張軍旗

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，上海 200433）

一、引 言

我國(guó)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”）是深化改革、擴(kuò)大開放的重要舉措，應(yīng)體現(xiàn)為貿(mào)易、投資、金融的高水平自由化及公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的營(yíng)造。2017年3月30日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》更是提出上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)要“進(jìn)一步對(duì)照國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)、查找短板弱項(xiàng)，大膽試、大膽闖、自主改，堅(jiān)持全方位對(duì)外開放”。①見(jiàn)于國(guó)務(wù)院2017年3月30日發(fā)布的《全面深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》“指導(dǎo)思想”部分。

從開放水平而言，WTO作為多邊貿(mào)易體制的載體及成員最多的貿(mào)易協(xié)定，其總體開放水平顯然不是最高的，因?yàn)閲?guó)家（含地區(qū)）之間的區(qū)域或雙邊自由貿(mào)易協(xié)定及關(guān)稅同盟的開放水平通常比WTO開放水平更高，盡管各個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定之間的開放水平并不同等。既然我國(guó)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要建設(shè)成為具有國(guó)際水準(zhǔn)甚至是國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)的自貿(mào)園區(qū)，按理其應(yīng)該意味著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的開放水平和公平競(jìng)爭(zhēng)水平至少不能低于我國(guó)在國(guó)際經(jīng)貿(mào)條約中現(xiàn)有的承諾水平，而應(yīng)該高于中國(guó)現(xiàn)有國(guó)際義務(wù)的水平，包括WTO《補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼措施協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱“SCM協(xié)議”）對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的約束水平?？墒俏覀兒苓z憾地發(fā)現(xiàn)，目前適用于我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策存在有違反SCM協(xié)議的情形，或者有違反SCM協(xié)議的潛在風(fēng)險(xiǎn)。這可以視為國(guó)務(wù)院上述文件中所說(shuō)的“短板弱項(xiàng)”。

由于補(bǔ)貼牽涉政府管理經(jīng)濟(jì)的方式，是一個(gè)帶有全局性的問(wèn)題，加上我國(guó)政府補(bǔ)貼政出多門、種類多樣，因此補(bǔ)貼已經(jīng)成為我國(guó)在多邊貿(mào)易關(guān)系中面臨的最為重大的問(wèn)題，其影響不亞于發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期關(guān)注的知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。自2004年以來(lái)我國(guó)產(chǎn)業(yè)受到來(lái)自歐美國(guó)家（特別是美國(guó)）密集的反補(bǔ)貼調(diào)查（其中大多數(shù)是與反傾銷同時(shí)進(jìn)行的“雙反”調(diào)查），也有不少措施被直接訴至WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。學(xué)術(shù)界對(duì)于我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策已給予了不少關(guān)注，相關(guān)成果主要有兩大類。第一大類成果是基于國(guó)際法角度的研究，即從WTO補(bǔ)貼規(guī)則的角度來(lái)討論我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的合法性及如何作相應(yīng)調(diào)整的問(wèn)題。這類成果有些從整體角度探討了我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策與WTO補(bǔ)貼規(guī)則的相符性問(wèn)題，①這方面的代表性成果有：賀小勇等：《中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策與WTO規(guī)則協(xié)調(diào)研究》，北京大學(xué)出版社2014年版；歐福永、熊之才：《WTO〈SCM協(xié)議〉下補(bǔ)貼問(wèn)題法律對(duì)策研究》，《中國(guó)法學(xué)》2001年第4期；尹立、張阿紅：《WTO框架下中國(guó)工業(yè)補(bǔ)貼方式改進(jìn)之探析》，《法學(xué)家》2008年第6期；梁耀文、黃永智：《我國(guó)應(yīng)對(duì)反補(bǔ)貼調(diào)查的案例研究——以廣東省為例》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2011年版；張書林：《WTO框架下中美補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼之實(shí)證研究》，中山大學(xué)出版社2015年版；甘瑛：《國(guó)際貨物貿(mào)易中的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼法律問(wèn)題研究》，法律出版社2005年版。有些則討論特定政策是否符合WTO補(bǔ)貼規(guī)則的問(wèn)題，如對(duì)可再生能源的補(bǔ)貼、對(duì)民用大飛機(jī)的補(bǔ)貼、人民幣匯率安排是否構(gòu)成補(bǔ)貼、政策性貸款是否構(gòu)成專向性補(bǔ)貼、“風(fēng)能設(shè)備案”、“汽車零配件案”，等等。②這方面的代表性成果有：劉瑛：《SC M協(xié)定與我國(guó)增值稅退稅措施的關(guān)系——從中國(guó)被訴的兩起WTO成案談起》，《法學(xué)》2008年第6期；黃文旭：《加拿大對(duì)中國(guó)半導(dǎo)體冷熱箱實(shí)行貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查案述評(píng)》，《涉外稅務(wù)》2010年第1期；沈大勇、龔柏華：《中美清潔能源產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)端的解決路徑——中美風(fēng)能設(shè)備補(bǔ)貼爭(zhēng)端案的思考》，《世界經(jīng)濟(jì)研究》2011年第7期；毛杰：《我國(guó)企業(yè)所得稅法優(yōu)惠政策與WTO補(bǔ)貼規(guī)則遵從性的法律探析》，《稅務(wù)研究》2014年第3期；黃志雄、羅嫣：《中美可再生能源貿(mào)易爭(zhēng)端的法律問(wèn)題——兼論WTO綠色補(bǔ)貼規(guī)則的完善》，《法商研究》2011年第5期；張軍旗、魏新亞：《SCM協(xié)定下我國(guó)當(dāng)前可再生能源補(bǔ)貼措施問(wèn)題分析》，《國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》，2018年第4期；張軍旗：《WTO“美國(guó)——雙反措施案”中我國(guó)政策性貸款的法律專向性認(rèn)定疑析》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第6期；《世界貿(mào)易組織背景下我國(guó)政府補(bǔ)貼民用大飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的若干思考》，《中國(guó)國(guó)際法年刊》（2012年），法律出版社2013年出版；李壽平：《試論WTO框架下國(guó)家對(duì)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的研發(fā)補(bǔ)貼法律問(wèn)題》，《時(shí)代法學(xué)》，2012年第2期?，F(xiàn)有成果已經(jīng)注意到我國(guó)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策存在一些問(wèn)題，即存在與WTO補(bǔ)貼規(guī)則不符之處，或存在不合規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)，并就此提出了相應(yīng)的改進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的建議。也有一些研究成果從WTO補(bǔ)貼規(guī)則的角度為我國(guó)的某些政策辯護(hù)，如認(rèn)為人民幣匯率不構(gòu)成SCM協(xié)議意義下的補(bǔ)貼。③這方面的代表性成果有：楊松：《人民幣匯率爭(zhēng)端的法律分析》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第5期；韓龍：《人民幣匯率補(bǔ)貼論：基于WTO補(bǔ)貼構(gòu)成條件的審視》，《中外法學(xué)》2009年第3期；龔柏華、尤浩：《美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼訴訟中有關(guān)人民幣匯率的法律問(wèn)題分析——兼評(píng)美國(guó)Nucor公司告美國(guó)商務(wù)部拒絕就人民幣匯率補(bǔ)貼展開調(diào)查案》，《國(guó)際商務(wù)研究》2011年第1期；賀小勇：《論美國(guó)〈公平貿(mào)易匯率改革法案〉的法律缺陷問(wèn)題——以IMF和WTO為視角》，《國(guó)際商務(wù)研究》2011年第2期。第二大類是基于國(guó)內(nèi)法角度的研究成果，這些研究成果主要關(guān)注的是我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼（包括稅收優(yōu)惠和非稅收優(yōu)惠）的經(jīng)濟(jì)效果及在國(guó)內(nèi)法上的合法性，即補(bǔ)貼授予機(jī)關(guān)（特別是地方政府）超越權(quán)限向企業(yè)提供稅收或非稅收優(yōu)惠的問(wèn)題，④這方面的代表性成果有：邵敏、包群：《地方政府補(bǔ)貼企業(yè)行為分析：扶持強(qiáng)者還是保護(hù)弱者?》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》2011年第1期；葉珊：《地方政府稅收減免承諾的效力瑕疵》，《當(dāng)代法學(xué)》2017年第6期；祝遠(yuǎn)石：《稅收優(yōu)惠政策規(guī)范化》，《嘉應(yīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2015年第12期；張現(xiàn)彬、王瑩：《地方稅收優(yōu)惠政策“路在何方”——以稅收法定和稅收管理權(quán)切入》，《地方財(cái)政研究》2017年第3期；稅收優(yōu)惠政策評(píng)估研究課題組：《稅收優(yōu)惠政策評(píng)估研究》，《稅收經(jīng)濟(jì)研究》2017年第3期。而極少關(guān)注涉及這些補(bǔ)貼措施是否符合WTO規(guī)則之下的國(guó)際義務(wù)。但在以上兩類成果中，均未看到討論我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整的研究成果。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策固然屬于我國(guó)整體產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的組成部分，但自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為我國(guó)改革開放的前沿陣地，擔(dān)負(fù)著為全國(guó)進(jìn)一步改革開放探索“可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)”的使命，在這些區(qū)域適用的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的國(guó)際法律風(fēng)險(xiǎn)及政策調(diào)整理應(yīng)得到更多重視。

