王文娟 張世青

(山東大學(xué) 哲學(xué)與社會發(fā)展學(xué)院，山東 濟南 250100；濟南大學(xué) 政法學(xué)院，山東 濟南 250014)

一項政策大都要經(jīng)歷政策評估這一環(huán)節(jié)。政策制定者通過考察政策的運行效率、實施效果、社會影響等多方因素，進而作出修改、延續(xù)或終止等方面的選擇。養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策是國家為處理日益嚴(yán)重的老有所養(yǎng)問題，在投融資、土地供應(yīng)、稅費、補貼等方面給予民間資本一定程度的扶持或特惠的政策，從而激勵民間資本積極介入、參與養(yǎng)老問題的解決。近年來，由于我國老齡化水平日趨加深，同時養(yǎng)老服務(wù)供給又存在著嚴(yán)重不足(1)崔恒展、張軍：《供需視角下的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展研究》，《濟南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第5期。，國家遂在政策層面愈加重視對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的扶持。例如，1999年，國家出臺了《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》?！掇k法》規(guī)定，國家、社會組織和個人舉辦的社會福利機構(gòu)均可享受國家有關(guān)優(yōu)惠政策。此舉標(biāo)志著國家開始對民辦養(yǎng)老機構(gòu)給予政策支持。再如2013年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》。該《意見》對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的扶持政策做了綱領(lǐng)性規(guī)定，地方政府據(jù)此又制定了本地的扶持政策，目的在于引導(dǎo)我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)實現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展。在各級政府異常重視養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策的背景下，國家及政策研究者很有必要對這項政策進行理性的評估，進而對扶持政策的發(fā)展走勢作出符合實際的研判。

一、養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策評估的新視角

目前，學(xué)界對養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策評估的研究主要集中在三大方面。一是對扶持政策評估標(biāo)準(zhǔn)的研究。陳雷提出了評估民辦養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策的兩個通行標(biāo)準(zhǔn)：公平性和有效性。其中，公平性涉及“公平價值取向和理念、政策享受的平等性、制度覆蓋情況等”，有效性是指“某種制度在實施中產(chǎn)生影響的效果和效應(yīng)，包括政策目標(biāo)達成、政策運行規(guī)范性、需求滿足程度、資源的利用效率等”(2)陳雷：《民辦養(yǎng)老機構(gòu)優(yōu)惠扶持政策實施評估研究——基于公平性與有效性視角》，《云南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第1期。。二是對扶持政策運行效率的評估研究。田楊等人對山東省45家養(yǎng)老機構(gòu)進行了評估，發(fā)現(xiàn)政府的扶持政策效果明顯，如養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展迅速，但并未實現(xiàn)政策預(yù)期設(shè)想，具體表現(xiàn)為：資金扶持政策完全或真正落實到位的非常有限、服務(wù)人員素質(zhì)不高、養(yǎng)老資源整體利用率不高等。(3)田楊、崔樹義、楊素雯：《養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策實施效果評估——基于山東省45家養(yǎng)老機構(gòu)的調(diào)查分析》，《山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第3期。三是對扶持政策實施效果的評估研究。余新仁就福建省民辦養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策的實施效果，調(diào)查了102家民辦養(yǎng)老機構(gòu)，發(fā)現(xiàn)用地優(yōu)惠政策、金融扶持政策以及設(shè)置醫(yī)療機構(gòu)與醫(yī)療保險定點單位申請扶持政策等難以落實，同時養(yǎng)老機構(gòu)的行政事業(yè)性收費或減免政策、養(yǎng)老護理員的崗位補貼政策和最低工資保障制度等方面仍待落實。(4)余新仁：《民辦養(yǎng)老機構(gòu)優(yōu)惠扶持政策落實研究》，《社會福利(理論版)》2015年第6期。

針對養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策在運行效率及實施效果存在的問題，學(xué)界主要提出了兩方面的化解對策。一是建議政府真正落實并進一步強化相應(yīng)的扶持政策。細(xì)言之，政府要落實土地供應(yīng)政策、稅費優(yōu)惠政策、金融信貸政策以及提高對養(yǎng)老機構(gòu)的補貼和擴大補貼范圍，同時加大對養(yǎng)老機構(gòu)工作人員的扶持。(5)黃闖：《民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)運行：自我發(fā)展與支持體系》，《重慶社會科學(xué)》2016年第2期。二是采取合理扶持養(yǎng)老機構(gòu)的政策。有學(xué)者指出，政府可不對養(yǎng)老機構(gòu)做數(shù)量上的要求，而應(yīng)要求提高其利用率和提升老年人的機構(gòu)養(yǎng)老獲得感。比如，可對農(nóng)村幸福院和城市日間照料中心改建為社區(qū)嵌入式的小型托管、住養(yǎng)機構(gòu)和老年人活動中心(6)李克純、李棟：《北京養(yǎng)老機構(gòu)運營調(diào)查：盈利仍然困難》，《中國房地產(chǎn)報》2014年11月10日。。從民辦養(yǎng)老機構(gòu)的立場及化解問題的角度出發(fā)，這兩點建議非常必要，并且各級地方政府也在盡力執(zhí)行相應(yīng)的扶持政策。

