李天生 臧祥真

(大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

2012年5月，中韓兩國啟動自貿(mào)區(qū)談判。2015年2月25日，兩國簽訂了中韓自貿(mào)協(xié)定的全部文本，并確認了協(xié)定內(nèi)容，中韓自貿(mào)區(qū)談判也由此落下帷幕。中韓自貿(mào)協(xié)定的國別貿(mào)易額之大、領(lǐng)域范圍之廣都遠超中國所簽訂的其他自貿(mào)協(xié)定。與中國已簽署的其它自貿(mào)協(xié)定相比較，《中國-韓國自由貿(mào)易協(xié)定》(簡稱“中韓FTA”)一個突出的創(chuàng)新，是對中韓自貿(mào)的環(huán)境與貿(mào)易單獨設(shè)立專章，建立了中韓自貿(mào)環(huán)境與貿(mào)易的基本框架，這是中國環(huán)境與貿(mào)易法制的重要進展。2019年3月29日，中韓自貿(mào)協(xié)定第二階段第四輪談判在北京舉行，并首次使用負面清單模式，(1)商務部新聞辦公室：《中韓自貿(mào)協(xié)定第二階段第四輪談判在京舉行》，2019年3月29日。進一步完善協(xié)定中的環(huán)境與貿(mào)易機制成為談判的重要內(nèi)容。當前，全球貿(mào)易體系正經(jīng)歷自1994年烏拉圭回合談判以來最大的一輪重構(gòu)。(2)習近平：《加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略,加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制》，新華網(wǎng)2014年12月6日。美國有選擇地退出某些國際條約和國際組織或有意削弱其作用，并通過美國法的輸出、雙邊協(xié)定范本的推行以及區(qū)域性條約影響力的擴展來重塑全球規(guī)則。(3)車丕照：《是“逆全球化”還是在重塑全球規(guī)則》，《政法論叢》2019年第1期。對此，我國應在法律上積極應對，對有關(guān)國家的雙邊協(xié)定和區(qū)域性條約進行深入研究，在完善我國的FTA協(xié)議時把握創(chuàng)設(shè)新規(guī)則的機會。通過對中韓FTA的環(huán)境與貿(mào)易機制進行制度反思，為在中歐自貿(mào)區(qū)、中日韓自貿(mào)區(qū)協(xié)定談判過程中解決好環(huán)境與貿(mào)易機制問題提供路徑優(yōu)化。在深入推進“一帶一路”國際合作中，將環(huán)境議題的合作獲益法律機制作為政策溝通、貿(mào)易暢通的有效途徑。

一、中韓FTA環(huán)境與貿(mào)易機制的成就與不足

(一)成就——環(huán)境與貿(mào)易法制框架的首次確立

截至2018年11月，中國已經(jīng)達成17個自貿(mào)協(xié)定，涉及亞洲、拉美、大洋洲、歐洲、非洲的25個國家和地區(qū)，正在與28個國家進行13個自貿(mào)區(qū)談判或升級談判，與9個國家進行自貿(mào)區(qū)聯(lián)合可行性研究或升級研究。(4)商務部：《FTA是中日韓三國利益契合點》，人民網(wǎng)2018年11月19日。目前看，中韓FTA單獨設(shè)立“環(huán)境與貿(mào)易”章節(jié)，可謂創(chuàng)新之舉。在此之前簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中，要么缺乏相應的環(huán)境與貿(mào)易規(guī)定，要么只在衛(wèi)生措施章節(jié)做簡單規(guī)定，對環(huán)境與貿(mào)易的關(guān)系重視程度不夠，因此有關(guān)問題也逐步顯現(xiàn)。如中國-東盟首先啟動的“早期收獲”計劃中，相關(guān)協(xié)調(diào)貿(mào)易與環(huán)境關(guān)系的標準規(guī)則就非常欠缺，規(guī)定允許利用貿(mào)易限制措施來保護稀有自然資源、人類及動植物，要求限制措施“只達到必要的程度以實現(xiàn)其適當?shù)谋Ｗo程度”，但并無具體的標準。此外，我國與東盟共同參與的湄公河流域開發(fā)計劃也會對環(huán)境產(chǎn)生負面影響，這一系列環(huán)境與貿(mào)易問題均需要進一步的解決。中韓FTA在環(huán)境與貿(mào)易問題上的做法，表明了中韓兩國對環(huán)境問題的重視，有助于加強中韓環(huán)境與貿(mào)易的合作。中韓FTA中環(huán)境與貿(mào)易機制條款的示范和指導意義已經(jīng)顯現(xiàn)，2018年1月1日生效并實施的《中華人民共和國政府和格魯吉亞政府自由貿(mào)易協(xié)定》是“一帶一路”倡議提出后我國啟動并達成的第一個自貿(mào)協(xié)定，該協(xié)定的第九章就是專門的環(huán)境與貿(mào)易條款。(5)《中國-格魯吉亞自由貿(mào)易協(xié)定》，見中國自由貿(mào)易區(qū)服務網(wǎng)。

