石肖雪

一、問(wèn)題的提出

行政聽(tīng)證程序淵源于英美法中的審判程序，由此不難理解聽(tīng)證程序與庭審程序之間的密切關(guān)聯(lián)。盡管立法實(shí)踐已普遍認(rèn)可了聽(tīng)證程序的重要性，但其在行政活動(dòng)中的實(shí)際效果卻并不理想。目前無(wú)論是學(xué)理上還是規(guī)范中，對(duì)聽(tīng)證程序相關(guān)問(wèn)題的解讀似乎都給人一種刻板印象，并將“聽(tīng)證”視為討論的最小元素。在法規(guī)范制定過(guò)程中，似乎也默認(rèn)了聽(tīng)證二字就是包含了一系列類(lèi)似庭審過(guò)程的步驟。這樣一個(gè)過(guò)于精巧復(fù)雜因而相對(duì)封閉的程序裝置，在被移植于行政法領(lǐng)域時(shí)產(chǎn)生了適用的困境。由此讓人產(chǎn)生的困惑是：聽(tīng)證程序是否本就具有固定模式，將其應(yīng)用于復(fù)雜的行政過(guò)程，是聽(tīng)證程序“不能承受之重”？還是由于現(xiàn)有制度中的聽(tīng)證被套上了過(guò)多的“枷鎖”，而失去了適用的靈活性？我們是否被庭審式的聽(tīng)證所具有的華麗外表所迷惑，而已經(jīng)忘記了移植這一制度的初衷？因此，本文想要探討的是：行政聽(tīng)證的本質(zhì)是什么？我們?yōu)楹卧谛姓^(guò)程中引入聽(tīng)證制度？更適合行政過(guò)程的聽(tīng)證程序應(yīng)由哪些要素構(gòu)成？

二、行政聽(tīng)證程序的基本價(jià)值

(一)聽(tīng)證作為一種程序性制約機(jī)制

由法律優(yōu)越和法律保留構(gòu)成的依法行政原則，奠定了我國(guó)關(guān)于行政法制度建構(gòu)的基本邏輯。當(dāng)這些原則被嚴(yán)格遵循時(shí)，行政活動(dòng)就是在法律的框架內(nèi)得以展開(kāi)的，這也構(gòu)成了行政權(quán)運(yùn)行的正當(dāng)性。但法律無(wú)法事無(wú)巨細(xì)地對(duì)行政權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，現(xiàn)代行政中大量存在的行政裁量，實(shí)際上是一種“合理的失控”。[注]此種“合理的失控”具體表現(xiàn)為，在干預(yù)行政領(lǐng)域，立法者以各種不確定法律概念和效果認(rèn)定的授權(quán)，承認(rèn)了行政機(jī)關(guān)在個(gè)案中進(jìn)行裁量的空間；在給付行政領(lǐng)域，則允許行政機(jī)關(guān)根據(jù)地區(qū)差異，制定規(guī)范性的標(biāo)準(zhǔn)和文件；對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)行政領(lǐng)域，立法者往往只能以“事后諸葛亮”的角色出現(xiàn)，而對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行政策裁量給予了最大的寬容。參見(jiàn)鄭春燕：《現(xiàn)代行政中的裁量及其規(guī)制》，法律出版社2015年版，第 4-20頁(yè)?？梢哉f(shuō)，在行政裁量中，法律能為行政權(quán)提供的正當(dāng)性支撐是相當(dāng)有限的，行政機(jī)關(guān)作為“傳送帶”，執(zhí)行立法者指令的假設(shè)也就不再成立。[注]關(guān)于行政權(quán)正當(dāng)性的“傳送帶”模式，以及下文提及的“專(zhuān)家知識(shí)”模式和參與(利益代表)模式，參見(jiàn)Richard B.Stewart,The Reformation of American Administrative Law,88 Harv.L.Rev.1667-1813 (1974-1975).另一種行政權(quán)正當(dāng)性的解釋是，對(duì)于特定領(lǐng)域的公共事務(wù)，行政機(jī)關(guān)的工作人員經(jīng)過(guò)充分的訓(xùn)練并有豐富的經(jīng)驗(yàn)，具備處理問(wèn)題的“專(zhuān)家知識(shí)”，因而能夠很好地實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)。但是由于這些行政專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)能力一再受到質(zhì)疑，以及所謂“規(guī)制俘獲”的存在，“專(zhuān)家知識(shí)”的理由也不能完全讓人信服。

事實(shí)上，無(wú)論是“傳送帶”模式還是“專(zhuān)家知識(shí)”模式，都賦予了行政機(jī)關(guān)一種擬制的“權(quán)力”[注]這是一種純粹法學(xué)意義上的權(quán)力，而與一般公法學(xué)領(lǐng)域在“權(quán)力—權(quán)利”框架下定義的權(quán)力存在一定差異。這種權(quán)力“既包含了基于權(quán)威統(tǒng)治產(chǎn)生的權(quán)力，也囊括了韋伯意義上的依仗利益狀況產(chǎn)生的權(quán)力，甚至延伸到現(xiàn)代社會(huì)中基于信息和科技優(yōu)勢(shì)所享有的權(quán)力。”參見(jiàn)鄭春燕：《現(xiàn)代行政過(guò)程中的行政法律關(guān)系》，載《法學(xué)研究》2008年第1期?；颉皟?yōu)勢(shì)”。在“傳送帶”模式中，法律授予行政機(jī)關(guān)某項(xiàng)職權(quán)，也就是承認(rèn)了其行使行政權(quán)的資格；“專(zhuān)家知識(shí)”模式中，行政機(jī)關(guān)的“權(quán)力”則來(lái)源于對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的占有以及在應(yīng)用這些知識(shí)時(shí)的優(yōu)勢(shì)。因此可以說(shuō)，“傳送帶”模式和“專(zhuān)家知識(shí)”模式本質(zhì)上都是一種圍繞“權(quán)力”本身而提出的制約機(jī)制，與此二者有本質(zhì)不同的則是行政權(quán)正當(dāng)性的參與模式。

當(dāng)行政機(jī)關(guān)所具有的管理公共事務(wù)的資質(zhì)與優(yōu)勢(shì)受到質(zhì)疑，無(wú)法為行政權(quán)的正當(dāng)性提供支撐時(shí)，學(xué)者開(kāi)始將目光轉(zhuǎn)移到行政權(quán)行使的過(guò)程中，也就是一種基于過(guò)程正當(dāng)?shù)某绦蛐灾萍s，行政權(quán)正當(dāng)性的參與(利益代表)模式應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)權(quán)益受到影響的主體能夠參與到行政過(guò)程中，或者其權(quán)益在行政決策形成的過(guò)程中能夠得到公平的代表，那么無(wú)論是這一行政過(guò)程還是由此形成的結(jié)論，都具有正當(dāng)性。盡管上述種種模式只是對(duì)行政權(quán)正當(dāng)性的一種理論探討和學(xué)理歸納，但從實(shí)定法規(guī)范來(lái)看，行政參與事實(shí)上已經(jīng)成為行政程序的一項(xiàng)基本理念，參與權(quán)也被認(rèn)為是行政相對(duì)人所享有的一項(xiàng)權(quán)利。

