李興宇

(西南政法大學(xué) 西部生態(tài)法研究中心，重慶 401120)

在土壤污染整治(1)本文所稱土壤污染，主要是指從事過有色金屬冶煉、石油加工、化工或危險(xiǎn)廢物貯存、利用、處置等活動(dòng)的土地，因物質(zhì)或能量介入，導(dǎo)致土壤變更品質(zhì)而受污染之情形。糾紛中，確定整治責(zé)任主體及其承擔(dān)規(guī)則是案件審理的重點(diǎn)難點(diǎn)所在。目前，我國(guó)環(huán)境立法已建立起以“行為責(zé)任”“狀態(tài)責(zé)任”等多元?dú)w責(zé)理論為基礎(chǔ)，包括污染行為人、土地使用人、政府等多種主體在內(nèi)的土壤污染整治責(zé)任主體體系。然而，揆諸現(xiàn)行立法，有關(guān)土壤污染整治責(zé)任主體承擔(dān)規(guī)則仍有許多模糊與困頓之處。本文試圖以主體區(qū)分為視角，在整理、分析相關(guān)規(guī)范及裁判的基礎(chǔ)上，明晰我國(guó)不同主體在土壤污染整治過程中的責(zé)任邊界和具體承擔(dān)規(guī)則，以期實(shí)現(xiàn)土壤污染法制所要達(dá)到的立法目標(biāo)。

一、責(zé)任主體類型劃分及承擔(dān)規(guī)則

在土壤污染整治過程中，以“行為責(zé)任”與“狀態(tài)責(zé)任”的二元責(zé)任體系為框架，將主要涉及四類責(zé)任主體：污染行為人、污染行為人之概括繼受人、事實(shí)管領(lǐng)人、政府。就目前我國(guó)立法而言，污染行為人責(zé)任規(guī)則未臻完善；概括繼受人、事實(shí)管領(lǐng)人責(zé)任規(guī)則零散缺位，以致污染行為人破產(chǎn)、不明或履行不能時(shí)，責(zé)任往往統(tǒng)歸于政府承擔(dān)；而由政府負(fù)起整治責(zé)任，雖有合于國(guó)家保護(hù)義務(wù)之意旨，但更多情形下意味著損害由全社會(huì)負(fù)擔(dān)，實(shí)難與正義原則允洽。

(一)污染行為人責(zé)任

污染行為人責(zé)任乃典型的“行為責(zé)任”，以污染行為人為責(zé)任課予對(duì)象，符合正義觀念，也是損害擔(dān)責(zé)原則的直接體現(xiàn)?！段廴镜貕K土壤環(huán)境管理辦法(試行)》第10條確立了土壤污染整治“終身責(zé)任制”。但對(duì)于該規(guī)定的效力是指向該法頒行后實(shí)施污染的行為人，還是可溯及指向該法頒行前行為已終了之污染行為人，法律并未具體明確。

1.“要件事實(shí)”與“溯及既往”之辯

對(duì)于該問題，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境立法的目的在于預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)已受損的土壤環(huán)境進(jìn)行治理、修復(fù)，盡管污染行為于新法施行前已終了，但污染狀態(tài)于新法施行后仍繼續(xù)存在，則其受規(guī)范的事實(shí)并未終結(jié)，因而法規(guī)并非單純地針對(duì)“污染行為”進(jìn)行追責(zé)，其真正規(guī)范的是“污染狀態(tài)”的整治。換言之，法規(guī)變動(dòng)針對(duì)的并非整治責(zé)任形成的時(shí)間點(diǎn)，而是整治土地本身，既然污染狀態(tài)持續(xù)存在，則新法的適用自非“真正溯及既往”，而是“不真正溯及既往”。另有觀點(diǎn)表示，“行為責(zé)任”立基于“行為”，若增加“污染狀態(tài)”要件以改變“行為責(zé)任”的責(zé)任構(gòu)成，雖可規(guī)避溯及性適用問題，但無疑會(huì)破壞行為責(zé)任體系的原有結(jié)構(gòu)和邏輯。法不溯及既往原則系法治國(guó)家法安定性原則內(nèi)涵——信賴保護(hù)原則之必要推論，公法義務(wù)的設(shè)定必須謹(jǐn)慎，不可任意擴(kuò)張權(quán)力邊界，侵蝕公眾的信賴?yán)妗Ｈ粜路ㄔ黾有袨闀r(shí)所不可預(yù)知的法律義務(wù)，行為人將受突襲，該義務(wù)論其性質(zhì)即為“溯及義務(wù)”。但承認(rèn)其性質(zhì)為法之溯及既往，并不一定會(huì)構(gòu)成違憲，相反，立法者對(duì)此依然可行使裁量權(quán)，若其立法目的論證為正當(dāng)者，可得例外。惟應(yīng)特別注意是否會(huì)對(duì)公民基本權(quán)利造成侵害，并對(duì)于是否存有信賴?yán)孢M(jìn)行檢驗(yàn)。(2)陳正根：《環(huán)保秩序法上責(zé)任人之基礎(chǔ)與責(zé)任限制》，《中正大學(xué)法學(xué)集刊》2008年第25期。

上述兩種觀點(diǎn)采取了截然不同的思維邏輯以證成“對(duì)新法頒行前的污染行為課以整治責(zé)任”的正當(dāng)性。前者試圖將污染行為與污染狀態(tài)結(jié)合為一個(gè)法律要件事實(shí)，以避開法律溯及適用的質(zhì)疑，從而課以污染行為人整治責(zé)任；后者則是在認(rèn)可此種規(guī)定為溯及性規(guī)范的前提下，在公益性、信賴保護(hù)等審查上為回溯性追責(zé)尋找突破口。