中韓FTA環(huán)境與貿(mào)易內(nèi)容規(guī)定在第十六章，該章從整體上闡釋了環(huán)境與貿(mào)易的關(guān)系后，進一步明確了有關(guān)中韓環(huán)境的保護水平、協(xié)定、執(zhí)行方式、影響評價、合作機制、機構(gòu)資金與爭端解決，為解決中韓環(huán)境問題而采取或維持的包括法律和法規(guī)在內(nèi)的各種措施提供了標準。中韓在協(xié)定中承諾以可持續(xù)發(fā)展為目標促進經(jīng)濟發(fā)展，同時有效實施雙方均為締約方的多邊環(huán)境協(xié)定；明確了環(huán)境措施的執(zhí)行原則，包括有效環(huán)境措施執(zhí)行、禁止以環(huán)境為代價的貿(mào)易與禁止在對方領(lǐng)土執(zhí)法三大原則；規(guī)定雙方在適合時間內(nèi)評估協(xié)定實施對環(huán)境的影響，且可以共享彼此的評估方法；列舉了雙邊合作中的優(yōu)先發(fā)展項目，肯定中韓現(xiàn)有雙邊協(xié)定的價值；中韓根據(jù)協(xié)定成立環(huán)境與貿(mào)易委員會，用以實施和監(jiān)督該章規(guī)定。

(二)不足——過于綱領(lǐng)

現(xiàn)階段我國簽訂的一系列自由貿(mào)易協(xié)定中，普遍存在原則性過強，缺乏操作性的問題。以中國-東盟的一系列自由貿(mào)易協(xié)定為例，大多數(shù)文件都條款不多、內(nèi)容簡單，多數(shù)從政治合作角度著眼，較少考慮切實可行的經(jīng)貿(mào)技術(shù)手段。(6)李人達、鄒立剛：《中國—東盟共建新海上絲綢之路法律機制研究》，《中國海商法研究》2015年第1期。中韓FTA對環(huán)境與貿(mào)易的條款也存在類似問題。首先，在環(huán)境與貿(mào)易的關(guān)系上，僅規(guī)定不可因貿(mào)易發(fā)展降低環(huán)境標準，也不可將環(huán)境標準用于貿(mào)易保護之目的，但對此并無具體識別標準；其次，中韓FTA規(guī)定，在“環(huán)境與貿(mào)易”一章下產(chǎn)生的爭議，不適用于該協(xié)定第二十章的爭端解決方式，也就是說，協(xié)定并沒有針對中韓環(huán)境與貿(mào)易爭端提供專門的解決方式；再次，中韓FTA要求成立環(huán)境與貿(mào)易委員會，但并未規(guī)定委員會的機構(gòu)設(shè)置及職能，在公眾參與方面還存在缺陷；最后，中韓FTA在與其他環(huán)境保護協(xié)定的協(xié)調(diào)問題上也未能明確。

(三)NATFA機制——北美成熟經(jīng)驗的啟示價值

隨著世界經(jīng)濟的一體化發(fā)展，環(huán)境保護成為全球共同關(guān)注的議題，各國在平等自愿的基礎(chǔ)上制定并簽訂了一系列全球性的環(huán)境保護條約和區(qū)域性的環(huán)境保護公約。在“一帶一路”倡議框架下，環(huán)境問題不應成為貿(mào)易自由的障礙，各國在環(huán)境產(chǎn)業(yè)的合作具有廣闊的發(fā)展前景。1992年8月12日，美國、加拿大和墨西哥三國簽署了北美自由貿(mào)易協(xié)定(以下簡稱“NAFTA”)。1993年，三國簽訂NAFTA的附屬協(xié)定——北美環(huán)境合作協(xié)定(以下簡稱“NAAEC”)。作為世界上第一個發(fā)展中國家與發(fā)達國家簽署的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，NAFTA為協(xié)調(diào)環(huán)境與貿(mào)易問題，創(chuàng)造性地于貿(mào)易協(xié)定中引入附屬環(huán)境協(xié)定。NAFTA中的環(huán)境與貿(mào)易機制以及NAAEC對協(xié)調(diào)環(huán)境保護與貿(mào)易自由化產(chǎn)生了積極的成效，且成員國包括發(fā)達國家與發(fā)展中國家，對中韓FTA環(huán)境與貿(mào)易機制的完善具有較大的借鑒意義。借鑒北美自由貿(mào)易區(qū)完善的協(xié)調(diào)機制，不僅有助于完善我國FTA環(huán)境保護與貿(mào)易促進框架機制，而且可以有效推動我國與有關(guān)國家開展區(qū)域性自貿(mào)協(xié)定，在當前全球多邊貿(mào)易機制遭遇重大挑戰(zhàn)的大背景下，確是應對貿(mào)易保護主義和單邊主義的有效途徑。以加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略為契機，我國應積極參與國際和區(qū)域性經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定。結(jié)合對北美自由貿(mào)易協(xié)定相關(guān)制度和規(guī)定的分析，研究中韓FTA環(huán)境與貿(mào)易機制的具體完善內(nèi)容與途徑，可以在國際規(guī)則制定中注入更多的中國元素，通過自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)增強我國國際競爭力，維護和拓展我國發(fā)展利益。

二、中韓FTA環(huán)境與貿(mào)易標準規(guī)則的完善

(一)中韓環(huán)境與貿(mào)易標準及問題

韓國已形成了一系列環(huán)境標準，確立了比較完善的環(huán)境貿(mào)易協(xié)調(diào)的法律體系。自1993年起，韓國開征環(huán)境改善負擔金；根據(jù)其國內(nèi)《大氣環(huán)境保護法》及《水質(zhì)環(huán)境保全法》，韓國建立起了“廢棄物預付金制度”，量化相應標準，以控制廢棄物和污染物的排放。此外，韓國實行排放負擔金制度，規(guī)定排放者負擔超過標準外的全部成本，并于1992年通過《關(guān)于環(huán)境標志制度施行的有關(guān)規(guī)定》和1994年《環(huán)境技術(shù)開發(fā)及有關(guān)支持的法律》兩部法律法規(guī)，建立了環(huán)境標志制度。(7)韓承勛：《韓國環(huán)境管理體制改革》，《世界環(huán)境》2016年2期。