但筆者更傾向于認(rèn)為，政府及養(yǎng)老政策研究者對養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策的評估不能再局限于公平、效率及實施效果這些標(biāo)準(zhǔn)，還需回到扶持政策是持續(xù)強化還是逐漸削弱這一帶有元問題的標(biāo)準(zhǔn)。采用這一評估標(biāo)準(zhǔn)基于如下因素考量：

其一，該標(biāo)準(zhǔn)反映了政府和市場在化解養(yǎng)老難題時各自所應(yīng)扮演的角色。毫無疑問，政府擔(dān)負(fù)著保障每位老年人都能夠?qū)崿F(xiàn)老有所養(yǎng)目標(biāo)的法律責(zé)任，此就要求政府通過興建養(yǎng)老機構(gòu)、提高養(yǎng)老金水平等方式來達致。鑒于我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，政府的養(yǎng)老責(zé)任通常定位于滿足每位老年人的底線需要或基本需要，而對于較高水平的或特殊的養(yǎng)老服務(wù)需求，倡導(dǎo)通過民辦養(yǎng)老機構(gòu)來獲得解決。故而，國家出臺了大量扶持政策，以推動養(yǎng)老市場發(fā)展。當(dāng)對民辦養(yǎng)老機扶持政策的實施效果評估后，如果發(fā)現(xiàn)這些扶持政策既不能滿足民辦養(yǎng)老機構(gòu)生存和發(fā)展的基本要求，又不能達到政府的政策預(yù)期，也不能提高老年人的養(yǎng)老滿意度，即出現(xiàn)了涉及三方的“政策失靈”，那么就需要政策制定者對養(yǎng)老機構(gòu)的扶持政策作出較大修改或終止的決定，而不能再強力推行扶持政策。

其二，該標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)乎政府資源和社會資源的流向與高效使用問題。對養(yǎng)老機構(gòu)的扶持意味著政府拿出一部分財政資金、土地等稀缺資源投向市場，對養(yǎng)老機構(gòu)的稅費減免或補貼也意味著政府財政收入的減少。如果流向養(yǎng)老市場的財政資金、土地等沒有發(fā)揮預(yù)期的政策效果，就說明政府的政策設(shè)置、資金投入缺乏足夠效率。同理，如果民間資本在政府扶持政策的吸引與激勵下進入了養(yǎng)老市場，但在養(yǎng)老市場上無法獲利或者獲利甚少時，對他們而言，這就是一種非理性的、非高效的市場投資行為。因此，政府的扶持政策走向直接關(guān)系到政府和社會稀缺資源的流向是否擁有較高的使用效率問題，如果扶持政策效率很低或沒有效率，那么就應(yīng)當(dāng)對其作出調(diào)整、修改或終止。

其三，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)本質(zhì)上是市場行為，政府如果長期主導(dǎo)推動則有干預(yù)市場運行的“越位”傾向。在中國現(xiàn)行體制下，一般而言，某項產(chǎn)業(yè)在發(fā)展前景不明、耗資較大的發(fā)展初期，若沒有政府的強力推動有時候就難以開展?；诖朔N現(xiàn)實，為引導(dǎo)、鼓勵民間資本積極介入養(yǎng)老領(lǐng)域，以形成養(yǎng)老服務(wù)市場，各級政府通過土地、稅費、信貸等政策向民辦養(yǎng)老機構(gòu)給予相應(yīng)的優(yōu)惠、減免。從短期看，此舉具有一定的合理性，也能在某種程度上刺激養(yǎng)老服務(wù)市場的生成。但從長遠(yuǎn)來看，假若民辦養(yǎng)老機構(gòu)一遇到經(jīng)營難題，就向政府尋求資金、土地等方面的扶持，無疑會造成養(yǎng)老機構(gòu)對政府的依賴、依附，以致違背市場主體間的公平競爭規(guī)則。更進一步言，政府過多地干預(yù)養(yǎng)老機構(gòu)的生存、發(fā)展問題，乃典型的“越位”行為，長此以往勢必影響整個養(yǎng)老市場的健康、有序運轉(zhuǎn)。