2.基于“公共利益”的溯及既往規(guī)則

于此爭(zhēng)議，筆者采“真正溯及既往”的見解，污染者于行為時(shí)，并無針對(duì)該行為的相關(guān)法律規(guī)范，嗣后立法課以其整治責(zé)任，實(shí)為法之回溯，此為前提。但法律非絕對(duì)禁止溯及既往，溯及效果也可基于“重大公益”而設(shè)。論及土壤污染損害整治，其規(guī)范目的在于確保自然資源與環(huán)境永續(xù)利用、維護(hù)公民健康等，屬于重要的“增進(jìn)公共利益”事由，且所涉之公共利益甚高。加之，對(duì)新法頒行前的污染行為課以整治責(zé)任，屬無其他侵害較小且可達(dá)成相同立法目標(biāo)之必要方式，若非課以污染行為人溯及既往的清除、整治措施義務(wù)，勢(shì)必?zé)o法達(dá)成排除危害之目的，最終得由其他人或國(guó)家負(fù)擔(dān)，有違社會(huì)正義。況且我國(guó)污染所致土壤污染損害區(qū)域甚多，全由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)亦不現(xiàn)實(shí)。再者，對(duì)新法頒行前的污染行為課以整治責(zé)任，也是防止污染行為人輕易借由改組或合并等形式規(guī)避法律責(zé)任的有效方法。因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可該“溯及既往”為達(dá)成前述立法目的之必要手段，以妥善處理遺留的土壤損害問題。當(dāng)然，鑒于此種溯及情形下，污染行為并不一定具有行政違法性，故必須設(shè)定調(diào)適機(jī)制以衡平責(zé)任。(3)陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》(下冊(cè))，山東人民出版社2001年版，第582-589頁(yè)。可對(duì)無行政違法性的責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任減半的規(guī)則設(shè)計(jì)，以示與有行政違法性的行為責(zé)任輕重的區(qū)分。

(二)概括繼受人責(zé)任

在自然人繼承或法人合并、分立或其他組織變更的情形下，會(huì)發(fā)生責(zé)任之概括繼受。盡管《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》第10條規(guī)定，責(zé)任主體發(fā)生變更的，由變更后繼承其債權(quán)、債務(wù)的單位或者個(gè)人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，但概括繼受人的繼受邊界為何，是否包括“抽象整治責(zé)任”的繼受，不無疑問。

1.責(zé)任概括繼受的兩類情形

依據(jù)概括繼受發(fā)生時(shí)間的不同，土壤污染整治責(zé)任的繼受大致可分為兩種類型：其一，概括繼受人的繼受發(fā)生于行政機(jī)關(guān)對(duì)污染行為人作出整治處分之后；其二，概括繼受人的繼受發(fā)生于主管機(jī)關(guān)對(duì)污染行為人作出整治處分之前。

對(duì)于第一類情形，概括繼受發(fā)生之時(shí)，污染行為人的整治責(zé)任已被行政機(jī)關(guān)具體化，此時(shí)，需要依據(jù)行政處罰或決定的內(nèi)容來判斷概括繼受人的繼受范圍：其一，若行政處罰內(nèi)容為罰金，則由于罰金的裁處是行政機(jī)關(guān)基于污染行為人行為的性質(zhì)、次數(shù)、主觀惡性等綜合處之，具有高度人身屬性，故對(duì)概括繼受人而言，不可繼受；其二，若行政決定為擬定整治計(jì)劃、危險(xiǎn)防止、恢復(fù)治理及相關(guān)清理、修復(fù)費(fèi)用等，由于該類決定屬于具有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的可替代行為或賠償，本身不具有一身專屬性，故根據(jù)行政處理的存續(xù)效力，應(yīng)屬于概括繼受人的繼受范圍。

而對(duì)于第二類情形，概括繼受發(fā)生之時(shí)，污染行為人的土壤污染整治責(zé)任并未被行政機(jī)關(guān)具體化，此時(shí)涉及“抽象整治責(zé)任能否繼受”的問題，而該問題素有爭(zhēng)議?？疾煜嚓P(guān)法律實(shí)踐，德國(guó)《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》第4條雖明確了行為責(zé)任人之概括繼受人的整治責(zé)任，但對(duì)于抽象整治責(zé)任應(yīng)否繼承存在多種見解。故行政機(jī)關(guān)是否能對(duì)污染行為人或潛在污染責(zé)任人之概括繼受人課予抽象整治責(zé)任，在法律適用上仍發(fā)生爭(zhēng)議。

2.“抽象整治責(zé)任”不得繼受

對(duì)于該問題，肯定觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)發(fā)生危害時(shí)已存在特定義務(wù)，人民負(fù)有實(shí)質(zhì)的危險(xiǎn)防止義務(wù)，故主管機(jī)關(guān)行政處罰或決定的作出并非涉及整治“責(zé)任之成立”，而是整治“義務(wù)之執(zhí)行”。換言之，當(dāng)污染行為人有污染行為時(shí)，其整治責(zé)任即已成立，此種抽象公法責(zé)任，于概括繼受時(shí)即已設(shè)定，而具有充分的明確性。(4)林昱梅：《土壤污染行為人整治責(zé)任概括繼受之法律問題——以德國(guó)法之比較為中心》，《東吳法律學(xué)報(bào)》2014年第3期。進(jìn)而，發(fā)生概括繼受時(shí)，該抽象整治責(zé)任可一并繼受。否定說則認(rèn)為，行為責(zé)任被具體化之前，不存在繼受問題。因?yàn)楫?dāng)某一危害發(fā)生時(shí)，相關(guān)主體只是行政機(jī)關(guān)作成處分課以義務(wù)的潛在對(duì)象，即是否對(duì)危害防止采取行動(dòng)，行政機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)。當(dāng)有抽象的義務(wù)存在時(shí)，充其量只能說潛在的對(duì)象有被當(dāng)作義務(wù)人的可能性，危害防止義務(wù)必須等到行政機(jī)關(guān)作出具體行政處分始存在。