本文試圖以SCM協(xié)議中的補(bǔ)貼規(guī)則為基礎(chǔ)，分析自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的現(xiàn)實(shí)或潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的宗旨和目的闡明自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)嚴(yán)格遵守SCM協(xié)議的必要性和重要性，并提出調(diào)整自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的建議。本研究將主要以履行國(guó)際義務(wù)為視角，同時(shí)會(huì)涉及補(bǔ)貼政策制定和實(shí)施的國(guó)內(nèi)法方面的內(nèi)容。

二、適用于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的補(bǔ)貼政策與WTO補(bǔ)貼規(guī)則沖突的風(fēng)險(xiǎn)

SCM協(xié)議并不禁止所有補(bǔ)貼，即并不是所有補(bǔ)貼都當(dāng)然違反條約義務(wù)。SCM協(xié)議將補(bǔ)貼分為三大類：一是禁止性補(bǔ)貼，包括出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼。這類補(bǔ)貼僅因其行為即構(gòu)成違反義務(wù)，而無(wú)須證明其對(duì)WTO其他成員的不利影響。①《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》第4.1條規(guī)定：“只要一成員有理由認(rèn)為另一成員正在給予或維持一禁止性補(bǔ)貼，則該成員即可請(qǐng)求與該另一成員進(jìn)行磋商。”第4.7條規(guī)定：“如所涉措施被視為屬禁止性補(bǔ)貼，則專家組應(yīng)建議進(jìn)行補(bǔ)貼的成員立即撤銷該補(bǔ)貼?！倍强稍V性補(bǔ)貼，指那些存在專向性并對(duì)其他成員的利益造成不利影響的補(bǔ)貼。②《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》第5條規(guī)定：“任何成員不得通過(guò)使用第1條第1款和第2款所指的任何補(bǔ)貼而對(duì)其他成員的利益造成不利影響，即：（a）損害另一成員的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)；（b）使其他成員在GATT 1994項(xiàng)下直接或間接獲得的利益喪失或減損，特別是在GATT 1994第2條下約束減讓的利益；（c）嚴(yán)重侵害另一成員的利益。”其中所提及的第1條第1款是協(xié)議對(duì)補(bǔ)貼的定義，第2條規(guī)定的是專向性標(biāo)準(zhǔn)。三是不可訴補(bǔ)貼，指不具專向性的補(bǔ)貼及符合一定條件的研發(fā)補(bǔ)貼、環(huán)境補(bǔ)貼和落后地區(qū)補(bǔ)貼，但不可訴補(bǔ)貼已自2000年1月1日起喪失效力。③《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》第31條規(guī)定：“第6.1條的規(guī)定及第8條和第9條的規(guī)定應(yīng)自《WTO協(xié)定》生效之日起適用5年。委員會(huì)將在不遲于該期限結(jié)束前180天審議這些規(guī)定的運(yùn)用情況，以期確定是否延長(zhǎng)其適用，或是按目前起草的形式延長(zhǎng)或是按修改后的形式延長(zhǎng)?！倍瘑T會(huì)在此期限沒(méi)有做出延長(zhǎng)適用的決定，從而導(dǎo)致上述三個(gè)條款自2000年1月1日起喪失效力。因此研發(fā)補(bǔ)貼、環(huán)境補(bǔ)貼和落后地區(qū)補(bǔ)貼也就不再當(dāng)然不可訴，但不具專向性的補(bǔ)貼仍然不可訴，因?yàn)榭稍V性補(bǔ)貼的條件之一就是補(bǔ)貼具有專向性。

適用于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的補(bǔ)貼政策大體上可分為兩類：一類是非專門針對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的補(bǔ)貼政策，但在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)同樣適用。另一類是僅在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中存在的補(bǔ)貼政策。這兩類補(bǔ)貼政策中有些政策已經(jīng)被WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)認(rèn)定為具有SCM協(xié)議意義上的專向性，但迄今這些政策仍然存在；有些政策則存在被認(rèn)定具有專向性的可能。專向性補(bǔ)貼并不當(dāng)然違反義務(wù)，但存在違反義務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。在個(gè)別自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還存在SCM協(xié)議明確禁止的進(jìn)口替代補(bǔ)貼，以下分別說(shuō)明。

（一）可適用于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的全國(guó)性或其他地區(qū)性補(bǔ)貼政策往往具有專向性

按照SCM協(xié)議第2.1條的規(guī)定，凡屬對(duì)授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的某一企業(yè)或某一產(chǎn)業(yè)、或一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)（簡(jiǎn)稱為“某些企業(yè)”④SCM協(xié)議原條文就是這么簡(jiǎn)稱的，本文亦將沿用此簡(jiǎn)稱。）的補(bǔ)貼即屬專向性補(bǔ)貼。從各國(guó)反補(bǔ)貼實(shí)踐及WTO補(bǔ)貼爭(zhēng)端中專家組和上訴機(jī)構(gòu)法律解釋的角度看，“某些企業(yè)”對(duì)應(yīng)的可以是所有企業(yè)，也可以是范圍廣泛（但非所有）的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)。所以“某些企業(yè)”可以理解為“范圍有限的企業(yè)”（包括狹義上的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)）。只要補(bǔ)貼不是給予廣泛的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，那么就落入“某些企業(yè)”的范疇，這種補(bǔ)貼就具有專向性。但廣泛與否并不存在具體的量化標(biāo)準(zhǔn)。

SCM協(xié)議第2條進(jìn)一步規(guī)定了補(bǔ)貼專向性的類型，即法律專向性、事實(shí)專向性、地區(qū)專向性和擬制專向性。按照第2.1條（a）項(xiàng)的規(guī)定，若補(bǔ)貼授予機(jī)關(guān)或其運(yùn)作所根據(jù)的立法將補(bǔ)貼的獲得明確限于某些企業(yè)，則具有法律專向性（或者說(shuō)法律上的專向性）。按照第2.1條（c）項(xiàng)的規(guī)定，若補(bǔ)貼計(jì)劃雖不具有法律上的專向性，但實(shí)施的結(jié)果是有限數(shù)量的某些企業(yè)使用補(bǔ)貼計(jì)劃，或某些企業(yè)主要使用補(bǔ)貼，或給予某些企業(yè)不成比例的大量補(bǔ)貼，或授予機(jī)關(guān)未公正行使給予補(bǔ)貼的決定權(quán)，則這種補(bǔ)貼具有事實(shí)上的專向性。按照第2.2條的規(guī)定，“限于授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)指定地理區(qū)域的某些企業(yè)的補(bǔ)貼”屬于具有地區(qū)專向性的補(bǔ)貼。WTO兩個(gè)爭(zhēng)端的專家組認(rèn)為，從協(xié)議上下文、目的和宗旨以及談判歷史來(lái)看，第2.2條中的“某些企業(yè)”應(yīng)解釋為“指定地區(qū)內(nèi)的企業(yè)或者產(chǎn)業(yè)”，①Panel Report，European Communities and Certain Member States -Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft，WT/DS316/R，30 June 2010，para.7.1227; Panel Report，United States - Definitive Anti-dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China，WT/DS379/R，22 October 2010，para.9.135.這樣，只要補(bǔ)貼的受益者局限于授予當(dāng)局范圍內(nèi)的指定地區(qū)（部分地區(qū)），即構(gòu)成地區(qū)專向性。SCM協(xié)議第2.3條規(guī)定，第3條之下的禁止性補(bǔ)貼推定具有專向性，此即擬制專向性。但由于禁止性補(bǔ)貼僅因其行為性質(zhì)就構(gòu)成違反義務(wù)，因此擬制專向性在處理具體爭(zhēng)端時(shí)實(shí)際意義不是很大。