二、養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策應(yīng)當(dāng)弱化的事實根據(jù)

毋庸諱言，國家長期實施的養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策有力地推動了我國養(yǎng)老機構(gòu)的快速發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，全國各類養(yǎng)老機構(gòu)和設(shè)施有16.8萬個，養(yǎng)老床位合計達到727.1萬張，比上年增長3.3%，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位29.1張。(7)《2018年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http：//http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201908/20190800018807.shtml。盡管如此，如果對養(yǎng)老機構(gòu)的運行現(xiàn)狀、實施效果進行剖析，會發(fā)現(xiàn)我國的養(yǎng)老機構(gòu)存在著入住率不高、政策套利、誤導(dǎo)企業(yè)家投資等若干問題，而且有些問題還非常難以解決。

一是養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策誤導(dǎo)民間資本投資養(yǎng)老機構(gòu)。鑒于資本帶有天然的逐利屬性，顯然，無論是公辦民營型還是民辦民營型的養(yǎng)老機構(gòu)，追逐利潤是它們的首要目的或主要目的。一般而言，養(yǎng)老機構(gòu)能否盈利以及盈利多少，受制于前期資金投入的規(guī)模、入住率、收費標(biāo)準(zhǔn)、員工工資、政府扶持資金、市場競爭程度等多種因素的制約。多數(shù)調(diào)查表明，民辦養(yǎng)老機構(gòu)很難實現(xiàn)盈利目標(biāo)。如趙佳寅對長春市某區(qū)36家民辦養(yǎng)老機構(gòu)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：4家養(yǎng)老機構(gòu)“盈利較多”、14家“略微盈利”、10家“收支平衡”、6家“略微虧損”、2家“虧損嚴(yán)重”。(8)趙佳寅：《民辦養(yǎng)老機構(gòu)運營的困境與對策》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2016年第1期。從全國范圍看，據(jù)統(tǒng)計，有40%的民辦養(yǎng)老機構(gòu)常年處于虧損狀態(tài)，僅9%實現(xiàn)了盈利，而其中80%左右盈利率在5%以下。(9)《養(yǎng)老服務(wù)供需失衡 四成民營養(yǎng)老機構(gòu)虧損》，http：//www.yicai.com/news/4022450.html。顯而易見，在市場經(jīng)濟體制下，政府鼓勵進入的或資本自愿進入的任一行業(yè)和領(lǐng)域都伴有風(fēng)險性和不確定性，政府和市場既不能保證資本的保值，更不能保證其增值。但是，政府為化解養(yǎng)老危機、發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，出臺的大量養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策無疑給民間資本描繪了誘人的發(fā)展前景。當(dāng)扶持政策紅利用盡或者無法完全享用時，民間養(yǎng)老機構(gòu)的盈利問題、可持續(xù)發(fā)展問題便隨之而來，虧損、微薄盈利、難以盈利很可能就成為大多數(shù)民間養(yǎng)老機構(gòu)的運行常態(tài)。實言之，養(yǎng)老機構(gòu)的破產(chǎn)抑或艱難經(jīng)營，不僅意味著財政投入沒有實現(xiàn)其預(yù)設(shè)的經(jīng)濟價值和社會價值，而且還會向其他民間資本發(fā)出遠(yuǎn)離養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的警示，最終危及中國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展和多元化的發(fā)展格局。

二是養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策阻礙公平競爭的養(yǎng)老市場的形成。養(yǎng)老機構(gòu)的不公平競爭一方面體現(xiàn)在公辦養(yǎng)老機構(gòu)與民辦養(yǎng)老機構(gòu)之間。政府雖然對公辦養(yǎng)老機構(gòu)和民辦養(yǎng)老機構(gòu)都給予了政策扶持、資金扶持，但從扶持力度看，由于公辦養(yǎng)老機構(gòu)的“公有”屬性，政府對它們的扶持力度更強、財政投入更多。然而在養(yǎng)老市場上，民辦機構(gòu)則要與公辦機構(gòu)展開同等競爭。顯然，這是一種不公平的偽競爭，公辦機構(gòu)較低的收費價格勢必擠占民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展空間。為扭轉(zhuǎn)此種不利態(tài)勢，民辦養(yǎng)老機構(gòu)會把很大一部分精力用在游說政府方面，以渴求扶持政策全部落實并希冀與公辦養(yǎng)老機構(gòu)獲得同樣的政策支持，甚或追求特殊的扶持政策。從長遠(yuǎn)來看，此又將會影響它們追求內(nèi)部管理的完善和服務(wù)質(zhì)量的提升。養(yǎng)老機構(gòu)的不公平競爭還表現(xiàn)在營利性養(yǎng)老機構(gòu)和非營利性養(yǎng)老機構(gòu)之間。在實踐中體現(xiàn)為：“部分非營利性養(yǎng)老機構(gòu)在享受政府優(yōu)惠和補貼的同時，從事營利性經(jīng)營活動，從而對營利性養(yǎng)老機構(gòu)形成不公平競爭”(10)吳玉韶：《中國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展研究》，《老齡科學(xué)研究》2015年第8期。，這種行為實際上背離了非營利養(yǎng)老機構(gòu)需承擔(dān)公益性責(zé)任目標(biāo)的政策初衷。上述兩個方面若得不到有效解決，均會不同程度地制約公平的養(yǎng)老機構(gòu)市場的形成和發(fā)展。

