吳 敏 譯

美國聯(lián)邦最高法院判決

案號：82-1005號

1984年2月29日庭審，1984年6月25日判決[注]第82-1247號“美國鋼鐵協(xié)會訴自然資源保護委員會案”與第82-1591號“環(huán)保署行政官員威廉·洛克肖斯訴自然資源保護委員會案”也在本院復(fù)審。

判決摘要

1977年《清潔空氣法》修正案規(guī)定，在未達到環(huán)保署制定的國家空氣質(zhì)量標(biāo)準的州，對“新建或修建的固定污染源”實行許可制度。通常來說，污染源不會獲得許可，除非它達到了嚴格的條件。在環(huán)保署1981年發(fā)布實施許可制度的規(guī)則中，州可以對“固定污染源”(stationary sources)采取以工廠為范圍的定義，即若工廠有多個污染排放設(shè)備，那么在不增加工廠總污染排放量的情況下，工廠可以新建或者修建某一排污設(shè)備，也就是說，州可以將所有的污染設(shè)備都放在工廠這個分組之下，就好像它們都被包含在一個氣泡內(nèi)。被告向上訴法院提出司法審查，認為“氣泡概念”(bubble concept)的規(guī)定違反了《清潔空氣法》，應(yīng)予以撤銷。盡管上訴法院認為，在修訂后的《清潔空氣法》中，國會沒有對許可制度中的“固定污染源”作出明確的定義，且立法史沒有明確涉及這個問題，但上訴法院的結(jié)論是：由于許可制度的目的是改善而不是維持空氣質(zhì)量，工廠范圍的定義與這一目標(biāo)不一致，在維持空氣質(zhì)量的許可制度中強制適用這個定義是“不合適”的。

本院判決：環(huán)保署以工廠為范圍的定義是對“固定污染源”這一法定術(shù)語的合理解釋。

1.對行政機關(guān)所執(zhí)行法律的解釋進行司法審查時，若國會對爭議問題未作出明確規(guī)定，法院要判斷行政解釋是否為法律所允許。

2.對法案及立法史的審查證明了上訴法院的結(jié)論，即國會沒有明確的意圖在這些案件中適用“氣泡概念”。

3.1977年修正案立法史中關(guān)于未達標(biāo)區(qū)的部分清楚地表明，在許可制度中，國會試圖協(xié)調(diào)資本發(fā)展下的經(jīng)濟利益與改善空氣質(zhì)量中的環(huán)境利益二者之間的沖突。

4.在1977年修正案之前，環(huán)保署曾對“污染源”使用過以工廠為范圍的定義，但在1980年最后通過的規(guī)則中，環(huán)保署則大體上適用了上訴法院的基本論證思路，即在改善空氣質(zhì)量的未達標(biāo)州中排除使用氣泡概念。然而，當(dāng)新的政府在1981年上臺后，環(huán)保署在頒布此處爭議的規(guī)則時，重新評估了關(guān)于“污染源”定義的各種爭議，最后決定要在未達標(biāo)區(qū)采取工廠范圍的定義。

5.總體分析《清潔空氣法》修正案，尤其是302條(j)款與111條(a)款第(3)項中關(guān)于“污染源”部分的規(guī)定，其并未揭示出國會在這些案件爭議中的任何真實意圖。從某種程度上來說，若任何國會“意圖”都可以從法律用語中識別出來，那么法律解釋的范圍就會擴大，而不應(yīng)限制環(huán)保署解釋《清潔空氣法》的權(quán)限范圍。環(huán)保署在實施1977年修正案的政策上享有廣泛的自由裁量權(quán)，立法史與這一觀點是一致的。工廠范圍的定義完全符合實現(xiàn)合理經(jīng)濟增長的政策，且環(huán)保署對它的結(jié)論作出了合理的解釋：這些規(guī)則同樣符合環(huán)保目標(biāo)。不能基于環(huán)保署時不時地改變其對“污染源”的解釋這一事實，從而得出不用尊重環(huán)保署法律解釋的結(jié)論。從事制定各種規(guī)則的行政機關(guān)，必須一直考慮各種解釋和政策的合理性。關(guān)于“氣泡概念”的政策爭議應(yīng)當(dāng)向立法者或者行政官員提出，而非向法官提出。環(huán)保署此處對法律的解釋，體現(xiàn)了在明顯沖突的利益之間合理的調(diào)節(jié)，并且有權(quán)獲得尊重。

判決撤銷原判決。[注]222 U.S.App.D.C. 268, 685(1982).

法院判決

史蒂文斯(Stevens)大法官發(fā)表了法院的判決意見，其他法官也都參與其中，但馬歇爾(Marshall)大法官和倫奎斯特(Rehnquist)大法官沒有參與案件審理和判決，奧康娜(O’Connor)大法官也沒有參與到案件的判決中。

副檢察長巴托(Bator)為所有案件的原告發(fā)表了代理意見。在“環(huán)保署行政官員威廉·洛克肖斯訴自然資源保護委員會案”中，副檢察長李(Lee)、助理司法部長的代理哈比希特(Habicht)、助理司法部長沃克(Walker)、馬克·利維(Mark I.Levy)、安妮·阿米爾(Anne S.Almy)、威廉·彼得森(William F.Pedersen)和查爾斯·卡特(Charles S.Carter)為原告提交了訴狀。在“謝弗林股份有限公司訴自然資源保護委員會案”中，邁克爾·薩林斯基(Michael H.Salinsky)和凱文·方(Kevin M.Fong)為原告提交了訴狀。在“美國鋼鐵協(xié)會訴自然資源保護委員會案”中，羅伯特·艾美特(Robert A.Emmett)、大衛(wèi)·費伯(David Ferber)、史塔克·里奇(Stark Ritchie)、西奧多·加勒特(Theodore L.Garrett)、帕特里夏·巴拉德(Patricia A.Barald)、路易斯·托西(Louis E.Tosi)、威廉·帕特伯格(William L.Patberg)、查爾斯·萊托(Charles F.Lettow)和巴頓·格林(Barton C.Green)為原告提交了訴狀。

被告代理人是大衛(wèi)·多尼格(David D. Doniger)。[注]法庭之友的意見是撤銷原判決，該意見來自于美國天然氣協(xié)會(American Gas Association)的約翰·邁勒(John A.Myler)、美國中部法律基金會(Mid-America Legal Foundation)的約翰·卡農(nóng)(John M.Cannon)、蘇珊·瓦納特(Susan W.Wanat)和安·謝爾頓(Ann P.Sheldon)，以及太平洋法律基金會的羅納爾·贊布倫(Ronald A.Zumbrun)和羅賓·里維特(Robin L.Rivett)。 法庭之友要求確認其訴狀已經(jīng)由賓夕法尼亞州司法部長羅伊·齊默爾曼(LeRoy S.Zimmerman)、托馬斯·奧(Thomas Y.Au)、科羅拉多州司法部長杜安·伍達德(Duane Woodard)、助理司法部長理查德·格里菲斯(Richard L.Griffith)、康涅狄格州司法部長約瑟夫·利伯曼(Joseph I.Lieberman)、助理司法部長小羅伯特·懷特海德(Robert A.Whitehead,Jr.)、緬因州司法部長詹姆斯·蒂爾尼(James S.Tierney)、紐約州司法部長羅伯特·艾布拉姆斯(Robert Abrams)、助理司法部長馬西婭·克利夫蘭(Marcia J.Cleveland)和瑪麗·林登(Mary L.Lyndon)、新澤西州司法部長歐文·金梅爾曼(Irwin I.Kimmelman)、佛蒙特州司法部長小約翰·伊斯頓(John J.Easton, Jr.)、助理司法部長梅雷德·萊特(Merideth Wright)、威斯康辛州司法部長布朗森·拉福萊特(Bronson C.La Follette)和助理司法部長瑪麗安·蘇米(Maryann Sumi)提交至賓夕法尼亞州等機構(gòu)。 詹姆斯·英格利希(James D. English)、瑪麗-溫·奧布萊恩(Mary-Win O’Brien)和伯納德·克萊曼(Bernard Kleiman)作為法庭之友，向美國鋼鐵工人聯(lián)合會提交了訴狀。