我國(guó)中央政府和現(xiàn)有的十一個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在地方政府采取的補(bǔ)貼措施并不排斥在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的適用，而這些補(bǔ)貼措施中不少都具有專向性。茲僅從戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)方面舉數(shù)例簡(jiǎn)要說(shuō)明：（1）國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》和《“十二五”國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》規(guī)定了設(shè)立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金并采取一定的稅收激勵(lì)措施。2012年12月31日財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合制定了《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》。（2）《中華人民共和國(guó)可再生能源法》第24條規(guī)定國(guó)家財(cái)政設(shè)立可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金。（3）十一個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在省份的“十二五”規(guī)劃及“十二五”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中也都不同程度地規(guī)定了對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)強(qiáng)化財(cái)稅支持的內(nèi)容，其中主要采取設(shè)立專項(xiàng)資金或給予稅收激勵(lì)措施。（4）除了上述針對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)整體的補(bǔ)貼計(jì)劃外，還有一系列針對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的具體行業(yè)諸如新能源、生物醫(yī)藥等而專門設(shè)立的補(bǔ)貼政策，更有提供給單一研發(fā)項(xiàng)目諸如民用大飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)的專項(xiàng)補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼由于是明確授予數(shù)量有限的產(chǎn)業(yè)，因而很容易被認(rèn)定為具有法律上的專向性。

就我國(guó)現(xiàn)有補(bǔ)貼措施而言，即便上述補(bǔ)貼措施調(diào)整為不具法律專向性的補(bǔ)貼，由于以下因素的影響，這些補(bǔ)貼措施也可能具有事實(shí)上的專向性。（1）我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)政府補(bǔ)貼對(duì)國(guó)有企業(yè)明顯傾斜。②有學(xué)者利用2000-2006年46719家工業(yè)企業(yè)平衡面板數(shù)據(jù)，從政府補(bǔ)貼程度角度對(duì)地方政府對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼行為進(jìn)行了實(shí)證分析，實(shí)證結(jié)果表明：（1）在控制影響補(bǔ)貼對(duì)象決定的其他因素后，國(guó)有企業(yè)獲得補(bǔ)貼的概率最大；（2）在控制影響補(bǔ)貼程度決定的其他因素后，在獲得補(bǔ)貼的企業(yè)中，國(guó)有企業(yè)獲得的補(bǔ)貼程度最大，即地方政府補(bǔ)貼對(duì)象的決定和補(bǔ)貼程度的決定均向國(guó)有企業(yè)顯著傾斜，而私營(yíng)企業(yè)的獲補(bǔ)貼概率與程度為內(nèi)資企業(yè)之中最低者。參見(jiàn)邵敏、包群：《地方政府補(bǔ)貼企業(yè)行為分析：扶持強(qiáng)者還是保護(hù)弱者?》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》2011年第1期。雖然這一分析是針對(duì)2000-2006年的數(shù)據(jù)，但這種狀況在之后并沒(méi)有發(fā)生重大變化。（2）補(bǔ)貼授予機(jī)關(guān)在審查和批準(zhǔn)補(bǔ)貼申請(qǐng)過(guò)程中往往有很大的隨意性，造成有關(guān)補(bǔ)貼的法律或政策不能得到嚴(yán)格執(zhí)行。而“授予機(jī)關(guān)在做出給予補(bǔ)貼的決定時(shí)行使決定權(quán)的方式”恰恰是認(rèn)定事實(shí)上的專向性的重要因素。③《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》第2.1條（c）項(xiàng)：“如盡管因?yàn)檫m用（a）項(xiàng)和（b）項(xiàng)規(guī)定的原則而表現(xiàn)為非專向性補(bǔ)貼，但是有理由認(rèn)為補(bǔ)貼可能事實(shí)上屬專向性補(bǔ)貼，則可考慮其他因素。此類因素為：有限數(shù)量的某些企業(yè)使用補(bǔ)貼計(jì)劃、某些企業(yè)主要使用補(bǔ)貼、給予某些企業(yè)不成比例的大量補(bǔ)貼以及授予機(jī)關(guān)在做出給予補(bǔ)貼的決定時(shí)行使決定權(quán)的方式?！?/p>

（二）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中某些片區(qū)特享的補(bǔ)貼具有地區(qū)專向性或產(chǎn)業(yè)專向性

1. 平潭等地享有的稅收優(yōu)惠具有地區(qū)專向性

按照2014年3月25日發(fā)布的《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于廣東橫琴新區(qū)福建平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策及優(yōu)惠目錄的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），對(duì)設(shè)在橫琴新區(qū)、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)和前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)的鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。企業(yè)既符合本通知規(guī)定的減按15%稅率征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠條件，又符合《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》及其實(shí)施條例和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他各項(xiàng)稅收優(yōu)惠條件的，可以同時(shí)享受；其中符合其他稅率優(yōu)惠條件的，可以選擇最優(yōu)惠的稅率執(zhí)行；涉及定期減免稅的減半優(yōu)惠的，應(yīng)按照25%法定稅率計(jì)算的應(yīng)納稅額減半征收企業(yè)所得稅。該優(yōu)惠實(shí)施的期限為自2014年1月1日起至2020年12月31日止。

橫琴、平潭和前海享有的上述稅收優(yōu)惠是在廣東、福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立之前就授予的，可見(jiàn)該優(yōu)惠并非基于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)而授予。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也沒(méi)有這樣的優(yōu)惠。并且，福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)《總體方案》和廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)《總體方案》也明文規(guī)定，上述片區(qū)享有該補(bǔ)貼的稅收優(yōu)惠，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中的其他區(qū)域不能享有該補(bǔ)貼。但在廣東和福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立后，上述優(yōu)惠在橫琴、平潭和前海繼續(xù)適用。

按照前述地區(qū)專向性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，某一層級(jí)的主管機(jī)關(guān)若只向其所轄的部分地區(qū)提供包括稅收優(yōu)惠在內(nèi)的補(bǔ)貼，該補(bǔ)貼即具有地區(qū)專向性。橫琴、平潭和前海享有的15%企業(yè)所得稅優(yōu)惠是由中央政府提供的，其他區(qū)域的企業(yè)不能基于區(qū)域而享有。更何況橫琴、平潭和前海也不是所有企業(yè)和產(chǎn)業(yè)都可以享有，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局的上述文件附件規(guī)定了這三個(gè)地區(qū)可享有企業(yè)所得稅優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)目錄。

由于SCM協(xié)議是針對(duì)貨物貿(mào)易的，因此上述《通知》涉及服務(wù)貿(mào)易的補(bǔ)貼不會(huì)被認(rèn)定為具有SCM協(xié)議下的專向性。作為上述《通知》附件的《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》只包含現(xiàn)代物流業(yè)、信息服務(wù)業(yè)、科技服務(wù)業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)四個(gè)大類，均屬于服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，因此不受SCM協(xié)議的制約，而WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATs）對(duì)補(bǔ)貼尚未規(guī)定剛性的約束性規(guī)則，因此不存在違反WTO義務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。但《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》包含了高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)和海洋產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)保業(yè)、公共設(shè)施管理業(yè)五個(gè)大類，每個(gè)大類均有進(jìn)一步的細(xì)化。其中服務(wù)業(yè)之外的諸多產(chǎn)業(yè)都涉及貨物貿(mào)易，須受SCM協(xié)議的約束?！稒M琴新區(qū)企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定了高新技術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、科教研發(fā)、文化創(chuàng)意、商貿(mào)服務(wù)五個(gè)大類，其中涉及貨物貿(mào)易的部分同樣適用SCM協(xié)議。