本文認(rèn)同“抽象整治責(zé)任”不可繼受的觀點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)在作出具體的整治處分之前，污染行為責(zé)任人及其概括繼受人的責(zé)任內(nèi)容和范圍并不明確，若抽象整治責(zé)任可為概括繼受，則將缺乏明確性的支撐，使概括繼受人無法預(yù)見，有違法律保留原則與明確性原則，而且危害防止責(zé)任必須由行政機(jī)關(guān)作成具體的整治處分始存在。是故，《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》第10條有關(guān)責(zé)任繼受之規(guī)定，其范圍僅指向已被具體化的整治責(zé)任，“抽象整治責(zé)任”于概括繼受者而言，不具約束力。但需要注意的是，當(dāng)概括繼受人同時(shí)處于事實(shí)管領(lǐng)人地位時(shí)，基于對(duì)危險(xiǎn)或受損區(qū)域的支配力，也須對(duì)此狀態(tài)所產(chǎn)生危害，負(fù)擔(dān)及時(shí)制止或排除危害的責(zé)任。此時(shí)概括繼受人對(duì)于整治責(zé)任的承擔(dān)并非承自其前手“行為責(zé)任”之繼受，乃是基于其事實(shí)管領(lǐng)人地位而生之“狀態(tài)責(zé)任”(5)李介民：《干涉行政法上整治責(zé)任之繼受及界限——以“土壤及地下水污染整治法”為范圍》，《警學(xué)叢刊》2007年第3期。。進(jìn)而，其對(duì)應(yīng)的責(zé)任范圍應(yīng)當(dāng)依據(jù)事實(shí)管領(lǐng)人責(zé)任規(guī)則予以確認(rèn)。

(三)事實(shí)管領(lǐng)人責(zé)任

目前，《土壤污染防治法》等立法已規(guī)定土地使用人責(zé)任，當(dāng)其非屬污染行為人時(shí)，論其責(zé)任性質(zhì)，應(yīng)屬“狀態(tài)責(zé)任”。但整體而言，我國(guó)立法對(duì)土地使用權(quán)人責(zé)任與污染行為人責(zé)任的分際界限較為模糊，并未明確事實(shí)管領(lǐng)人的具體責(zé)任范圍。

1.基于危害制止的責(zé)任課予

狀態(tài)責(zé)任的生成邏輯為，對(duì)物享有事實(shí)支配權(quán)之人，既享有權(quán)利，也應(yīng)對(duì)支配之物可能產(chǎn)生的危害承擔(dān)責(zé)任。在德國(guó)法上，依據(jù)《聯(lián)邦基本法》第14條“財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)性”的規(guī)定，事實(shí)管領(lǐng)人為受損土壤整治成果之直接受益者，故對(duì)于財(cái)產(chǎn)造成的環(huán)境損害，負(fù)有無過失之整治責(zé)任，該責(zé)任并非是為公共利益之特別犧牲，而是對(duì)行使自身財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法限制。相較于德國(guó)法制對(duì)狀態(tài)責(zé)任人課以較重之負(fù)擔(dān)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)立法模式更加強(qiáng)調(diào)“肇事者負(fù)責(zé)”，事實(shí)管領(lǐng)人與污染行為人共同承擔(dān)的義務(wù)僅是在發(fā)現(xiàn)有污染之虞，有“采行緊急必要措施”，以“防止污染擴(kuò)大”的義務(wù)。而對(duì)于整治費(fèi)用之負(fù)擔(dān)，僅在事實(shí)管領(lǐng)人未盡善良管理人注意義務(wù)時(shí)，與污染行為人、潛在污染責(zé)任人負(fù)連帶清償責(zé)任。連帶清償責(zé)任范圍具體包括：擬訂污染控制計(jì)劃；污染范圍調(diào)查、環(huán)境影響評(píng)估；采取應(yīng)變必要措施；提出整治計(jì)劃，經(jīng)核定后實(shí)施；提出環(huán)境影響及健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、整治目標(biāo)等。

我國(guó)《土壤污染防治法》也規(guī)定了土地使用權(quán)人責(zé)任，具體包括采取有效預(yù)防措施、調(diào)查、實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)、修復(fù)效果評(píng)估、后期管理等。當(dāng)土地使用權(quán)人非屬污染行為人時(shí)，論其責(zé)任性質(zhì)，即屬狀態(tài)責(zé)任。法律對(duì)土地使用權(quán)人責(zé)任做此安排，實(shí)乃立法之重大突破。但整體而言，該法對(duì)于土地使用權(quán)人責(zé)任與污染行為人責(zé)任的分際界限較為模糊，更多地是將二者責(zé)任進(jìn)行并列連帶；同時(shí)，也缺乏責(zé)任限制性規(guī)定，更未采用信賴保護(hù)與比例原則以衡平責(zé)任，從而使得對(duì)“事實(shí)管領(lǐng)力”的判斷與識(shí)別變得含混、籠統(tǒng)。