一般而言，行政參與權(quán)指社會(huì)公眾依法參加行政程序，以法律規(guī)定的方式，約束和幫助行政主體聽(tīng)取并吸收民意的一項(xiàng)綜合性民主權(quán)利。[注]方世榮、鄧佑文、譚冰霖：《“參與式行政”的政府與公眾關(guān)系》，北京大學(xué)出版社2013年版，第120頁(yè)。由參與模式衍生而來(lái)的程序性制約機(jī)制有多個(gè)方面，行政相對(duì)人所享有的參與權(quán)主要包括：獲得通知、進(jìn)行陳述和抗辯、申請(qǐng)回避、進(jìn)行卷宗閱覽等。[注]章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第397-402頁(yè)。并由此產(chǎn)生了告知制度、聽(tīng)證制度、回避制度、案卷制度、說(shuō)明理由制度等行政程序制度。但其中最完整展現(xiàn)參與特性的就是行政聽(tīng)證：權(quán)益受到影響的主體親自或者派代表進(jìn)入行政過(guò)程中，從而將行政決定實(shí)體上是否正確的問(wèn)題，轉(zhuǎn)化為決策過(guò)程是否正當(dāng)?shù)膯?wèn)題。行政聽(tīng)證中，參與主體或其所代表的群體的權(quán)益，是通過(guò)與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行意見(jiàn)交換、溝通協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這使得行政過(guò)程本身就具備了交往理性的特征，并且這種交往理性所能提供的正當(dāng)性，是獨(dú)立于最終形成的實(shí)體結(jié)論的。

(二)行政過(guò)程中的交往理性

交往理性是哈貝馬斯在闡述交往行為理論時(shí)提出的。在該理論中，兩個(gè)重要的社會(huì)學(xué)行為概念是目的行為和交往行為。[注]參見(jiàn)[德]尤爾根·哈貝馬斯：《交往行為理論(第一卷)：行為合理性與社會(huì)合理性》，曹衛(wèi)東譯，上海人民出版社2004年版，第 84-94頁(yè)。目的行為的核心內(nèi)涵是，行為人在不同可能性之間做出決定，而如此選擇的最終目的，是為了通過(guò)有效的手段和恰當(dāng)?shù)姆椒▉?lái)達(dá)成一定的目標(biāo)。與之相對(duì)的是交往行為，它指的是至少兩個(gè)以上具有言語(yǔ)和行為能力的主體之間，通過(guò)行為語(yǔ)境尋求溝通，以便在相互諒解的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)行為的協(xié)調(diào)。在此過(guò)程中，解釋或者論證是一種重要的溝通方式，[注]在交往行為理論中，溝通有一個(gè)相對(duì)特定的含義，指的是具有言語(yǔ)和行為能力的主體相互之間取得一致的過(guò)程，因而溝通過(guò)程所追求的是共識(shí)。[德]尤爾根·哈貝馬斯：《交往行為理論(第一卷)：行為合理性與社會(huì)合理性》，曹衛(wèi)東譯，上海人民出版社2004年版，第274頁(yè)。其核心意義在于通過(guò)協(xié)商對(duì)共識(shí)的語(yǔ)境加以明確。

目的行為和交往行為，分別呈現(xiàn)出工具理性和交往理性的特征。所謂工具理性是指行為者是為了實(shí)現(xiàn)特定目的而對(duì)手段進(jìn)行選擇，并把其他可以預(yù)見(jiàn)的行為后果，當(dāng)作權(quán)衡的條件加以精確計(jì)算。而在交往行為中，盡管參與者也追求自己的目的，但仍需要遵守交往理性的前提，也就是在共同確定的語(yǔ)境中對(duì)他們的行為計(jì)劃加以協(xié)調(diào)，最終的理性選擇，是以溝通和協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)的。[注]李龍：《論協(xié)商民主——從哈貝馬斯的“商談?wù)摗闭f(shuō)起》，《中國(guó)法學(xué)》2007年第1期；另見(jiàn)[德]尤爾根·哈貝馬斯：《交往行為理論(第一卷)：行為合理性與社會(huì)合理性》，曹衛(wèi)東譯，上海人民出版社2004年版，第273頁(yè)。從外在表現(xiàn)來(lái)看，目的行為是一種基本的個(gè)體行為狀態(tài)，這一個(gè)體的行為狀態(tài)在交往行為中也存在。但在交往行為中，目的行為的工具理性特征受到了限制。這是因?yàn)榻煌袨橹?，主體的行為呈現(xiàn)出反思性的特征，也就是行為者表達(dá)的有效性可能會(huì)遭到其他行為者的質(zhì)疑，而這一點(diǎn)對(duì)行為者的表達(dá)形成了限制作用。[注][德]尤爾根·哈貝馬斯：《交往行為理論(第一卷)：行為合理性與社會(huì)合理性》，曹衛(wèi)東譯，上海人民出版社2004年版，第99頁(yè)。也就是行為者盡管仍然有自己的立場(chǎng)與目的，但不再是功利地選擇實(shí)現(xiàn)目的的手段，而是通過(guò)據(jù)理論證的方法來(lái)提出自己的觀點(diǎn)、評(píng)價(jià)他人的觀點(diǎn)。因此，從目的行為到交往行為，是將個(gè)體行為從結(jié)果導(dǎo)向變?yōu)檫^(guò)程導(dǎo)向。

缺乏相對(duì)人一方主體參與的行政過(guò)程，一定程度上有目的行為的特征。在目的行為中，主體的追求和外界的評(píng)價(jià)都是結(jié)果導(dǎo)向的。當(dāng)完全由行政主體單方作出一個(gè)決定時(shí)，行政過(guò)程就表現(xiàn)為：行政決定(目的行為)追求的是與法規(guī)范(客觀世界中應(yīng)然狀態(tài))相符合，如果行政決定是依法而為的，那么決定就是合法的(行為意圖得以實(shí)現(xiàn))。[注]盡管法規(guī)范并不等同于完全客觀真實(shí)的世界，但對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，規(guī)章以上的規(guī)范性文件具有推定的合法性與正確性，是一種擬制的客觀世界。目的行為不同于交往行為的明顯表征是，行為主體和行為過(guò)程的孤立性。那么，在行政過(guò)程中，相對(duì)人一方主體的加入，就為行政過(guò)程中交往理性的生成，提供了一種可能。但僅僅是參與還是不夠的，因?yàn)榻煌硇允峭ㄟ^(guò)有效溝通來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

因此，盡管很多行政程序制度都涉及了相對(duì)人對(duì)于行政過(guò)程的參與，但只有聽(tīng)證從真正意義上打破了行政過(guò)程封閉性和行政決定單方強(qiáng)制性的格局，為交往行為的出現(xiàn)提供了條件。聽(tīng)證程序中相對(duì)人的參與，讓行政過(guò)程呈現(xiàn)出了一種互動(dòng)的模式，并使行政決定的作出過(guò)程從幕后走向臺(tái)前。在此基礎(chǔ)上，對(duì)行政過(guò)程的控制才成為可能。而對(duì)行政過(guò)程的控制則意味著，行政決定合理性的評(píng)價(jià)，不再僅僅取決于是否符合法規(guī)范，還關(guān)注到了程序參與主體在溝通和互動(dòng)過(guò)程中的理性證成。更為重要的是，互動(dòng)過(guò)程的理性證成是以交往行為的反思性為前提的，也就是只有當(dāng)行政過(guò)程中的參與主體都能據(jù)理論證自己的觀點(diǎn)、并受他人的論證行為之約束時(shí)，這樣的交往理性才成立。

(三)聽(tīng)證程序理性證成的限度

如上文所述，聽(tīng)證程序被引入行政法領(lǐng)域，使得行政主體與相對(duì)人之間的意見(jiàn)交換，成為影響行政決定的重要因素；這一互動(dòng)溝通的環(huán)節(jié)，使行政過(guò)程表現(xiàn)為一種交往行為。根據(jù)交往行為理論，一個(gè)符合交往理性的溝通行為，對(duì)于參與者所提出的命題有三個(gè)方面的要求：第一，在涉及客觀事實(shí)時(shí)，具有真實(shí)性；第二，在涉及規(guī)范評(píng)價(jià)時(shí)，具有正確性；第三，在涉及主觀表達(dá)時(shí)，具有真誠(chéng)性。[注][德]尤爾根·哈貝馬斯：《交往行為理論(第一卷)：行為合理性與社會(huì)合理性》，曹衛(wèi)東譯，上海人民出版社2004年版，第100頁(yè)。為了保障參與者在提出命題時(shí)能夠符合上述三方面要求，特別是其中的第三點(diǎn)，一種“理想交談情境”又是必須的，即所有參與對(duì)話的人機(jī)會(huì)均等、談?wù)撟杂?、無(wú)特權(quán)、誠(chéng)實(shí)、不受強(qiáng)制等。[注][德]考夫曼：《法律哲學(xué)》，劉幸義等譯，法律出版社2004年版，第384頁(yè)。但是事實(shí)上，上述保障溝通有效性的每一項(xiàng)條件都是難以實(shí)現(xiàn)的，形式上的交往理性本身就可望而不可即。而且目前看來(lái)，理想交談情境處于一種只可被描述而無(wú)法被定義的狀態(tài)，因此在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，只能盡量接近理想交談情境中已被明確的幾個(gè)條件，而無(wú)法完全達(dá)到。

