姜先峰

(中國人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000)

黨的十九大報(bào)告中指出，要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府[1]。深化“放管服”改革以來，沿海船舶治安管理工作的管理模式、措施手段和服務(wù)水平發(fā)生了較大的變化，信息備案制度取代證件簽發(fā)審批成為新形勢(shì)下沿海船舶治安管理的主要形式。

一、沿海船舶治安管理信息備案制度概述

(一)信息備案制度產(chǎn)生的時(shí)代背景

隨著改革開放和海洋大開發(fā)的不斷深入，沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)逐漸變化，傳統(tǒng)的證件核發(fā)管理制度已經(jīng)無法滿足動(dòng)態(tài)化、信息化工作的需要，在實(shí)際工作中存在的審批程序不科學(xué)、證件作用重疊，簽證不便、年審變更不合理等問題一直也沒有得到有效解決。在國家深化改革、政府部門簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，“放管服”改革的舉措不斷深入，廣大漁船民和船東公司呼吁改革、取消漁船民證件審批程序的呼聲越來越高。2019年3月6日，國務(wù)院發(fā)文取消了出海船舶戶口簿、出海船民證、合資船船員登輪證、對(duì)臺(tái)勞務(wù)人員登輪作業(yè)證等證件核發(fā)的行政許可[2]，開展以深化行政審批制度改革為重點(diǎn)的簡(jiǎn)政放權(quán)，換取海洋產(chǎn)業(yè)活力和社會(huì)創(chuàng)造力釋放。

(二)信息備案制度的概念和主要內(nèi)容

《中華現(xiàn)代漢語雙序大辭典》中對(duì)“備案”一詞的定義為：向主管機(jī)關(guān)報(bào)告事由存案，以備查考[3]。信息備案制度是現(xiàn)行沿海船舶治安管理工作的主要內(nèi)容和重要手段，即在我國領(lǐng)海海域內(nèi)停泊、航行和從事生產(chǎn)作業(yè)的各類船舶(中國軍用船舶、公務(wù)執(zhí)法船舶及國有航運(yùn)企業(yè)船舶、外國籍船舶等國家另有規(guī)定管理的除外)所有人、經(jīng)營(yíng)人或代理人以及年滿16周歲未持有中華人民共和國海員證或者船舶服務(wù)簿的出海船員、漁民，應(yīng)當(dāng)向船籍港或船舶所在地公安派出所報(bào)備出海船舶、人員基本信息，發(fā)生變更的應(yīng)在變更后7日內(nèi)向備案單位報(bào)備變更信息，以備公安機(jī)關(guān)追查考實(shí)。其核心內(nèi)容為“三報(bào)備”(報(bào)備出海船舶信息、報(bào)備人員信息、報(bào)備進(jìn)出港信息)、“一服務(wù)”(為出海船舶、人員提供幫扶、救助服務(wù))。其中船舶信息包括船舶船名、噸位、船籍港、船舶類型、作業(yè)方式、船舶照片，主要負(fù)責(zé)人(船主)及聯(lián)系方式(手機(jī)、衛(wèi)星電話等)。人員信息包括姓名、公民身份證號(hào)碼、照片，家庭住址，聯(lián)系方式、緊急聯(lián)系人。進(jìn)出港信息包括備案船舶進(jìn)出港時(shí)，船上負(fù)責(zé)人在出港前及進(jìn)港后24小時(shí)內(nèi)向港口所在地公安派出所報(bào)備進(jìn)出港時(shí)間、事由、作業(yè)海區(qū)范圍，隨船人員數(shù)量、姓名、公民身份證號(hào)碼等信息。

(三)信息備案制度的特點(diǎn)和實(shí)踐意義

1．信息備案制度的特點(diǎn)

(1)許可性。沿海船舶治安管理工作雖然從原有事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑皞浒福∠诵姓徟O(shè)定行政許可的環(huán)節(jié)，但信息備案制度依然保留了許可性。主管部門通過對(duì)備案船舶、人員和進(jìn)出港時(shí)間的信息審查，對(duì)違反備案程序或者不符合備案要求標(biāo)準(zhǔn)的船舶和人員要求補(bǔ)全材料或不予通過，從而保障船舶及人員安全和合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)維護(hù)沿海地區(qū)及海上治安秩序、防范打擊違法犯罪活動(dòng)的目的。