史蒂文斯大法官代表最高院發(fā)表意見。

1977年《清潔空氣法》修正案規(guī)定，對于未達到環(huán)保署制定的國家空氣質(zhì)量標(biāo)準的州(nonattainment States)，對排放空氣污染的“新建或修建的固定空氣污染源”實行許可制度。通常來說，新建或修建的污染源不會獲得許可，除非它達到嚴格的條件。[注]第172條(b)款第(6)項規(guī)定：“(a)款計劃的規(guī)定應(yīng)……(6)根據(jù)173條的規(guī)定(關(guān)于許可要求)，對建造及運作新建或修建的主要固定污染源實行許可制度?！杯h(huán)保署在實施許可制度的規(guī)則中，允許對“固定污染源”采取以工廠為范圍的定義。[注]“1.‘固定污染源’是指根據(jù)《清潔空氣法》所規(guī)定的，產(chǎn)生或者可能產(chǎn)生任何空氣污染的任何建筑(building)、建筑物(structure)、設(shè)備(facility)或者裝置(installation)。 2.‘建筑、建筑物、設(shè)備或者裝置’是指除船只活動外，所有屬于同一工業(yè)組別、位于一項或多項相鄰產(chǎn)業(yè)下，且由同一人(或多數(shù)人)管理的同一工廠內(nèi)的所有污染物排放活動?！奔慈绻S有多個污染排放設(shè)備，那么在不增加工廠總的污染排放量的情況下，工廠可以新建或者修建某一排污設(shè)備。本案的爭議是，州可以將所有的污染設(shè)備都放在工廠這個分組之下，就好像它們都被包含在一個氣泡內(nèi)，環(huán)保署的這種做法是否是對法定術(shù)語“固定污染源”的合理解釋。

一

1982年10月14日，環(huán)保署發(fā)布了有關(guān)以工廠為范圍定義“固定污染源”的規(guī)則。被告[注]National Resources Defense Council, Inc., Citizens for a Better Environment, Inc., and North Western Ohio Lung Association, Inc.根據(jù)美國法典第42編第7606條(b)款第(1)項的規(guī)定，及時向哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院申請司法審查。[注]原告Chevron U.S.A. Inc., American Iron and Steel Institute, American Petroleum Institute, Chemical Manufacturers Association, Inc., General Motors Corp.以及Rubber Manufacturers Association，被允許參與到支持規(guī)則的辯論中。上訴法院駁回了該規(guī)則。[注]Natural Resources Defense Council,Inc.v.Gorsuch,222U.S.App.D.C.268(1982).

上訴法院認為修正后的《清潔空氣法》中，“國會沒有對許可制度中適用的‘固定污染源’作出明確的定義”，且這一爭議“在國會立法史上沒有直接發(fā)生過”?！拔催_標(biāo)制度的目的應(yīng)引導(dǎo)我們作出判決”，因此立法史對這一問題的觀點充其量是矛盾的。[注]本院對此表示：“國會沒有明確地在各種《清潔空氣法》的制度中采用氣泡概念，我們當(dāng)然對此感到十分遺憾，我們認為進一步闡明立法意圖，將有助于行政機關(guān)和法院為立法意圖服務(wù)?！鄙显V法院曾作出過兩個適用《清潔空氣法》中“氣泡概念”的先例，在此基礎(chǔ)上，[注]Alabama Power Co.v.Costle,204 U.S.App.D.C.51(1979)(以下簡稱阿拉巴馬電力公司案); ASARCO Inc.v.EPA,188U.S.App.D.C. 77(1978)(以下簡稱美國冶煉公司案).上訴法院表明，氣泡概念僅僅在維持空氣質(zhì)量的許可制度中是“強制性的”(mandatory)，而對于改善空氣質(zhì)量的許可制度則是“不合適的”(inappropriate)。在上訴法院看來，既然許可制度的目的是改善空氣質(zhì)量，那么在先例的基礎(chǔ)上，氣泡概念就不適用于本案。因此，上訴法院駁回與法律相違背的“氣泡概念”規(guī)則。我們頒發(fā)調(diào)卷令來復(fù)審這個判決，現(xiàn)推翻原判。

上訴法院最基本的法律錯誤是，在國會未作出解釋時，對“固定污染源”采取了靜態(tài)的司法解釋。被告沒有對上訴法院的法律論證作出答辯。[注]被告認為，環(huán)保署對“固定污染源”作出的以工廠為范圍的定義與修訂后的《清潔空氣法》的條款、立法史和目的是相悖的。本院基于本法法律術(shù)語和立法史而反對被告的觀點。本院確實贊同被告提出的規(guī)則與法案目的不一致的觀點，但并未采納被告此處對法條的解釋。被告所依據(jù)的是上訴法院的觀點，也可能是依據(jù)記錄中任何支持判決的觀點。參見Ryerson v.United States, 312 U.S.405,408, 61 S.Ct.656, 658, 85 L.Ed.917 (1941); LeTulle v.Scofield, 308 U.S.415, 421, 60 S.Ct.313, 316, 84 L.Ed. 355(1940);Langnes v.Green, 282 U.S.531, 533-539, 51S.Ct.243, 244-246, 75 L.Ed.520(1931).然而，既然本院審查的是判決而不是當(dāng)事人的主張，[注]如Black v.Cutter Laboratories, 351 U.S.292, 297(1956);J.E.Riley Investment Co.v.Commissioner, 311 U.S. 55,59(1940); Williams v.Norris, 12 Wheat.117, 120 (1827); McClung v.Silliman, 6 Wheat.598, 603, (1821).我們必須判斷，在規(guī)則合理性這一問題上，上訴法院的法律錯誤是否會導(dǎo)致判決錯誤。