從上述情況來(lái)看，平潭和橫琴的企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄都涉及貨物貿(mào)易，適用SCM關(guān)于補(bǔ)貼專向性的規(guī)定。而由于這些優(yōu)惠是中央政府授予極為有限的特定地區(qū)的產(chǎn)業(yè)，因此具有明顯的地區(qū)專向性。

2. 上海臨港新城智能制造產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼構(gòu)成產(chǎn)業(yè)專向性補(bǔ)貼

上海臨港地區(qū)開發(fā)建設(shè)管理委員會(huì)于2015年10月發(fā)布的《關(guān)于建設(shè)國(guó)際智能制造中心的若干配套政策》，在智能制造企業(yè)在上海自貿(mào)區(qū)臨港地區(qū)的落戶、智能制造技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)、創(chuàng)立自主品牌和并購(gòu)品牌、生產(chǎn)和銷售、金融服務(wù)、人才集聚等方面，向智能制造企業(yè)提供全方位的獎(jiǎng)勵(lì)措施。這些補(bǔ)貼顯然只是提供給智能制造產(chǎn)業(yè)的，只面向一個(gè)產(chǎn)業(yè)，因此具有明顯的法律專向性。

（三）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有些片區(qū)存在禁止性補(bǔ)貼

《中國(guó)加入議定書》第10條第3款明文規(guī)定中國(guó)應(yīng)自加入時(shí)起取消所有禁止性補(bǔ)貼（即出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼）。但實(shí)踐中還是存在一些禁止性補(bǔ)貼的，有些還是在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)存在的。茲舉以下兩例進(jìn)行說(shuō)明：

例1：上海市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、上海市財(cái)政局和上海市商務(wù)委員會(huì)于2013年6月20日印發(fā)的《上海市企業(yè)自主創(chuàng)新專項(xiàng)資金管理辦法》規(guī)定：“鼓勵(lì)裝備使用單位與制造單位合作開發(fā)或者裝備使用單位自行開發(fā)的國(guó)際、國(guó)內(nèi)首臺(tái)（套）重大技術(shù)裝備投入工程應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)首臺(tái)業(yè)績(jī)突破?！薄皩?duì)于納入年度重大技術(shù)裝備首臺(tái)業(yè)績(jī)突破風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼計(jì)劃的項(xiàng)目，由專項(xiàng)資金對(duì)該首臺(tái)（套）裝備的本市使用單位給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼支持，支持標(biāo)準(zhǔn)不高于所購(gòu)設(shè)備價(jià)格的10%或者保費(fèi)額的50%，金額最高不超過(guò)800萬(wàn)元?！雹佟渡虾Ｊ衅髽I(yè)自主創(chuàng)新專項(xiàng)資金管理辦法》已按其本身的規(guī)定于2017年12月31日終止。這一規(guī)定實(shí)質(zhì)上是以購(gòu)買合作開發(fā)或國(guó)內(nèi)企業(yè)單獨(dú)開發(fā)的設(shè)備為條件提供補(bǔ)貼的。合作開發(fā)的設(shè)計(jì)即便不完全屬于國(guó)內(nèi)設(shè)備，但也有國(guó)內(nèi)成分。因此，上述規(guī)定構(gòu)成了SCM協(xié)議第3條規(guī)定的進(jìn)口替代補(bǔ)貼。進(jìn)口替代補(bǔ)貼和出口補(bǔ)貼均屬于禁止性補(bǔ)貼，即只要滿足進(jìn)口替代補(bǔ)貼和出口補(bǔ)貼的行為規(guī)定性，即構(gòu)成違反義務(wù)，而無(wú)須考慮對(duì)其他成員的不利影響。

例2：前述臨港地區(qū)開發(fā)建設(shè)管理委員會(huì)于2015年10月發(fā)布的《關(guān)于建設(shè)國(guó)際智能制造中心的若干配套政策》規(guī)定臨港地區(qū)企業(yè)首次使用臨港自主品牌的智能制造產(chǎn)品或購(gòu)買相關(guān)服務(wù)的，按照其采購(gòu)合同金額的10%給予扶持，最高500萬(wàn)元。這一補(bǔ)貼措施不僅具有進(jìn)口替代之效果，構(gòu)成SCM協(xié)議之下的進(jìn)口替代補(bǔ)貼，而且使臨港地區(qū)之外的所有國(guó)內(nèi)地區(qū)（包括上海市的其他區(qū)域）的智能制造產(chǎn)業(yè)都面臨不公平競(jìng)爭(zhēng)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，以上具有國(guó)際法風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)貼措施并非影響自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的全部補(bǔ)貼措施，事實(shí)上已經(jīng)建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的其他省份也在不同程度上存在類似問(wèn)題。以上只是各級(jí)政府采取的眾多補(bǔ)貼措施中的若干實(shí)例而已。

中央政府在很大程度上已經(jīng)意識(shí)到上述問(wèn)題的存在。中央政府曾三令五申地反復(fù)強(qiáng)調(diào)任何地區(qū)和部門不得超越權(quán)限制定稅收優(yōu)惠政策，諸如減稅、免稅、先征后返等。②參見(jiàn)1987年國(guó)務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)肅稅收法紀(jì)加強(qiáng)稅收工作的決定》、1988年國(guó)務(wù)院《關(guān)于整頓稅收秩序加強(qiáng)稅收管理的決定》、1998年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)依法治稅嚴(yán)格稅收管理權(quán)限的通知》、2000年《國(guó)務(wù)院關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》。針對(duì)各地廣泛存在的五花八門的稅收和非稅收優(yōu)惠，中央政府也曾部署過(guò)幾次專項(xiàng)清理，但效果并不明顯。③參見(jiàn)葉珊：《地方政府稅收減免承諾的效力瑕疵》，《當(dāng)代法學(xué)》2017年第6期。中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要調(diào)整和清理補(bǔ)貼政策，要“大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置”。④十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”；要“大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置”，“清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)”。國(guó)務(wù)院辦公廳2014年6月9日發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)貿(mào)易政策合規(guī)工作的通知》，2014年12月12日商務(wù)部發(fā)布了《貿(mào)易政策合規(guī)工作實(shí)施辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）。⑤按照以上兩份文件的規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部門和地方政府應(yīng)在擬定貿(mào)易政策的過(guò)程中以世界貿(mào)易組織協(xié)議規(guī)則及中國(guó)加入文件為基礎(chǔ)自行進(jìn)行合規(guī)性評(píng)估，并在正式發(fā)布時(shí)將政策文本抄送商務(wù)部，具體由世貿(mào)組織通報(bào)咨詢局接收。各部委和地方政府如認(rèn)為有必要，可就相關(guān)貿(mào)易政策是否合規(guī)書面征求商務(wù)部的意見(jiàn)。在接到請(qǐng)求后，商務(wù)部應(yīng)當(dāng)對(duì)于相關(guān)政策的合規(guī)性提出書面意見(jiàn)。然而，無(wú)論是政策發(fā)布部門自行進(jìn)行合規(guī)性評(píng)估還是由商務(wù)部提出合規(guī)意見(jiàn)，均沒(méi)有強(qiáng)制性的效力，只是“提示”各級(jí)政府其有關(guān)政策可能違規(guī)，但是否繼續(xù)采用，決定權(quán)仍在各級(jí)政府。2014年11月27日《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)）明確提出要對(duì)違法違規(guī)的稅收和非稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行全面清理和規(guī)范，其主要原則之一是“堅(jiān)決取消違反法律法規(guī)的優(yōu)惠政策，做到符合世界貿(mào)易組織規(guī)則和我國(guó)對(duì)外承諾”。這是在中央政府層面針對(duì)清理違規(guī)調(diào)整產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策發(fā)出的最有力的信號(hào)?？墒牵谇謇砉ぷ魃形赐瓿芍畷r(shí)，2015年5月又發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào)），暫停了清理工作，原來(lái)的補(bǔ)貼合同有期限的，按規(guī)定期限執(zhí)行；沒(méi)規(guī)定期限又確需調(diào)整的，可設(shè)定過(guò)渡期繼續(xù)執(zhí)行；清理工作“待今后另行部署后再進(jìn)行”。盡管有學(xué)者從保護(hù)企業(yè)信賴?yán)娴慕嵌瓤隙诉@種暫停做法，認(rèn)為政府不能隨意停止執(zhí)行原有的補(bǔ)貼合同，①參見(jiàn)葉珊：《地方政府稅收減免承諾的效力瑕疵》，《當(dāng)代法學(xué)》2017年第6期；祝遠(yuǎn)石：《稅收優(yōu)惠政策規(guī)范化》，《嘉應(yīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2015年第12期；張現(xiàn)彬、王瑩：《地方稅收優(yōu)惠政策“路在何方”——以稅收法定和稅收管理權(quán)切入》，《地方財(cái)政研究》2017年第3期。但如此一來(lái)，眾多有違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)貼措施（自然也包括自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中的補(bǔ)貼措施）得以延續(xù)。