反觀中國，自20 世紀 80 年代開始我國政府才通過制定法律規(guī)范和宏觀政策加大了應對環(huán)境污染的力度?，F(xiàn)行環(huán)境治理體系中突出的問題是整體性治理制度供給不足，制度之間缺乏有效的銜接與組合等。(8)王莉：《低碳發(fā)展下中國環(huán)境治理體系轉(zhuǎn)型的理論選擇》，《政法論叢》2017年5期。以氣候變化方面的環(huán)境保護為例，當前中國還沒有這方面的立法，2015 年修訂后的《大氣污染防治法》僅僅是要實施大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制的減排原則，國內(nèi)關(guān)于溫室氣體減排等活動缺乏法律約束，更多的是基于道德倫理制約，不利于中國充分參與應對氣候變化的國際立法和實踐。(9)袁雪、童凱：《中國船舶大氣排放協(xié)同控制的法律規(guī)制探析》，《中國海商法研究》2017年第2期。中國現(xiàn)行的環(huán)境政策還難以有效牽制經(jīng)濟政策和能源政策，無法將這些政策的制定和實施納入到環(huán)保的規(guī)制框架內(nèi)。(10)騰延娟：《論環(huán)境立法的科學性》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》2015 年第5期。經(jīng)濟貿(mào)易與環(huán)境協(xié)調(diào)的政策、規(guī)則在實踐中很難落實，中國的環(huán)境質(zhì)量并沒因環(huán)境法律法規(guī)數(shù)量的增多而顯著改善?？傮w來說，我國環(huán)境保護狀況并不樂觀，與國家和社會對政府環(huán)保工作的期待，以及環(huán)境法律的要求尚有距離。中韓兩國在環(huán)境標準上的差距仍然較大。

中韓兩國國內(nèi)環(huán)境狀況不同，統(tǒng)一標準的難度較大，這也是中韓目前簽訂的絕大多數(shù)環(huán)境協(xié)定都不明確環(huán)境標準的原因。如中韓雙方共同簽署的《中華人民共和國環(huán)境保護部與大韓民國環(huán)境部環(huán)境合作諒解備忘錄》和《2015年中韓黃海環(huán)境聯(lián)合研究科學協(xié)議》均未對環(huán)境標準作出規(guī)定。中韓FTA“環(huán)境與貿(mào)易”一章第1條第3款規(guī)定，“締約雙方同意環(huán)境標準不得用于貿(mào)易保護主義之目的”，但卻沒有明確什么程度的環(huán)境標準會被認定為存在貿(mào)易保護主義，中韓環(huán)境標準存在一定差異，因而我國可能面臨韓國利用國內(nèi)環(huán)境標準限制產(chǎn)品進口，阻礙雙方自由貿(mào)易的困境。再如，隨著中國國內(nèi)環(huán)境貿(mào)易政策的改革，中國將逐步提升環(huán)境保護水平，對污染環(huán)境的產(chǎn)品加強控制。如此一來，部分韓國進口產(chǎn)品極有可能受到影響，此時，中國如何避免被認定為使用協(xié)定中所禁止的“環(huán)境貿(mào)易壁壘”也將成為焦點。

(二) NAFTA環(huán)境與貿(mào)易標準規(guī)則

不同于WTO模糊的態(tài)度，NAFTA直接對協(xié)調(diào)貿(mào)易與環(huán)境關(guān)系的標準問題進行了規(guī)定。NAFTA成員國可以自擬適當?shù)沫h(huán)境保護標準，而且這一標準可以高于國際環(huán)境保護標準。如對于衛(wèi)生及植物檢疫措施，成員國可以在國際標準之上進行嚴格把控。但是，為了避免濫用這項權(quán)力，NAFTA對成員國的自由裁量作出了限制，要求成員國不能歧視他國產(chǎn)品，應采用科學原則和依據(jù)來進行產(chǎn)品標準評估。NAFTA體系下各國自行設(shè)立的標準應當明確，并對“歧視”“科學原則與依據(jù)”有具體的判斷標準。NAFTA規(guī)定依據(jù)標準所做的行動不能超出合理水平，不能變相地阻礙貿(mào)易。為了鼓勵成員國保護稀有自然資源及動植物資源，第2101款允許對此可以采取貿(mào)易限制措施。但無論如何，這些環(huán)境標準被允許的前提都只能是“必要且合理”，通過對“必要且合理”的可操作性判斷，NAFTA既確立了環(huán)境與貿(mào)易協(xié)調(diào)的標準，又能禁止利用環(huán)境措施來限制貿(mào)易發(fā)展。(11)王春婕：《WTO體制下的單邊環(huán)境措施初探》，《政法論叢》2010年第1期。

