文/龔 平

案情回放

王某是一家民營(yíng)公司的職工，于2015年8月14日5時(shí)下班后，駕駛無(wú)牌照摩托車行駛到一彎路時(shí)倒地翻覆當(dāng)場(chǎng)死亡。當(dāng)?shù)毓簿纸痪箨?duì)查驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)并調(diào)出當(dāng)時(shí)路段的監(jiān)控資料。查驗(yàn)和監(jiān)控資料顯示：事發(fā)時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)沒(méi)有其他人或車通行，路況狀態(tài)良好，除其撞壞的摩托車和其攜帶的漁具外，未發(fā)現(xiàn)其他物品和障礙物。當(dāng)?shù)毓簿纸痪箨?duì)依據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》作出的《道路交通事故證明》載明：2015年8月14日5時(shí)，王某駕駛無(wú)牌照兩輪摩托車由單位向某水庫(kù)方向行駛，在某轉(zhuǎn)彎處駛?cè)氲缆酚覀?cè)，與隔離帶邊緣相擦掛，翻覆于隔離帶內(nèi)，造成車輛受損、王某當(dāng)場(chǎng)死亡的交通事故。

2015年8月30日，王某親屬就王某因交通事故死亡向當(dāng)?shù)厝肆Y源社會(huì)保障局申請(qǐng)工傷認(rèn)定，并同時(shí)提交了當(dāng)?shù)毓簿纸痪箨?duì)所作的《道路交通事故證明》。當(dāng)?shù)厝肆Y源社會(huì)保障局以公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)尚未對(duì)本案作出交通事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)為由，于當(dāng)日作出《工傷認(rèn)定時(shí)限中止通知書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱《中止通知》）并送達(dá)。2015年9月14日，王某親屬向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求判決撤銷被告作出的《中止通知》。隨后，當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ鹤鞒龀蜂N當(dāng)?shù)厝肆Y源社會(huì)保障局《中止通知》的判決。

當(dāng)?shù)厝肆Y源社會(huì)保障局對(duì)王某親屬就王某交通事故死亡的工傷認(rèn)定申請(qǐng)，從沒(méi)有任何道路交通事故責(zé)任認(rèn)定證明考慮，以不符合《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條規(guī)定為由，作出王某死亡不屬于工傷的行政決定，并將工傷認(rèn)定決定書(shū)送達(dá)死者王某的親屬和王某原所在單位。王某家屬不服當(dāng)?shù)厝肆Y源社會(huì)保障局作出的王某死亡不屬于工傷的行政決定，向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹦姓V訟。當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ赫J(rèn)為，人力資源社會(huì)保障部門(mén)在沒(méi)有證據(jù)否定該事故工傷性質(zhì)的情況下，從傾向弱者的角度考慮，應(yīng)作出有利于死者和家屬的決定，隨后以適用法律錯(cuò)誤為由，撤銷當(dāng)?shù)厝肆Y源社會(huì)保障局作出的工傷認(rèn)定決定。

爭(zhēng)議焦點(diǎn)

一是《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第六款規(guī)定，對(duì)于在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故傷害的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。第二十條第三款規(guī)定，作出工傷認(rèn)定決定需要以司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門(mén)的結(jié)論為依據(jù)的，在司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門(mén)尚未作出結(jié)論期間，作出工傷認(rèn)定決定的時(shí)限中止。由于《道路交通事故證明》中不載明事故責(zé)任，不能作為人力資源社會(huì)保障行政部門(mén)認(rèn)定工傷的依據(jù)。因此，人力資源社會(huì)保障行政部門(mén)作出的《中止通知》是否符合規(guī)定。

二是當(dāng)?shù)毓簿纸痪箨?duì)依據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》，對(duì)道路交通事故成因無(wú)法查清，不能作出《交通事故認(rèn)定書(shū)》而出具《道路交通事故證明》是否符合規(guī)定。

三是當(dāng)?shù)胤ㄔ赫J(rèn)為具有終局性的程序性行政行為，如果對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，且無(wú)法通過(guò)提起針對(duì)相關(guān)的實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)的，則屬于可訴行政行為，而人力資源社會(huì)保障局作出的《中止通知》是否屬于具有終局性的程序性行政行為。