三是養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策引發(fā)部分養(yǎng)老機構(gòu)政策套利現(xiàn)象。必須承認(rèn)，絕大多數(shù)民間資本能夠利用政府提供的優(yōu)惠政策和資金支持來投資、興建養(yǎng)老機構(gòu)。然而事實表明，由于政府對養(yǎng)老機構(gòu)補貼數(shù)額的逐漸提高，有的政府在事中、事后出現(xiàn)監(jiān)管不力或疏于監(jiān)管現(xiàn)象，有些民辦養(yǎng)老機構(gòu)便放棄參與解決養(yǎng)老難題的社會責(zé)任，轉(zhuǎn)而借創(chuàng)建養(yǎng)老機構(gòu)之名謀取私利。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為獲取政府的一次性建設(shè)補助金和三年的運營補助金，有的養(yǎng)老機構(gòu)采取虛報床位數(shù)、老年人入住數(shù)等方式套取政府的財政補貼(11)田楊、崔樹義、楊素雯：《養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策實施效果評估——基于山東省45家養(yǎng)老機構(gòu)的調(diào)查分析》，《山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第3期。。還有研究顯示：“部分養(yǎng)老機構(gòu)異化成了房地產(chǎn)等商業(yè)開發(fā)項目。一些企業(yè)或私人投資者之所以瞄準(zhǔn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，并非真正出于提供養(yǎng)老服務(wù)的目的，實際上也并不依靠收住老人來獲取收益，而是以養(yǎng)老機構(gòu)之名獲得廉價的土地等資源后另謀生財之道，根本不在乎床位是否空置?！?12)謝瓊：《養(yǎng)老機構(gòu)：一床難求還是床位空置率高》，《光明日報》2015年6月15日。

四是養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策并未促使養(yǎng)老機構(gòu)產(chǎn)生較高的入住率。盡管全國各地的民辦養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量呈蓬勃發(fā)展之勢，但老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)的積極性并不高。換言之，政府對養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策并沒有產(chǎn)生預(yù)期的養(yǎng)老入住效果，反而出現(xiàn)了較高的空床率，造成養(yǎng)老資源的嚴(yán)重浪費。有研究發(fā)現(xiàn)，“北京的床位空置率為40%—50%；即使在老齡化程度最高的上海市，養(yǎng)老機構(gòu)的總體入住率也不足70%，個別郊區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)實際入住率甚至不足20%；南京目前有一半在建或已建好的養(yǎng)老床位處于空置狀態(tài)，更有甚者，由于各種原因，該市每年都有10多家民辦養(yǎng)老機構(gòu)關(guān)門停業(yè)?！?13)謝瓊：《養(yǎng)老機構(gòu)：一床難求還是床位空置率高》，《光明日報》2015年6月15日。根據(jù)崔樹義等人的調(diào)查，山東省45家養(yǎng)老機構(gòu)中，平均入住147名老年人，入住率為46.74%，有的機構(gòu)入住率甚至僅有6%(14)崔樹義、田楊：《養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展“瓶頸”及其破解——基于山東省45家養(yǎng)老機構(gòu)的調(diào)查》，《中國人口科學(xué)》2017年第2期。。不難理解，老年人入住率較低的原因除了與中國人家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念密不可分外，也與民辦養(yǎng)老機構(gòu)較高的收費直接相關(guān)。盡管政府及學(xué)界意識到可把養(yǎng)老扶持金由補“磚頭”轉(zhuǎn)向補“人頭”(15)張翔、林騰：《補“磚頭”、補“床頭”還是補“人頭”——基于浙江省某縣養(yǎng)老機構(gòu)的個案調(diào)查》，《社會保障研究》2012年第4期。，但民辦養(yǎng)老機構(gòu)為了盈利，必須要提高入院價格，而較高的收費又會排斥掉那些收入不高階層老年人的入住，這反過來又會制約養(yǎng)老機構(gòu)的入住率。為避免此種困境，學(xué)界及養(yǎng)老機構(gòu)又極力呼吁政府加大對養(yǎng)老機構(gòu)的資金扶持力度。此種主張無疑背離了政府養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策的初衷，即撬動、利用民間資本發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