此外，即便滿足上述關(guān)于理想溝通情境的條件，符合交往理性的溝通過(guò)程所產(chǎn)生之結(jié)論，也只具有一種形式上的正當(dāng)性，這其實(shí)也是一種程序性的正當(dāng)過(guò)程(procedural due process)，而對(duì)于在實(shí)體上能否實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義或決策理性，都是難以評(píng)價(jià)或檢驗(yàn)的。一言以蔽之，程序上的正當(dāng)性無(wú)法導(dǎo)出實(shí)體上的正確性。當(dāng)著眼于單一命題的論證過(guò)程時(shí)可以發(fā)現(xiàn)：一方面，經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和規(guī)范評(píng)價(jià)，很可能無(wú)法到達(dá)客觀上的真實(shí)性和正確性，很多時(shí)候只能借助于法律擬制或者價(jià)值預(yù)設(shè)。另一方面，共識(shí)的完全達(dá)成很可能是不存在的。而當(dāng)參與出現(xiàn)在群體行為而非個(gè)案中時(shí)，情況可能更為復(fù)雜。在價(jià)值多元化的情況下，所謂的共識(shí)是在各自退讓、互相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上形成的，而不是基于信服形成的。退一步講，即便通過(guò)溝通形成了共識(shí)，全體人的合意也無(wú)法確保決策的理性。[注]張步峰：《正當(dāng)行政程序研究》，清華大學(xué)出版社2014年版，第90頁(yè)。因此，在行政過(guò)程中，即便所有可能被影響的主體都能夠公平地參與到意見(jiàn)交換過(guò)程中，并在論證和溝通的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，那么，這一決策的結(jié)論是正當(dāng)?shù)?決策過(guò)程符合交往理性)，但卻沒(méi)有任何其他獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)或保障這樣的結(jié)論在實(shí)體上是合理或有效的。

聽(tīng)證程序勾勒了一個(gè)交往行為的框架，為當(dāng)事人提供了參與到行政過(guò)程中，并表達(dá)自己的意見(jiàn)、與行政主體進(jìn)行溝通的機(jī)會(huì)和環(huán)境，但仍無(wú)法回答關(guān)于其自身效力的局限性問(wèn)題。其實(shí)，聽(tīng)證程序理性證成的有限性與后文將具體展開(kāi)的行政聽(tīng)證的效力問(wèn)題密切相關(guān)，也就是行政聽(tīng)證程序以及由此形成的結(jié)論，對(duì)于最終的行政決定(決策)的影響力大小如何，以及影響力范圍應(yīng)當(dāng)如何劃定。之所以需要關(guān)注行政聽(tīng)證的效力問(wèn)題，是因?yàn)橐豁?xiàng)行政任務(wù)的完成和行政目的的實(shí)現(xiàn)，需要很多實(shí)體和程序制度的配合，聽(tīng)證只是其中的一種制度，該程序所能夠發(fā)揮的功能是有限的，我們無(wú)法期待從聽(tīng)證過(guò)程中產(chǎn)生出某些該程序無(wú)法達(dá)成的效果，也不應(yīng)該過(guò)于夸大聽(tīng)證程序的重要性。

三、聽(tīng)證概念的去“司法化”

在明確行政過(guò)程中的聽(tīng)證程序有其特有價(jià)值和功能，并非對(duì)司法程序的簡(jiǎn)單模擬后，就需要對(duì)其概念作去“司法化”的處理，需要厘清作為這一復(fù)雜程序裝置之核心的聽(tīng)證究竟是什么含義。對(duì)于這一問(wèn)題的回答包含兩個(gè)步驟：第一，我們通常在哪些場(chǎng)合、以什么含義和目的在使用聽(tīng)證這一概念；第二，如果這些關(guān)于聽(tīng)證含義的描述都成立，那么它們的共同點(diǎn)是什么，這也就是在談到聽(tīng)證時(shí)我們想共同表達(dá)的核心內(nèi)涵。

(一)三個(gè)層面上的聽(tīng)證內(nèi)涵

1.聽(tīng)證作為正當(dāng)程序原則的具體化

聽(tīng)證，來(lái)源于英國(guó)的自然公正原則；在美國(guó)，則因?yàn)閼椃ㄕ?dāng)程序條款的重要作用，而成為司法和行政程序領(lǐng)域的重要制度。即便在日本這樣的大陸法系國(guó)家，其聽(tīng)證制度的建立也在很大程度上受到美國(guó)行政程序法理論的影響。[注]章劍生：《行政聽(tīng)證制度研究》，浙江大學(xué)出版社2010年版，第56頁(yè)。我國(guó)的行政程序制度建構(gòu)也沒(méi)有避免英美法系正當(dāng)程序原則的影響。如果對(duì)美國(guó)憲法的正當(dāng)程序條款作實(shí)質(zhì)性正當(dāng)過(guò)程(substantive due process)與程序性正當(dāng)過(guò)程(procedural due process)的區(qū)分，那么一般來(lái)講，前者禁止的是任何無(wú)視公正的程序而實(shí)施的專(zhuān)斷行為(bars certain arbitrary government actions “regardless of the fairness of the procedures used to implement them”)，而后者則禁止在未提供公正的審訊程序的情況下剝奪私人的生命、自由，或者在未提供充分的程序性保障的情況下剝奪私人的財(cái)產(chǎn)(may not execute, imprison, or fine a defendant without giving him a fair trial, nor may it take property without providing appropriate procedural safeguards)。[注]Daniels v.Williams,474 U.S. 327,336-37 (1986) (Stevens,J.,concurring).Also see Peter L.Strauss,Todd D.Rakoff,Cynhia R.Farina,Gillian E.Metzger,Gellhorn and Byse’s Administrative Law:Case and Comments (11th ed),Foundation Press,2011,p.764.從以上描述來(lái)看，聽(tīng)證程序是來(lái)自于程序性的正當(dāng)過(guò)程條款。該原則是保障個(gè)人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)不被肆意剝奪，而這樣的剝奪可以來(lái)自任何主體，也就是正當(dāng)程序原則并未限制其適用的范圍。正當(dāng)程序是立法、行政、司法過(guò)程共享一種理念，聽(tīng)證也是一項(xiàng)共有的制度，而這也是正當(dāng)程序在美國(guó)作為一項(xiàng)憲法基本原則所承載的功能。

在我國(guó)實(shí)定法規(guī)范中，聽(tīng)證作為一種聽(tīng)取意見(jiàn)的形式，同樣被立法、行政、司法過(guò)程所吸納。我國(guó)《立法法》第36條要求：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式?！备鶕?jù)學(xué)理上對(duì)聽(tīng)證所作的正式聽(tīng)證與非正式聽(tīng)證的分類(lèi)，聽(tīng)證會(huì)指的就是正式聽(tīng)證。座談會(huì)和論證會(huì)可被視為非正式聽(tīng)證的兩種形式，根據(jù)地方目前出臺(tái)的立法聽(tīng)證程序規(guī)范，可適用簡(jiǎn)易的聽(tīng)證程序。[注]《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法聽(tīng)證規(guī)則》第30條規(guī)定：“地方性法規(guī)案涉及下列事項(xiàng)，可以適用簡(jiǎn)易程序聽(tīng)證：(一)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的；(二)僅涉及特定群體利益且社會(huì)影響較小的。”就司法活動(dòng)而言，聽(tīng)證在形式上就來(lái)源于審判過(guò)程，庭審程序本質(zhì)上就是一種非常嚴(yán)格的聽(tīng)證程序。至于行政過(guò)程，在《行政處罰法》出臺(tái)之后，無(wú)論是正式聽(tīng)證還是非正式的陳述申辯，都廣泛存在于行政機(jī)關(guān)的決定程序之中。因此，聽(tīng)證是立法、行政、司法這三種公權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中所共有的一種程序制度，是對(duì)于聽(tīng)取相關(guān)主體意見(jiàn)的一種制度化表達(dá)。在這三者中，聽(tīng)證程序的共同點(diǎn)就是，需要符合最低限度的正當(dāng)法律程序的要求。