案例評(píng)析

《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第六款中的“在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任”是指由公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)對(duì)道路交通事故責(zé)任的裁定決定。按照《道路交通安全法》的規(guī)定，道路交通事故責(zé)任可分為完全責(zé)任、主要責(zé)任、同等責(zé)任、次要責(zé)任、無(wú)責(zé)任五種責(zé)任劃分。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，只有在上下班途中受到非本人主要責(zé)任的道路交通事故傷害才能夠被認(rèn)定為工傷。因此，職工上下班途中受到的交通事故傷害申報(bào)工傷，就必須有公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)出具的非本人主要責(zé)任《交通事故認(rèn)定書(shū)》。如果沒(méi)有公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)出具的非本人主要責(zé)任的《交通事故認(rèn)定書(shū)》，人力資源社會(huì)保障行政部門(mén)基本上不能做出認(rèn)定工傷的結(jié)論。

公安交通管理部門(mén)做出的《道路交通事故證明》是事故發(fā)生的“證明”，不是交通事故責(zé)任的認(rèn)定結(jié)論。《道路交通安全法》第七十三條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通事故現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗(yàn)、鑒定結(jié)論，及時(shí)制作交通事故認(rèn)定書(shū)，作為處理交通事故的證據(jù)。交通事故認(rèn)定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明交通事故的基本事實(shí)、成因和當(dāng)事人的責(zé)任，并送達(dá)當(dāng)事人”。但是在現(xiàn)實(shí)道路交通事故中，也存在因道路交通事故成因確實(shí)無(wú)法查清，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)不能作出交通事故認(rèn)定書(shū)的情況。對(duì)此，《道路交通事故處理程序規(guī)定》第五十條規(guī)定：“道路交通事故成因無(wú)法查清的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)出具道路交通事故證明，載明道路交通事故發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、當(dāng)事人情況及調(diào)查得到的事實(shí)，分別送達(dá)當(dāng)事人?！钡兜缆方煌ㄊ鹿首C明》也只是個(gè)“證明”而已，并沒(méi)有《交通事故認(rèn)定書(shū)》中的“事故責(zé)任的結(jié)論”。所以人力資源社會(huì)保障行政部門(mén)作出《中止通知》是符合規(guī)定的。

但是本案中，法院將人力資源社會(huì)保障行政部門(mén)依據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第二十條規(guī)定作出《中止通知》，認(rèn)為是具有終局性的程序性行政行為；而如果對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的程序性行政行為，且無(wú)法通過(guò)提起針對(duì)相關(guān)的實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)的，則屬于可訴行政行為。這就造成《工傷保險(xiǎn)條例》第二十條第三款規(guī)定，“作出工傷認(rèn)定決定需要以司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門(mén)的結(jié)論為依據(jù)的，在司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門(mén)尚未作出結(jié)論期間，作出工傷認(rèn)定決定的時(shí)限中止”的規(guī)定不能落地，從而造成人力資源社會(huì)保障行政部門(mén)無(wú)從履職、無(wú)從依法行政。

問(wèn)題的癥結(jié)是《工傷保險(xiǎn)條例》工傷認(rèn)定中止規(guī)定與《道路交通安全法》不協(xié)調(diào)，與人民法院司法審判規(guī)則及相關(guān)規(guī)定相沖突。即使刪除工傷認(rèn)定的中止規(guī)定，人力資源社會(huì)保障行政部門(mén)所做出的認(rèn)定工傷與不認(rèn)定工傷的工傷認(rèn)定結(jié)論，都將逃不出成為行政訴訟敗訴對(duì)象的怪圈。

工傷認(rèn)定是對(duì)發(fā)生工傷事實(shí)的認(rèn)定過(guò)程。事實(shí)是客觀的，但要用證據(jù)去證明、要用證據(jù)去還原，用證據(jù)證明、還原的事實(shí)才是法律事實(shí)。那么，對(duì)于“在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任”的責(zé)任認(rèn)定，應(yīng)適用誰(shuí)主張誰(shuí)舉證，舉證責(zé)任不能由工傷認(rèn)定部門(mén)承擔(dān)。不宜將人力資源社會(huì)保障行政部門(mén)依行政法規(guī)作出的《工傷認(rèn)定時(shí)限中止通知書(shū)》作為具有終局性的程序性行政行為，進(jìn)而作為可訴的行政行為。