五是養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策并未產(chǎn)生養(yǎng)老福利預(yù)期。2013年，民政部制定了《老年人能力評估》這一文件，但有些養(yǎng)老機構(gòu)并沒有真正執(zhí)行，而是依據(jù)自己制定的能力評估標(biāo)準(zhǔn)對老年人進行能力評估。結(jié)果出現(xiàn)了那些可以正常交流、身體健康、生活自理的老年人可以進入機構(gòu)養(yǎng)老，而那些失能失智的老年人多被排斥在外的情況。從風(fēng)險規(guī)避的角度看，這符合養(yǎng)老機構(gòu)的理性選擇。不可忽略的是，政府的扶持政策還體現(xiàn)著民辦養(yǎng)老機構(gòu)需要承擔(dān)一定程度的養(yǎng)老福利責(zé)任，即它應(yīng)當(dāng)是一種“弱盈利性社會福利項目”(16)趙文聘：《福利事業(yè)中制約共建共享格局的不均衡性因素——以弱盈利性社會福利項目為例》，《學(xué)習(xí)與實踐》2018年第7期。。換言之，民辦養(yǎng)老機構(gòu)還應(yīng)向那些收入水平不高、生活無法自理的老年人敞開大門。然而，由于政府監(jiān)管不力或者養(yǎng)老機構(gòu)社會責(zé)任缺失，公辦養(yǎng)老機構(gòu)和民辦養(yǎng)老機構(gòu)均存在著不同程度的選擇性。研究表明，某些公助或公辦的養(yǎng)老機構(gòu)在對老年人進行能力評估時，專門收住那些身體健康狀況和經(jīng)濟條件都比較好的老年人，而將那些身體健康狀況差、貧困的老年人拒之門外。(17)陳友華、艾波、苗國：《養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展：問題與反思》，《河海大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016年第6期。同樣，民辦養(yǎng)老機構(gòu)對老年人采取的是一種非常強的排斥性入住策略。再以崔樹義等人的調(diào)查為例，“目前山東省養(yǎng)老機構(gòu)失能老人收住率只有30%左右；對于失智老人，只有少數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)予以收??；即使是收住失能、失智老人的機構(gòu)，也幾乎不能提供身體機能和認(rèn)知機能方面的康復(fù)訓(xùn)練。”(18)崔樹義、田楊：《養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展“瓶頸”及其破解——基于山東省45家養(yǎng)老機構(gòu)的調(diào)查》，《中國人口科學(xué)》2017年第2期。

六是養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策會形成“政策內(nèi)卷化”現(xiàn)象。學(xué)界一般認(rèn)為“內(nèi)卷化”這一概念率先由吉爾茨在分析爪哇島農(nóng)業(yè)時所提?！白ν廴俗约翰豢赡苻D(zhuǎn)變成為資本經(jīng)濟的一部分，轉(zhuǎn)變?yōu)橥庋有缘霓r(nóng)業(yè)。因為他們?nèi)狈Y本，沒有能力剝離多余的勞動力，外加行政性的障礙，使他們不能跨越他們的邊界……對于這樣一個自我戰(zhàn)勝的過程，我稱之為‘農(nóng)業(yè)的內(nèi)卷化’?！?19)轉(zhuǎn)引自劉世定、邱澤奇：《“內(nèi)卷化”概念辨析》，《社會學(xué)研究》2004年第5期。后來這一概念被學(xué)界廣為引用并加以演進。杜贊奇在分析20世紀(jì)前半期中國國家政權(quán)擴張及其現(xiàn)代化進程時，提出了“國家政權(quán)內(nèi)卷化”這一概念?！皣艺?quán)內(nèi)卷化是指國家機構(gòu)不是靠提高舊有或新增(此處指人際或其他行政資源)機構(gòu)的效益，而是靠復(fù)制或擴大舊有的國家與社會關(guān)系來擴大其行政職能?！?20)杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，江蘇人民出版社2004年版，第51頁。筆者所提的“政策內(nèi)卷化”深受杜贊奇的影響，并認(rèn)為政策內(nèi)卷化現(xiàn)象是指國家或政府通過出臺政策的方式以解決某一社會問題，然而隨著所要解決問題的愈加復(fù)雜或出現(xiàn)了新情況，原有政策已不能有效應(yīng)對，國家不得不出臺更多的政策以彌補、修正原有政策的不足，最終出現(xiàn)“問題無止境的增多、扶持政策再增加、問題還是很難解決、再出臺更多扶持政策”的怪圈。由此可見，如果各級政府仍然沿襲靠出臺扶持政策或配套政策來應(yīng)對養(yǎng)老機構(gòu)所出現(xiàn)問題的思路，那么政策內(nèi)卷化現(xiàn)象將更為嚴(yán)重，因為問題是無窮盡的且不可預(yù)測的。

