)幫扶等方面的優(yōu)勢(shì)，助推外國(guó)人的管理服務(wù)工作。一是在相關(guān)中介機(jī)構(gòu)、就業(yè)單位、出租屋、賓館酒店等培養(yǎng)外管聯(lián)絡(luò)員，隨時(shí)了解外國(guó)人在穗的居住和就業(yè)情況，預(yù)防“三非”問(wèn)題發(fā)生。二是發(fā)揮社區(qū)物業(yè)與出租屋業(yè)主的作用。外國(guó)人在語(yǔ)言、宗教、文化、生活習(xí)慣等方面與社會(huì)居民存在差異，難免會(huì)產(chǎn)生矛盾。物業(yè)公司應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)聯(lián)誼活動(dòng)，出租屋業(yè)主應(yīng)加強(qiáng)日常走訪，檢查核實(shí)出租屋實(shí)際居住情況，防范未登記的“三非”外國(guó)人非法居住在出租屋。三是進(jìn)一步強(qiáng)化舉報(bào)“三非”外國(guó)人獎(jiǎng)勵(lì)制度，豐富獎(jiǎng)勵(lì)形式，提高獎(jiǎng)勵(lì)金額。通過(guò)加強(qiáng)宣傳教育，提高廣大群眾的法律水平，以及對(duì)“三非”問(wèn)題的認(rèn)識(shí)水平，引導(dǎo)群眾加強(qiáng)對(duì)外國(guó)人的監(jiān)督，積極主動(dòng)舉報(bào)“三非”人員，形成全社會(huì)齊心協(xié)力進(jìn)行“三非”外國(guó)人治理的良好氛圍。