三、我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)調(diào)整產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的必要性和迫切性

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)生的背景和目的以及國(guó)際貿(mào)易法治發(fā)展的狀況決定了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)調(diào)整產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的必要性和迫切性。

中國(guó)當(dāng)初考慮建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，其外在動(dòng)因是為了應(yīng)對(duì)TPP（Trans-Pacific Partnership，TPP，即《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》）帶來(lái)的挑戰(zhàn)。無(wú)論是TPP還是TTIP（Transatlantic Trade and Investment Pantnership，TTIP，即《跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴關(guān)系協(xié)定》）都以更高水平的貿(mào)易自由化和貿(mào)易便利化為基本特征。奧巴馬政府試圖以TPP和TTIP掌握制定新的國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則的主動(dòng)權(quán)，以保持高水平的貿(mào)易投資自由化。中國(guó)擔(dān)心如果不參加TPP，就有被邊緣化的危險(xiǎn)。在此背景下，中國(guó)試圖通過(guò)建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)打開缺口，深化改革，主動(dòng)提高貿(mào)易自由化水平，以便在未來(lái)對(duì)接高水平的自由貿(mào)易規(guī)則，避免將來(lái)處于被動(dòng)狀態(tài)。及至特朗普當(dāng)選美國(guó)新總統(tǒng)，美國(guó)退出TPP，TTIP的談判也擱淺，這樣TPP和TTIP的壓力從短期看似乎不存在了，但特朗普強(qiáng)調(diào)“美國(guó)優(yōu)先、美國(guó)人優(yōu)先”，這種濃厚的“向內(nèi)轉(zhuǎn)”的傾向?qū)τ谥袊?guó)帶來(lái)的壓力并不比TPP和TTIP更弱。自2018年3月以來(lái)，美國(guó)更是連續(xù)以“232措施”“301調(diào)查”以及提起WTO爭(zhēng)端等多種方式向中國(guó)施壓；2018年6月，中美之間貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)，并有進(jìn)一步升級(jí)的趨勢(shì)。本文涉及的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼問(wèn)題正是“301調(diào)查”及中美貿(mào)易戰(zhàn)中雙方爭(zhēng)議的核心問(wèn)題之一。

對(duì)于美國(guó)的施壓，2017年1月17日習(xí)近平主席在達(dá)沃斯論壇上力挺經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化，堅(jiān)定地反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義，支持開放、透明和雙贏的貿(mào)易協(xié)定。2018年4月10日習(xí)近平主席在博鰲亞洲論壇上以“開放共創(chuàng)繁榮，創(chuàng)新引領(lǐng)未來(lái)”為題的主旨演講進(jìn)一步表達(dá)了中國(guó)繼續(xù)改革開放的決心。中國(guó)是全球化的受益者，也是WTO多邊貿(mào)易體制的受益者。若全球化和貿(mào)易自由化的潮流發(fā)生逆轉(zhuǎn)，對(duì)中國(guó)是極為不利的。中國(guó)適時(shí)地舉起了全球化和貿(mào)易自由化的大旗，國(guó)際社會(huì)也有聲音對(duì)中國(guó)引領(lǐng)全球化和貿(mào)易自由化寄予期望。②當(dāng)然，也有一些國(guó)家和學(xué)者對(duì)于中國(guó)能否承擔(dān)起這份重任有所懷疑。在貿(mào)易戰(zhàn)的背景下，我國(guó)政府一方面采取了相應(yīng)的反制措施，另一方面仍堅(jiān)持改革開放的總國(guó)策，采取了一系列措施繼續(xù)加大開放的力度，諸如降低更多商品的進(jìn)口關(guān)稅、進(jìn)一步縮減負(fù)面清單、進(jìn)一步放松服務(wù)業(yè)的準(zhǔn)入門檻、規(guī)劃自由貿(mào)易港的建設(shè)，等等，但產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策迄今尚未有明顯調(diào)整。

中國(guó)是否能夠以及在何種程度上能夠成為全球化和貿(mào)易自由化的引領(lǐng)者或領(lǐng)導(dǎo)者，姑且不論，但在支持貿(mào)易自由化方面應(yīng)有所作為是毫無(wú)疑問(wèn)的。那么我們拿什么去支持和捍衛(wèi)經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化呢？顯然須營(yíng)造更開放和更加公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境，而不是相反?，F(xiàn)在人們經(jīng)常論及爭(zhēng)奪國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定權(quán)，說(shuō)到底根本上還是要以提高開放度和公平競(jìng)爭(zhēng)水平為基礎(chǔ)。貿(mào)易投資自由化有其合理的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。按照比較優(yōu)勢(shì)理論，每個(gè)國(guó)家只發(fā)展自己具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，然后自由交換，能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率和社會(huì)總財(cái)富增長(zhǎng)的最大化。貿(mào)易自由化規(guī)則就是要努力減少交換環(huán)節(jié)中來(lái)自政府管理方面的障礙。投資自由化則能夠有效降低外資的風(fēng)險(xiǎn)和成本，有利于東道國(guó)吸引外資。①參見(jiàn)邵海燕、盧進(jìn)勇、陳清萍：《投資自由化經(jīng)濟(jì)影響述評(píng)》，《財(cái)貿(mào)研究》2016年第3期。在多邊貿(mào)易談判陷于停滯的情況下區(qū)域和雙邊自由貿(mào)易協(xié)定大量出現(xiàn)，也充分體現(xiàn)了各國(guó)在貿(mào)易投資自由化方面的需求。WTO協(xié)議并不禁止和限制所有產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，但禁止和限制那些具有貿(mào)易扭曲效果的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，因?yàn)檫@類補(bǔ)貼在經(jīng)濟(jì)學(xué)上被視為不公平競(jìng)爭(zhēng)行為。就我國(guó)而言，若不在提高開放度和競(jìng)爭(zhēng)公平度上下功夫，過(guò)多談?wù)搰?guó)際規(guī)則的制定權(quán)或話語(yǔ)權(quán)勢(shì)必缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，更不要說(shuō)在國(guó)際規(guī)則的制定過(guò)程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用了。

公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，無(wú)論在國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系中還是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)關(guān)系中莫不如此。補(bǔ)貼是我國(guó)政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方式，但這種政府管理經(jīng)濟(jì)的模式也表現(xiàn)出極大的局限性，特別是會(huì)產(chǎn)生公平競(jìng)爭(zhēng)方面的問(wèn)題。上述問(wèn)題的存在與政府本身的認(rèn)識(shí)有關(guān)，也與政府管理經(jīng)濟(jì)方式上的慣性有關(guān)，更與國(guó)有企業(yè)與政府在體制上的緊密聯(lián)系有關(guān)。有時(shí)地方政府為了追求政績(jī)，往往不計(jì)成本或在缺乏經(jīng)濟(jì)合理性的情況下使用補(bǔ)貼，有時(shí)對(duì)于那些連年虧損、明顯沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力、沒(méi)有發(fā)展前途、應(yīng)該淘汰的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)（俗稱“僵尸企業(yè)”）及產(chǎn)能已然過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)仍然提供補(bǔ)貼。政府的不合理補(bǔ)貼造成過(guò)度投資從而催生大量過(guò)剩產(chǎn)能，也使得這些“僵尸企業(yè)”僵而不死，能夠依靠補(bǔ)貼或減少成本支出而生存下去。②參見(jiàn)黃群慧、李曉華：《“僵尸企業(yè)”的成因與處置策略》，《中國(guó)中小企業(yè)》2016年第5期。這種情況不僅影響經(jīng)濟(jì)的正常健康發(fā)展，而且造成經(jīng)濟(jì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