三、養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策的發(fā)展走向

據(jù)上可知，當(dāng)前我國的養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策產(chǎn)生了一些異化現(xiàn)象，而且有些問題(如養(yǎng)老機構(gòu)的盈利問題)又非常難以解決，政府又采取慣常的對現(xiàn)行政策進行補“補丁”的方式予以應(yīng)對。然而事實上，幾乎每一項政策都是不完美的存在，養(yǎng)老機構(gòu)就會希望或要求政府不斷地完善、修訂、出臺相應(yīng)的扶持政策。實言之，每一項公共政策背后幾乎均涉及政府對人力、物力、財力等稀缺資源的配置問題。對養(yǎng)老機構(gòu)無窮盡的政策扶持，就意味著政府的資金補貼、物力補貼等也難有盡頭，假以時日，這又會增加政府的財政負(fù)擔(dān)，實質(zhì)上是加重納稅人的負(fù)擔(dān)?；诖?，政府可引入“預(yù)防預(yù)見性治理”理念，即政府用少量的錢預(yù)防，而不是花大量的錢進行治療，而且政府在做決定時，應(yīng)盡一切可能考慮到未來。(21)戴維·奧斯本、特德蓋·布勒：《改革政府》，周敦仁譯，上海譯文出版社2006年版，第205頁?！邦A(yù)防預(yù)見性治理要求我們培養(yǎng)更敏銳的前瞻性政策規(guī)劃能力，去思考未來會遇到的問題”(22)文軍、劉雨婷：《40年來中國治理研究回顧與實踐展望》，《濟南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第3期。，這一理念體現(xiàn)在養(yǎng)老領(lǐng)域乃是，政府需逐步減弱對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策扶持，使其最終按照市場化的方式運作。當(dāng)然，這一主張并不是要求政府對養(yǎng)老事務(wù)采取放任自流的做法，而是實施更加精準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)政策。

一是在對民辦養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策弱化的同時，重點給予它們土地政策扶持或租金扶持。當(dāng)前中央及地方政府對養(yǎng)老機構(gòu)的扶持政策非常繁多，但從政策的重要性程度看，我們以為，土地扶持政策最為重要。此中原因在于：一方面，我國的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地歸集體所有，城市土地歸地方政府所有。這表明，民間資本若要獲得土地的使用權(quán)也必須獲得農(nóng)村集體或地方政府的同意。另一方面，《土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，同時嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。這就意味著即便是擁有土地的農(nóng)民或者集體，也不能隨意改變土地的屬性和用途。上述兩點意味著社會資本在進入養(yǎng)老市場時面臨著較大的土地制度限制。因此，政府需加強對養(yǎng)老機構(gòu)的土地政策扶持。