二

法院在審查行政機關(guān)對其實施的法律作出解釋時，會面臨兩個問題：第一，國會對爭議事項是否有直接規(guī)定。如果國會的意圖是明確的，那么問題就此了結(jié)；無論是法院還是行政機關(guān)，都必須遵循國會明確的意圖。[注]司法機關(guān)是法律解釋的最終機關(guān)，應(yīng)拒絕適用行政機關(guān)與國會意圖相抵觸的解釋。參見FEC v.Democratic Senatorial Campaign Committee, 454 U.S. 27, 32(1981); SEC v.Sloan, 436 U.S.103, 117-118, (1978); FMC v.Seatrain Lines, Inc.,411 U.S.726, 745-746(1973); Volkswagenwerk v.FMC,390 U.S.261, 272, (1968); NLRB v.Brown, 380 U.S.278, 291(1965); FTC v.Colgate-Palmolive Co., 380 U.S.374, 385(1965); Social Security Board v.Nierotko, 327 U.S.358, 369(1946); Burnet v.Chicago Portrait Co., 285 U.S.1, 16(1932); Webster v.Luther, 163 U.S.331, 342(1896).如果法院采用傳統(tǒng)方式解釋法律，并查明國會在爭議問題上的表意是明確的，那么這個表意就是應(yīng)當(dāng)遵守的法律。但是，若法院認為國會未對爭議事項作出直接明確的規(guī)定，法院也不能簡單地適用自己對法律規(guī)定的解釋，[注]主要參見R.Pound,The Spirit of the Common Law 174-175(1921)。雖然這一做法在不存在行政解釋時是必然的。第二，如果國會對爭議事項未作出規(guī)定或者規(guī)定是模糊的，那么對法院而言問題則是行政機關(guān)的解釋是否為法律所允許。[注]法院無需斷定行政機關(guān)的解釋是唯一允許采納的解釋，甚至如果這個問題最初在司法程序中提出也是如此。FEC v.Democratic Senatorial Campaign Committee, 454 U.S., at 39; Zenith Radio Corp.v.United States,437 U.S.443,450(1978); Train v.Natural Resources Defense Council,Inc., 421 U.S.60, 75(1975); Udall v.Tallman,380 U.S. 1, 16(1965); Unemployment Compensation Comm’n v.Aragon,329 U.S.143, 153(1946);McLaren v.Fleischer, 256 U.S.477, 480-481(1921).

“行政機關(guān)執(zhí)行國會法律的權(quán)力，需要通過制定政策和規(guī)則來行使，從而填補國會立法中明確或隱含的漏洞?！盵注]Morton v. Ruiz，415 U.S.199, 231(1974).如果國會明確地留下一個漏洞由行政機關(guān)來填補，這就構(gòu)成對行政機關(guān)確定法律特定條款含義的權(quán)力的明確授權(quán)。這些行政解釋具有很大的分量，除非它們是專斷的、任意的或者明顯與法律抵觸的。[注]See United States v.Morton, 467 U.S.822, 834(1984)Schweiker v.Gray Panthers,453 U.S.34, 44(1981); Batterton v.Francis, 432 U.S.416, 424-426(1977); American Telephone & Telegraph Co.v.United States, 299 U.S.232,235-237(1936).有時國會對行政機關(guān)在特定問題上的立法授權(quán)是不明確的。在這種情況下，法院不得以自己對法律條款的解釋來代替行政機關(guān)作出的合理解釋。[注]例如INS v.Jong Ha Wang, 450 U.S.139, 144(1981); Train v.Natural Resources Defense Council, Inc., 421 U.S., at 87.

我們長期以來一直認為，應(yīng)當(dāng)重視行政機關(guān)對法律的解釋，[注]Aluminum Co.of America v. Central Lincoln Peoples’ Util.Dist., 467 U.S.380, 389(1984); Blum v.Bacon, 457 U.S.132, 141(1982); Union Electric Co.v.EPA, 427 U.S.246, 256(1976); Investment Company Institute v.Camp, 401U.S.617, 626-627(1971); Unemployment Compensation Comm’n v.Aragon, 329U.S., at 153-154; NLRB v.Hearst Publications, Inc., 322 U.S.111, 131(1944); McLaren v. Fleischer, 256 U.S., at 480-481; Webster v. Luther, 163 U.S., at 342; Brown v.United States, 113 U.S.568, 570-571(1885); United States v. Moore, 95 U.S. 760, 763(1878); Edwards’ Lessee v. Darby, 12 Wheat. 206, 210,(1827).尊重行政解釋原則，一直為本院所遵循，只要有關(guān)法律的含義或適用范圍涉及政策沖突的協(xié)調(diào)，以及在特定情況下全面理解法定政策的效力，那么作出決定就更多地需要依靠與行政機關(guān)所規(guī)制事項相關(guān)的知識。[注]See National Broadcasting Co.v. United States, 319 U.S.190; Labor Board v.Hearst Publications, Inc., 322U.S.111;Republic Aviation Corp.v.Labor Board, 324U.S. 793; Securities & Exchange Comm’n v.Chenery Corp.,322 U.S.194; Labor Board v. Seven-Up Bottling Co., 344 U.S.344.……若這一選擇代表了行政機關(guān)依法對政策沖突的合理協(xié)調(diào)，那么我們就不應(yīng)該對行政解釋作出干涉，除非法律或其立法史表明這種協(xié)調(diào)是國會所反對的。[注]United States v.Shimer, 367 U.S.374, 382,383(1961).[注]Accord Capital Cities Cable, Inc.v.Crisp, 467 U.S.691,699-700(1984).

這清楚地表明，上訴法院誤解了其在案件中審查規(guī)則時應(yīng)扮演的角色。上訴法院在對法律進行審查后認為，國會實際上在許可制度中沒有適用氣泡概念的意圖，問題不是氣泡概念對于提高空氣質(zhì)量的許可制度總體上是否合適，而是行政機關(guān)在許可制度中的觀點是否合理。在對法律及下述立法史進行審查后，我們贊同上訴法院的這一觀點，即國會沒有在這些案件中適用“氣泡概念”的明確意圖，但我們的結(jié)論是：環(huán)保署此處適用氣泡概念是合理的政策選擇。

三

在20世紀50年代至60年代期間，國會制定了一系列的法律來鼓勵和幫助國家減少空氣污染。[注]主要參見Train v. Natural Resources Defense Council, Inc., 421 U.S.60, 63-64 (1975).1970年的《清潔空氣法》修正案，“急劇增強了聯(lián)邦在治理空氣污染中的權(quán)威和責(zé)任”，但該修正案還是繼續(xù)將“確保空氣質(zhì)量的主要責(zé)任”分配給了幾個州。修正案第109條要求環(huán)保署制定《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準》(National Ambient Air Quality Standard，簡稱NAAQS)，[注]首要國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準是指對保護公眾健康十分必要的標(biāo)準，次要國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準是旨在確定保護公眾福利等級的標(biāo)準。第110條要求州在一定期限內(nèi)制定執(zhí)行該標(biāo)準的計劃(States Implement Plans，簡稱SIP)。此外，第111條規(guī)定主要的新污染源需符合技術(shù)執(zhí)行標(biāo)準；環(huán)保署應(yīng)發(fā)布污染源分類的清單，并根據(jù)分類設(shè)定《新污染源執(zhí)行標(biāo)準》(New Source Performance Standard，簡稱NSPS)。第111條(e)款禁止任何違反執(zhí)行標(biāo)準的污染源運行。

第111條(a)款定義了在設(shè)定和執(zhí)行新建固定污染源標(biāo)準中使用的術(shù)語：“就本條而言：……(3)‘固定污染源’是指產(chǎn)生或者可能產(chǎn)生任何空氣污染的建筑、建筑物、設(shè)備或者裝置?！?970年的修正案中的這個定義不僅適用于第111條規(guī)定的《新污染源執(zhí)行標(biāo)準》，而且適用于第110條的規(guī)定，即各州的執(zhí)行計劃中應(yīng)設(shè)定一個程序來審查擬建新污染源的位置，并在擬建新污染源妨礙達成或維持國家空氣質(zhì)量標(biāo)準時阻止其建造。[注]參見110條(a)款第(2)項(D)部分和110條(a)款第(4)項。