北美自由貿(mào)易區(qū)之所以大刀闊斧地解決環(huán)境合作問題，有一部分原因是為了改善墨西哥的環(huán)境狀況。墨西哥是發(fā)展中國家，受落后經(jīng)濟的影響，環(huán)境法規(guī)及環(huán)境保護水平也相對落后，環(huán)境與貿(mào)易沖突不斷。協(xié)定批準后，墨西哥在協(xié)定的推動下逐步調(diào)整環(huán)境管理框架。根據(jù)環(huán)境合作委員會的研究報告，NAFTA的環(huán)境與貿(mào)易機制實施后，墨西哥的環(huán)境情況有所改善，在環(huán)境標準及其法規(guī)建設(shè)方面發(fā)生了廣泛變化。墨西哥政府從宏觀政策和具體行政方面雙管齊下，引入了“可持續(xù)性利用”自然資源的理念，根據(jù)NAFTA環(huán)境與貿(mào)易標準規(guī)則，強調(diào)利用經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)貿(mào)易與環(huán)境關(guān)系，改變以前的直接控制方式，(12)佘群芝：《論北美自由貿(mào)易區(qū)的環(huán)境合作》，《中南財經(jīng)大學學報》，2001年第3期。并且有針對性地遏制了一些污染性工廠的運營。同時，按照NAFTA標準設(shè)置了環(huán)境準入條件，逐步通過簽發(fā)許可證和營業(yè)執(zhí)照的方式來限制工廠的設(shè)立，并對違反相關(guān)規(guī)定的工廠進行罰款。

(三)完善中韓FTA環(huán)境與貿(mào)易標準規(guī)則的建議

當前，貿(mào)易保護主義、單邊主義抬頭，經(jīng)濟全球化和自由貿(mào)易體制受到?jīng)_擊，風險挑戰(zhàn)加劇。多邊貿(mào)易體制和區(qū)域貿(mào)易安排是驅(qū)動經(jīng)濟全球化向前發(fā)展的重要引擎，我國政府一直倡導的中日韓自貿(mào)區(qū)和“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定”(RCEP)建設(shè)對于推動東亞乃至亞太地區(qū)經(jīng)濟一體化具有重要意義。但也應該看到，中國與上述兩個自貿(mào)協(xié)定中的日、韓、澳等發(fā)達國家在環(huán)境標準上的巨大差距，將是自貿(mào)區(qū)談判中需要正視的一個問題。從完善中韓FTA環(huán)境與貿(mào)易標準規(guī)則的立足點出發(fā)，要著重優(yōu)化以下幾個方面：

其一，明確對環(huán)境標準自由裁量權(quán)的限制。中韓兩國應進一步著手簽訂中韓FTA的附屬協(xié)議，對環(huán)保標準做更加全面的規(guī)定。兩國環(huán)境與貿(mào)易發(fā)展存在一定差距，兩國國內(nèi)環(huán)境保護標準也不盡相同。為維護兩國國家主權(quán)，保證國內(nèi)法的執(zhí)行，中韓FTA可以借鑒NAFTA的規(guī)定，考慮不同成員國國內(nèi)的具體情況，允許國內(nèi)為了環(huán)境保護的目的采取較為嚴格的標準規(guī)則。但是，這項自由裁量權(quán)應得到限制。因為，只有在某項產(chǎn)品致使環(huán)境或安全等遭遇潛在危險，且有確實的證據(jù)證明時，這項自由裁量權(quán)的行使才不會成為限制貿(mào)易的不合理“環(huán)境壁壘”。至于如何評估產(chǎn)品的危險性程度，目前的要求只能是“基于科學理論”，并經(jīng)過一定的危險產(chǎn)品評估程序。當然，隨著日后環(huán)境與貿(mào)易機制的完善，兩國可以嘗試磋商簽訂《科學研究協(xié)議》，在環(huán)境與貿(mào)易上逐步形成統(tǒng)一標準。

其二，提高出口標準與明確進口標準。中國應高度重視圍繞本國出口韓國的優(yōu)勢產(chǎn)品，發(fā)展綠色環(huán)保技術(shù)，提高自身出口韓國貨物的環(huán)保標準，這不僅有利于我國環(huán)保技術(shù)的發(fā)展，同時也是對環(huán)保規(guī)則的恪守，以便減少與韓國在貿(mào)易上出現(xiàn)涉及環(huán)保標準的摩擦。國內(nèi)在進口貨物的環(huán)境標準上，應考慮到國內(nèi)外的實際情況，設(shè)立明確的進口標準，在保證國內(nèi)標準得到合理執(zhí)行的同時，加強中韓環(huán)境與貿(mào)易合作。

三、中韓FTA環(huán)境與貿(mào)易爭端解決機制的完善

(一)中韓FTA環(huán)境與貿(mào)易爭端解決機制困境

第一，中韓FTA爭端解決機制的缺失。中韓FTA第16章第9條明確規(guī)定，協(xié)定第20章的爭端解決不適用于環(huán)境與貿(mào)易機制下的糾紛，其目的是在一定程度上維護成員國制定或修訂其環(huán)境法律和政策的主權(quán)權(quán)利。因為，一項協(xié)定義務是否受爭端解決機制的約束，采用何種方法解決協(xié)定成員之間因履行義務發(fā)生的貿(mào)易爭端，決定了相關(guān)貿(mào)易規(guī)則法律約束力的強弱。因此，由于中韓FTA第16章未明確此類糾紛適用何種爭端解決機制，從而弱化了中韓FTA解決環(huán)境貿(mào)易爭端問題的能力。