具體來看，地方政府就得在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)滿足民間資本的用地需要，使民間力量有資格興建養(yǎng)老機構(gòu)。另外，有些民間資本還可通過租賃政府或民間一些建筑設(shè)施，加以改造轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老機構(gòu)。事實表明，在土地價格和租賃價格一直高昂的背景下，民間資本無論是靠承包土地興建養(yǎng)老機構(gòu)還是靠租賃建筑設(shè)施改造建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)，均需要大量的資金投入。有研究顯示：“民辦養(yǎng)老機構(gòu)的土地使用要占到其成本支出的很大部分，甚至達到70%左右?！?23)吳雅琴、韓旭：《淺析我國民辦養(yǎng)老機構(gòu)成本控制及融資對策建議》，《商業(yè)經(jīng)濟》2016年第10期。據(jù)報道，安徽合肥九久夕陽紅養(yǎng)老院若按照市場價格租賃養(yǎng)老機構(gòu)，每年需繳房租190萬元，而租賃政府用房，只需繳20萬元。(24)夏海軍：《民辦養(yǎng)老須解“成長的煩惱”》，《安徽日報》2015年1月15日?？梢?，在土地價格、租賃價格高昂的環(huán)境下，如果沒有政府的土地政策或租金政策扶持，那么民辦養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營成本將會居高不下，這直接影響?zhàn)B老機構(gòu)的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，我們主張政府可以弱化對民辦養(yǎng)老機構(gòu)在稅費、補貼、人才培養(yǎng)和就業(yè)等方面的優(yōu)惠政策，使其根據(jù)市場法則求得生存和發(fā)展，轉(zhuǎn)而把重點放在土地供應(yīng)扶持政策和租金扶持方面。這兩方面的扶持程度需要綜合考察土地或建筑物所在的區(qū)位、性質(zhì)、市場價格等因素，并且這種扶持還應(yīng)當(dāng)有一定的時間限制，而不能無限期的扶持?；诖朔N扶持政策理念，當(dāng)前對那些已經(jīng)全部獲得了政府床位、稅費等補貼的養(yǎng)老機構(gòu)，政府就不應(yīng)再繼續(xù)補貼；對那些在合同期內(nèi)、還未全部享受完政策扶持的養(yǎng)老機構(gòu)，政府還需繼續(xù)補貼，直至合同到期為止。

二是政府可通過實施間接扶持政策推動民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展。2019年，國務(wù)院辦公廳在頒發(fā)的《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》中指出，要“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、社會參與的養(yǎng)老服務(wù)工作機制”。社會參與很重要的一點是要依靠市場機制實現(xiàn)企業(yè)、社會組織向老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的目的。前文已述，雖然社會力量興建了大量養(yǎng)老機構(gòu)，同時一些養(yǎng)老機構(gòu)也采取公辦民營方式，但養(yǎng)老機構(gòu)入住率普遍較低的問題并沒有得到解決，長此以往，民間資本投資養(yǎng)老機構(gòu)的熱情將會大打折扣，進而制約養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。因此，政策制定者、養(yǎng)老機構(gòu)負(fù)責(zé)人還必須考慮如何提高養(yǎng)老機構(gòu)入住率這一棘手的發(fā)展難題。為促使那些有意愿、有需要的老年人能夠入住養(yǎng)老機構(gòu)，一方面，養(yǎng)老機構(gòu)需要提高自身的管理水平、服務(wù)水平以及進行合理定價，另一方面，政府在對養(yǎng)老機構(gòu)給予土地、租金等直接政策扶持外，還可借助法律援助政策、宣傳政策、養(yǎng)老金政策等間接性的扶持政策以推動養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展。這種間接性的扶持政策并不要求政府向養(yǎng)老機構(gòu)直接投入大量資金、土地等資源，而是通過實施具有正外部性的支持政策來促進養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展。我們認(rèn)為，當(dāng)下及未來一項很重要的間接扶持政策乃是養(yǎng)老金政策。因為眾多研究表明，養(yǎng)老機構(gòu)較低的入住率與其收費相對較高直接相關(guān)，致使有些低收入老年人雖然有入住養(yǎng)老機構(gòu)的需求，但因缺乏支付能力而被排斥在外。(25)喬曉春：《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)為何興旺不起來？》，《社會政策研究》2019年第2期。事實表明，中央及地方政府每年都在提高養(yǎng)老金水平，但提高的幅度并不大，尤其是農(nóng)村老年人、城鎮(zhèn)居民以及企業(yè)退休職工的養(yǎng)老金待遇還很低，這使得他們沒有足夠的支付能力進入養(yǎng)老機構(gòu)。因此，政府還需要持續(xù)不斷地提高老年人尤其是收入水平非常低、甚至是沒有收入的老年人的養(yǎng)老金水平，確保他們具備入住不同性質(zhì)、不同層級、不同收費標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老機構(gòu)的能力。