環(huán)保署在規(guī)定時間內(nèi)制定了《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準》,通過了《州執(zhí)行計劃》，且根據(jù)設(shè)備的不同分類，對《新污染源執(zhí)行標(biāo)準》進行了詳細的規(guī)定。在其中一個制度中，環(huán)保署對“固定污染源”采用了工廠范圍的定義。1974年，環(huán)保署對有色冶煉行業(yè)發(fā)布了《新污染源執(zhí)行標(biāo)準》，如果同一工廠內(nèi)增加的排放量與其他部分減少的排放量相抵消，則該標(biāo)準不會適用于主要冶煉區(qū)的改造。[注]上訴法院最后判決以工廠為范圍的定義是1970年《清潔空氣法》所禁止的，參見ASARCO Inc., 188 U.S.App.D.C., at 83-84.這一判決在1977年修正案頒布后做出，因此當(dāng)國會通過1977年修正案時，該標(biāo)準開始生效。

關(guān)于“未達標(biāo)區(qū)”，1970年法案規(guī)定，基本的《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準》在達標(biāo)區(qū)適用到1975年為止。在許多地方，尤其是工業(yè)化程度最高的州，立法目的并未實現(xiàn)。[注]See Report of the National Commission on Air Quality, To Breathe Clean Air, 3.3-20 through 3.3-33 (1981).1976年，第94屆國會就面臨這一根本性問題以及許多其他污染控制問題。在這些地區(qū)，執(zhí)行嚴格的計劃來迅速減少污染從而消除社會成本，與經(jīng)濟發(fā)展總是存在法律上的利益沖突，因為執(zhí)行嚴格的計劃會阻礙工業(yè)發(fā)展，這同樣伴隨著社會成本。面對這些利益沖突，第94屆國會無法在實現(xiàn)這些公共利益之間達成一致意見：針對未達標(biāo)州的立法未能達成必要的共識。[注]國會兩院都通過了綜合法案；但會議報告在參議院遭到了否決。

在這種情況下，1976年12月，環(huán)保署發(fā)布了一個《抵消排放解釋規(guī)則》(Emission Offset Interpretative Ruling)，從而在國會立法前“填補漏洞”?！兜窒欧沤忉屢?guī)則》旨在說明“根據(jù)《清潔空氣法》制定的國家空氣質(zhì)量標(biāo)準，是否以及在何種程度上會限制或禁止新建或修建固定空氣污染源的增長?！薄兜窒欧沤忉屢?guī)則》規(guī)定，“只有滿足嚴格的條件，新污染源才能在未達標(biāo)區(qū)建立。”其重點在于盡快實現(xiàn)法律的環(huán)保目標(biāo)。[注]例如，《抵消排放解釋規(guī)則》規(guī)定：“特別是對于基本的《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準》，國會和法院都明確表明，經(jīng)濟考慮必須服從于《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準》的達成和維持。但這個規(guī)則允許在未達到《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準》的地區(qū)有一定的經(jīng)濟增長，如果凈效果能夠確保在達到《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準》方面取得一定的進展，且法案不允許以犧牲公眾健康為代價來適應(yīng)經(jīng)濟增長?！迸c之一致的是，未達標(biāo)州建立的每一個新污染源，必須達到這種設(shè)備在當(dāng)前技術(shù)下的“最低排放量”(Lowest Achievable Emission Rate，簡稱LAER)。但是，1976年的《抵消排放解釋規(guī)則》沒有明確采納或者反對氣泡概念。[注]1979年1月，環(huán)保署表明，1976年的《抵消排放解釋規(guī)則》在這一問題上是模糊的：“許多評論家表示有必要對‘污染源’作出明確的定義。一些讀者發(fā)現(xiàn)，根據(jù)1976年的《抵消排放解釋規(guī)則》，有多個不同污染排放程序和設(shè)備的工廠是否可以被當(dāng)作是單一污染源是不明確的。后來發(fā)生的變化是將污染源定義為‘位于一項或多項分類或相鄰產(chǎn)業(yè)下，且由同一人(或多數(shù)人)所有或運營的任何建筑、建筑物、設(shè)備、設(shè)置、裝置或運作(或其組合)’。為了確定抵消規(guī)則的適用性，這個定義不允許將大型工廠分割成單獨的生產(chǎn)線。”

四

針對主要社會問題，1977年《清潔空氣法》修正案作出了長篇的細節(jié)性、技術(shù)性、綜合性的回應(yīng)。這部法案中的一小部分，專門涉及了未達標(biāo)區(qū)。這次爭議的焦點就是修正案中的一個術(shù)語。[注]具體來說，這些案件的主要爭點是《清潔空氣法》第172條(b)款第(6)項中的“主要固定污染源”的定義。第173條第(2)項中的“擬建污染源”的定義不是爭議焦點。

法案要求每個未達標(biāo)州在1979年7月1日前，準備并通過一個新的“州執(zhí)行計劃”。這期間，這些州要遵守環(huán)保署1976年12月21日發(fā)布的《抵消排放解釋規(guī)則》。達到《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準》的期限被延長到1982年12月31日，一些案例中被延長到了1987年12月31日，但是所有“州執(zhí)行計劃”都要包含一系列盡快達成環(huán)保目標(biāo)的條款。[注]因此，除其他要求外，第172條(b)款規(guī)定，“州執(zhí)行計劃”還應(yīng)： “(3)在此期間采取合理的進一步進展措施(參照第171條第(1)項的規(guī)定)，包括通過合理技術(shù)管控來實現(xiàn)最低限度的現(xiàn)有污染源的減排； (4)包括每個區(qū)域內(nèi)所有此類污染源(根據(jù)行政機關(guān)的規(guī)定)的實際排放量的全面而準確的清單，并盡可能多地提交和修訂這個清單，對確保在第(1)項要求的日期前達到第(3)項的要求和評估達標(biāo)所需額外減排量都是必要的； (5)明確識別和量化各地主要新建或修建污染源的建造或運行所允許產(chǎn)生的污染物(如果有的話)； …… (8)包含排放限度、達標(biāo)計劃和符合本條規(guī)定所需的其他措施?！?第171條第(1)項規(guī)定：“合理的進一步進展”(reasonable further progress)是指空氣污染每年逐步減少的排放量(包括早期為實施這一部分和110條(a)款第(2)項第(I)段規(guī)定的實質(zhì)減排量和之后的固定減排量)足以使行政機關(guān)作出判斷，可以在第172條(a)款規(guī)定的日期前達到國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準。

對環(huán)保目標(biāo)來說最重要的是，法案規(guī)定每個“州執(zhí)行計劃”都應(yīng)“要求新建或修建的固定污染源根據(jù)第173條的規(guī)定獲得許可……”。第173條規(guī)定，在授予許可前：(1)州行政機關(guān)應(yīng)確定本區(qū)域內(nèi)有足夠的減排量來抵消新污染源的排放量，且行政機關(guān)也要采取合理的進一步舉措來達標(biāo)，或者說增加的排放量不會超過第172條(b)款第(5)項規(guī)定的可允許的新建污染源的排放量；(2)申請人要證明他在該州的其他污染源符合“州執(zhí)行計劃”的要求；(3)行政機關(guān)要確保執(zhí)行合適的州執(zhí)行計劃；(4)擬建污染源要達到“最低排放量”的要求。[注]第171條第(3)項規(guī)定：“對任何污染源來說，‘最低排放量’是指體現(xiàn)如下特點的排放量： (A)任何州執(zhí)行計劃中對該類污染源所規(guī)定的最嚴格的排放限制，除非擬建污染源的所有者或運行商證明無法達到這樣的限制；或者 (B)該類污染源在實踐中達到的最嚴格的排放限制，以最嚴格的為準。”“在任何情況下，本條款的適用都不允許新建或修建污染源排放超過新污染源標(biāo)準的排放量?！?與修訂后的《清潔空氣法》第111條規(guī)定的新污染源標(biāo)準相比，最低排放量的要求更加嚴格。