(2)確認(rèn)性。通過獲取相關(guān)事務(wù)的具體信息，進(jìn)行后臺(tái)數(shù)據(jù)核查，確認(rèn)作業(yè)船舶、從業(yè)人員及作業(yè)時(shí)間是否符合相關(guān)規(guī)定，發(fā)現(xiàn)可能存在的治安隱患，排除風(fēng)險(xiǎn)，提高事中事后監(jiān)管的針對(duì)性和目的性。

(3)監(jiān)督性。現(xiàn)行沿海船舶治安管理采取事前備案、事中事后監(jiān)管并重的管理模式，信息備案的目的是為事后監(jiān)管提供信息線索，公安機(jī)關(guān)根據(jù)事前已經(jīng)備案的信息開展事中事后的監(jiān)督檢查，督促船舶和人員依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)從事海上航行和生產(chǎn)作業(yè)等活動(dòng)，從而做到有據(jù)可查，有章可循。

2．信息備案制度的實(shí)踐意義

(1)為審查提供依據(jù)。沿海船舶和相關(guān)人員通過備案存留下的大量數(shù)據(jù)和活動(dòng)信息，能夠?yàn)樾畔浒甘芾頇C(jī)關(guān)依法審查船舶信息提供有效的法律依據(jù)，依法追究未按照?qǐng)?bào)備規(guī)章備案或者未按照規(guī)定時(shí)限報(bào)送備案信息的單位及相關(guān)人員的法律責(zé)任。

(2)為決策部門提供信息支撐。掌握沿海船舶的相關(guān)必要信息是科學(xué)決策的基礎(chǔ)。公安機(jī)關(guān)通過對(duì)備案信息的梳理、分析，掌握“放管服”背景下沿海船舶治安管理的特點(diǎn)和規(guī)律，并根據(jù)這些特點(diǎn)和規(guī)律，制定更加完善的社會(huì)綜合治理方案和防控措施。

(3)為優(yōu)化服務(wù)提供信息指引。有利于公安機(jī)關(guān)、應(yīng)急救援、民政和海警等部門為社會(huì)提供更優(yōu)質(zhì)的海上救援、社會(huì)救助和指導(dǎo)幫扶等服務(wù)，同時(shí)引導(dǎo)沿海船舶提高參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、改善民生、維護(hù)國家安全、保護(hù)環(huán)境的能力，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。

二、沿海船舶治安管理信息備案制度存在的問題

(一)法律修訂滯后

沿海船舶治安管理適用的法律依據(jù)主要是全國人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國出境入境管理法》，國務(wù)院行政法規(guī)《中華人民共和國船舶登記條例》，國務(wù)院規(guī)范性文件《關(guān)于清理、取締“三無”船舶的公告》，公安部規(guī)章《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》，農(nóng)業(yè)部、國務(wù)院、公安部聯(lián)合制定下發(fā)的《港澳流動(dòng)漁船管理規(guī)定》以及各地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章[4]。原有行政審批制度下使用的出海船舶戶口簿、出海船民證以及各類船舶檔案雖然對(duì)“三報(bào)備”的相關(guān)內(nèi)容有所涉及，但在國務(wù)院“放管服”改革取消漁船民證件行政審批程序之后，新的管理辦法沒有出臺(tái)，原有的相關(guān)法律法規(guī)修訂工作嚴(yán)重滯后，無法適用信息備案制度下的沿海船舶治安管理需要。由于沒有現(xiàn)行的法律法規(guī)為信息備案制度提供有效法律支撐，目前基層執(zhí)法部門只能遵照公安部發(fā)布的《關(guān)于做好取消出海船舶戶口簿核發(fā)等4項(xiàng)行政許可事項(xiàng)的落實(shí)和銜接工作的通知》開展信息采集和監(jiān)督管理工作，缺少法律強(qiáng)制執(zhí)行效力，僅靠開展宣傳解讀，無法保證報(bào)備信息的真實(shí)性、系統(tǒng)性和時(shí)效性，嚴(yán)重影響信息備案制度的落地落實(shí)和實(shí)踐效果，現(xiàn)行沿海船舶治安管理工作仍處在被動(dòng)、僵化、低效的管理模式中。及時(shí)修訂完善指導(dǎo)性、針對(duì)性、操作性強(qiáng)的相關(guān)法律依據(jù)和執(zhí)法規(guī)范，重塑沿海船舶治安管理法律體系迫在眉睫。

