● 劉 品
金融科技在我國發(fā)展的初期,監(jiān)管部門為了支持新興金融業(yè)的快速發(fā)展和創(chuàng)新,并未采取過多措施進行約束。然而,在行業(yè)超快速增長后,問題和風(fēng)險逐漸顯露出來。為了中國金融體系的穩(wěn)健,政府加強了對金融科技行業(yè)的監(jiān)管和控制。英國是世界領(lǐng)先的金融服務(wù)中心,為了繼續(xù)保持在金融創(chuàng)新與監(jiān)管方面獨特的競爭力,英國非常重視金融科技和監(jiān)管科技的發(fā)展,并逐漸形成了一套行之有效的監(jiān)管體系,其監(jiān)管體系值得我們好好研究和思考。
金融科技(Fin Tech)這一詞,目前尚無統(tǒng)一規(guī)范的定義,其定義會隨著理論和實踐的發(fā)展不斷調(diào)整和完善。概念雖各有不同,但都側(cè)重技術(shù)對金融業(yè)務(wù)的輔助,強調(diào)運用科技為金融行業(yè)服務(wù)。2016年3月,金融穩(wěn)定理事會(FSB)在金融科技專題報告中,首次在國際層面上提出金融科技的定義,“金融科技是指通過技術(shù)手段推動金融創(chuàng)新,形成對金融市場、機構(gòu)及金融服務(wù)產(chǎn)生重大影響的業(yè)務(wù)模式、技術(shù)應(yīng)用以及流程和產(chǎn)品?!?/p>
英國的金融科技之所以能夠成為全球領(lǐng)導(dǎo)者,離不開英國政府的重視和其理想的監(jiān)管體系。1995年,英國經(jīng)濟學(xué)家邁克·泰勒就曾提出雙峰監(jiān)管模式既能穩(wěn)定金融體系、防范系統(tǒng)性風(fēng)險,又能防止金融機構(gòu)的不規(guī)范操作和信息披露不完整等不當行為,保護消費者利益[1]。2011年6月,英國政府對金融監(jiān)管體制進行全面改革,由審慎監(jiān)管局(PRA)和金融行為局 (FCA) 所構(gòu)成的“準雙峰”監(jiān)管模式代替原有財政部、英格蘭銀行、金融服務(wù)局(FSA) 三方共同監(jiān)管模式[2]。這種模式在促進金融市場良性競爭的同時保護了消費者的利益。例如,2015年,金融行為局制定了一項保護儲戶利益的規(guī)則,規(guī)定金融機構(gòu)必須在賬戶余額旁凸顯利率信息,讓消費者可以像使用價格比較網(wǎng)站一樣比較存款利率,以構(gòu)建一個良性競爭的市場環(huán)境。
2005年,英國第一家P2P網(wǎng)絡(luò)借貸公司Zopa成立。由于英國P2P起步早,缺乏相關(guān)法律法規(guī)的約束,2011年,三家P2P網(wǎng)絡(luò)借貸公司在認識到金融科技行業(yè)的健康發(fā)展和自身長遠利益具有一致性的情況下,帶頭成立行業(yè)自律組織——P2P金融協(xié)會(P2PFA),并主動要求政府對其監(jiān)管。P2P金融協(xié)會通過行業(yè)規(guī)章規(guī)范整個P2P行業(yè),在維護組織成員共同利益的同時保護行業(yè)消費者的利益,并為P2P行業(yè)提供法律基礎(chǔ)。在P2P金融協(xié)會的推動下,2014年,英國金融行為局出臺全球第一部宏觀層面上專門針對P2P和眾籌業(yè)務(wù)的法律法規(guī)。
為了鼓勵和支持金融市場創(chuàng)新,促進有效競爭,2014年10月,英國金融行為局推出“項目革新”(Project Innovate)計劃。項目革新由兩個部分構(gòu)成:孵化器(Incubator)和創(chuàng)新中心(Innovation Hub)。其中孵化器旨在幫助創(chuàng)新企業(yè)順利獲得金融行為局的授權(quán)。比如,幫助企業(yè)呈現(xiàn)一個符合規(guī)定的商業(yè)計劃。企業(yè)獲得金融行為局授權(quán)后便可在創(chuàng)新中心尋求早期的建議和支持。比如對于尚不熟悉監(jiān)管政策的小型初創(chuàng)企業(yè),創(chuàng)新中心會幫助其了解監(jiān)管框架,提供專業(yè)性建議。通過這種模式,一方面創(chuàng)新中心可以了解企業(yè)的商業(yè)模式,另一方面企業(yè)可以了解自己的責(zé)任。這不僅有助于探討企業(yè)的商業(yè)模式如何適應(yīng)英國現(xiàn)有的監(jiān)管制度,而且監(jiān)管機構(gòu)能及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)管空白和監(jiān)管漏洞,相應(yīng)的對制度進行調(diào)整??偟膩碚f,孵化器和創(chuàng)新中心都是為了實現(xiàn)項目革新的目標:為那些能真正改善消費者生活的金融創(chuàng)新保駕護航。