1977年的修正案沒有明確采用“氣泡概念”，也沒有明確定義“固定污染源”。盡管沒有定義第111條(a)款第(3)項、《清潔空氣法》以及《新污染源執(zhí)行標(biāo)準》中的“固定污染源”，但修正案定義了“主要固定污染源”(major stationary sources)：“(j)除另有明確規(guī)定，‘主要固定污染源’和‘主要排放設(shè)備’(major emitting facility)指任何每年至少直接或可能排放一百噸空氣污染的固定設(shè)備或污染源(包括行政機關(guān)規(guī)定的排放任何易變空氣污染的主要排放設(shè)施或污染源)?！?/p>

五

1977年修正案中關(guān)于未達標(biāo)區(qū)這一部分的立法史中，沒有任何明確的評論是關(guān)于氣泡概念的，以及對“固定污染源”以工廠為范圍的定義是否為許可制度所允許。但立法史明確表明，國會在許可制度中試圖協(xié)調(diào)資本發(fā)展下的經(jīng)濟利益與改善空氣質(zhì)量中的環(huán)境利益二者之間的沖突。眾議院委員會報告將經(jīng)濟利益確定為法案第127條的“兩個主要目標(biāo)”中的一個。報告稱：“法案第117條衍生了第127條這一全新的條款。第127條有兩個主要目標(biāo)：(1)在一定期限內(nèi)采用合理的進一步舉措來確保達標(biāo)的同時，允許地區(qū)合理的經(jīng)濟增長；(2)對于前一目標(biāo)，允許州擁有比環(huán)保署現(xiàn)有解釋規(guī)則更大的靈活度。第127條的新規(guī)定允許未達標(biāo)州在兩者之間作出選擇：首先，州可以遵循環(huán)保署現(xiàn)有的‘折衷’(tradeoff)或‘抵消’(offset)規(guī)則，而且在與本條規(guī)定的目標(biāo)相符的情況下，行政機關(guān)有權(quán)更改或者修改這個規(guī)則；州的第二個選擇是根據(jù)新規(guī)定修訂其執(zhí)行計劃?！盵注]在辯論中，國會議員韋克斯曼(Waxman)說該法案“在美國污染地區(qū)的環(huán)境管理和經(jīng)濟增長之間達到了平衡……沒有其他爭議能像污染控制和新的就業(yè)這樣產(chǎn)生沖突。我們認為兩者都不需要妥協(xié)……這是一個公正、平衡的方法，既不會破壞經(jīng)濟活力，也不會阻礙我們最終達成環(huán)保目標(biāo)?！?與環(huán)保署的《抵消排放解釋規(guī)則》和依照本條目的修改該規(guī)則的權(quán)力相比，第127條規(guī)定的第二個“主要目標(biāo)”中允許州擁有更大的靈活度，是完全與國會無意將現(xiàn)有規(guī)定中“污染源”進行死板地定義的觀點是一致的。

參議院委員會報告中關(guān)于未達標(biāo)區(qū)的部分認為，應(yīng)取代環(huán)保署的行政手段，且如果州能夠“證明這些設(shè)備可以被達標(biāo)計劃所容納”，那么這種擴大解釋就應(yīng)被允許。參議院報告注意到了“在未達標(biāo)區(qū)逐個審查新建或修建主要污染源”的價值，并解釋道，這種審查“需要將現(xiàn)有污染源的減排量與新污染源的預(yù)期排放量相匹配，以確保新污染源的引進不會在法定截止日期前妨礙達標(biāo)?！睂S設(shè)備進行逐個審查的方法，強調(diào)了新建或修建污染源產(chǎn)生的凈后果(net consequences)，也強調(diào)了對全面達成國家空氣質(zhì)量標(biāo)準的影響，但參議院報告并沒有提及本案產(chǎn)生的具體爭議。

參議員馬斯基(Muskie)發(fā)表了如下評論：“我認為，判斷一個新建或修建的污染源是否適用環(huán)保署的解釋規(guī)則——抵消規(guī)則，以及是否滿足修訂的執(zhí)行計劃的要求，其實是要判斷污染源是否會向某地排放超過國家空氣質(zhì)量標(biāo)準或者先例中所允許的排放量。因此，新污染源仍然滿足‘最低排放量’要求，即使其是為替換舊設(shè)備以減少總排放量而建造的。”“包括轉(zhuǎn)換煤設(shè)備在內(nèi)的污染源，如果要對其進行增加空氣污染排放量的物理改造，那么這種污染源就要作為修建污染源來適用未達標(biāo)要求，因為該地區(qū)沒有達到國家空氣質(zhì)量標(biāo)準。”

六

如前所述，在1977年修正案之前，環(huán)保署就已經(jīng)堅持對《新污染源執(zhí)行標(biāo)準》中的“污染源”采用工廠范圍的定義。在1977年修正案通過后，環(huán)保署至少在三個正式程序中都提議采用工廠范圍的定義。

1979年1月，環(huán)保署考慮到一個問題：1976年12月的《抵消排放解釋規(guī)則》中對未達標(biāo)區(qū)新建污染源的限制，是否應(yīng)同樣規(guī)定在預(yù)計1979年7月生效的“州執(zhí)行計劃”之中。“存在多個不同排放點的工廠是否可以看作是一個獨立的污染源”，環(huán)保署注意到《抵消排放解釋規(guī)則》對這一問題的態(tài)度是模糊的，并對此作出兩部分回答。在修訂的“州執(zhí)行計劃”直到1979年7月仍未生效的地區(qū)，環(huán)保署拒絕使用工廠范圍的定義；另一方面，環(huán)保署明確表明工廠范圍的定義在得到“州執(zhí)行計劃”授權(quán)這種特定情況下是被允許的。環(huán)保署聲稱：“如果州執(zhí)行計劃被修訂實施來滿足法案D部分(未達標(biāo)州的許可要求)的要求，包括采取合理的進一步舉措的要求，那么許可制度可以免除存在內(nèi)部抵消的現(xiàn)有污染源改建要求，這樣在排放量上就不會有凈增長。行政機關(guān)認可了這種豁免，這可以給污染源在最小的成本下，以更大的靈活性來有效控制空氣污染排放?！盵注]同樣是在《抵消排放解釋規(guī)則》中，環(huán)保署補充說明：“上述豁免是‘州執(zhí)行計劃’所允許的，因為為了達到D部分的要求，1979年1月前修訂的計劃必須確保實現(xiàn)合理的進一步進展。而且在大多數(shù)情況下，1979年1月采取的措施必須確保在法案規(guī)定的日期前達標(biāo)，且在任何情況下，1982年采取的措施都能夠達標(biāo)。第173條所體現(xiàn)的國會的意圖是，當(dāng)州執(zhí)行計劃已根據(jù)D部分的要求被修訂且正在被實施，那么州在一定限度內(nèi)可以偏離《抵消排放解釋規(guī)則》的嚴格要求。因此根據(jù)D部分下的州執(zhí)行計劃，如果改造伴隨著足夠的內(nèi)部抵消以至于不會有排放量的凈增長，那么就不需要改造現(xiàn)有設(shè)備來達到最低排放量和其他嚴格的要求?！?/p>