綜上所述，中央政府主導(dǎo)建立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)乃至未來(lái)的自由貿(mào)易港，一方面對(duì)外要應(yīng)對(duì)貿(mào)易投資自由化的大潮流，另一方面對(duì)內(nèi)以開放倒逼改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換，克服妨礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種障礙。新的改革開放試驗(yàn)既然開始了，就必須克服各種障礙砥礪前行。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要取得成功，其有關(guān)政策措施必須符合自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立的宗旨和目的。高水平的開放和公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的生命力之所在。這意味著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的開放及公平競(jìng)爭(zhēng)的水平至少應(yīng)該在包括WTO在內(nèi)的國(guó)際義務(wù)的水平之上。這些國(guó)際義務(wù)本是對(duì)全國(guó)境內(nèi)普遍適用的。違規(guī)或有違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的存在雖然并不意味著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)就完全沒(méi)有存在的意義，但它勢(shì)必會(huì)影響自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的試驗(yàn)價(jià)值，不僅會(huì)對(duì)其他試驗(yàn)措施的效果起到抵消作用，而且很難為“壓力測(cè)試”提供足夠壓力。

四、調(diào)整自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的建議

基于以上認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，原則上自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)盡快調(diào)整，使其符合WTO義務(wù)的要求。

（一）對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)現(xiàn)有補(bǔ)貼的處理

對(duì)現(xiàn)有有違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)貼的處理，原則上應(yīng)該充分考慮保護(hù)受補(bǔ)貼企業(yè)信賴?yán)娴脑瓌t，可以大體上維持前述國(guó)務(wù)院2015年25號(hào)文的規(guī)定，可允許那些有期限的補(bǔ)貼合同履行完畢；而對(duì)那些沒(méi)有期限的補(bǔ)貼合同，可設(shè)定一個(gè)過(guò)渡期（比如說(shuō)一到兩年）繼續(xù)履行，到期必須終止。

誠(chéng)實(shí)信用原則起源于私法領(lǐng)域，但自20世紀(jì)20年代開始向公法領(lǐng)域擴(kuò)張，現(xiàn)在其在公法領(lǐng)域包括行政法領(lǐng)域的存在得到了廣泛肯定。從企業(yè)角度而言，企業(yè)因信賴政府的承諾而改變了自己的行為（主要是經(jīng)營(yíng)安排），企業(yè)利益不應(yīng)因之后政府承諾的改變或撤銷受到損害。③“只有信賴公權(quán)力不至于反復(fù)無(wú)常，納稅人財(cái)產(chǎn)之長(zhǎng)期安排、規(guī)劃與投資始有可能。稅捐負(fù)擔(dān)在租稅國(guó)家，往往成為市場(chǎng)交易中成本費(fèi)用重要部分，稅法自不宜不顧信賴保護(hù)為不利之溯及，或恣意變更?！备鹂瞬骸端枚惻c憲法》，臺(tái)灣翰蘆圖書出版公司2009年版，第317頁(yè)。這種基于對(duì)政府承諾的信賴而產(chǎn)生的利益即信賴?yán)?。即便政府承諾原本具有法律效力上的瑕疵（如因地方政府超越權(quán)限提供補(bǔ)貼而導(dǎo)致其在國(guó)內(nèi)法上的效力問(wèn)題），也不得隨意撤銷或變更。這意味著，政府對(duì)原有承諾的撤銷或變更會(huì)導(dǎo)致對(duì)企業(yè)的賠償責(zé)任。就補(bǔ)貼而言，由于政府撤銷或變更補(bǔ)貼合同而導(dǎo)致的賠償責(zé)任又會(huì)使政府重新向企業(yè)支付一筆金錢，①See Gavin Goh and Andeas R. Ziegler，Retrospective Remedies in the WTO Automotive Leather，Journal of International Economic Law，Issue 6，2003，p.545.從而使得其實(shí)際效果可能與繼續(xù)維持原有補(bǔ)貼合同區(qū)別不大。既然如此，還不如允許原有補(bǔ)貼合同繼續(xù)履行至期滿。WTO爭(zhēng)端實(shí)踐中也曾出現(xiàn)過(guò)這樣的問(wèn)題。“澳大利亞——汽車皮革案”中，當(dāng)專家組要求澳大利亞退回已經(jīng)支付給企業(yè)的補(bǔ)貼時(shí)，作為被訴方的澳大利亞強(qiáng)調(diào)補(bǔ)貼款項(xiàng)已合法地支付給接受補(bǔ)貼的企業(yè)，政府不能強(qiáng)行將其追回。②WTO Doc.，Meeting of the Dispute Settlement Body，11 February 2000，WT/DSB/M/75.作為第三方的歐共體也認(rèn)為，溯及既往的救濟(jì)會(huì)導(dǎo)致侵犯私人的權(quán)利，從而產(chǎn)生國(guó)內(nèi)法律賠償。③Article 21.5 Panel Report，Australia-Subsidies Provided to Producers and Exporters of Automotive Leather，WT/DS126/RW，adopted 11 February 2000，para.6.23.

國(guó)務(wù)院前述2015年第25號(hào)文一方面允許現(xiàn)有補(bǔ)貼合同繼續(xù)履行（不論這些補(bǔ)貼是否存在法律效力上的瑕疵），另一方面也試圖防范一些部門或地方政府因撤銷補(bǔ)貼措施而要求受補(bǔ)貼企業(yè)溯及既往地退回已經(jīng)實(shí)際收到的補(bǔ)貼。④《國(guó)務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào)）規(guī)定：“國(guó)家統(tǒng)一制定的稅收等優(yōu)惠政策，要逐項(xiàng)落實(shí)到位”，“各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效；對(duì)已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往”。這些都體現(xiàn)了對(duì)受補(bǔ)貼企業(yè)信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。

需要注意的是，國(guó)務(wù)院上述第25號(hào)文允許現(xiàn)有補(bǔ)貼合同履行與補(bǔ)貼計(jì)劃繼續(xù)有效之間的區(qū)別。第25號(hào)文中規(guī)定“各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效”，針對(duì)的顯然是已經(jīng)存在的補(bǔ)貼合同，而不是已經(jīng)存在的補(bǔ)貼計(jì)劃。這說(shuō)明該地方政府在現(xiàn)存補(bǔ)貼計(jì)劃之下新訂立的補(bǔ)貼合同并不在該范圍之內(nèi)。也就是說(shuō)，即便原來(lái)的補(bǔ)貼計(jì)劃并未被廢止或撤銷，但該地方政府不得超越權(quán)限與企業(yè)訂立新的補(bǔ)貼合同。