2016年5月,金融行為局正式啟動監(jiān)管沙箱(Regulatory Sandbox )。監(jiān)管沙箱旨在為企業(yè)提供一個能測試創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式和交付機制的真實市場。每個申請成功的企業(yè)都會分配一個專門負責(zé)設(shè)計和實施測試的工作人員。工作人員會幫助企業(yè)調(diào)整以符合監(jiān)管框架,確保創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)在測試中乃至測試后能建立恰當?shù)谋Wo措施。測試完成后,企業(yè)必須提交一份最終總結(jié)報告,以匯報取得的測試成果及下階段的計劃。金融行為局與企業(yè)通過這樣的緊密合作和交流減少了創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)投入市場的時間和成本,降低了監(jiān)管風(fēng)險,吸引了更多投資流向金融創(chuàng)新企業(yè)。根據(jù)2017年金融行為局的監(jiān)管沙箱經(jīng)驗報告,第一批次中75%的公司已經(jīng)成功完成測試,其中90%左右的公司在測試后成功投放市場[3]。
為了提高監(jiān)管效率和效果,降低合規(guī)成本,保護金融科技健康快速的發(fā)展,監(jiān)管科技(Reg Tech)應(yīng)勢而生。2016年,英國金融行為局定義監(jiān)管科技為金融科技的子集,強調(diào)利用技術(shù)使合規(guī)過程自動化,便于金融機構(gòu)高效地滿足監(jiān)管部門監(jiān)管要求。監(jiān)管科技的運用一方面能幫助金融機構(gòu)遵守法規(guī),減輕監(jiān)管負擔(dān),為金融市場帶來新的活力。另一方面能讓監(jiān)管部門遠離繁重的監(jiān)管工作,以經(jīng)濟、靈活、及時的方式獲得監(jiān)管數(shù)據(jù)和報告,實時識別違規(guī)和不當行為。2017年,英國財政部委托安永(EY)和創(chuàng)新金融(Innovate Finance)對所有英國金融科技企業(yè)進行了一次全面普查。1400家金融科技企業(yè)被邀請參加線上調(diào)查,245家代表性企業(yè)接受了調(diào)查。其中24%的被調(diào)查者認為,滿足政府的監(jiān)管要求成為運營過程中的一大難題[4]。
綜上所述,英國的金融監(jiān)管體系主張既鼓勵創(chuàng)新促進競爭,努力使其保持國際市場領(lǐng)先地位,又防范著不斷復(fù)雜化的系統(tǒng)潛在風(fēng)險,穩(wěn)定市場。
我國金融監(jiān)管一直沿用1993年金融體制改革決定的分業(yè)監(jiān)管模式,由銀監(jiān)會、證監(jiān)會以及保監(jiān)會分別對自己的領(lǐng)域進行監(jiān)管。在分業(yè)監(jiān)管模式下,對于身份復(fù)雜的監(jiān)管對象,監(jiān)管機構(gòu)不能將其完全分離納入一行三會的監(jiān)管體系中,容易出現(xiàn)監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管空白等問題。這些問題隨著金融科技這一新興行業(yè)的迅猛發(fā)展也愈發(fā)明顯,傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式已經(jīng)不能有效應(yīng)對游離在外的以科技驅(qū)動的金融創(chuàng)新。如何進行改革引起多方熱議。王華慶和李良松(2018)認為在分業(yè)監(jiān)管模式下,較難實現(xiàn)有效監(jiān)管。