1979年4月和9月，環(huán)保署發(fā)表評論稱，在特定情況下，未達標(biāo)州修訂“州執(zhí)行計劃”可以采用工廠范圍的定義。之后，環(huán)保署作出了正式的提案，對工廠內(nèi)的新建以及修建污染源允許采用氣泡概念。環(huán)保署解釋道：“‘氣泡’豁免(‘Bubble’ Exemption)：同一個污染源內(nèi)的抵消可以稱作是‘氣泡’。”環(huán)保署建議在以下方面使用‘污染源’(source)這一概念，從而限制未達標(biāo)州使用氣泡概念：1.如果D部分的“州執(zhí)行計劃”包含了所有規(guī)定的合理的進一步舉措，并能夠確保在第172條規(guī)定的截止日期前達標(biāo)，且“州執(zhí)行計劃”正在實施的，則無需限制使用氣泡概念，‘防止嚴重惡化’的提案(prevent significant deterioration，簡稱PSD)也是同樣如此。2.沒有滿足特定要求的D部分的“州執(zhí)行計劃”，必須通過將‘裝置’(installation)定義為生產(chǎn)設(shè)備中可識別的一部分，從而限制使用氣泡概念。[注]環(huán)保署后來在《抵消排放解釋規(guī)則》中進行了補充：“然而，環(huán)保署認為，整個D部分的州執(zhí)行計劃，如果包含了已通過且正在實施的確保達標(biāo)的要求，則可以采用上述為‘防止嚴重惡化’地區(qū)提出的以工廠為范圍的審查方法，而不審查單個設(shè)備。對污染源只采用以工廠為范圍的定義允許工廠內(nèi)的抵消，從而避免審查未達標(biāo)州新建或修建的單個污染源。但是，這只有在‘州執(zhí)行計劃’能夠?qū)崿F(xiàn)確保達減少標(biāo)所必要的現(xiàn)有污染排放量時才適用。如果‘州執(zhí)行計劃’允許的排放等級足夠低，從而確保實現(xiàn)合理的進一步進展和達標(biāo)，那么足夠抵消可以防止排放量的增加，新建或修建污染源就不會危及達標(biāo)?！?/p>

環(huán)保署相當(dāng)明確地表明，在一些情況下可以對“污染源”采用工廠范圍的定義，在其他情況下則要采用更狹義的定義。提案寫到：“污染源是指任何排放或可能排放規(guī)定污染物的建筑物、設(shè)備或裝置。在‘防止嚴重惡化’地區(qū)以及未達標(biāo)區(qū)，除禁止空氣污染增長和沒有適當(dāng)?shù)摹輬?zhí)行計劃’存在或?qū)嵤┑牡胤酵?，‘建筑、建筑物、設(shè)備或裝置’是指工廠?！盵注]在解釋為什么在防止嚴重惡化的空氣清潔的地方使用“氣泡概念”特別適合時，環(huán)保署說：“此外，在工廠范圍內(nèi)使用氣泡概念，可以鼓勵自愿升級設(shè)備和提高生產(chǎn)能力?！杯h(huán)保署對其提議的《抵消排放解釋規(guī)則》的總結(jié)表明，其對各種政策和計劃中的“污染源”這個術(shù)語采用了靈活而非嚴格的定義：“總的來說，環(huán)保署提議了兩種方式來定義不同許可制度中的污染源概念：(1)對‘防止嚴重惡化’區(qū)以及整個D部分的‘州執(zhí)行計劃’來說，對工廠的審查僅按照不受限制的氣泡概念。(2)對抵消規(guī)則、限制污染源建造以及部分D部分的‘州執(zhí)行計劃’來說，則要同時審查工廠和單個設(shè)備，這導(dǎo)致工廠范圍的定義不適用于主要新建或修建的設(shè)備。此外，為限制建造污染源，環(huán)保署提議定義‘主要修建’(major modification)這個術(shù)語，從而徹底禁止氣泡概念。最后，一個被討論但未被通過的提案是，僅部分設(shè)備需要通過許可審查會導(dǎo)致工廠范圍概念的舍棄，并會使得主要的設(shè)備規(guī)避未達標(biāo)州污染源的許可審查，而不管這些設(shè)備是否在工廠范圍內(nèi)?！?/p>

然而1980年8月，環(huán)保署通過的規(guī)則實質(zhì)上采納了上訴法院在這些案件中的基本說理。環(huán)保署尤其關(guān)注上訴法院最近兩個判決，這兩個判決創(chuàng)造了一項鮮明的規(guī)則：“氣泡概念”適用于維持而非改善空氣質(zhì)量的制度中。環(huán)保署十分重視這些判例，[注]“雙重定義與阿拉巴馬電力公司案和美國冶煉公司案是一致的。阿拉巴馬電力公司案判決，環(huán)保署在解釋‘污染源’這個法定術(shù)語上有廣泛的自由裁量權(quán)，從而最好地實現(xiàn)立法目的。因此，‘污染源’不同的定義可用于法律的不同條款中。 且阿拉巴馬電力公司案和美國冶煉公司案都表明，《清潔空氣法》中改善空氣質(zhì)量和維持空氣質(zhì)量的制度是不一樣的…… 實行雙重定義是順應(yīng)了阿拉巴馬電力公司案判決，雖然環(huán)保署不能將‘污染源’定義為污染源的集合，但環(huán)保署對定義‘建筑’‘建筑物’‘設(shè)備’和‘裝置’有廣泛的自由裁量權(quán)，從而最好地實現(xiàn)法律目的?！辈⒃谖催_標(biāo)區(qū)對“污染源”采取了雙重定義，即無論是對整個工廠還是其中一個設(shè)備的改變，如果會對污染排放造成顯著增長，則都要獲得許可，即使這個增長完全可以與工廠其他地方的減排相抵消。環(huán)保署認為這種解釋比工廠范圍的定義“更符合國會的意圖”，因為這會“使更多的新建或修建污染源進入審查”，但環(huán)保署主要的法律分析還是著眼于上訴法院的兩個判決。

1981年，新的政府上臺后，開始“在政府范圍內(nèi)對監(jiān)管負擔(dān)和復(fù)雜事項進行重新審查”。在此背景下，環(huán)保署重新評估了與如何正確定義“污染源”有關(guān)的各種評論，并得出結(jié)論：應(yīng)在未達標(biāo)區(qū)和防止嚴重惡化地區(qū)賦予這一術(shù)語相同的定義。

在解釋這個結(jié)論時，環(huán)保署首先提出，“污染源”的定義問題在法律及其立法史中都沒有明確提及，因此這一問題涉及“行政機關(guān)如何最好地執(zhí)行法律”。環(huán)保署給出了幾個理由，從而得出結(jié)論：工廠范圍的定義是更合適的。環(huán)保署指出雙重解釋“可能會阻礙現(xiàn)有設(shè)備的修建，從而阻礙新的投資和現(xiàn)代化”，還“可能阻止用新的、更清潔的設(shè)備來代替舊的、高污染的設(shè)備，這實際上會阻礙空氣污染控制取得進展”。而且，“如果在防止嚴重惡化地區(qū)及未達標(biāo)區(qū)新污染源的審查和停止建造中，對‘污染源’采用相同的定義，那么新定義會簡化環(huán)保署的規(guī)則。工廠范圍的定義則可以減少混亂和不一致?！弊詈?，行政機關(guān)解釋道，剩下的其他替代性要求可以盡快實現(xiàn)《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準》的根本目標(biāo)。[注]其他要求規(guī)定： “5.各州將繼續(xù)遵守以下要求：所有未達標(biāo)區(qū)應(yīng)盡快滿足《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準》的要求，并在實現(xiàn)這一目標(biāo)上有合理的進一步進展。因此，未達標(biāo)區(qū)新污染源強制審查范圍的修改不得妨礙法案D部分的基本目標(biāo)。 6.《新污染源執(zhí)行標(biāo)準》會繼續(xù)適用于大量新建或修建的設(shè)備，并確保使用最先進的污染管控技術(shù)，不論未達標(biāo)區(qū)新污染源審查的適用性如何。 7.為避免未達標(biāo)區(qū)新污染源的審查，進行改造的工廠須表明不會對排放造成嚴重的凈增長。如果總排放量顯著增長，將繼續(xù)要求審查?！边@些結(jié)論在1981年8月的提案中得到體現(xiàn)，該規(guī)則在1981年10月正式公布。