(二)管理缺乏連續(xù)性

1．事前備案、事中事后監(jiān)管的管理鏈條斷裂

現(xiàn)行信息備案制度只對(duì)備案信息的內(nèi)容、報(bào)備形式、主管機(jī)關(guān)進(jìn)行了規(guī)定，尚未明確處罰措施、責(zé)任體系，無法滿足事中事后監(jiān)管的執(zhí)法需求。信息備案制度的實(shí)施效果取決于報(bào)備信息的準(zhǔn)確性和時(shí)效性，由于公安機(jī)關(guān)無法對(duì)未按規(guī)定報(bào)備信息的責(zé)任人員采取相應(yīng)處罰措施，導(dǎo)致原本處于監(jiān)管地位的主管機(jī)關(guān)處于被動(dòng)的地位，港船管理職能不斷弱化，出海船民、“三無”船舶底數(shù)不清、情況不明、動(dòng)態(tài)管控能力較弱，基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，取消4項(xiàng)行政許可后，公安機(jī)關(guān)管理缺失抓手、難度加大，極易漏管失控，難以發(fā)揮管理效能。

2．各部門缺少協(xié)同配合

當(dāng)前沿海地區(qū)的各類違法犯罪活動(dòng)和犯罪手段已呈現(xiàn)出現(xiàn)代化、專業(yè)化、智能化的發(fā)展趨勢(shì)。各管理部門因船舶作業(yè)性質(zhì)、行業(yè)管理和監(jiān)督職權(quán)的不同，在強(qiáng)化資源整合，全面推進(jìn)立體化防控體系過程中仍然存在執(zhí)法權(quán)高度分解、相互制約的情況。一些執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中只關(guān)注本部門、本單位利益，發(fā)現(xiàn)船舶有非本部門管轄范圍的違法違規(guī)行為，往往不互相通報(bào)，聽之任之，有時(shí)甚至相互推諉，造成管理脫節(jié)，無法形成管理合力[5]。僅靠公安機(jī)關(guān)一家之力難以對(duì)沿海船舶的活動(dòng)軌跡、作業(yè)方式、運(yùn)轉(zhuǎn)模式和情報(bào)信息進(jìn)行全方位掌握，多部門間的警務(wù)合作、資源共享和情報(bào)交流機(jī)制尚處在摸索和建設(shè)當(dāng)中。

(三)備案信息缺少數(shù)據(jù)整合造成混亂

各涉海職能部門和各級(jí)機(jī)關(guān)出于自身隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展和業(yè)務(wù)工作的需要，大力推行科技信息化建設(shè)。海事、漁政和公安等部門相繼建立了基于AIS發(fā)展建設(shè)的UAIS通用船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)、基于北斗導(dǎo)航建設(shè)的定位救助系統(tǒng)和基于漁船民信息采集為核心的“沿海船舶漁船民邊防治安管理系統(tǒng)”，江蘇海事部門推出的“船員版”手機(jī)APP、山東威海公安推出的“經(jīng)區(qū)PUS”警務(wù)APP、以及“船管云”“管船易船端”等各類手機(jī)APP紛繁復(fù)雜，通過推行“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)，為出海船舶、人員提供幫扶、救助服務(wù)。由于缺乏頂層設(shè)計(jì)和資源整合，各部門和各級(jí)政府在建和已推行的各類業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)和APP在為管理部門和船舶行業(yè)提供信息與服務(wù)的同時(shí)，在內(nèi)容和功能上雖然存在高度重疊卻無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交互，彼此之間無法兼容和流通。原公安部邊防管理局研發(fā)且使用多年的“沿海船舶漁船民邊防治安管理系統(tǒng)”在改革后已經(jīng)廢棄停用，各部門在工作中積累的寶貴數(shù)據(jù)沒有得到最大化的利用，廣大漁船民作為數(shù)據(jù)源的提供者面對(duì)眾多信息平臺(tái)也只是疲于應(yīng)付，導(dǎo)致數(shù)據(jù)庫更新不及時(shí)，備案信息時(shí)效性不強(qiáng)，沒有實(shí)現(xiàn)“應(yīng)采盡采、全面覆蓋”的目標(biāo)要求，報(bào)備信息的價(jià)值沒有得到真正體現(xiàn)，造成數(shù)據(jù)資源浪費(fèi)。沿海船舶在公安、海事、漁政等多個(gè)部門間提交的各類交叉覆蓋信息，不僅加重了從業(yè)者和管理部門的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也造成了監(jiān)管的無序和混亂。