2.基于比例原則的責(zé)任范圍

相對(duì)于污染行為人的“終局責(zé)任”，事實(shí)管領(lǐng)人責(zé)任乃是一種出于緊迫性而課予的“過程責(zé)任”，故基于公平性要求，必須限定事實(shí)管領(lǐng)人責(zé)任范圍，以符合“期待可能性”理念與比例原則。本文建議，我國(guó)立法對(duì)事實(shí)管領(lǐng)人的責(zé)任范圍作以下規(guī)定：其一，于發(fā)生土壤污染損害危險(xiǎn)狀況時(shí)，事實(shí)管領(lǐng)人須按照法定或行政決定采取相應(yīng)的調(diào)查、評(píng)估、應(yīng)變必要措施，制定污染控制計(jì)劃等事宜，以迅速有效防止危險(xiǎn)或損害的發(fā)生或擴(kuò)大，不得以其與危險(xiǎn)或損害之間無可歸責(zé)事由而拒絕負(fù)擔(dān)。其二，對(duì)于整治責(zé)任費(fèi)用之課予，則須根據(jù)事實(shí)管領(lǐng)人的實(shí)際狀況進(jìn)行判定，并配以責(zé)任保險(xiǎn)、國(guó)家分擔(dān)或責(zé)任限額等必要考量，確保義務(wù)人僅于其期待可能性范圍內(nèi)負(fù)擔(dān)，避免責(zé)任過苛。

3.多數(shù)責(zé)任人之選擇

在土壤污染損害修復(fù)治理過程中，首要責(zé)任主體為污染行為人，若污染行為人為多數(shù)時(shí)，則行政機(jī)關(guān)可裁量，選擇最有效防止損害發(fā)生或擴(kuò)大者、時(shí)間上最晚造成損害者或造成損害比例最重者承擔(dān)責(zé)任；若污染行為人(概括繼受人)與狀態(tài)責(zé)任人并存時(shí)，德國(guó)學(xué)說與實(shí)務(wù)認(rèn)為，若主管機(jī)關(guān)能找到污染行為人或其繼受人，卻選擇狀態(tài)責(zé)任人，將導(dǎo)致裁量瑕疵；但有關(guān)責(zé)任人的選擇，仍應(yīng)考慮迅速有效之危險(xiǎn)防止之原則，若具有事實(shí)管領(lǐng)力的人對(duì)于損害的有效控制極為便利，則此種裁量并無瑕疵。因此，原則上，行為責(zé)任先于狀態(tài)責(zé)任，但若狀態(tài)責(zé)任對(duì)于危險(xiǎn)或損害控制更為有效，且符合行政裁量比例原則之要求時(shí)，則行政機(jī)關(guān)可優(yōu)先選擇狀態(tài)責(zé)任人。被課以危險(xiǎn)防止或損害控制之狀態(tài)責(zé)任人，其與行為責(zé)任人(概括繼受人)關(guān)于狀態(tài)回復(fù)之內(nèi)容相同時(shí)，將構(gòu)成不真正連帶債務(wù)，故在法律規(guī)定范圍內(nèi)，其對(duì)行為責(zé)任人(概括繼受人)享有求償權(quán)。

(四)政府責(zé)任

政府承擔(dān)土壤污染損害整治責(zé)任包括三種具體情形：第一，政府具有直接導(dǎo)致或促成土壤污染損害的發(fā)生(如傾倒有毒有害物質(zhì))；第二，政府怠于行使職權(quán)導(dǎo)致土壤污染損害的發(fā)生；第三，污染行為人或事實(shí)管領(lǐng)人無法確定或無力承擔(dān)時(shí)，由政府替代承擔(dān)土壤污染損害整治責(zé)任。針對(duì)這三類情形，本文認(rèn)為：

第一，若政府行為直接導(dǎo)致或促成土壤污染損害的發(fā)生，則應(yīng)按照“損害擔(dān)責(zé)”原則承擔(dān)相應(yīng)的整治責(zé)任，其責(zé)任性質(zhì)為行為責(zé)任。關(guān)于政府責(zé)任豁免問題，美國(guó)《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》第101條(20)(D)規(guī)定，政府責(zé)任豁免不適用于任何州或地方政府自己造成或者促成危險(xiǎn)物質(zhì)釋放或是否威脅的情形。在該情形下，州或地方政府應(yīng)當(dāng)以與任何非政府實(shí)體相同的方式和程度，遵守第107條所規(guī)定的責(zé)任。換言之，政府主體行為導(dǎo)致的土壤污染損害發(fā)生時(shí)，不存在責(zé)任豁免問題，而應(yīng)對(duì)其行為承擔(dān)行為責(zé)任。

第二，若政府怠于行使職權(quán)導(dǎo)致土壤污染損害的發(fā)生，也應(yīng)按照“損害擔(dān)責(zé)”原則承擔(dān)相應(yīng)的整治責(zé)任。政府作為環(huán)境管理者或受托者，應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。若在政府負(fù)有特定環(huán)境安全保障義務(wù)的情況下，因未盡生態(tài)環(huán)境安全保障義務(wù)而間接引發(fā)土壤污染損害，則應(yīng)根據(jù)自身行為的可責(zé)性及其程度，對(duì)土壤污染損害承擔(dān)連帶整治責(zé)任或補(bǔ)充性的整治責(zé)任。對(duì)于政府主體責(zé)任的性質(zhì)，本文更傾向于將其認(rèn)定為因行政不作為導(dǎo)致的行為責(zé)任。