必須說(shuō)明的是，允許現(xiàn)有存在法律風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)貼履行完畢，這是為保護(hù)受補(bǔ)貼企業(yè)的信賴?yán)娑坏貌粫簳r(shí)違規(guī)的無(wú)奈之舉，而這些補(bǔ)貼若被他國(guó)采取反補(bǔ)貼措施或被WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)認(rèn)定為違反SCM義務(wù)，我國(guó)相關(guān)企業(yè)和政府將不得不被動(dòng)承受相應(yīng)的法律后果。按照SCM協(xié)議第4條第7款的規(guī)定，如所涉措施被認(rèn)定為禁止性補(bǔ)貼，則專家組應(yīng)建議提供補(bǔ)貼的成員“立即撤銷該補(bǔ)貼”。該條中“立即撤銷該補(bǔ)貼”雖然在具體操作上也可有一定時(shí)限，但顯然不同于“允許補(bǔ)貼合同履行至期滿”。對(duì)于可訴性補(bǔ)貼而言，SCM協(xié)議第7條第9款規(guī)定，被訴成員應(yīng)在爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)通過(guò)專家組報(bào)告或上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告之日起6個(gè)月內(nèi)“消除補(bǔ)貼的不利影響或撤銷該補(bǔ)貼”。若被訴方未采取此類行動(dòng)，且未與申訴方達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，則爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)可授權(quán)申訴方采取反措施，即報(bào)復(fù)。國(guó)務(wù)院上述第25號(hào)文“允許補(bǔ)貼合同履行至期滿”就必然意味著，當(dāng)現(xiàn)有補(bǔ)貼措施被認(rèn)定違反WTO義務(wù)時(shí)，我國(guó)無(wú)法履行WTO專家組或上訴機(jī)構(gòu)的裁決，而只能繼續(xù)維持違反義務(wù)的狀態(tài)。如此，結(jié)果只能是被動(dòng)承受受損害成員的報(bào)復(fù)。在該補(bǔ)貼造成了不利影響的情況下，受損害成員也可能會(huì)采取反補(bǔ)貼措施。⑤禁止性補(bǔ)貼（包括出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼）僅因其行為特征即可構(gòu)成違反義務(wù)，而無(wú)須證明其對(duì)其他成員造成了不利影響，而同時(shí)采取反補(bǔ)貼措施須證明特定補(bǔ)貼措施造成了不利影響，因此，凡遇有禁止性補(bǔ)貼，申訴方成員往往會(huì)將此類措施直接訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，而無(wú)法直接在國(guó)內(nèi)采取反補(bǔ)貼措施。當(dāng)然，如果禁止性補(bǔ)貼措施已經(jīng)對(duì)其造成了SCM規(guī)定的不利影響，則該成員可在訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)和在國(guó)內(nèi)采取反補(bǔ)貼措施中選擇一種而適用。這時(shí)我國(guó)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)只能被動(dòng)承受。

（二）嚴(yán)格禁止出臺(tái)有違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的新補(bǔ)貼措施

國(guó)務(wù)院2015年25號(hào)文要求各地區(qū)、各部門今后在制定出臺(tái)新的優(yōu)惠政策時(shí)，凡涉及稅收或中央批準(zhǔn)設(shè)立的非稅收入的，應(yīng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行；其他由地方政府和相關(guān)部門批準(zhǔn)后執(zhí)行。這一規(guī)定顯然是希望通過(guò)嚴(yán)格落實(shí)法定權(quán)限來(lái)保證新補(bǔ)貼措施的合法性。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定如果得到嚴(yán)格執(zhí)行，就能夠較好地保證新出臺(tái)的補(bǔ)貼措施在國(guó)內(nèi)法上的合法性，但不一定能保證新補(bǔ)貼措施與WTO補(bǔ)貼規(guī)則的一致性。原因是有權(quán)限的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)能在多大程度上考慮WTO義務(wù)的要求存在不確定性。一方面，該文件并未明確規(guī)定在出臺(tái)新補(bǔ)貼政策時(shí)必須嚴(yán)格遵守WTO補(bǔ)貼規(guī)則；另一方面，從現(xiàn)有補(bǔ)貼措施看，即便是國(guó)務(wù)院制定的一些補(bǔ)貼政策也存在國(guó)際法風(fēng)險(xiǎn)，各部門和地方政府在制定補(bǔ)貼政策時(shí)更是很少考慮國(guó)際義務(wù)的履行。這就意味著即便各級(jí)政府嚴(yán)格遵守國(guó)內(nèi)法上補(bǔ)貼權(quán)限的規(guī)定，仍然有可能出臺(tái)具有國(guó)際法律風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)貼計(jì)劃。這就需要我們強(qiáng)化履行國(guó)際義務(wù)的意識(shí)，無(wú)論是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)出臺(tái)的補(bǔ)貼還是地方政府和相關(guān)部門批準(zhǔn)出臺(tái)的補(bǔ)貼，必須認(rèn)真考慮國(guó)際義務(wù)的要求，努力做到新出臺(tái)的補(bǔ)貼措施既符合國(guó)內(nèi)法也符合國(guó)際法的要求。

人們可能會(huì)擔(dān)心，萬(wàn)一地方政府超越權(quán)限與企業(yè)訂立了新補(bǔ)貼合同時(shí)，是否又得基于信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)而被迫繼續(xù)履行呢？這種顧慮不是沒(méi)有一點(diǎn)道理，畢竟我國(guó)政府短期內(nèi)不可能完全放棄產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，相應(yīng)地，這種情形的確有可能出現(xiàn)。但對(duì)此也不必過(guò)度擔(dān)憂。首先，上述第25號(hào)文中規(guī)定已簽訂合同的優(yōu)惠政策繼續(xù)有效，并強(qiáng)調(diào)各地區(qū)、各部門今后制定出臺(tái)新的優(yōu)惠政策，須經(jīng)有關(guān)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。這一規(guī)定表明，非經(jīng)以上合法程序而產(chǎn)生的補(bǔ)貼合同是不合法（國(guó)內(nèi)法）的。在第25號(hào)文公布后，這可以視為企業(yè)應(yīng)該了解并且可以了解的信息。這樣，如果企業(yè)明知地方政府超越權(quán)限授予補(bǔ)貼，或者說(shuō)企業(yè)明知這種補(bǔ)貼具有法律效力上的瑕疵而仍然接受之，那么就可以認(rèn)為已不存在適當(dāng)?shù)男刨嚴(yán)媪?，可以隨時(shí)撤銷這種補(bǔ)貼。其次，第25號(hào)文中的這個(gè)意思畢竟是隱含的而非明示的，以后國(guó)務(wù)院可以通過(guò)發(fā)布文件進(jìn)一步明確表達(dá)這個(gè)意思，以促使企業(yè)不接受有法律風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)貼。盡管實(shí)踐中企業(yè)對(duì)于政府補(bǔ)貼很少會(huì)表示不接受，但明確風(fēng)險(xiǎn)總是可以起到一定警示作用。再次，基于政府在補(bǔ)貼合同中居于主導(dǎo)地位，中央政府必須嚴(yán)格各部門和地方政府越權(quán)補(bǔ)貼的行政責(zé)任和法律責(zé)任，并嚴(yán)格執(zhí)行，不能因?yàn)槟骋浑A段經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)一些暫時(shí)的困難，為了短期利益，就放任一些部門和地方任意越權(quán)補(bǔ)貼。必須指出，在這方面的執(zhí)法不嚴(yán)是各部門和地方越權(quán)補(bǔ)貼問(wèn)題長(zhǎng)期不能得到很好解決的重要原因之一?？偠灾?，只有明確規(guī)則并嚴(yán)格執(zhí)行，才可以抑制各部門和地方進(jìn)行補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)的沖動(dòng)。

（三）新出臺(tái)的補(bǔ)貼政策應(yīng)盡量具有非專向性特征

在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策在我國(guó)（包括自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)）仍然有可能繼續(xù)使用的情況下，為最大程度地降低與WTO補(bǔ)貼規(guī)則沖突的風(fēng)險(xiǎn)，新出臺(tái)的補(bǔ)貼措施應(yīng)該盡量具有非專向性特征。專向性補(bǔ)貼雖然并不當(dāng)然違反義務(wù)（只有在專向性補(bǔ)貼構(gòu)成對(duì)WTO其他成員的利益造成不利影響時(shí)才構(gòu)成違反義務(wù)），但畢竟存在法律風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樵谥贫▽Ｏ蛐匝a(bǔ)貼時(shí)，政府很難準(zhǔn)確地預(yù)知該補(bǔ)貼未來(lái)是否會(huì)對(duì)其他成員的利益造成不利影響。相反，非專向性補(bǔ)貼是SCM協(xié)議明文允許的，而政府在制定補(bǔ)貼計(jì)劃時(shí)也能夠較容易地控制是否賦予擬議中的補(bǔ)貼計(jì)劃以專向性或非專向性特征，只有在事實(shí)專向性方面有所例外，因?yàn)槭聦?shí)專向性的判斷取決于對(duì)補(bǔ)貼計(jì)劃執(zhí)行情況，但總體上而言，從政策制定的角度看，制定非專向性補(bǔ)貼總體上是容易控制其風(fēng)險(xiǎn)的。因此，在可能的情況下，盡量采用非專向性補(bǔ)貼，少數(shù)情況下以可訴性補(bǔ)貼為補(bǔ)充。當(dāng)然，像航空工業(yè)、航天工業(yè)這類不能缺少政府補(bǔ)貼的產(chǎn)業(yè)，則需在以后的多邊貿(mào)易談判中盡量推動(dòng)放寬補(bǔ)貼規(guī)則。①參見(jiàn)張軍旗：《世界貿(mào)易組織背景下我國(guó)政府補(bǔ)貼民用大飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的若干思考》，《中國(guó)國(guó)際法年刊》，法律出版社2013年版，第217頁(yè)。