2.聽(tīng)證作為一項(xiàng)基本的行政程序制度

在實(shí)定法層面上，我國(guó)行政程序相關(guān)的基本制度，散見(jiàn)于地方的行政程序規(guī)范之中。當(dāng)然，我國(guó)行政法學(xué)者一直致力于統(tǒng)一的行政程序法典的建構(gòu)，自1998年開(kāi)始，行政程序制度的建構(gòu)以及行政程序的法典化，就成為了廣受熱議的話題。[注]參見(jiàn)郭潤(rùn)生、劉翠霄、鄔帥莉：《行政法學(xué)研究述評(píng)》，載《法學(xué)研究》1999年第1期。最初成為行政程序研究的熱點(diǎn)話題的是行政聽(tīng)證制度和行政行為說(shuō)明理由制度。但由于中央層面的行政程序法典并未成形，關(guān)于行政程序的基本制度各項(xiàng)內(nèi)容的詳細(xì)闡述還主要來(lái)自學(xué)者的概括。從行政法整體視角，并以推進(jìn)行政活動(dòng)現(xiàn)代化為導(dǎo)向，廣泛的行政程序制度可包括信息公開(kāi)制度、告知制度、聽(tīng)證制度(聽(tīng)取陳述和申辯)、職能分離制度、單方接觸禁止制度、回避制度、案卷制度(記錄和決定制度)、說(shuō)明理由制度、時(shí)效制度、救濟(jì)制度。[注]參見(jiàn)姜明安：《行政的現(xiàn)代化與行政程序制度》，載《中外法學(xué)》1998年第1期。而在正當(dāng)法律程序原則框架之下探討行政程序的核心制度，其主要內(nèi)容又可濃縮為說(shuō)明理由、聽(tīng)取意見(jiàn)、告知、回避這幾個(gè)方面。[注]參見(jiàn)章劍生：《現(xiàn)代行政程序的成因和功能分析》，載《中國(guó)法學(xué)》2001年第1期。這幾項(xiàng)制度在我國(guó)地方現(xiàn)有行政程序規(guī)范中都有所體現(xiàn)，并且也代表了學(xué)界目前對(duì)行政程序基本制度的普遍觀點(diǎn)。

行政聽(tīng)證制度，是在作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定前，行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽(tīng)證權(quán)利，行政相對(duì)人陳述意見(jiàn)、提供證據(jù)，以及行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取意見(jiàn)、接納證據(jù)并作出行政決定，這樣一系列步驟所構(gòu)成的法律制度。聽(tīng)證作為一項(xiàng)基本的行政程序制度，因而與上述提到的其他幾項(xiàng)制度有很多共性：一方面，各項(xiàng)行政程序制度都具有固定的程序內(nèi)涵和完整的制度架構(gòu)；另一方面，在被置于行政過(guò)程中時(shí)，這些程序制度都是一個(gè)個(gè)有相對(duì)獨(dú)立功能的程序裝置，與其他的程序裝置或環(huán)節(jié)相互配套，共同構(gòu)成行政決定作出的過(guò)程。但行政聽(tīng)證制度又具有一定的特殊性，那就是與其他行政程序制度相比較，聽(tīng)證制度與行政過(guò)程有更密切的聯(lián)系，這也引出了第三個(gè)層面上的聽(tīng)證概念。

3.聽(tīng)證作為行政過(guò)程的核心環(huán)節(jié)

從行政聽(tīng)證制度的定義來(lái)看，聽(tīng)證程序的核心是聽(tīng)取利害關(guān)系人的辯解，但從完整的制度層面上講，則包含了行政機(jī)關(guān)作出決定前告知事實(shí)、理由、依據(jù)和各項(xiàng)程序權(quán)利，以及聽(tīng)取利害關(guān)系人陳述申辯后，行政機(jī)關(guān)據(jù)此作出決定等一系列內(nèi)容。與其他幾項(xiàng)行政程序的基本制度相比較，行政聽(tīng)證制度具有明顯的過(guò)程性，即串聯(lián)起了行政決定整個(gè)過(guò)程，而其他的行政程序制度，除了信息公開(kāi)作為一項(xiàng)單獨(dú)制度以外(也正因如此，政府信息公開(kāi)制度可以進(jìn)行單行立法)，都具有一定的節(jié)點(diǎn)性，即主要作為行政過(guò)程中的一個(gè)相關(guān)環(huán)節(jié)出現(xiàn)。此外，告知制度、回避制度、審裁分離制、說(shuō)明理由制度、案卷制度都具有比較明顯的結(jié)果價(jià)值導(dǎo)向：告知和卷宗閱覽，以利害關(guān)系主體對(duì)行政決定相關(guān)信息的掌握為目的；回避和審裁分離，以行政機(jī)關(guān)工作人員中立性和公正性的保障為目的；說(shuō)明理由和案卷的效力規(guī)則，則以減少行政權(quán)的專(zhuān)斷、恣意和提高行政行為的可接受度為目的。而聽(tīng)證本身所指代的聽(tīng)取利害關(guān)系人的辯解之內(nèi)涵，側(cè)重的是過(guò)程價(jià)值，聽(tīng)證這一過(guò)程本身并不指向明確的結(jié)果價(jià)值，或者說(shuō)我們通常認(rèn)為的聽(tīng)證能夠通過(guò)吸納相對(duì)人意見(jiàn)而提高行政決定的公正性和可接受程度等，這些價(jià)值實(shí)質(zhì)上是需要與其他聽(tīng)證以外的程序制度相配套才能實(shí)現(xiàn)的。因此，當(dāng)我們?cè)谧顝V泛和綜合的層面上談?wù)撀?tīng)證制度時(shí)，往往會(huì)有意無(wú)意地將其他相關(guān)制度也一并納入其中，這恰恰勾勒出了作為庭審模式之翻版的正式聽(tīng)證。

在行政程序法的研究過(guò)程中，聽(tīng)證這一環(huán)節(jié)具有突出重要的地位。如上所述，與其他以節(jié)點(diǎn)性和結(jié)果導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男姓绦蛑贫认啾龋?tīng)證具有明顯的過(guò)程性特征。聽(tīng)證作為一個(gè)環(huán)節(jié)，銜接了行政過(guò)程中的調(diào)查[注]需要說(shuō)明的是，此處僅以行政機(jī)關(guān)單方依職權(quán)作出的調(diào)查行為為例，在部分行政程序法規(guī)范中，聽(tīng)證也被置于調(diào)查章節(jié)之下，屬于調(diào)查手段之一。應(yīng)該說(shuō)對(duì)于聽(tīng)證程序作出此種定位是過(guò)于狹隘的。和決定，并對(duì)二者產(chǎn)生了重要影響。行政調(diào)查形成的材料需要在聽(tīng)證中予以展示、接受論辯，而聽(tīng)證會(huì)上各方程序參與者對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)、理由、依據(jù)的認(rèn)定與論辯，又對(duì)最終的決定產(chǎn)生約束。通過(guò)聽(tīng)證程序，行政相對(duì)人能夠在更早的階段挑戰(zhàn)行政決定的合法性，而不必等到行政決定作出之后、木已成舟之時(shí)，再在行政復(fù)議或行政訴訟程序中提出異議?？梢哉f(shuō)，行政聽(tīng)證制度的確立，使行政法學(xué)研究進(jìn)路的司法中心主義發(fā)生了動(dòng)搖。