三是強化對養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)管，保障養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)范化運行。一般而言，養(yǎng)老機構(gòu)要向入住機構(gòu)的老年人提供康復(fù)護理、生活照料、精神慰藉、文化娛樂等多樣化的養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老機構(gòu)能否供給這些服務(wù)以及供給質(zhì)量如何，除了與自身的資源多寡、人員素質(zhì)、管理水平等因素相關(guān)外，還離不開政府以及社會對其的監(jiān)督。事實表明，有些養(yǎng)老機構(gòu)在無法提供足夠?qū)I(yè)性的護理服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)的情形下就走向了市場，同時有些養(yǎng)老機構(gòu)甚至存在著虐待老人、打罵老人的違法或不文明現(xiàn)象。因此，政府還必須要對養(yǎng)老機構(gòu)嚴(yán)格監(jiān)管，使其在法律法規(guī)的框架下運行。一方面，政府需健全、完善養(yǎng)老機構(gòu)的準(zhǔn)入、評估、退出機制，推行養(yǎng)老機構(gòu)的等級評定及評估等制度。具體而言，關(guān)于等級評定制度，在養(yǎng)老機構(gòu)進入市場時，政府確定它們的服務(wù)對象、服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容、收費價格等，當(dāng)發(fā)展到一定階段后，政府再為其進行較為恰當(dāng)?shù)氖袌龆ㄎ?；關(guān)于評估制度，可由直接主管的民政部門或工商部門、第三方機構(gòu)對養(yǎng)老機構(gòu)進行定期、不定期的評估，并向社會公布評估結(jié)果，接受公眾、社會監(jiān)督，確使養(yǎng)老機構(gòu)的管理、服務(wù)、人員等方面能夠真正到位。另一方面，政府制定出操作性強的制度法規(guī)，明確養(yǎng)老機構(gòu)、老年人及其家屬的權(quán)利和責(zé)任，特別是當(dāng)老年人發(fā)生意外事件與養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)生矛盾糾紛時，能夠有法可依。此外，政府還需通過法律法規(guī)手段，追究那些政策套利、擾亂養(yǎng)老市場公平競爭以及虐待、打罵老人的養(yǎng)老機構(gòu)或個人的法律責(zé)任。當(dāng)然，對那些達不到制度規(guī)定或違法情節(jié)嚴(yán)重的養(yǎng)老機構(gòu)，政府應(yīng)依法使其退出養(yǎng)老市場。

四是政府需加大對公辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策支持，在機構(gòu)數(shù)量與服務(wù)質(zhì)量上最大程度地滿足老年人的養(yǎng)老需要。顯然，政府弱化對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策扶持，并不表明要求政府退出養(yǎng)老領(lǐng)域，反而更應(yīng)加強對公辦養(yǎng)老機構(gòu)的資金支持、人力資源支持和社會資源支持等，因為公辦養(yǎng)老機構(gòu)具有較強的福利性和非排他性。具體而言，在資金支持方面，政府可提高對公辦養(yǎng)老機構(gòu)的財政預(yù)算，并向公辦養(yǎng)老機構(gòu)輸送更多的社會福利彩票資金，同時把原計劃投入民辦養(yǎng)老機構(gòu)的資金投向公辦機構(gòu)，尤其是為農(nóng)村投資興建較多的敬老院、幸福苑、日間照料中心等，促使城鄉(xiāng)養(yǎng)老福利向一元化邁進(26)馬光川：《分割與整合：城鄉(xiāng)社會福利一元演進的制度邏輯》，《濟南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第6期。。政府在興建和發(fā)展公辦養(yǎng)老機構(gòu)時，還需注意兩個問題：其一，公辦養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)在優(yōu)先滿足特殊老年人，如貧困老年人、失能失智老年人優(yōu)先入住的前提下，逐漸向那些具有機構(gòu)養(yǎng)老意愿、生活能夠自理、身體健康的老年人開放(27)林卡、朱浩：《應(yīng)對老齡化社會的挑戰(zhàn)：中國養(yǎng)老服務(wù)政策目標(biāo)定位的演化》，《山東社會科學(xué)》2014年第2期。；其二，公辦養(yǎng)老機構(gòu)還要避免高檔化、奢侈化的現(xiàn)象，防止把公辦養(yǎng)老機構(gòu)辦成酒店式、公寓式的豪華機構(gòu)。在人力資源支持方面，針對當(dāng)前有不少機構(gòu)存在著服務(wù)人員專業(yè)化水平不高且流動性強等問題，公辦養(yǎng)老機構(gòu)可采取向員工提供專業(yè)技能培訓(xùn)的方式，提高現(xiàn)有員工的專業(yè)化水平；同時，招聘臨床護理、老年服務(wù)與管理等專業(yè)的大中專畢業(yè)生，并提高他們的薪酬待遇，確保養(yǎng)老機構(gòu)有足夠的吸引力留住人才。在社會資源支持方面，政府可鼓勵符合條件的養(yǎng)老機構(gòu)興建醫(yī)院或鼓勵社區(qū)醫(yī)院進駐養(yǎng)老機構(gòu)，促進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合目標(biāo)的實現(xiàn)，也可動員志愿者去養(yǎng)老機構(gòu)為老年人做一些精神慰藉、護理等方面的服務(wù)。