第二，WTO爭端解決方式的不對應性。中韓均加入了WTO，WTO 規(guī)則體系包含《建立WTO 馬拉喀什協(xié)定》及其附件《關(guān)于爭端解決機制和程序的諒解》(DSU)在內(nèi)的WTO項下的各個協(xié)定、議定書、諒解等，從條約法上看，WTO 規(guī)則具有廣義的國際條約的性質(zhì)。(13)何力：《美國“301條款”的復活與 WTO》，《政法論叢》，2017年第6期。因此，根據(jù)WTO爭端解決機制的規(guī)定，中韓環(huán)境貿(mào)易爭端問題，可以提交WTO進行解決。但由于WTO爭端解決機制下，成員國間的此類糾紛均只能根據(jù)WTO相應的貿(mào)易制度進行裁決，爭端解決機構(gòu)(以下簡稱DSB)無權(quán)援引并根據(jù)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定規(guī)則審理爭端，也無權(quán)裁決成員行為是否違反了FTA項下的義務。而對于中韓兩國的環(huán)境貿(mào)易合作而言，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定應優(yōu)先于WTO多邊貿(mào)易協(xié)定適用，中韓就環(huán)境貿(mào)易問題產(chǎn)生爭議時，雙方權(quán)利義務的識別也應以FTA為法律依據(jù)。所以，利用WTO爭端解決機制解決中韓環(huán)境貿(mào)易爭端并不合理。

(二)NAFTA環(huán)境與貿(mào)易爭端解決機制

NAFTA對貿(mào)易與環(huán)境糾紛專門規(guī)定了一套爭端解決機制。依照NAFTA第104款的規(guī)定，一成員國可以在衛(wèi)生、檢疫或其他問題上采用一定的標準，包括為保護環(huán)境采取某些行動。而當其他成員國對此有異議時，申訴方可以選擇適用NAFTA爭端解決程序或WTO爭端解決程序來解決爭議，且一旦確定選擇其中一種程序，之后便不得進行更改。在程序上，上述兩種爭端解決機制具有一定的相似性，但對于舉證責任主體的規(guī)定卻有很大不同。WTO程序?qū)⑴e證責任主體限定為受控一方國家，要求其證明自己采用的標準或行動是符合規(guī)定的；而NAFTA程序則要求申訴一方承擔舉證責任，證明受控方的行為違反相關(guān)規(guī)定，不利于成員國環(huán)境與貿(mào)易的協(xié)調(diào)。(14)《北美自由貿(mào)易協(xié)定》，葉興國、陳滿生譯，法律出版社2011年版，第325-327頁。這條規(guī)定在一定程度上維護了成員國的主權(quán)，可以避免對一國國內(nèi)環(huán)境政策造成太大影響。

根據(jù)NAAEC的設(shè)立宗旨，解決成員國之間的環(huán)境與貿(mào)易爭端主要依靠的是國家間的合作，而制裁手段是迫不得已才使用的最后武器。根據(jù)協(xié)定，北美三國每年必須提交一份年度報告，詳細說明各自國內(nèi)實施環(huán)境法規(guī)和履行環(huán)境義務的情況。如果成員國不能合法合理地執(zhí)行其環(huán)境法規(guī)，且這種行為處于持續(xù)狀態(tài)時，其他成員國才可以依據(jù)NAAEC申請對該國進行制裁。但采取制裁措施的前置程序是相關(guān)政府間要進行磋商。NAAEC同時也確立了一種爭端解決機制，并規(guī)定該爭端解決程序的啟動前提是獲得三國中的兩國同意，這一點區(qū)別于NAFTA爭端解決程序。

根據(jù)NAAEC的規(guī)定，當出現(xiàn)爭議時，各方之間先進行磋商，如果無法成功解決問題，則由環(huán)境合作委員會(簡稱“CEC”)召集技術(shù)顧問進行調(diào)解。CEC是NAAEC的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。為尋求滿意的解決方案，CEC可以向爭議各方提出建議。調(diào)解過程從政府間的交流、咨詢開始，在60天內(nèi)沒有進展的，就由CEC介入調(diào)查，由五位環(huán)保法律和國際爭端調(diào)解專家組成的小組來裁決。如果確定成員國確實存在依協(xié)定應制裁的情形，即持續(xù)在一定期間內(nèi)不能有效執(zhí)行或違反環(huán)境法規(guī)，申訴方和受控方之間還可以達成相應的行動計劃。如，約定受控方修改不合理的標準，或在限定期間內(nèi)保證法律的執(zhí)行等等。為督促計劃的確實履行，裁決專家小組可以向違反方收取一定的罰款。罰款并非歸申訴方所有，而是納入NAAEC設(shè)立的一個基金中。該基金設(shè)立的目的在于將罰款切實用于環(huán)境保護。很顯然，NAAEC規(guī)定的爭端解決機制存在幾個先后步驟，只有在實行前面幾個程序后仍無法解決爭端，才會啟動制裁。實際上，爭端大多在之前的程序中就被解決了，制裁手段也一直被“束之高閣”。盡管如此，制裁手段對成員國仍存在隱形壓力，成員國政府因此積極修訂國內(nèi)法，并加強相關(guān)執(zhí)法力度。例如，1996年墨西哥修改環(huán)境保護法，之后每年仍持續(xù)更新其環(huán)境法規(guī)。