而在雙峰監(jiān)管模式下,行為監(jiān)管可以通過穿透式監(jiān)管幫助業(yè)務(wù)邊界模糊的金融科技保護消費者的利益,審慎監(jiān)管可以突破之前的局限盡可能的避免監(jiān)管空白,對所有需要審慎監(jiān)管的機構(gòu)進行監(jiān)管[5]。體制改革勢在必行,但重要的是要注意結(jié)合我國實際情況,在現(xiàn)有框架下進行調(diào)整,營造一個健康的金融生態(tài)環(huán)境。英國雙峰監(jiān)管模式也是在澳大利亞經(jīng)典雙峰監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上,根據(jù)其自身特點,在英格蘭銀行內(nèi)部設(shè)立審慎監(jiān)管機構(gòu),且審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管都在英格蘭銀行的指導(dǎo)下運作。2018年,我國十三屆全國人大一次會議國務(wù)院機構(gòu)改革方案顯示,將不再保留中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會,整合其職責(zé)組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會,并把擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行。此次改革有利于解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責(zé)不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題,強化綜合監(jiān)管,優(yōu)化監(jiān)管資源配置,更好統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管。雖然離實現(xiàn)理想中保護消費者和防范系統(tǒng)性風(fēng)險兩大目標還有一定距離,但是只要一直堅持從國情出發(fā)探索屬于中國的金融監(jiān)管道路,就能實現(xiàn)整個金融體系穩(wěn)定。
為了行業(yè)的持續(xù)發(fā)展,行業(yè)協(xié)會需要自覺的承擔(dān)自己的責(zé)任,加強自身建設(shè),建立行業(yè)標準、發(fā)揮服務(wù)實體經(jīng)濟和社會公眾等方面的重要作用。在初期,我國的金融科技行業(yè)協(xié)會作用不大,有時甚至被當成工具用來謀取私利,其主要原因是缺乏自律,被短期的利益蒙住了眼睛,不能做到嚴于律己,給金融科技行業(yè)甚至社會帶來了嚴重不良影響,不利于真正的金融科技創(chuàng)新企業(yè)和整個行業(yè)的健康發(fā)展。如何從英國金融科技行業(yè)自律機制中吸取營養(yǎng)來彌補政府監(jiān)管的不足和權(quán)利逐漸下放帶來的風(fēng)險,增強行業(yè)自律與政府監(jiān)管的互補作用,共同作用,是我們正在探索且不容忽視的工作。
我國傳統(tǒng)的金融監(jiān)管體系是根據(jù)早期較單一的金融市場建立的最優(yōu)監(jiān)管體系。但近年來,隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展,金融科技行業(yè)發(fā)生了顛覆式的變化。根據(jù)2017年8月高盛公布的名為《金融的未來:中國金融科技崛起》報告,在2010年到2016年之間,中國第三方支付的交易規(guī)模增長了超過74倍,而網(wǎng)絡(luò)借貸總資產(chǎn)在2013年到2016年增長了36倍[6]。與此同時金融體系中也產(chǎn)生了更多不可預(yù)測的新型風(fēng)險,助長了金融機構(gòu)欺詐、不公平交易等不規(guī)范操作。傳統(tǒng)的金融監(jiān)管體系已經(jīng)不足以應(yīng)對金融科技飛速發(fā)展產(chǎn)生的風(fēng)險。從2016年開始,國家及地方政府密集出臺各項監(jiān)管政策,致力于建立一個合適的監(jiān)管結(jié)構(gòu)和可行的行業(yè)標準。