三、沿海船舶治安管理信息備案制度完善對(duì)策與思考

(一)做好立法與改革的銜接，發(fā)揮法治引領(lǐng)作用

國家在向深海發(fā)展過程中受到限制和阻力，出于自身資源權(quán)益的維護(hù)和發(fā)展衍生出相關(guān)法律法規(guī)，而每一部涉海法律背后都有一個(gè)相對(duì)應(yīng)的行業(yè)主管部門。行業(yè)單行立法特征明顯，一方面是由部分法律的性質(zhì)決定，另一方面也符合人類開發(fā)利用海洋資源的發(fā)展規(guī)律，這也是歷史必然的選擇。雖然各涉海部門根據(jù)自身實(shí)際需要頒布了許多部門規(guī)章，但大多屬于業(yè)務(wù)指導(dǎo)類法律規(guī)定，行業(yè)性、局限性明顯，法制和體制的改革應(yīng)該并駕齊驅(qū)、同步推進(jìn)，通過修改相關(guān)法律做出授權(quán)決定，支持和推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的改革，積極發(fā)揮立法的引領(lǐng)、推動(dòng)作用。在法律中明確領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)力，以及主管部門與其他部門的關(guān)系，用法律的形式明確主管部門的執(zhí)法和協(xié)調(diào)地位。在推進(jìn)“放管服”改革的過程中要通過先行試點(diǎn)總結(jié)可行性經(jīng)驗(yàn)，通過修改完善相關(guān)法律予以優(yōu)化和推廣。堅(jiān)持依法改革、科學(xué)創(chuàng)新，對(duì)于必須先行開展的嘗試性改革舉措，依法授權(quán)開展試點(diǎn)工作；對(duì)于已經(jīng)證明行之有效且具有復(fù)制和推廣條件的改革舉措，應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，修改和完善相應(yīng)的法律。建立健全政策法規(guī)咨詢機(jī)制，深入了解人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，正確把握船舶行業(yè)的未來前進(jìn)方向和最新形勢(shì)，吸收政策法規(guī)、行政管理等領(lǐng)域的專業(yè)人才參與立法，引進(jìn)民間智庫參與政府決策，圍繞沿海船舶治安管理和海洋開發(fā)中存在的問題開展田野調(diào)查，為有關(guān)部門制定法律法規(guī)、政策提供指導(dǎo)性意見、建議，拓寬工作信息獲取渠道。

(二)完善信息備案制度，實(shí)現(xiàn)管服結(jié)合

1．廣泛拓寬信息收集渠道

通過社會(huì)化采集、公安基礎(chǔ)信息收集等渠道采集完善沿海船舶治安要素信息。

通過民警登船采、村居協(xié)同采、船方自主報(bào)等多種渠道對(duì)出海船舶、人員基礎(chǔ)性信息進(jìn)行收集整理。深入村居、企業(yè)、碼頭、港口、船舶，逐船逐人開展政策解讀、法律宣講，面對(duì)面采集信息，組織發(fā)動(dòng)群眾積極參與、配合船舶治安管理工作。收集整合各部門現(xiàn)有出海船舶船體數(shù)據(jù)、船籍港、作業(yè)類型、行動(dòng)軌跡，船主、船員等相關(guān)人員身份、戶籍、緊急聯(lián)系人，船東公司和代理公司的法人代表、從業(yè)人員等一系列數(shù)據(jù)資料，完善信息備案要素結(jié)構(gòu)，更新核對(duì)數(shù)據(jù)庫。合理規(guī)劃數(shù)據(jù)采集區(qū)域、明確各級(jí)各部門職責(zé)分工，采取以船籍港為主、臨時(shí)?？奎c(diǎn)為輔的覆蓋方式實(shí)施信息采集工作，避免出現(xiàn)群眾多次報(bào)備、多頭報(bào)備的情況。