(二)聽(tīng)證程序以理性溝通為核心內(nèi)涵

盡管我們通?？梢栽谌齻€(gè)層面上使用聽(tīng)證這一概念，并且對(duì)于其所包含的程序內(nèi)容會(huì)有不同的描述，但其中關(guān)于聽(tīng)證的核心內(nèi)涵則是一致的。在聽(tīng)證被《行政處罰法》正式納入行政法規(guī)范而成為一項(xiàng)行政程序制度之后，盡管關(guān)于行政聽(tīng)證制度的目的、分類(lèi)、構(gòu)成要件、實(shí)際功能有不同的探討，但對(duì)于聽(tīng)證的涵義，則有一種比較共通性的認(rèn)識(shí)。行政聽(tīng)證主要是指，行政機(jī)關(guān)在作出行政決定時(shí)，利害關(guān)系人有權(quán)就與該決定相關(guān)的事實(shí)和法律問(wèn)題進(jìn)行陳述和申辯。[注]參見(jiàn)葉必豐：《行政程序中的聽(tīng)證制度》，載《法學(xué)研究》1989年第2期；王克穩(wěn)：《略論行政聽(tīng)證》，載《中國(guó)法學(xué)》1996年第5期。上述文字中，體現(xiàn)聽(tīng)證實(shí)質(zhì)內(nèi)容的是利害關(guān)系人所具有的陳述和申辯的權(quán)利，亦即聽(tīng)證指的是聽(tīng)取利害關(guān)系人的辯解。[注]馬懷德：《論行政聽(tīng)證程序的基本原則》，載《政法論壇》1998年第2期；余凌云：《聽(tīng)證理論的本土化實(shí)踐》，載《清華法學(xué)》2010年第1期。在學(xué)理層面上，廣義的聽(tīng)證包含了正式聽(tīng)證與非正式聽(tīng)證，前者即表述為“聽(tīng)證”一詞，而后者則是指當(dāng)事人陳述、申辯的過(guò)程。[注]《行政處罰法》第6條：公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)?！缎姓S可法》第7條：公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)。正式聽(tīng)證通常包含了復(fù)雜的程序設(shè)計(jì)，并需要耗費(fèi)較大的行政資源，因此在適用范圍上有較為嚴(yán)格的限制；而非正式聽(tīng)證事實(shí)上只包含了聽(tīng)證的實(shí)質(zhì)內(nèi)容部分，省略了其他正式聽(tīng)證中存在的配套性裝置?；谛姓袨閼?yīng)當(dāng)符合正當(dāng)法律程序的要求，利害關(guān)系人的陳述和申辯權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶畹拖薅鹊谋Ｕ希钦铰?tīng)證幾乎不存在適用范圍上的限制。

由此，如將行政聽(tīng)證視為一種包含了多種程序設(shè)計(jì)的整體制度，從規(guī)范和學(xué)理層面對(duì)其中的各種程序內(nèi)容提取“最大公約數(shù)”，那么就是聽(tīng)取利害關(guān)系人的辯解。但是，聽(tīng)取利害關(guān)系人的陳述申辯，是從決定者的視角出發(fā)的一種描述，真正構(gòu)成這一過(guò)程之核心的是各個(gè)程序參與者之間的信息互換與整合。因此，作為行政聽(tīng)證程序之“最大公約數(shù)”的聽(tīng)證，可以被概括為以“意見(jiàn)交換”為核心內(nèi)容的理性溝通過(guò)程。而將之置于行政活動(dòng)之中，則表明意見(jiàn)交換的參與主體主要為行政主體和公民，而且涉及的是公共利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系。

結(jié)合關(guān)于聽(tīng)證的三個(gè)層面上的含義以及聽(tīng)證的基本內(nèi)容，本文主要是從上述第三個(gè)層面，即行政過(guò)程之核心環(huán)節(jié)的角度來(lái)觀察行政聽(tīng)證制度的。因?yàn)楸疚闹荚诳疾欤谛姓蝿?wù)多樣化和復(fù)雜化的背景之下，從行政過(guò)程的視角，何種行政聽(tīng)證程序架構(gòu)更有利于行政任務(wù)目的的實(shí)現(xiàn)。如此一來(lái)，就不能將行政聽(tīng)證與其他行政程序制度割裂開(kāi)來(lái)，而應(yīng)當(dāng)綜合研究：與聽(tīng)證相關(guān)的行政程序制度有哪些，以及，當(dāng)被置于行政過(guò)程中時(shí)，這些程序裝置是如何設(shè)計(jì)并與聽(tīng)證相互配合的。三個(gè)層面上的聽(tīng)證概念以及其“最大公約數(shù)”之間的關(guān)系表現(xiàn)為：行政過(guò)程視角下的聽(tīng)證，囊括了作為行政程序制度的聽(tīng)證(第二層面)以及其他相關(guān)的程序制度，它們共同構(gòu)成了這一過(guò)程中的一個(gè)個(gè)程序裝置；各種程序裝置的不同組合，發(fā)展出了不同類(lèi)型的聽(tīng)證程序，以適應(yīng)行政任務(wù)的具體需求；而作為正當(dāng)程序原則之具體化的聽(tīng)證(第一層面)，則為任何形式的聽(tīng)證程序設(shè)定了最低限度的要求，即應(yīng)當(dāng)在符合正當(dāng)法律程序要求的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證之“最大公約數(shù)”所應(yīng)具有的理性溝通之功能。

四、聽(tīng)證程序的構(gòu)成：基礎(chǔ)性構(gòu)成與功能性構(gòu)成

所謂行政聽(tīng)證程序的構(gòu)成，指的就是在程序構(gòu)造上，行政聽(tīng)證包含哪幾部分內(nèi)容，其中每部分的構(gòu)成要件以及具體安排是如何的。在了解了聽(tīng)證的本質(zhì)目的和核心內(nèi)涵，以及不同層次上聽(tīng)證程序之功能的基礎(chǔ)上，本部分就需要在對(duì)構(gòu)成行政聽(tīng)證程序的一個(gè)個(gè)“磚塊”進(jìn)行全面梳理，并展現(xiàn)構(gòu)成行政聽(tīng)證程序的具體素材。主要處理的問(wèn)題包括：構(gòu)成行政聽(tīng)證的關(guān)鍵性程序裝置有哪些；其中的哪些部分屬于聽(tīng)證的基礎(chǔ)要件，由其構(gòu)成的最精簡(jiǎn)的溝通過(guò)程是怎樣的；而又有哪些是聽(tīng)證程序的功能要件，即會(huì)因不同的程序特征而有所調(diào)整，呈現(xiàn)出行政聽(tīng)證的各種溝通類(lèi)型。

(一)行政聽(tīng)證的基礎(chǔ)要件與功能要件

具體的聽(tīng)證程序是以行政任務(wù)之目的為導(dǎo)向的，那么所謂的行政聽(tīng)證制度，包含的是一個(gè)個(gè)既有共通性又形式功能各異的程序所構(gòu)成的集合?；趯?duì)聽(tīng)證程序的構(gòu)成要件的分析，如將現(xiàn)行法規(guī)范中最廣泛意義上的聽(tīng)證程序視為整體，其中每一項(xiàng)具備特定功能的程序要件即該集合的各項(xiàng)元素。那么實(shí)踐中每一個(gè)以行政任務(wù)為導(dǎo)向而定制的聽(tīng)證程序，就是圍繞著意見(jiàn)交換這一環(huán)節(jié)，就各項(xiàng)程序裝置進(jìn)行不同的組合、并對(duì)各裝置內(nèi)容加以調(diào)整而形成的子集。