(三)完善中韓FTA環(huán)境與貿(mào)易爭端解決機制的建議

建立從磋商到懲罰的科學系統(tǒng)。環(huán)境保護問題重在合作，而非制裁。針對中韓環(huán)境與貿(mào)易問題，本文建議中韓FTA可以借鑒NAFTA制度，針對環(huán)境與貿(mào)易爭端建立由申訴方承擔舉證責任的獨立爭端解決機制，這樣有利于貫徹協(xié)定中“各自擁有確定各自環(huán)保水平及其環(huán)境發(fā)展優(yōu)先領(lǐng)域，以及制定或修訂其環(huán)境法律和政策的主權(quán)權(quán)利”的規(guī)定。為了保證雙方之間的合作，中韓兩國在環(huán)境與貿(mào)易問題上發(fā)生爭端時，首先應進行政府間磋商。雙方以協(xié)定為基礎(chǔ)，秉承友好協(xié)商的態(tài)度共同尋求合作方式解決問題。磋商未果的，可以申請由委員會介入，委員會組織相關(guān)技術(shù)人員與兩國進行交流，尋求圓滿的解決方案。如果方案仍不能確定的，環(huán)境與貿(mào)易委員會可以啟動獨立調(diào)查職能，對爭端進行調(diào)查取證、科學分析后，如果認定一方確實存在持續(xù)期間內(nèi)不能有效實施環(huán)保法規(guī)的情況，或違反了合理的環(huán)境標準，則違反國必須根據(jù)委員會的要求提交解決問題的方案，經(jīng)委員會審核通過后履行相關(guān)義務。如果違反國拒絕履行這些義務，委員會有權(quán)決定向違反方征收罰款，不繳納罰款的，另一國有權(quán)通過征收關(guān)稅來補齊。

四、中韓FTA環(huán)境與貿(mào)易委員會機制的完善

(一)中韓FTA的規(guī)定

中韓FTA第16.8條規(guī)定建立“環(huán)境與貿(mào)易委員會”，旨在對環(huán)境與貿(mào)易下發(fā)生的事項進行磋商以及監(jiān)督執(zhí)行，并規(guī)定“委員會應由締約雙方行政部門的若干高級官員組成。委員會應在認為必要時開會，以監(jiān)督本章的執(zhí)行?！备鶕?jù)中韓FTA的規(guī)定，中韓出現(xiàn)的環(huán)境貿(mào)易糾紛可以通過委員會進行磋商解決。但中韓FTA本身并未對該委員會的具體職能、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、人員分工等做進一步的規(guī)定。具體機制規(guī)定的缺失，將導致委員會喪失發(fā)揮積極作用的機會，甚至可能淪為沒有實質(zhì)權(quán)力的聯(lián)絡(luò)工具。

(二)環(huán)境委員會與公眾參與

韓國成立了“可持續(xù)發(fā)展委員會”，組成人員涵蓋政府官員和民間專家學者等，意在通過官方和民間的共同力量去實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標。目前，該委員會及其具體職能部門在經(jīng)濟、能源和環(huán)境政策的協(xié)調(diào)上，都起到積極推動作用。這種官民結(jié)合的體制使可持續(xù)發(fā)展觀念替代了韓國原先單純的“經(jīng)濟至上”主義的發(fā)展思想(韓承勛，2016)。盡管中國政府也重視以人為本，強調(diào)環(huán)境保護要走群眾路線，并且《環(huán)境保護法》《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》等法律法規(guī)中都規(guī)定公民有保護環(huán)境的義務，有權(quán)舉報和控告污染環(huán)境的行為，政府為鼓勵公眾參與也作出極大的努力，但由于法律規(guī)定過于原則、信息公開機制不健全、環(huán)保社團能力不足等諸多缺陷，相關(guān)制度的實施效果不太理想。與韓國相比，中國政府尚未充分重視并建立環(huán)境貿(mào)易委員會制度。

環(huán)境委員會機制的重要作用是鼓勵并促進公眾參與環(huán)境保護，但中韓兩國環(huán)境發(fā)展水平與民眾環(huán)境意識存在的差異，極有可能給委員會運行帶來困難。兩國在國內(nèi)組織、民眾參與上的差距，不僅可能在之后的中韓貿(mào)易中遭受韓國民眾的質(zhì)詢，也有可能阻礙中韓自由貿(mào)易的進一步發(fā)展。對此，本文認為可以借鑒NAFTA環(huán)境合作委員會機制，完善中韓環(huán)境貿(mào)易委員會機制及其公眾參與職能。

(三) NAFTA環(huán)境合作委員會機制

NAAEC成立的環(huán)境合作委員會(簡稱CEC)，由理事會、秘書處和聯(lián)合顧問委員會三個部門組成(簡稱JPAC)。理事會是委員會的主管機構(gòu)，主要職責是為締約方討論環(huán)境問題提供論壇及促進締約方之間的環(huán)境合作；秘書處的職責主要為理事會提供技術(shù)和行政上的支持；聯(lián)合顧問委員會則由15位代表組成，為理事會提供咨詢意見。(15)鄧寧：《論北美自由貿(mào)易區(qū)對貿(mào)易與環(huán)境的法律協(xié)調(diào)》，《中國石油大學學報(社科版)》2011年第4期。CEC極其重視公眾參與，他們每年都舉行民眾會議，為民眾提供與三國環(huán)境部長直接對話的機會。環(huán)境部長針對民眾關(guān)于環(huán)境保護的問題進行解答，民眾也可就相應問題向部長進行投訴。而JPAC就民眾所關(guān)心的環(huán)境問題進行民眾磋商，加大民眾參與性，便于民眾獲取信息。(16)肖曼、鄒寧華：《NAFTA的貿(mào)易與環(huán)境問題》，《世界環(huán)境》2004年第1期。為了向公眾提供全面充分的環(huán)境信息，保證公民能及時有效地了解和獲取成員國環(huán)境法規(guī)及環(huán)境新聞等信息，CEC建立了一個北美環(huán)境網(wǎng)站，用以公開相關(guān)信息和數(shù)據(jù)。針對成員國沒有貫徹執(zhí)行環(huán)保法規(guī)的行為，成員國的公民、團體有權(quán)直接向CEC秘書處控告?？馗娴慕Y(jié)果雖不具備強制性，但這種民眾施壓的方式至少能起到監(jiān)督作用。CEC在成立后的五年內(nèi)就建立了一個北美環(huán)境網(wǎng)站，在網(wǎng)站上公布成員國的環(huán)境法規(guī)和一般性新聞，(17)李壽平：《北美自由貿(mào)易協(xié)定對環(huán)境與貿(mào)易問題的協(xié)調(diào)及其啟示》，《時代法學》2005年第5期。并且發(fā)行了27種出版物，建立了檢測三個國家空氣質(zhì)量的專門網(wǎng)站等。除此之外，針對一些環(huán)境事故，CEC有權(quán)以機構(gòu)名義獨立進行調(diào)查并發(fā)布報告，如其對1995年墨西哥森林水庫的大規(guī)模鳥類死亡事件的報告。JPAC每年都會在成員國舉行多次公開咨詢會議。此類會議匯集各方代表，包括社會團體、環(huán)境學術(shù)界以及政府代表等。會議最終會向理事會提供討論環(huán)境與貿(mào)易問題的匯總信息。這一系列的舉措在加強公眾參與的同時，也改善了成員國間的環(huán)境與貿(mào)易關(guān)系。