七

本案審理過程中，被告明確反對上訴法院判決的基本說理。上訴法院非常靈活地定義了“污染源”這一法定概念：可以是廣義上工廠范圍的定義，也可以是狹義上覆蓋工廠內(nèi)每個區(qū)間的定義，還可以是適用于整個工廠和每個區(qū)間的雙重定義。然而上訴法院將法定政策理解為，對維持空氣清潔的許可制度授權(quán)采用工廠范圍的定義，對改善空氣質(zhì)量的計劃制度則禁止使用這一概念。被告則采取了本質(zhì)上完全不同的理解。他們認為《清潔空氣法》要求環(huán)保署使用雙重定義——如果工廠整體或其中的部分，排放超過100噸污染物，則它就是一個主要固定污染源。因此，他們認為，環(huán)保署在1980年發(fā)布的適用于維持空氣質(zhì)量范圍內(nèi)的規(guī)則，以及1981年發(fā)布的適用于未達標(biāo)州的規(guī)則，都違反了法律。[注]被告認為：“但環(huán)保署可能不會將四個術(shù)語都僅指向工廠。1980年‘防止嚴重惡化’區(qū)的規(guī)則即是如此。環(huán)保署加重了此處所審查的1981年規(guī)則中放棄雙重定義的錯誤?！?/p>

(一)法律術(shù)語

第111條(a)款第(3)項中的“固定污染源”是指排放空氣污染的“任何建筑、建筑物、設(shè)備或裝置”。這個定義僅適用于法律明確規(guī)定的《新污染源執(zhí)行標(biāo)準》；法律文本本身并未要求在許可制度中適用該定義。原告因此堅持認為，除第302條(j)款定義了“主要固定污染源”(major stationary sources)外，沒有與許可制度中的固定污染源定義有關(guān)的法律術(shù)語。在這一點上我們不贊同原告。

第302條(j)款告訴我們“主要”(major)的含義——一個污染源必須排放至少100噸限排污染物，但該款規(guī)定并不涉及“固定污染源”(stationary sources)的概念。污染源的確等同于設(shè)備(facility)——第302條(j)款中“主要排放設(shè)備”(major emitting facility)與“主要固定污染源”是同義詞。“設(shè)備”通常是指被設(shè)計或建造來達成一些目的的集成元素的集合。而且，將主要設(shè)備或主要污染源與工廠整體而不是其組成部分相關(guān)聯(lián)，當(dāng)然不是對常見英語用法的冒犯。但基本上，第302條(j)款的表述不會簡單地強制用于“污染源”概念的理解上。

被告認可上述觀點，并強調(diào)了第111條(a)款第(3)項的規(guī)定。盡管該條規(guī)定在字面上不適用于許可制度，但與法案一樣，該條解釋了“污染源”的含義。[注]我們認為環(huán)保署實際上在許可制度的規(guī)則中適用了這種定義。正如被告所述，將“建筑、建筑物、設(shè)備或裝置”這些單詞用來解釋污染源，可以看作是將許可條件適用于工廠中的單個建筑物。[注]由于規(guī)則允許各州選擇將單個設(shè)備定義為污染源，原告就不會對按照被告的觀點來解讀這些術(shù)語作出爭辯?！耙粋€單詞可以有其自己的定義，而不必放置于它的語境之中?！盵注]Russell Motor Car Co.v.United States, 261 U.S.514, 519(1923).另一方面，單詞的含義必須在特定背景中來確認，與之相關(guān)的單詞也許表明，這一系列單詞的正確含義存在共同點。合理地解釋污染源這一術(shù)語，可以對分散但完整的污染設(shè)備施加要求。也就是說單個建筑、建筑物、設(shè)備或裝置，而非其中的一部分，如果它排放的污染物超過100噸，那就都在污染源的定義范圍之內(nèi)。事實上，這個術(shù)語本身似乎暗含了氣泡概念：所列舉的每一項都像是包含在一個氣泡內(nèi)。然而被告堅持主張對這些術(shù)語都應(yīng)分別賦予含義，他們還認為第111條(a)款第(3)項中“污染源”與第302條(j)款中污染源的定義相同。但第302條將污染源與設(shè)備(facility)等同，而第111條將“污染源”定義為設(shè)備，此處的設(shè)備只是其他四個術(shù)語中的一個。

我們并不認為整體分析法律文本中的術(shù)語就可以揭示出國會的真實意圖。[注]第173條規(guī)定了未達標(biāo)區(qū)的許可要求，關(guān)于這一條的爭議是典型的循環(huán)論證的例子。其中一個許可要求是“擬建的污染源要達到最低排放量”。盡管州可能會提交修訂的“州執(zhí)行計劃”，其中規(guī)定了豁免“抵消條件”，但“州執(zhí)行計劃”不得規(guī)定對任何擬建污染源豁免最低排放量要求。被告認為以工廠為范圍定義“污染源”，會造成工廠內(nèi)新建的排污設(shè)備不需要達到最低排放量的要求，如果這些排放量與淘汰的舊設(shè)備產(chǎn)生的減排量相抵消。因此，根據(jù)被告的觀點，工廠范圍的定義會允許法律明確禁止的事項——對新建設(shè)備豁免最低排放量的要求。但被告的論點并沒有依據(jù)，因為法律不禁止豁免，除非擬建的新設(shè)備確實受許可制度約束。如果不是這樣的話，法律根本就沒有強制執(zhí)行最低排放量的要求，也沒有必要涉及任何豁免問題。換句話說，第173條僅涉及定義“污染源”的后果，并沒有對該術(shù)語作出定義。我們非常清楚這些用語不是決定性的，術(shù)語之間有重疊，不能準確地確定給定術(shù)語在更大的語境下的適用性問題。在某種程度上，若任何國會“意圖”都可以從法律術(shù)語中識別出來，那么國會對法律解釋的范圍就會擴大，而不應(yīng)限制環(huán)保署實施《清潔空氣法》的解釋權(quán)范圍。

(二)立法史

此外，被告聲稱立法史和《清潔空氣法》的政策舍棄了工廠范圍的定義，環(huán)保署的解釋無權(quán)獲得尊重，因為其解釋是對先前解釋的嚴重背離。

基于對立法史的審查，我們贊同上訴法院認為立法史對爭點而言是不明確的觀點。被告指出立法史中的評論顯然不會僅針對這里爭議的問題，也不能表明國會的意圖……”[注]Jewell Ridge Coal Corp.v.Mine Workers, 325 U.S.161, 168-169(1945).被告關(guān)于立法史的論點主要參照了參議員馬斯基的觀點，即新建污染源應(yīng)符合“最低排放量”要求。[注]我們認為，參議員馬斯基沒有批判環(huán)保署在1977年修正案生效前在《新污染源執(zhí)行標(biāo)準》中使用氣泡概念。但這個參議員整體的陳述就像第173條一樣是模糊的，并沒有告訴我們什么是新建污染源，更不用說作出明確的定義。我們發(fā)現(xiàn)立法史在整體上沒有涉及爭議問題。但環(huán)保署應(yīng)在執(zhí)行1977年修正案上擁有廣泛裁量權(quán)，立法史的觀點與之一致。