在這一基礎(chǔ)上可以把行政聽(tīng)證程序的構(gòu)成要件分為兩大類(lèi)：第一類(lèi)是基礎(chǔ)要件，指的是以實(shí)現(xiàn)理性溝通為目標(biāo)，并確保聽(tīng)證過(guò)程符合正當(dāng)程序原則之要求的程序裝置。第二類(lèi)為功能要件，它們以特定行政任務(wù)需求為導(dǎo)向，即某些要件只在特定狀況中出現(xiàn)；或者雖然是共通性的要件，但在不同行政任務(wù)中，其作用大小或者功能特征又有明顯差異。[注]參見(jiàn)季衛(wèi)東：《程序比較論》，載《比較法研究》1993年第1期。季衛(wèi)東教授將實(shí)現(xiàn)程序功能的條件分為絕對(duì)條件和相對(duì)條件，前者是一切程序中共通的必不可少的因素，后者是特定程序或特定狀況中的功能要件。類(lèi)比到此處，行政聽(tīng)證中的基礎(chǔ)性程序安排即絕對(duì)條件，是所有聽(tīng)證程序中必不可少的，功能性程序安排即相對(duì)條件，因不同場(chǎng)合而在要件擇取和權(quán)重配置上有差異?；A(chǔ)要件構(gòu)成了聽(tīng)證程序的基本內(nèi)涵，如無(wú)基礎(chǔ)要件，則并不能被稱(chēng)之為聽(tīng)證程序；功能要件則使聽(tīng)證程序展現(xiàn)出更豐富的面貌。

對(duì)于所有的行政聽(tīng)證程序而言，用以保障意見(jiàn)交換有效性的基礎(chǔ)要件是必須的，而某一些功能要件則不是所有聽(tīng)證程序都應(yīng)當(dāng)具備的。聽(tīng)證程序的基礎(chǔ)性構(gòu)成，即由基礎(chǔ)要件所構(gòu)成的程序，是最精簡(jiǎn)的溝通過(guò)程。功能性構(gòu)成，則包含了基礎(chǔ)要件和功能要件，或者對(duì)基礎(chǔ)要件作了功能性調(diào)整，目的在于形成不同的溝通類(lèi)型，以適應(yīng)行政任務(wù)的特定需求。關(guān)于行政聽(tīng)證程序基礎(chǔ)性構(gòu)成和功能性構(gòu)成的內(nèi)容和相互關(guān)系，可作如下描述：

基礎(chǔ)性構(gòu)成=基礎(chǔ)要件1+……基礎(chǔ)要件n

功能性構(gòu)成=基礎(chǔ)性構(gòu)成+(功能要件1+……+功能要件n)

結(jié)合上文關(guān)于聽(tīng)證與其他程序裝置的關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)，行政聽(tīng)證的各種功能要件就包括了：回避、審裁分離、單方接觸禁止、告知、卷宗閱覽、說(shuō)明理由、案卷(排他)效力、程序公開(kāi)等。通過(guò)對(duì)這些程序裝置進(jìn)行選擇、調(diào)整、組合，可以形成各種不同類(lèi)型的行政聽(tīng)證程序。而現(xiàn)行實(shí)定法規(guī)范中，正式聽(tīng)證是一種典型的功能性程序，除了包含保證有效溝通的基礎(chǔ)要件以外，還包含了上述多個(gè)功能要件，而正是后者的具體構(gòu)造將現(xiàn)有的正式聽(tīng)證程序?qū)蛄怂痉ɑ奶卣鳌?/p>

(二)基礎(chǔ)性構(gòu)成：最精簡(jiǎn)的溝通過(guò)程

盡管行政聽(tīng)證制度的安排應(yīng)符合行政任務(wù)多樣化和復(fù)雜化的背景，聽(tīng)證程序的設(shè)計(jì)亦應(yīng)服務(wù)于行政任務(wù)的具體目標(biāo)。但對(duì)最為精簡(jiǎn)的行政聽(tīng)證程序的探討仍然十分必要，因?yàn)樗械男姓?tīng)證程序都是在此基礎(chǔ)上變形而來(lái)的。上文關(guān)于行政聽(tīng)證之內(nèi)涵的闡述，實(shí)際上已經(jīng)提及了行政聽(tīng)證程序的共同點(diǎn)，詳細(xì)而言：作為行政聽(tīng)證程序之“最大公約數(shù)”的聽(tīng)證，是以“意見(jiàn)交換”為核心要義的程序裝置，是為程序內(nèi)容上的共同點(diǎn)；作為行政過(guò)程中交往理性特征的一種展現(xiàn)，聽(tīng)證程序應(yīng)當(dāng)在一定程度上實(shí)現(xiàn)有效的溝通，是為程序目的上的共同點(diǎn)。

1.以正當(dāng)程序原則為底限

三個(gè)層面上的聽(tīng)證概念，其中作為正當(dāng)程序原則之具體化的聽(tīng)證，為所有的聽(tīng)證程序設(shè)定了底限要求：無(wú)論具體的程序設(shè)計(jì)如何因應(yīng)行政任務(wù)的需求而作各種變形，都應(yīng)符合正當(dāng)程序原則。關(guān)于正當(dāng)程序，王名揚(yáng)先生將其核心內(nèi)容描述為“當(dāng)事人有得到通知及提出辯護(hù)的權(quán)利”[注]王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法(上)》，中國(guó)法制出版社1995年版，第410頁(yè)。，無(wú)法保障當(dāng)事人這一權(quán)利的，便不能被稱(chēng)為聽(tīng)證程序。具體而言，國(guó)家在作出對(duì)個(gè)人產(chǎn)生不利影響的行為前，應(yīng)當(dāng)提供一個(gè)最低限度的程序保障，也就是個(gè)人有權(quán)表達(dá)意見(jiàn)、提出異議，并且聽(tīng)取陳述申辯的主體應(yīng)當(dāng)避免偏私。這其中包含了聽(tīng)證程序的兩項(xiàng)構(gòu)成要件：聽(tīng)取意見(jiàn)和無(wú)偏見(jiàn)。前者即為意見(jiàn)交換之環(huán)節(jié)，后者則對(duì)聽(tīng)證人的中立性提出了要求。

2.以實(shí)現(xiàn)有效溝通為目的

在行政法領(lǐng)域，聽(tīng)證程序除了包含上述兩個(gè)構(gòu)成要件以外，還應(yīng)當(dāng)具備聽(tīng)證前的信息提供和聽(tīng)證后的信息反饋兩個(gè)環(huán)節(jié)，要實(shí)現(xiàn)有效的溝通，這兩個(gè)構(gòu)成要件同樣不可或缺。因此，最精簡(jiǎn)的行政聽(tīng)證程序的構(gòu)成要件可表述為：程序主體之聽(tīng)證人無(wú)偏見(jiàn)，程序過(guò)程的結(jié)構(gòu)完整，即包含信息提供、交換和反饋。在上述構(gòu)成要件的基礎(chǔ)上，程序內(nèi)容的設(shè)置則應(yīng)當(dāng)刪繁就簡(jiǎn)。從聽(tīng)證程序的目的而言，最精簡(jiǎn)的程序是以實(shí)現(xiàn)有效溝通為目的的，在保障正當(dāng)程序原則的基礎(chǔ)上，需同時(shí)符合便民、靈活、低耗的要求。[注]章劍生：《行政聽(tīng)證制度研究》，浙江大學(xué)出版社2010年版，第72頁(yè)。關(guān)于以上幾個(gè)構(gòu)成要件的內(nèi)容，程序主體方面，作為最低限度的程序保障，聽(tīng)證人只需要具備一定程度上的中立性，即與聽(tīng)證事項(xiàng)沒(méi)有明顯的利害關(guān)系。程序過(guò)程方面，事先的信息提供，是指行政主體應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞?，讓?dāng)事人了解對(duì)其可能產(chǎn)生不利影響的行為的具體內(nèi)容，以及相應(yīng)的依據(jù)、理由；隨后，聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和辯解，可以采用口頭或書(shū)面的形式，甚至任何有利于當(dāng)事人表達(dá)自己意見(jiàn)的方式；聽(tīng)證后的信息反饋，是指行政主體應(yīng)當(dāng)對(duì)聽(tīng)取的陳述申辯作出回應(yīng)，包括對(duì)是否采納的理由說(shuō)明，反饋方式可以書(shū)面方式在最后的決定中一并提及，也可以口頭方式告知當(dāng)事人。