(四)完善中韓FTA環(huán)境與貿(mào)易委員會的建議

第一，推動從政府性質(zhì)到獨立機構(gòu)的轉(zhuǎn)變，確保機構(gòu)的專業(yè)化和獨立性。如上文提及，中韓FTA第16.8條僅規(guī)定成立“環(huán)境與貿(mào)易委員會”，“委員會應由締約雙方行政部門的若干高級官員組成”。但對機構(gòu)的具體組成人數(shù)以及機構(gòu)運行、職能等都未細化。借鑒CEC，中韓FTA應進一步明確環(huán)境與貿(mào)易委員會的內(nèi)部機構(gòu)和職能，賦予其獨立調(diào)查環(huán)境與貿(mào)易沖突事件的權(quán)力，保證其為信息收集、污染預防和改善環(huán)境法規(guī)提供技術(shù)建議的作用，確定其在公眾參與機制上的指導地位，從而避免委員會機構(gòu)虛置。同時，未來應通過中韓FTA附屬協(xié)議改變委員會的構(gòu)成，從單一的“高級官員”擴展為包括官員、專業(yè)人士、民間人士等在內(nèi)的多元機構(gòu)，切實保證委員會的專業(yè)化與獨立性，真正起到環(huán)境與貿(mào)易的橋梁溝通作用。

第二，擴大公眾參與知情和監(jiān)督問責渠道?？沙掷m(xù)發(fā)展離不開以人為本，只有民眾普遍關(guān)注環(huán)境，環(huán)境狀況才能真正得到改善。NAFTA在公眾參與機制上的行動充分體現(xiàn)了這一點。中韓FTA可以借鑒NAFTA及NAAEC的經(jīng)驗，要求兩國及時客觀地向環(huán)境與貿(mào)易委員會傳送國內(nèi)環(huán)境法律法規(guī)及其更新情況，按時提交國內(nèi)年度環(huán)保數(shù)據(jù)狀況，并在此基礎(chǔ)上建立網(wǎng)絡(luò)宣傳平臺，通過官方網(wǎng)站及時公開中韓兩國環(huán)境保護相關(guān)情況，發(fā)行中韓環(huán)境與貿(mào)易出版物，保證民眾能夠全面便捷地獲得所要查閱的信息。為進一步加大公眾參與度，委員會可以在網(wǎng)站或者兩國境內(nèi)設(shè)置專門的受理民眾咨詢的渠道，及時解決民眾對相關(guān)問題的質(zhì)疑，利用多種途徑完善公眾參與機制。隨著自由貿(mào)易區(qū)未來的發(fā)展，中韓可以嘗試建立定期的民眾會議，解答兩國民眾關(guān)于環(huán)境與貿(mào)易的問題，受理民眾關(guān)于國家對環(huán)保不作為的投訴。提高公眾的行政決策參與和行政執(zhí)法參與，如就產(chǎn)業(yè)準入、環(huán)境標準設(shè)定、環(huán)境監(jiān)督管理等參考公眾意見。當然，如NAFTA所規(guī)定的，為維護國家主權(quán)，民眾投訴結(jié)果可以不具備強制性，只是作為民眾監(jiān)督參與環(huán)保的方式之一。

五、中韓FTA與相關(guān)雙邊(多邊)環(huán)境協(xié)定協(xié)調(diào)機制的完善

(一)中韓FTA與相關(guān)協(xié)定沖突解決規(guī)則的模糊

自2014年至今，中韓雙方先后簽署了《中華人民共和國環(huán)境保護部與大韓民國環(huán)境部環(huán)境合作諒解備忘錄》《中華人民共和國國家林業(yè)局和大韓民國環(huán)境部關(guān)于野生動植物和生態(tài)系統(tǒng)保護合作的諒解備忘錄》《中華人民共和國環(huán)境保護部和大韓民國環(huán)境部關(guān)于開展鋼鐵行業(yè)大氣污染防治示范項目的合作意向書》和《中韓黃海環(huán)境聯(lián)合研究科學協(xié)議》，在野生動植物保護、自然保護區(qū)管理、黃海區(qū)域樣品采集分析測定方法等方面擴大了合作關(guān)系。