第三，若污染行為人或事實(shí)管領(lǐng)人無法確定或無力承擔(dān)時(shí)，基于危害防止之目的，則由政府依法承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。此時(shí)，政府承擔(dān)土壤污染整治責(zé)任的性質(zhì)應(yīng)為狀態(tài)責(zé)任，即政府基于作為其生態(tài)環(huán)境管理者或受托者的身份，而負(fù)有危險(xiǎn)排除或損害修復(fù)的責(zé)任。具體情形包括：(1)污染行為人為自然人，其死亡后，無繼承人，且無其他可追責(zé)主體，則由政府承接起整治責(zé)任。(2)污染行為人為法人，其破產(chǎn)解散后，已無剩余財(cái)產(chǎn)可供清償整治所生之費(fèi)用，且無其他可追責(zé)主體，則由政府承接起整治責(zé)任。(3)污染行為人缺失、不明或履行不能，且無其他責(zé)任主體，則由政府承接起整治責(zé)任。

另外，若土壤污染損害情勢(shì)危急，無法立即辨明污染行為人或事實(shí)管領(lǐng)者情形，政府亦應(yīng)先行承擔(dān)排除危害等責(zé)任，而后在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，對(duì)其他責(zé)任人求償。

二、主體特殊情形下的責(zé)任承擔(dān)規(guī)則

若主體存在特殊情形，如責(zé)任主體破產(chǎn)、第三方治理等，責(zé)任主體如何承擔(dān)整治責(zé)任，一直是實(shí)踐中的難點(diǎn)所在，故有必要對(duì)該問題進(jìn)行細(xì)致研究與闡述。

(一)主體破產(chǎn)情形下的責(zé)任承擔(dān)規(guī)則

當(dāng)污染行為人(概括繼受人)或事實(shí)管領(lǐng)人處于破產(chǎn)程序，行政機(jī)關(guān)作出的排污禁令或整治修復(fù)命令(以下統(tǒng)稱“環(huán)境強(qiáng)制令”)，以及由此產(chǎn)生的包括清污費(fèi)用在內(nèi)的金錢債務(wù)是否都構(gòu)成破產(chǎn)債權(quán)？對(duì)此，我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》未有明確規(guī)定，致使環(huán)境強(qiáng)制令及相關(guān)費(fèi)用支出的法律性質(zhì)、償付途徑等不明。鑒于目前我國(guó)立法對(duì)環(huán)境債權(quán)缺乏規(guī)定，故本文選取了有較多司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的美國(guó)法例進(jìn)行研究，以期為我國(guó)的破產(chǎn)立法提供建議。

1.環(huán)境強(qiáng)制令的性質(zhì)界定

美國(guó)關(guān)于“環(huán)境債權(quán)”判定標(biāo)準(zhǔn)的探索肇始于Ohiov.Kovacs案。(6)469 U.S.274(1985).在該案中，原告俄亥俄州政府希望法院能確認(rèn)其對(duì)Kovacs享有的清污命令與賠償要求并不構(gòu)成破產(chǎn)法上的“債務(wù)”，不能予以免責(zé)。由于在該案中，俄亥俄州政府已經(jīng)指定托管人并剝奪了Kovacs對(duì)污染地的占有，使得Kovacs及其公司在事實(shí)上無法再履行清理義務(wù)，故聯(lián)邦最高法院認(rèn)定債務(wù)人的清污義務(wù)構(gòu)成可免責(zé)的債權(quán)，賠償金是給俄亥俄州的唯一賠償，Kovacs其他義務(wù)都被免除。但在該案中，法院進(jìn)行了說明：破產(chǎn)免責(zé)并不適用于“禁止導(dǎo)致或加劇污染的行為的命令”，清污義務(wù)得以免除的原因是州政府指定托管人并接管污染地的行為在事實(shí)上使得債務(wù)人不可能再自行清污。而在隨后的UnitedStatesv.Whizco案(7)841 F. 2d 147 (6th Cir. 1988)中，TheSixthCircuit試圖澄清，在何種情況下能使強(qiáng)制令救濟(jì)變成環(huán)境債權(quán)。法院認(rèn)為，《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》第101(5)(B)條的“償付權(quán)”，其真實(shí)意旨為“向任何人償付”。換句話說，只要針對(duì)債務(wù)人的強(qiáng)制令產(chǎn)生金錢義務(wù)，則該義務(wù)可以構(gòu)成破產(chǎn)債權(quán)。對(duì)此，各巡回法院認(rèn)為，TheSixthCircuit過度解讀《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》第101條(5)(B)，絕對(duì)優(yōu)先考慮了破產(chǎn)的“新開始”政策，從而犧牲了環(huán)境法的污染者負(fù)擔(dān)原則，這會(huì)導(dǎo)致不當(dāng)免除債務(wù)人的環(huán)境義務(wù)。(8)Daniel Belzil, “Why Congress should Clean up the Bankruptcy Code to Render Environmental Cleanup Orders into Claims”, Vt. J. Envtl. L, vol.14, No.1, 2012,p.109.