我們關(guān)注的是程序參與主體的意見(jiàn)得到了實(shí)質(zhì)性的尊重和吸納，而至于其他的繁文縟節(jié)則不必過(guò)多考慮。在不影響當(dāng)事人有效表達(dá)實(shí)體權(quán)益需求的情況下，程序過(guò)程的信息提供、交換、反饋不必固定為某種形式，使當(dāng)事人能夠有效地獲取信息、得到反饋、充分地行使陳述申辯權(quán)即可，而不必采取繁復(fù)的程序設(shè)計(jì)。綜上，最精簡(jiǎn)的行政聽(tīng)證程序，在程序構(gòu)成上圍繞意見(jiàn)交換這一環(huán)節(jié)展開(kāi)，程序目的是一定程度上實(shí)現(xiàn)有效的理性溝通，在形式上需要符合最低限度的正當(dāng)程序要求。從這個(gè)意義上講，實(shí)定法中所規(guī)定的非正式聽(tīng)證，即相對(duì)人在任何行政決定過(guò)程中都享有陳述申辯權(quán)，即精簡(jiǎn)化的聽(tīng)證程序。

(三)功能性構(gòu)成：形成不同的溝通類(lèi)型

以行政任務(wù)為取向的聽(tīng)證程序必然因?yàn)樾姓蝿?wù)的千變?nèi)f化而呈現(xiàn)出不同的面貌，但上述最精簡(jiǎn)的程序構(gòu)成要件，則是所有行政聽(tīng)證程序中萬(wàn)變不離其宗的部分。那么在此基礎(chǔ)上，如要對(duì)更為復(fù)雜的聽(tīng)證程序進(jìn)行闡釋?zhuān)托枰獙?duì)實(shí)踐中存在的最為完整和復(fù)雜的聽(tīng)證程序所具有的各種功能要件作一描述。以下從聽(tīng)證程序構(gòu)造的四個(gè)方面，即程序主體、過(guò)程、效力、公開(kāi)，來(lái)對(duì)相應(yīng)的構(gòu)成要件進(jìn)行梳理，目的是展現(xiàn)上述各項(xiàng)功能要件是如何鑲嵌到聽(tīng)證程序的各方面的。

1.程序主體

行政聽(tīng)證的程序主體主要包含聽(tīng)證人與參加人兩類(lèi)。與程序主體相關(guān)的內(nèi)容主要有：回避制度、審裁分離制度、單方接觸禁止原則，以及參加人的篩選機(jī)制。程序主體中，聽(tīng)證人(以聽(tīng)證主持人為主)的要求主要是：具有相應(yīng)的資質(zhì)能力，即具有主持聽(tīng)證會(huì)的法律和專(zhuān)業(yè)知識(shí)；更為重要的是聽(tīng)證人需符合中立性的要求，因而有回避制度以及審裁分離的要求?；乇?，從主觀角度講是為了避免偏見(jiàn)，而在客觀上則表現(xiàn)為避免利害關(guān)系上的關(guān)聯(lián)性。而審裁分離來(lái)自于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力分立、職能分化的原理。審裁分離在聽(tīng)證制度中特別受到重視，《行政處罰法》第42條就明確要求“聽(tīng)證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持”。因此，在行政聽(tīng)證程序中，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力分立就體現(xiàn)為，直接參與行政決策方案制定的人員和具體案件的調(diào)查人員不得擔(dān)任聽(tīng)證主持人。

此外，在聽(tīng)證主持人和聽(tīng)證參加人之間，還有單方接觸禁止這一程序要件?！缎姓幜P法》確立行政聽(tīng)證制度時(shí)，并未規(guī)定單方接觸禁止的原則。因此，在行政聽(tīng)證制度確立之初，該原則只是一種在學(xué)理上被討論的原則。隨著地方行政程序規(guī)定的出臺(tái)，單方接觸禁止原則正式成為了一種實(shí)定法中存在的程序機(jī)制，具體內(nèi)容即為“聽(tīng)證主持人不得與當(dāng)事人、利害關(guān)系人及其他聽(tīng)證參與人單方接觸”。[注]《湖南省行政程序規(guī)定》第134條、《汕頭市行政程序規(guī)定》第141條、《山東省行政程序規(guī)定》第79條、《西安市行政程序規(guī)定》第60條、《海口市行政程序規(guī)定》第66條、《蘭州市行政程序規(guī)定》第55條。具體而言，單方接觸禁止指的是，聽(tīng)證人(特別是對(duì)聽(tīng)證結(jié)論有實(shí)質(zhì)決定權(quán)的聽(tīng)證主持人)不得于一方當(dāng)事人不在場(chǎng)的情況下，與程序的另一方參加人討論與聽(tīng)證事項(xiàng)相關(guān)的問(wèn)題。采取這一機(jī)制的原因是，單方接觸的情形，在實(shí)體上可能影響聽(tīng)證結(jié)果的公正性，而在形式上也會(huì)使另一方參加人對(duì)聽(tīng)證程序產(chǎn)生不信任感。單方接觸禁止并不是行政聽(tīng)證程序中特有的程序機(jī)制，甚至其得到最主要應(yīng)用的并不是在行政聽(tīng)證程序，而是司法審判程序中。因此，如在聽(tīng)證程序中采取了單方接觸禁止的規(guī)則，可以說(shuō)是引入了一項(xiàng)司法意味非常濃厚的程序機(jī)制。

2.程序過(guò)程

程序過(guò)程，包括了信息的提供、交換、反饋等環(huán)節(jié)，其中意見(jiàn)的交換，即聽(tīng)證會(huì)中的溝通過(guò)程，為行政聽(tīng)證程序的核心。在行政聽(tīng)證程序中，行政主體對(duì)信息的處理具有更大的主動(dòng)性也承擔(dān)更多的義務(wù)。在一般的溝通過(guò)程中，對(duì)信息或者知識(shí)的掌握，是提高辯論效果的籌碼，程序參與者都應(yīng)基于自己的能力進(jìn)行準(zhǔn)備，雙方對(duì)于信息的運(yùn)用及其產(chǎn)生的結(jié)果，都是自負(fù)其責(zé)的。但在行政過(guò)程中，在信息獲取、占有、使用方面，行政主體與相對(duì)人相比，具有明顯的優(yōu)勢(shì)，也就是在程序過(guò)程中存在明顯的信息不對(duì)稱(chēng)，因而聽(tīng)證程序中一般有對(duì)這一實(shí)質(zhì)不平等加以矯正的機(jī)制。

第一，信息的提供，一般由行政機(jī)關(guān)的告知義務(wù)和程序參與主體的卷宗閱覽權(quán)構(gòu)成。行政機(jī)關(guān)在作出行政決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人的內(nèi)容包括決定的事實(shí)、理由和依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利；而且履行告知義務(wù)和聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述申辯，是行政決定合法的要件之一。[注]《行政處罰法》第31條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！钡?1條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外?！甭?tīng)證參加人的卷宗閱覽權(quán)，主要出現(xiàn)在行政執(zhí)法聽(tīng)證程序中，且可對(duì)聽(tīng)證材料進(jìn)行查閱、復(fù)制和摘抄的主體僅限于當(dāng)事人和利害關(guān)系人。第二，聽(tīng)證會(huì)的信息交換，以口頭辯論或陳述為主要形式?？陬^辯論的對(duì)象為具有爭(zhēng)議的事實(shí)問(wèn)題，或者應(yīng)圍繞事先公布的聽(tīng)證事項(xiàng)進(jìn)行陳述。第三，聽(tīng)證會(huì)之后的信息反饋部分，主要是對(duì)于聽(tīng)證結(jié)論的論證和說(shuō)明。在行政執(zhí)法活動(dòng)中，聽(tīng)取當(dāng)事人和利害關(guān)系人的陳述辯解后，對(duì)于不予采納的應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。[注]《湖南省行政程序規(guī)定》第36、37、73條。在宏觀決策程序中，決策承辦單位無(wú)論采取聽(tīng)證會(huì)還是論證會(huì)、座談會(huì)的形式，在聽(tīng)取意見(jiàn)之后，均需對(duì)意見(jiàn)的采納情況進(jìn)行說(shuō)明。事實(shí)上，從實(shí)定法規(guī)范來(lái)看，廣泛意義上的說(shuō)明理由制度，幾乎貫穿行政過(guò)程之始終，涉及程序和實(shí)體的各個(gè)方面。