對于此類協(xié)定，中韓FTA16.7條第3款表明，中韓環(huán)境與貿(mào)易合作應以現(xiàn)有雙邊協(xié)定或安排為基礎(chǔ)和依據(jù)，在有共同利益的領(lǐng)域深化合作；第16.4條則體現(xiàn)了對中韓雙方均為締約方的多邊環(huán)境協(xié)定的重視。因此，如中韓FTA第16.4與16.7條所規(guī)定，建立中韓自貿(mào)區(qū)環(huán)境與貿(mào)易制度應高度重視中韓參與的雙邊及多邊協(xié)定，但中韓FTA并未明確在此類協(xié)定與中韓FTA沖突時，是否也應遵守此類協(xié)定中的規(guī)定，該規(guī)定是否確立了其他專門性環(huán)境協(xié)定優(yōu)先適用的規(guī)則仍值得討論。

(二)NAFTA與相關(guān)雙邊(多邊)環(huán)境協(xié)定的協(xié)調(diào)機制：沖突最小的優(yōu)先適用制

根據(jù)NAFTA第104條規(guī)定，如果本協(xié)定與其他環(huán)境保護協(xié)定規(guī)定的義務不一致的，以其他協(xié)定為準，但是要求締約方在同等有效、合理可行的履行義務的若干方式中，必須選擇與本協(xié)定沖突最小的方式。此處的其他協(xié)定作出了限制，包括1973年《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》、1987年《蒙特利爾議定書》、1989年《巴塞爾公約》，美加雙邊環(huán)境協(xié)定及美墨1983年的《關(guān)于邊界地區(qū)環(huán)境保護和改善的協(xié)定》也包括在內(nèi)。協(xié)定也同意締約國將日后簽訂的環(huán)保協(xié)定納入到該條約中。其實協(xié)定的這種限制性規(guī)定，在一定程度上是為了避免環(huán)境對貿(mào)易產(chǎn)生過大的影響，也反映了當時迫于環(huán)境壓力而不得不做出妥協(xié)的制度背景。

(三)中韓FTA與相關(guān)雙邊(多邊)環(huán)境協(xié)定的協(xié)調(diào)對策：環(huán)境條款清單化優(yōu)先適用制

中韓FTA僅規(guī)定雙方“在各自法律和相關(guān)實踐中有效實施雙方均為締約方的多邊環(huán)境協(xié)定”，應理解并明確為多邊環(huán)保協(xié)定優(yōu)先原則，確立該原則也是考慮到目前中韓FTA環(huán)境與貿(mào)易部分并無實質(zhì)性內(nèi)容。但是，隨著日后附屬協(xié)議的簽訂，上述機制逐漸完善后，為了避免架空中韓FTA在環(huán)境與貿(mào)易上的規(guī)定，同時也保證其他專門性環(huán)保協(xié)定的實施，中韓FTA可以考慮NAFTA的處理方式。傳統(tǒng)的做法極具單一性，只能夠貿(mào)易協(xié)定優(yōu)先或者環(huán)境協(xié)定優(yōu)先。對此問題，NAFTA采用“具體問題具體分析”的方法，逐一分析各多邊環(huán)境協(xié)定，明確這些協(xié)定與多邊貿(mào)易協(xié)定的關(guān)系，并在與成員國洽談的基礎(chǔ)上，列出具有優(yōu)先適用效力的多邊環(huán)境協(xié)定。中韓FTA可以借鑒這種做法，在磋商基礎(chǔ)上對相關(guān)雙邊(多邊)協(xié)定或有關(guān)條款排列優(yōu)先清單，清單內(nèi)的規(guī)定優(yōu)先于中韓FTA的內(nèi)容。當然，NAFTA“沖突最小優(yōu)先適用”的做法也值得借鑒，這有利于中韓對不同的其他雙邊(多邊)協(xié)定所涉環(huán)境與貿(mào)易問題進行較為靈活、具體的協(xié)調(diào)，有利于兩國持續(xù)加強雙邊(多邊)環(huán)境協(xié)定與雙邊(多邊)貿(mào)易協(xié)定合作，不斷完善中韓FTA環(huán)境貿(mào)易與其它協(xié)定的協(xié)調(diào)機制。

六、結(jié)論

當前，世界貿(mào)易的全球性規(guī)則體系正在發(fā)生重大變化，全球性和區(qū)域性貿(mào)易組織或自由貿(mào)易協(xié)定中大都有涉及環(huán)境規(guī)制的相關(guān)規(guī)則，其表現(xiàn)形式和主要內(nèi)容存在差異，但總體上體現(xiàn)了內(nèi)容日益詳盡，規(guī)則逐漸具有約束力，爭端解決愈發(fā)傾向于強制機制的特點。在此大背景下，為了完善中韓FTA環(huán)境與貿(mào)易機制，中韓應以簽訂環(huán)境合作附屬協(xié)議的方式，進一步完善環(huán)境與貿(mào)易標準規(guī)則，建立獨立的環(huán)境與貿(mào)易爭端解決機制，明確環(huán)境與貿(mào)易合作委員會的機構(gòu)、人員設(shè)置和職能安排，構(gòu)建專門機構(gòu)來推動公眾參與機制的發(fā)展，擴大公眾參與環(huán)境與貿(mào)易合作的渠道，透明化環(huán)境法規(guī)的執(zhí)行過程。通過以上機制和規(guī)則的完善優(yōu)化，不但有利于推進落實中韓雙方在環(huán)境與貿(mào)易法律政策方面的相互支持與合作，也有利于我國在加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略進程中，處理好貿(mào)易與環(huán)境規(guī)制的關(guān)系，構(gòu)筑立足周邊、輻射“一帶一路”、面向全球的自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)，有效應對貿(mào)易保護主義、單邊主義。