盡管關(guān)于環(huán)境強(qiáng)制令構(gòu)成破產(chǎn)債權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)仍處于不斷提煉完善階段，但總結(jié)而言，本文認(rèn)為，若環(huán)境強(qiáng)制令是針對(duì)過去污染損害的救濟(jì)，且該強(qiáng)制令已轉(zhuǎn)化為清理費(fèi)用等金錢費(fèi)用，則該費(fèi)用可構(gòu)成環(huán)境債權(quán)；若環(huán)境強(qiáng)制令是針對(duì)正在進(jìn)行或?qū)淼奈廴緭p害的救濟(jì)，或強(qiáng)制令雖是針對(duì)過去污染損害的救濟(jì)，也已部分轉(zhuǎn)化為金錢補(bǔ)償，但仍有損害持續(xù)到現(xiàn)在或?qū)?，那么，除非該?qiáng)制令可具體量化為確切的金錢債務(wù)，否則不可將其視為環(huán)境債權(quán)。例如，行政機(jī)關(guān)針對(duì)正在進(jìn)行的具有緊迫性的土壤污染發(fā)出清理命令，債務(wù)人怠于清理，此時(shí)若能評(píng)估或確認(rèn)緊急所需的污染清理費(fèi)用，則該部分費(fèi)用可認(rèn)定為環(huán)境債權(quán)，參與破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的分配；其他難以用貨幣評(píng)估或量化的后續(xù)整治、修復(fù)命令，則不可認(rèn)定為環(huán)境債權(quán)。對(duì)于該不可量化的正在進(jìn)行或?qū)淼奈廴緭p害，若債務(wù)人經(jīng)過破產(chǎn)重整程序后繼續(xù)存在，權(quán)利人可在破產(chǎn)重整程序結(jié)束后要求完成重整的債務(wù)人繼續(xù)履行強(qiáng)制令；若債務(wù)人最終進(jìn)入破產(chǎn)清算程序，則該強(qiáng)制令由其后續(xù)接管的管理人或使用人繼續(xù)履行。

2.環(huán)境債權(quán)的清償順序

“債權(quán)”是破產(chǎn)法中最為重要的概念之一，依據(jù)《美國(guó)破產(chǎn)法》第101(5)(A)，“債權(quán)”是請(qǐng)求清償?shù)臋?quán)利，擁有“求償權(quán)”則享有破產(chǎn)債權(quán)；我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》第114條也規(guī)定，破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配應(yīng)當(dāng)以貨幣分配的方式進(jìn)行。即債權(quán)應(yīng)是具有金錢價(jià)值或者可用金錢價(jià)值估算的債權(quán)，不能用金錢價(jià)值估算的債權(quán)不能作為破產(chǎn)債權(quán)。在破產(chǎn)程序中，債權(quán)的發(fā)生時(shí)間對(duì)于其實(shí)現(xiàn)意義重大，以“破產(chǎn)受理”作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，一般將債權(quán)區(qū)分為破產(chǎn)案件受理前發(fā)生的債權(quán)和破產(chǎn)案件受理后發(fā)生的債權(quán)，并適用不同的清償規(guī)則。就環(huán)境債權(quán)而言，司法實(shí)踐有將破產(chǎn)案件受理前發(fā)生的環(huán)境債權(quán)認(rèn)定為普通債權(quán)，將破產(chǎn)案件受理后發(fā)生的環(huán)境債權(quán)認(rèn)定為管理費(fèi)用(破產(chǎn)費(fèi)用)而優(yōu)先受償?shù)膬A向。(9)也有觀點(diǎn)認(rèn)為，破產(chǎn)申請(qǐng)受理后發(fā)生的環(huán)境債權(quán)因?qū)儆谄髽I(yè)在日常運(yùn)營(yíng)中可以預(yù)見的成本，清理環(huán)境污染得以讓破產(chǎn)企業(yè)因不違反法律而繼續(xù)運(yùn)營(yíng)，有利于保存破產(chǎn)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)價(jià)值，應(yīng)當(dāng)被歸為破產(chǎn)企業(yè)的共益?zhèn)鶆?wù)，在有擔(dān)保債權(quán)后優(yōu)先受償。參見張欽昱：《企業(yè)破產(chǎn)中環(huán)境債權(quán)之保護(hù)》，《政治與法律》2016年第2期。但如此安排并未“平息”破產(chǎn)法與環(huán)境法之間的紛爭(zhēng)。破產(chǎn)法論者指出，“管理費(fèi)用”意指對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)有實(shí)際必要的費(fèi)用開支，以及保護(hù)破產(chǎn)程序得以順利運(yùn)作的主體應(yīng)得的報(bào)酬和補(bǔ)貼。顯然，環(huán)境費(fèi)用并非保全破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的必要費(fèi)用開支，且對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)存有“負(fù)作用”，不應(yīng)具有優(yōu)先受償?shù)牡匚弧?10)In re Wall Tube & Metal Prods. Co., 831 F.2d .121；In re Wall Tube & Metal Prods. Co., 56 B.R. 918, 924.環(huán)境法論者則認(rèn)為，破產(chǎn)企業(yè)須按照法律規(guī)定管理及經(jīng)營(yíng)其財(cái)產(chǎn)，不能無視環(huán)境法規(guī)來削減企業(yè)開支，環(huán)境債權(quán)涉及公眾健康與環(huán)境安全，任何違反環(huán)境法規(guī)招致的罰款或賠償，都應(yīng)享有管理費(fèi)用優(yōu)先地位，以保證迅速有效清理、修復(fù)受損環(huán)境。(11)David Van Epps, “A Fiduciary's Liability Under CERCLA: The Collision of Fundamental Policies-Beyond Ohio v. Kovacs and Midlantic National Bank v. New Jersey Department of Environmental Protection”, N.KY. L. REV, vol.21, No.3, 1993, pp.585, 597-598.。

其實(shí)，環(huán)境債權(quán)“缺席”破產(chǎn)立法背后隱藏著的是兩部法律價(jià)值目標(biāo)的沖突。破產(chǎn)法目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)債權(quán)人的平等受償和賦予債務(wù)人重整的機(jī)會(huì)；環(huán)境法則以公共利益為保護(hù)宗旨，適用污染者負(fù)擔(dān)原則，而非由納稅人承擔(dān)污染損害的后果。為衡平環(huán)境法與破產(chǎn)法，并滿足政府和企業(yè)各自對(duì)法律的需求和期待，結(jié)合相關(guān)司法實(shí)踐與我國(guó)實(shí)際，本文對(duì)環(huán)境債權(quán)的清償順序作以下嘗試：