3.程序效力

所謂程序效力，主要指的是聽(tīng)證程序?qū)ψ罱K形成的行政決定或決策有多大的拘束力。一方面，聽(tīng)證程序中會(huì)形成一系列案卷材料，包括聽(tīng)證筆錄、聽(tīng)證報(bào)告及其附帶的證據(jù)材料等，聽(tīng)證程序效力的一個(gè)很重要的方面，指的就是這些案卷材料對(duì)最終形成的行政決定的影響力。另一方面，聽(tīng)證程序本身也具有一定的效力，也就是各方聽(tīng)證參加人在聽(tīng)證過(guò)程中的舉證、質(zhì)證、申辯、陳述等行為，對(duì)各方程序參與主體形成的拘束力。各方參加人需要對(duì)其參與行為自負(fù)其責(zé)，而程序拘束力的大小，決定了聽(tīng)證參加人對(duì)其參與行為承擔(dān)什么樣的責(zé)任以及后果的嚴(yán)重性程度。案卷材料效力，導(dǎo)出了聽(tīng)證案卷的排他性效果問(wèn)題；而與程序本身效力相關(guān)的是，聽(tīng)證程序結(jié)束之后，聽(tīng)證參加人能否提供補(bǔ)充證據(jù)和意見(jiàn)，以及相應(yīng)的程序重開(kāi)問(wèn)題。

對(duì)聽(tīng)證案卷賦予很強(qiáng)拘束力的情況，典型的就是美國(guó)的正式聽(tīng)證，其又被稱(chēng)為基于案卷的聽(tīng)證(On-the-Record Hearing)。在這一聽(tīng)證程序中，聽(tīng)證案卷幾乎具有絕對(duì)的排他性效力：聽(tīng)證程序中的所有證言記錄、證據(jù)材料、展示的所有文件等，構(gòu)成了行政決定的排他性案卷(Exclusive Record for Decision)。[注]5 U.S.C. §556(e).但在我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)范中，聽(tīng)證案卷的效力并不明確，一般只規(guī)定“未經(jīng)聽(tīng)證會(huì)質(zhì)證的證據(jù)，不能作為作出行政執(zhí)法決定的依據(jù)”。而聽(tīng)證筆錄或者聽(tīng)證報(bào)告的效力，則根據(jù)聽(tīng)證類(lèi)別而有不同安排：作出行政決策、審查立法草案和制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)參照聽(tīng)證報(bào)告；作出行政許可決定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄；作出行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)依據(jù)聽(tīng)證筆錄；價(jià)格決策部門(mén)定價(jià)時(shí)，則應(yīng)當(dāng)充分考慮聽(tīng)證提出的意見(jiàn)或者建議；而對(duì)于信訪聽(tīng)證，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證和公示的信訪復(fù)核意見(jiàn)則為信訪事項(xiàng)的最后處理意見(jiàn)。[注]參見(jiàn)《寧夏回族自治區(qū)行政聽(tīng)證程序規(guī)定》第34—37條。這些不同表述其實(shí)都暗含了關(guān)于聽(tīng)證案件的拘束力差異。關(guān)于聽(tīng)證程序結(jié)束后的證據(jù)和意見(jiàn)補(bǔ)充，以及程序重開(kāi)的問(wèn)題，在行政執(zhí)法類(lèi)聽(tīng)證中已經(jīng)比較明確，即“聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后，行政執(zhí)法決定作出前，行政機(jī)關(guān)調(diào)查人員發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)，可能改變事實(shí)認(rèn)定結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)重新聽(tīng)證”。

4.程序公開(kāi)

行政聽(tīng)證程序的公開(kāi)問(wèn)題，與行政公開(kāi)原則密切相關(guān)。公開(kāi)原則包含了四方面內(nèi)容：行使行政權(quán)的依據(jù)必須公開(kāi)、行政信息公開(kāi)、設(shè)立聽(tīng)證制度、行政決定公開(kāi)。[注]參見(jiàn)姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》(第五版)，北京大學(xué)出版社2011年版，第78、339頁(yè)。行政公開(kāi)原則涉及的對(duì)象，具體可以細(xì)分為行政相對(duì)人(或行政程序參與主體)和社會(huì)公眾。設(shè)立聽(tīng)證制度，實(shí)質(zhì)上就是在行政過(guò)程中引入利益相關(guān)的主體，相對(duì)人作為行政公開(kāi)的對(duì)象，是這一制度的應(yīng)有之義。那么在此討論的程序公開(kāi)，實(shí)際上就是指聽(tīng)證程序是否向社會(huì)公眾公開(kāi)的問(wèn)題。從現(xiàn)行法規(guī)范來(lái)看，聽(tīng)證會(huì)的公開(kāi)舉行幾乎被所有的聽(tīng)證程序規(guī)范所采納，即“除了涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私以外，聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)公開(kāi)舉行”。盡管從現(xiàn)行法規(guī)范來(lái)看，聽(tīng)證程序公開(kāi)幾乎是沒(méi)有異議的一個(gè)問(wèn)題，但不同的行政任務(wù)，對(duì)程序公開(kāi)的需求程度及其能發(fā)揮的作用是存在差異的。

五、結(jié)論

行文至此可以發(fā)現(xiàn)，聽(tīng)證與“司法型”并無(wú)天然的聯(lián)系，庭審式的程序也并不是理性溝通的唯一形式。如將正式聽(tīng)證定義為程序設(shè)計(jì)精巧復(fù)雜、嚴(yán)格限縮行政機(jī)關(guān)程序裁量權(quán)的聽(tīng)證程序，那么庭審式程序只是正式聽(tīng)證的一種類(lèi)型而已。就行政聽(tīng)證程序而言，應(yīng)從一種功能導(dǎo)向的視角，根據(jù)具體行政活動(dòng)所欲實(shí)現(xiàn)之目的，對(duì)行政聽(tīng)證程序進(jìn)行個(gè)案化的設(shè)計(jì)。在行政過(guò)程中引入聽(tīng)證程序的目的是，通過(guò)行政主體與相對(duì)人的理性溝通，有效實(shí)現(xiàn)特定行政任務(wù)，程序構(gòu)成的選擇和復(fù)雜程度的安排，自然也因功能需求的不同而有所差異。面向行政任務(wù)的聽(tīng)證，必然是有彈性的程序安排，是“某種形式的聽(tīng)證”。[注]Henry Friendly,Some Kind of Hearing，123 U.Pa.L.Rev.1267-1317 (1974-1975).這是一種積極的非形式主義的行政聽(tīng)證制度。所謂積極的聽(tīng)證制度，指的是無(wú)論是否被現(xiàn)行制度所正式化的聽(tīng)證程序，都應(yīng)當(dāng)為相對(duì)人提供最低限度的程序保障，同時(shí)促成參與者之間理性溝通的實(shí)現(xiàn)；非形式主義的聽(tīng)證制度，則是指不應(yīng)將聽(tīng)證固化為一種程序，以“削足適履”的方式來(lái)對(duì)不同的行政任務(wù)加以適用。