更重要的是，立法史解釋了推動法律實施的政策問題；工廠范圍的定義完全與其中一個政策一致——允許合理的經(jīng)濟增長，無論我們是否相信這個政策能夠最有效地實現(xiàn)其他政策，我們必須承認環(huán)保署對它的結(jié)論作出了合理的解釋：這些規(guī)則同樣符合環(huán)保目標(biāo)。事實上，環(huán)保署的說理得到了政府機構(gòu)的支持，且這種支持在規(guī)則制定過程中進一步發(fā)展，[注]例如，紐約州環(huán)保部門的聲明指出，否定污染源所有者的靈活選擇權(quán)，會使得“運行舊的、污染更多的污染源比更新這些污染源更加簡單、低廉”。一些特定私人研究也是如此。[注]“經(jīng)濟學(xué)家提議用經(jīng)濟激勵措施來代替繁瑣的行政立法。目的是使市場上的利潤和成本激勵措施在污染控制上發(fā)揮作用……‘氣泡’或‘凈排放’概念是在這一方面的首次嘗試。通過讓工廠管理者靈活地尋找工廠內(nèi)最方便控制污染排放的位置和流程，可以更快速、更低廉地實現(xiàn)污染管控的目的?！盠.Lave & G.Omenn, Cleaning Air:Reforming the Clean Air Act 28(1981).

審查環(huán)保署對“污染源”的各種解釋(包括1977年修正案前后的解釋)使我們確信，主要負責(zé)執(zhí)行這部重要法案的行政機關(guān)，一直靈活地解釋著這個概念——不是停留在枯燥的文本上，而是結(jié)合了執(zhí)行政策這個充滿技術(shù)性的、復(fù)雜的環(huán)境。行政機關(guān)時不時地改變它對“污染源”的解釋，被告所說的這個事實，不能使我們得出不尊重行政機關(guān)法律解釋的結(jié)論。行政機關(guān)最初的解釋并不是立竿見影的。相反，從事制定各種規(guī)則的行政機關(guān)，必須不斷考慮到各種解釋和政策的合理性。而且，行政機關(guān)在不同的情況下采用不同的定義這個事實，更加有力地證明了定義本身是靈活的，特別是國會從未表示過不贊成靈活地解釋法律。

值得注意的是，在1980年，不是行政機關(guān)而是上訴法院，對法律的解釋缺乏靈活性：對維持清潔空氣的許可制度中采取工廠范圍的定義，而改善空氣質(zhì)量的許可制度中則禁止這種定義。上訴法院所描述的區(qū)別是合理的，但我們對這個問題費力的審查無疑表明，在法院開始審查法案前，國會未曾清晰表述過這個區(qū)別，環(huán)保署也沒有從法規(guī)中發(fā)現(xiàn)這一區(qū)別。我們認為是上訴法院而不是國會或任何國會授權(quán)執(zhí)行法律的決策者，要對1980年的立場負首要責(zé)任。

(三)政策

當(dāng)事人訴狀中提出的政策爭議產(chǎn)生了這樣的效果：被告正在發(fā)動一個關(guān)于政策爭議的司法論壇，最終在行政機關(guān)和32個選擇適用氣泡概念的司法管轄區(qū)中失敗了，但被告從未在國會中發(fā)動過政策爭議的討論。這樣的政策爭議更適合向立法者和行政官員提出，而不是向法官提出。[注]被告指出，如果一個排放超過100噸污染物的新工廠要建在未達標(biāo)區(qū)，這個工廠必須根據(jù)第172條(b)款第(6)項的規(guī)定獲得許可，且工廠必須滿足第173條的條件，包括最低排放量。被告認為如果一個內(nèi)含多個大型排污設(shè)備的舊工廠，要通過用排污更少的新設(shè)備(但仍超過100噸)來代替排污超過100噸的舊設(shè)備，從而實現(xiàn)現(xiàn)代化，那么結(jié)果不會有什么不一樣的，因為“這不是建在一個新地方，而是建在一個已有的工廠內(nèi)”。

在這些案件中，行政解釋代表了對明顯沖突的利益的合理調(diào)節(jié)，并且有權(quán)得到尊重：行政管理事項充滿技術(shù)性和復(fù)雜性，[注]See Aluminum Co. of America v. Central Lincoln Peoples’ Util. Dist., 467 U.S., at 390(1984).行政機關(guān)用一種精細、合理的方式來處理問題，[注]See SEC v. Sloan, 436 U.S., at 117; Adamo Wrecking Co. v. United States, 434 U.S. 275, 287, n.5(1978); Skidmore v. Swift & Co., 323 U.S. 134, 140(1944).且行政決定要協(xié)調(diào)政策沖突。[注]See Capital Cities Cable, Inc. v. Crisp, 467 U.S. at 699-700; United States v. Shimer, 367 U.S.374.國會曾試圖協(xié)調(diào)兩種利益沖突，但在這些案件的具體層面上，國會并沒有這么做。或許國會有意讓行政機關(guān)在個案中尋求平衡，因為考慮到行政機關(guān)擁有大量的專業(yè)知識且負有執(zhí)行法律的職責(zé)，因而更適合協(xié)調(diào)利益沖突；又或許國會根本沒有在個案中考慮過這個問題；再或許國會無法在這個問題的任一邊達成一致，從而決定利用行政解釋來解決問題。對司法目的來說，哪個假設(shè)成真并不重要。

法官不是解決政策爭議的專家，也不是政府的任何一個政治分支。在一些案件中，法院必須協(xié)調(diào)政治利益沖突，但不能依據(jù)法官個人的政策偏好。相反，負責(zé)政策制定的行政機關(guān)在國會授權(quán)范圍內(nèi)，可以適當(dāng)依據(jù)現(xiàn)任政府合理的政策來形成自己的判斷。行政機關(guān)不直接對人民負責(zé)，但行政首長向人民負責(zé)，且由政府的分支機構(gòu)來作出政策選擇是完全合適的——解決國會無意解決或者有意交由負責(zé)根據(jù)實際情況執(zhí)法的行政機關(guān)來解決的利益沖突。

當(dāng)行政機關(guān)概念化的法律解釋遭到挑戰(zhàn)時，如果實際的爭議焦點是行政機關(guān)的政策是否明智，而不是對國會法律漏洞的處理是否合理，那么挑戰(zhàn)就會失敗。在這些案例中，聯(lián)邦法官并非由選民選出，其有義務(wù)尊重行政機關(guān)作出的合法的政策選擇。司法的職責(zé)不在于評價這些政策選擇是否明智，也不在于解決公共利益沖突：“我們的憲法將這樣的職責(zé)授予行政機關(guān)?！盵注]TVA v. Hill, 437 U.S.153, 195(1978).

我們判決環(huán)保署對“污染源”的定義是法律允許的解釋，因為這個解釋試圖協(xié)調(diào)減少空氣污染與經(jīng)濟增長的沖突?！靶姓C關(guān)所適用的規(guī)則可被認為……對這雙重目標(biāo)作了有效協(xié)調(diào)……”[注]United States v. Shimer, 367 U.S., at 383.

撤銷上訴法院的判決。

特此判決。