(1)有限優(yōu)先受償。對(duì)環(huán)境債權(quán)進(jìn)行必要區(qū)分，對(duì)于正在或即將發(fā)生環(huán)境損害，必須進(jìn)行緊急清償以防止污染的發(fā)生或遏制損害進(jìn)一步擴(kuò)大的預(yù)防性措施費(fèi)用、污染清理或修復(fù)費(fèi)用，給予其優(yōu)先受償?shù)牡匚?。環(huán)境債權(quán)的緊迫性與必要性，由法院根據(jù)污染損害的實(shí)際狀況予以確認(rèn)。由于該部分環(huán)境債權(quán)與破產(chǎn)法規(guī)定的管理費(fèi)用在性質(zhì)上仍有所差異，即難以將之認(rèn)定為“維護(hù)破產(chǎn)財(cái)團(tuán)的實(shí)際必要費(fèi)用”，其實(shí)質(zhì)更接近于我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》第113條規(guī)定的具有社會(huì)公益性質(zhì)的“破產(chǎn)人欠繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和破產(chǎn)人所欠稅款”，故建議將必須緊急清償?shù)念A(yù)防性措施費(fèi)用、清理修復(fù)費(fèi)用與“破產(chǎn)人欠繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用和破產(chǎn)人所欠稅款”列為同等順位。

(2)普通債權(quán)順位。針對(duì)不具有緊急清償屬性的修復(fù)費(fèi)用以及由此產(chǎn)生的調(diào)查、評(píng)估等費(fèi)用，仍將其列為普通債權(quán)的清償順位。根據(jù)該區(qū)分原則，在破產(chǎn)申請(qǐng)受理前權(quán)利人所支付的大部分環(huán)境費(fèi)用都將納入普通債權(quán)的清償范圍。如果債務(wù)人經(jīng)過重整程序后轉(zhuǎn)入清算，其不能清償?shù)沫h(huán)境債權(quán)將予以免責(zé)；如果債務(wù)人經(jīng)過重整程序后繼續(xù)存在，則債權(quán)人仍可針對(duì)其未清償?shù)沫h(huán)境債權(quán)繼續(xù)對(duì)債務(wù)人進(jìn)行追責(zé)。需要注意的是，若企業(yè)債務(wù)人轉(zhuǎn)入破產(chǎn)清算程序后，無法完全清償責(zé)任時(shí)，還須考察其董事或高級(jí)管理人是否有濫用公司法人獨(dú)立地位之情形，若有，則將揭開“公司面紗”追究其污染整治責(zé)任；若無，則只能再確認(rèn)是否存有相關(guān)環(huán)境基金或財(cái)政支持以進(jìn)行清理、修復(fù)的可能。

(二)治理第三方的責(zé)任承擔(dān)規(guī)則

在土壤污染整治實(shí)踐中，基于對(duì)整治效率、成本及專業(yè)性等的考量，委托專業(yè)第三方進(jìn)行污染整治已漸成趨勢(shì)。第三方治理模式通過市場(chǎng)化運(yùn)作，將土壤污染整治交由專業(yè)公司實(shí)施，既有利于判決的及時(shí)執(zhí)行，也有利于降低污染治理成本、提高治污效率。但委托方與治理第三方究竟應(yīng)如何有效界分責(zé)任，則成為司法實(shí)踐的重點(diǎn)難點(diǎn)所在。

1.責(zé)任分配的難點(diǎn)

隨著第三方治理實(shí)踐的深入，作為委托方的污染行為人或事實(shí)管領(lǐng)人與污染治理第三方的責(zé)任劃分成為制約該制度繼續(xù)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵所在。在引入第三方治理情形下，若污染治理第三方由于自身不當(dāng)行為造成新的污染，依據(jù)自己行為責(zé)任原理，污染治理第三方對(duì)自己行為承擔(dān)責(zé)任應(yīng)無障礙。但若污染治理第三方未按照合同的約定完成污染治理任務(wù)，由此導(dǎo)致的繼續(xù)履行以及行政處罰等責(zé)任，由誰來承擔(dān)？換言之，委托方的污染治理責(zé)任能否通過民事合同轉(zhuǎn)移給污染治理第三方？這是第三方治理模式中亟待明確的問題。在法律規(guī)范層面，《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見》僅規(guī)定，排污單位承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任；第三方治理單位按有關(guān)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)及合同要求，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和合同約定的責(zé)任?？梢?，委托方與污染治理第三方的責(zé)任是否通過合同發(fā)生了轉(zhuǎn)移，目前立法上并沒有明確的規(guī)定。