但是層出不窮的各種規(guī)章制度,導(dǎo)致金融機構(gòu)面臨著巨大的監(jiān)管壓力。如何創(chuàng)造適合創(chuàng)新的金融監(jiān)管環(huán)境成為有關(guān)主體的主要議題。中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會曾主張我國可以借鑒英國的創(chuàng)新項目監(jiān)管沙箱。監(jiān)管沙箱其實是給擁有創(chuàng)新技術(shù)且通過審核的產(chǎn)品一個測試環(huán)境,讓金融科技企業(yè)能在一個相對穩(wěn)定,可預(yù)見的金融監(jiān)管環(huán)境中,最大限度的發(fā)揮金融科技企業(yè)的活力的同時也讓監(jiān)管機構(gòu)了解金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品或者服務(wù)的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律,以更好地創(chuàng)新金融監(jiān)管制度,從而減少因監(jiān)管者和監(jiān)管對象之間信息不對稱而產(chǎn)生的盲目監(jiān)管和監(jiān)管空白。孟娜娜和藺鵬(2018)提出通過監(jiān)管沙箱收集金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品或者服務(wù)在指定區(qū)域的試驗數(shù)據(jù)資料來掌握金融科技創(chuàng)新的新范式如何在保護金融消費者和有效掌控各類風(fēng)險的前提下發(fā)揮金融科技企業(yè)創(chuàng)新的活力[7]。當然除了應(yīng)用監(jiān)管沙箱,還可以通過孵化器等有效機制支持金融科技創(chuàng)新,為金融科技企業(yè)營造一個健康的外部發(fā)展環(huán)境。
隨著科技的發(fā)展,互聯(lián)網(wǎng)強大的信息傳遞與共享功能使得信息更加透明,可以有效的提高效率、降低信息成本和交易成本。但以往習(xí)慣于事后總結(jié)的傳統(tǒng)監(jiān)管模式缺乏專業(yè)的監(jiān)管團隊和技術(shù)條件來及時應(yīng)對這一新興模式,無法確保信息透明和規(guī)范操作,難以有效保護金融消費者。楊東(2018)認為可以在現(xiàn)有金融監(jiān)管體系之外增加科技監(jiān)管體系,以科技驅(qū)動型監(jiān)管應(yīng)對科技驅(qū)動型金融創(chuàng)新,改善傳統(tǒng)監(jiān)管模式曾經(jīng)行之有效但面對瞬息萬變的金融科技卻無法適應(yīng)的局面,形成雙維監(jiān)管體系[8]。監(jiān)管科技以技術(shù)為核心,發(fā)揮自動收集,處理海量信息的優(yōu)勢,將合規(guī)過程數(shù)字化,實現(xiàn)實時監(jiān)測和預(yù)警,變被動監(jiān)管為主動監(jiān)管。中國作為一個擁有無限潛力的大市場,需要一個高效率、低成本的體系來防范風(fēng)險,維護市場安全和鼓勵金融機構(gòu)的創(chuàng)新。促進監(jiān)管科技在金融監(jiān)管中的作用,加大監(jiān)管科技的研究和運用,構(gòu)建一個全方位動態(tài)的數(shù)字化監(jiān)管體系是我們努力的方向。
盡管我國跟英國的金融監(jiān)管體制各有不同,但是想要擁有一個行之有效的金融監(jiān)管體系,特別是對高速發(fā)展的金融科技有效的監(jiān)管體系的訴求是一樣的。其核心就是發(fā)展以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的監(jiān)管科技,完善全方面的科技監(jiān)管模式。在發(fā)展科技監(jiān)管的過程中,監(jiān)管者容易忽視監(jiān)管政策的變化對被監(jiān)管者造成的壓力,所以需要監(jiān)管沙箱等輔助手段幫助金融創(chuàng)新企業(yè)適應(yīng)監(jiān)管環(huán)境的變化。此外,需要監(jiān)管體系中各個主體自律的飾演自己的角色,才能實現(xiàn)科學(xué)有效的中國金融監(jiān)管。