另外，我國(guó)現(xiàn)有補(bǔ)貼措施政出多門（即便適用于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的補(bǔ)貼措施也是如此），種類多樣，這樣就很難簡(jiǎn)單地將現(xiàn)有的專向性補(bǔ)貼整合為非專向性補(bǔ)貼，因此只能另行建立非專向性補(bǔ)貼機(jī)制。

非專向性的本質(zhì)在于補(bǔ)貼不能只提供給有限的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，而應(yīng)使廣泛或全部產(chǎn)業(yè)成為受補(bǔ)貼者。按照前文援引的SCM協(xié)議關(guān)于補(bǔ)貼專向性的規(guī)定，非專向性補(bǔ)貼政策須滿足以下方面的條件：（1）補(bǔ)貼計(jì)劃按其明文規(guī)定應(yīng)面向廣泛的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，以避免法律上的專向性；（2）為避免法律上不具有專向性的補(bǔ)貼演變?yōu)榫哂惺聦?shí)上的專向性，應(yīng)嚴(yán)格公正地執(zhí)行補(bǔ)貼計(jì)劃規(guī)定的條件，以避免客觀上只有少數(shù)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)從中受益，或有些企業(yè)或產(chǎn)業(yè)獲得與其經(jīng)濟(jì)地位不成比例的大份額，或不該獲得補(bǔ)貼的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)實(shí)際獲得了補(bǔ)貼，而應(yīng)該獲得補(bǔ)貼的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)卻未能獲得補(bǔ)貼，或未能獲得與其經(jīng)濟(jì)地位相稱的補(bǔ)貼份額；（3）無(wú)論是中央政府還是地方政府都不能向自己轄區(qū)的少數(shù)地區(qū)（包括自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)）提供補(bǔ)貼，更不能僅基于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的屬性而向自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提供專門補(bǔ)貼，以避免地區(qū)專向性；（4）各級(jí)政府不能僅以企業(yè)的國(guó)有性質(zhì)向其提供補(bǔ)貼，或主要向國(guó)有企業(yè)提供補(bǔ)貼。①2018年10月14日，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易綱在G30國(guó)際銀行業(yè)研討會(huì)上表示，將考慮以“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則對(duì)待國(guó)有企業(yè)。見(jiàn)于《易綱：中國(guó)將考慮以“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則對(duì)待國(guó)企》，搜狐網(wǎng)，www.sohu.com，最后訪問(wèn)日期：2018年10月15日。這一表態(tài)很快引起廣泛關(guān)注，被認(rèn)為是對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)中性”（也有學(xué)者稱之為“競(jìng)爭(zhēng)中立”）原則的首次官方認(rèn)可。從本文涉及解決補(bǔ)貼問(wèn)題的角度來(lái)看，這是一個(gè)積極的信號(hào)。但之后出臺(tái)什么樣的政策，能做到什么程度，還有待觀察。各級(jí)政府只要在提供補(bǔ)貼時(shí)遵循了這些原則，就算滿足了非專向性的要求，在WTO規(guī)則之下將不存在法律風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，各級(jí)政府制定適用于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的補(bǔ)貼措施，必須同時(shí)遵守國(guó)內(nèi)的法律法規(guī)，特別是關(guān)于優(yōu)惠政策權(quán)限方面的規(guī)定。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在制定非專向性補(bǔ)貼計(jì)劃的同時(shí)，也要嚴(yán)格避免采用禁止性補(bǔ)貼（即出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼）。禁止性補(bǔ)貼一方面被推定為具有專向性，另一方面禁止性補(bǔ)貼僅以其行為特征即構(gòu)成非法，即只要構(gòu)成出口補(bǔ)貼或進(jìn)口替代補(bǔ)貼，即構(gòu)成違反SCM義務(wù)，而無(wú)須證明對(duì)其他成員的不利影響。而禁止性補(bǔ)貼由于其政策效果明顯（從消極面來(lái)說(shuō)是扭曲貿(mào)易效果明顯）恰恰容易得到政府的偏愛(ài)，因此在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更應(yīng)嚴(yán)禁出臺(tái)禁止性補(bǔ)貼。

由于SCM協(xié)議中的補(bǔ)貼規(guī)則都是針對(duì)貨物貿(mào)易而言的，而WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》對(duì)于服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的補(bǔ)貼沒(méi)有多少剛性的規(guī)則，因此，各級(jí)政府在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的補(bǔ)貼有更大的政策空間，基本不會(huì)涉及違反WTO義務(wù)的問(wèn)題。

對(duì)現(xiàn)有補(bǔ)貼做出上述調(diào)整，對(duì)新出臺(tái)補(bǔ)貼提出上述新的要求，本是一個(gè)全國(guó)性問(wèn)題，但在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)這樣的改革開放的前沿陣地更應(yīng)得到重視，并率先落實(shí)。率先在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)做出上述調(diào)整已經(jīng)談不上“可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)”了，但要落實(shí)下去，還是要克服很多困難的。那就從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)打開缺口，先實(shí)踐起來(lái)，后續(xù)向全國(guó)范圍擴(kuò)展，阻力可能會(huì)小一些。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在地的政府可能會(huì)擔(dān)心先行取消或調(diào)整補(bǔ)貼措施會(huì)影響本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這是個(gè)老問(wèn)題，即各地區(qū)之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)和非稅收競(jìng)爭(zhēng)原本就在全國(guó)各地廣泛存在，但這是一種惡性循環(huán)?，F(xiàn)在就是要從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開始打破這種惡性循環(huán)，要用更加公平、高效、便利的營(yíng)商環(huán)境來(lái)吸引投資者。與其他區(qū)域相比，各個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在這個(gè)方面應(yīng)該更有優(yōu)勢(shì)，因此，從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)打開缺口是適當(dāng)?shù)摹．?dāng)然，無(wú)論如何，從現(xiàn)在開始，在各個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，必須杜絕出臺(tái)違規(guī)或有違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的新補(bǔ)貼措施。

五、結(jié) 語(yǔ)

關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策（包括產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策）的優(yōu)劣和存廢，經(jīng)濟(jì)學(xué)家多有討論，這里不從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度去展開評(píng)論。僅從法律層面來(lái)看，對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的調(diào)整，既是履行WTO國(guó)際義務(wù)的要求，也是國(guó)內(nèi)治理法治化的要求。目前多邊貿(mào)易體制的發(fā)展陷入困境，WTO本身的存在面臨危機(jī)，各主要成員已經(jīng)開始著眼于WTO的改革和現(xiàn)代化，自然也包括對(duì)補(bǔ)貼問(wèn)題的關(guān)注。同時(shí)，中美貿(mào)易戰(zhàn)也正處于膠著狀態(tài)，需要雙方努力創(chuàng)造條件協(xié)商化解危機(jī)。產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的調(diào)整本來(lái)就是我國(guó)自主改革開放的重要方面，外部因素則增加了這方面政策調(diào)整的緊迫性。筆者深切地感覺(jué)到，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策問(wèn)題現(xiàn)在很大程度上已經(jīng)不是如何展開爭(zhēng)論的問(wèn)題了，而是政府應(yīng)該作出政策決斷的時(shí)候了。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是我國(guó)改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的前沿陣地，擔(dān)負(fù)著探索“可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)”的使命，理應(yīng)率先采取行動(dòng)。