對(duì)于該問題，有一種觀點(diǎn)指出，責(zé)任不可約定轉(zhuǎn)移。其主要依據(jù)在于，污染整治責(zé)任論其性質(zhì)應(yīng)為行政責(zé)任，委托方雖可將具體的整治方案委托給專業(yè)第三方實(shí)施，但并不意味著可通過民事合同對(duì)具有行政屬性的責(zé)任進(jìn)行轉(zhuǎn)移，相反，運(yùn)用合同對(duì)行政責(zé)任進(jìn)行處置在法律上應(yīng)屬無效行為。加之，基于目前第三方污染治理門檻較低、資質(zhì)要求不規(guī)范、市場(chǎng)不健全等因素，若準(zhǔn)許責(zé)任轉(zhuǎn)移容易導(dǎo)致委托方通過與不規(guī)范之污染治理第三方簽訂委托協(xié)議以逃避其法律責(zé)任的現(xiàn)象發(fā)生，這對(duì)于污染損害的及時(shí)治理也極為不利。是故，委托方與污染治理第三方之間的合同不發(fā)生責(zé)任移轉(zhuǎn)，在未完成修復(fù)治理責(zé)任時(shí)，仍應(yīng)由委托方繼續(xù)履行或接受行政機(jī)關(guān)罰款或停產(chǎn)等行政處罰。當(dāng)然，委托方可通過追究違約責(zé)任等方式，向污染治理第三方進(jìn)行追償。(12)常杪：《環(huán)境污染第三方治理的應(yīng)用與面臨的挑戰(zhàn)》，《環(huán)境保護(hù)》2014年第20期。另有觀點(diǎn)指出，違反強(qiáng)制性規(guī)定的合同未必都無效，而應(yīng)從合同目的、合同內(nèi)容及公平性等角度綜合判斷。委托合同的目的在于降低治污成本、提高治污效率，并促進(jìn)污染治理的專業(yè)化、集約化。與委托方不同，作為專業(yè)的治理單位，污染治理第三方對(duì)于污染的整治和各種緊急處理應(yīng)對(duì)上都具有顯著的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，其收取了報(bào)酬獲得了對(duì)價(jià)，就應(yīng)在未完成污染治理責(zé)任時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的繼續(xù)履行責(zé)任或接受行政機(jī)關(guān)的處罰。倘若此時(shí)仍由委托方承擔(dān)法律責(zé)任，一則有失公平，二則也不利于第三方治理模式的繼續(xù)推行。(13)胡靜：《第三方治理中排污企業(yè)的行政責(zé)任》，《世界環(huán)境》2017年第5期。

2.附條件的責(zé)任轉(zhuǎn)移

事實(shí)上，整治責(zé)任能否發(fā)生轉(zhuǎn)移，其關(guān)鍵要素仍在于污染損害是否能得到有效治理。換言之，如果規(guī)則的設(shè)定能夠促進(jìn)污染治理效果提升，僅是存在一些需要改進(jìn)之處，那么該項(xiàng)規(guī)則就應(yīng)值得肯定。從效率角度檢視第三方治理模式，一方面，委托方通過合同將污染治理交由專業(yè)第三方實(shí)施，自身則可專注于生產(chǎn)本身，對(duì)其而言提高了生產(chǎn)效率；另一方面，污染治理第三方通過其專業(yè)性設(shè)備、技術(shù)及所具備的經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰梢悦黠@提升污染治理的效果、降低治理的成本。同時(shí)，基于集約化的治理模式，也使得行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)管對(duì)象從眾多分散的排污者轉(zhuǎn)移至相對(duì)集中的污染治理專業(yè)單位，監(jiān)管對(duì)象數(shù)量大為減少，這對(duì)于減輕環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)荷，提高監(jiān)管效率也大有裨益。(14)劉暢：《環(huán)境污染第三方治理的現(xiàn)實(shí)障礙及其化解機(jī)制探析》，《河北法學(xué)》2016年第3期。再者，除去少數(shù)不規(guī)范治污企業(yè)的存在，大部分污染治理機(jī)構(gòu)都具備了相當(dāng)?shù)膶I(yè)能力和企業(yè)理性，其基于企業(yè)自身信譽(yù)的考量、委托協(xié)議的督促、治污績(jī)效的考核等等，都會(huì)促使污染治理第三方努力提升自身業(yè)務(wù)能力，提高環(huán)境污染的治理效果。

因此，在土壤污染整治領(lǐng)域，適當(dāng)拓展委托合同的效力邊界，允許通過合同內(nèi)容或違約條款將委托方的污染治理責(zé)任轉(zhuǎn)移至專業(yè)第三方，應(yīng)屬合理。但責(zé)任轉(zhuǎn)移仍應(yīng)有條件限制和配套機(jī)制，以保障該治理模式的有效施行。具體包括：其一，必要的資質(zhì)審查義務(wù)。為加強(qiáng)第三方治理模式的規(guī)范化，政府應(yīng)及時(shí)出臺(tái)相關(guān)資質(zhì)管理規(guī)定，污染治理企業(yè)必須具備一定資質(zhì)條件才能進(jìn)入第三方治理市場(chǎng)。而委托方在選擇污染治理第三方時(shí)負(fù)有必要的注意義務(wù)，必須對(duì)受托方的資質(zhì)條件進(jìn)行必要的審核，不得與不符合國(guó)家資質(zhì)管理規(guī)定的治污企業(yè)簽訂委托合同，否則污染治理責(zé)任將不發(fā)生轉(zhuǎn)移。其二，規(guī)范化的第三方治理市場(chǎng)。針對(duì)目前第三方治理企業(yè)專業(yè)水平不一、服務(wù)信息不對(duì)稱以及相關(guān)評(píng)價(jià)機(jī)制不完善等狀況，政府必須盡快配套建立相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)與治理效果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)第三方治理企業(yè)實(shí)行全面的信息登記、綜合檢查、信用評(píng)價(jià)等；行業(yè)協(xié)會(huì)也應(yīng)制定相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)第三方治理市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)化，形成政府監(jiān)管、協(xié)會(huì)引導(dǎo)、市場(chǎng)配置、企業(yè)自律的閉環(huán)監(jiān)管模式(15)陳啟信：《佛山市南海區(qū)推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理實(shí)踐研究》，《環(huán)境與發(fā)展》2018年第5期。，有效確保第三方治理市場(chǎng)的健康運(yùn)行。