2．剛?cè)岵?jì)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管

(1)明確處罰措施做到放管結(jié)合。簡(jiǎn)政放權(quán)絕不是放任不管、一放了之，應(yīng)借鑒房屋租賃登記備案制度，效仿《中華人民共和國治安管理處罰法》《租賃房屋治安管理規(guī)定》中對(duì)旅館業(yè)和出租房屋的相關(guān)管理規(guī)定和處罰措施，對(duì)未按照事前報(bào)備制度報(bào)備相關(guān)信息的個(gè)人、船主、船舶公司、代理人采取收取罰金、停止作業(yè)、限期整改等措施，督促引導(dǎo)相關(guān)人員主動(dòng)報(bào)備，加大船舶治理管控力度，化被動(dòng)為主動(dòng)，提高管控效率。

(2)引入信用評(píng)價(jià)機(jī)制實(shí)行柔性管理。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，契約經(jīng)濟(jì)，也是法制經(jīng)濟(jì)[6]。探索建立長(zhǎng)效船舶信用評(píng)價(jià)機(jī)制，納入社會(huì)征信體系。結(jié)合海事部門實(shí)施的船舶安全信用管理制度，制定統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和程序，根據(jù)船舶事前備案的信息和主管部門檢查反饋情況，對(duì)船舶實(shí)行分級(jí)管理模式，建立數(shù)字信用檔案，將信息備案制度完成度與船舶航運(yùn)資格、人員從業(yè)資格、油料補(bǔ)助等經(jīng)濟(jì)利益相掛鉤，利用市場(chǎng)調(diào)節(jié)的力量推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)。

3．健全合作機(jī)制，優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)

構(gòu)建政府牽頭、公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)、多部門參與的聯(lián)合執(zhí)法合作機(jī)制，建立健全綜合治理模式，引導(dǎo)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、漁業(yè)協(xié)會(huì)、自治組織加入群防群治體系，建立跟進(jìn)指導(dǎo)幫扶培訓(xùn)工作規(guī)劃，通過定期聯(lián)合執(zhí)法、工作例會(huì)和重大行動(dòng)聯(lián)合指揮等形式，形成重大決策通報(bào)、情報(bào)信息交換、矛盾糾紛聯(lián)調(diào)化解、統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)度等制度，破除傳統(tǒng)地方保護(hù)主義觀念和轄區(qū)意識(shí)、屬地意識(shí)，形成黨政軍警民合力管控格局。

(三)整合優(yōu)勢(shì)資源，提升服務(wù)民生水平

打破數(shù)據(jù)壁壘，充分利用5G發(fā)展契機(jī)，加快推進(jìn)“港口、船舶與漁船民信息管理系統(tǒng)”升級(jí)改造，引進(jìn)智能化人臉識(shí)別、視頻結(jié)構(gòu)化處理、大數(shù)據(jù)云計(jì)算等新一代信息技術(shù)推進(jìn)智慧警務(wù)，并以此為基礎(chǔ)整合各主管部門、各級(jí)機(jī)關(guān)自行設(shè)計(jì)開發(fā)的各類信息系統(tǒng)、即時(shí)通信工具，消除各個(gè)平臺(tái)間的數(shù)據(jù)壁壘，吸收、篩選、整合各類數(shù)據(jù)資源，打造一個(gè)多部門聯(lián)合辦公、多項(xiàng)數(shù)據(jù)獲取渠道、信息變更及時(shí)性強(qiáng)的集存儲(chǔ)、分析、預(yù)警、服務(wù)、指導(dǎo)等功能為一體的數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)。整合現(xiàn)有資源、集中優(yōu)勢(shì)力量，通過對(duì)各部門資源的優(yōu)化整合和集約利用，發(fā)揮沿海資源要素的組合優(yōu)勢(shì)，盡量避免同一區(qū)域內(nèi)海防管控設(shè)施投資建設(shè)重復(fù)、管理無序的局面，通過協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和協(xié)作機(jī)制，進(jìn)行充分整合共享，最大限度提高資源利用率，向科技要警力、要效率、要措施，努力打造“智慧型”服務(wù)體系。參考借鑒江蘇省公安廳“藍(lán)信”APP，建設(shè)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)手機(jī)提交信息后經(jīng)過篩選檢查最終實(shí)現(xiàn)向公安網(wǎng)電腦進(jìn)行數(shù)據(jù)傳輸和轉(zhuǎn)換功能的軟件平臺(tái)，在為群眾提供信息報(bào)備渠道的同時(shí)及時(shí)發(fā)布相關(guān)法律信息，提供法律咨詢、政策宣傳和社會(huì)保障服務(wù)。