彭前生

（集美大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建 廈門 361021）

一、問題的提出

“巡視”，根據(jù)《辭?！飞系慕忉?，“巡”就是“往來視察”；“視”就是“看、審察”。巡視，就是“往來視察，邊走邊察看”。政治巡視自古有之，從秦漢時(shí)期的御史、刺史到明清時(shí)期的都察院，延續(xù)了兩千多年?；实邸扒怖粞残小薄⒓m察百官的這種自上而下的巡視監(jiān)督模式作為維護(hù)統(tǒng)治的一個(gè)重要力量，被稱為御史制度。御史制度的產(chǎn)生與古代社會(huì)體制密切關(guān)聯(lián)。秦漢統(tǒng)一后，中央與地方之間的關(guān)系由奴隸社會(huì)時(shí)期的“聯(lián)邦式”政治關(guān)系轉(zhuǎn)化為皇帝集權(quán)式的政治關(guān)系。隨著封建國家疆域的不斷擴(kuò)大，皇帝必須建立一個(gè)龐大的官僚機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)治，但同時(shí)又要對這龐大的官僚機(jī)構(gòu)實(shí)施有效控制，在此情況下，整肅吏治的御史制度就成為歷代王朝一種策略選擇，其目的就是維護(hù)皇權(quán)與封建土地所有制，防止地方分裂，實(shí)現(xiàn)自上而下的皇權(quán)專制和國家長治久安。封建皇權(quán)體制解體后，御史制度隨之終止。但是，有效控制并非自上而下的巡視監(jiān)督的唯一功能，體察民情、指導(dǎo)工作、舉薦人才以及發(fā)現(xiàn)問題也是巡視政治監(jiān)督的重要工作范圍。

中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命過程中，面對復(fù)雜的革命形勢，為指導(dǎo)地方黨組織的發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)上情下達(dá)，建立了自上而下的巡視監(jiān)督制度，該制度隨抗戰(zhàn)時(shí)期革命形勢的惡化而終止。改革開放以來隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，中國共產(chǎn)黨又重新建構(gòu)了自上而下的巡視監(jiān)督制度，經(jīng)過近30年的醞釀、探索與發(fā)展，已成為當(dāng)下中國共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨與全面深化改革的一項(xiàng)重要制度。

改革開放以來中國共產(chǎn)黨巡視制度，是指派出巡視黨組織，依據(jù)中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建立專門巡視機(jī)構(gòu)，巡視機(jī)構(gòu)按照規(guī)定的巡視條例對所屬下級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行自上而下監(jiān)督的制度。改革開放以來的巡視監(jiān)督制度的重構(gòu)形成了具有中國特色的中國共產(chǎn)黨政黨治理模式。“如果將巡視視為一種上級(jí)組織檢查、督促下級(jí)組織的方式，則其在中外歷史上并不少見，如果將巡視發(fā)展成為一種自上而下的監(jiān)督制度，則在中外政黨史上，特別是在西方政黨史上并非司空見慣?！盵1]改革開放以來巡視政治監(jiān)督制度的重構(gòu)，有其深刻的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。

二、改革開放以來巡視監(jiān)督制度重構(gòu)的現(xiàn)實(shí)演進(jìn)路徑

改革開放以來巡視監(jiān)督制度的重構(gòu)并非與中國的改革開放事業(yè)同時(shí)并進(jìn)，而是要晚于后者，可以說前者是改革開放推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展以后而出現(xiàn)的一項(xiàng)新的政治變革。改革開放以來巡視監(jiān)督制度重構(gòu)的醞釀期始于20世紀(jì)90年代初，后經(jīng)過近30年的歷史演進(jìn)，形成了中國特色的自上而下的巡視監(jiān)督制度。

（一）巡視監(jiān)督制度的演進(jìn)歷程

改革開放以來，中國社會(huì)在由傳統(tǒng)的高度集權(quán)、高度統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的一系列變化，解決改革開放帶來的一系列問題，從20世紀(jì)90年代初開始在政治上重構(gòu)自上而下的巡視監(jiān)督制度。改革開放以來巡視監(jiān)督制度的演進(jìn)歷程具體可分為4個(gè)階段。

一是巡視監(jiān)督的醞釀與探索期（1990～2002年）。改革開放以來隨著市場化的發(fā)展，高度集權(quán)、高度統(tǒng)一的計(jì)劃體制已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代的要求，政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)力下放成為必然，政治上的變革也隨之悄然發(fā)生。面對體制的轉(zhuǎn)型和中央權(quán)力的進(jìn)一步下放，如何確保地方權(quán)力有效運(yùn)行就成為亟待處理的問題。1990年3月中共中央十三屆六中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，提出要改革黨內(nèi)監(jiān)督制度，向地方派出巡視小組就有關(guān)問題進(jìn)行監(jiān)督檢查。這可以視為對建立巡視制度的初步醞釀。我黨對巡視制度的真正探索始于20世紀(jì)90年代中期，1996年1月中央紀(jì)委六次全會(huì)通過了關(guān)于重申和建立巡視制度的決定，并在同年3月制定了《關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》，明確規(guī)定了巡視干部的選派、巡視組的任務(wù)、職權(quán)、紀(jì)律和管理等內(nèi)容。1997年2月中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度的實(shí)施辦法》，把巡視制度作為五項(xiàng)黨內(nèi)監(jiān)督制度之一。此后，中國共產(chǎn)黨在探索重構(gòu)巡視制度的基礎(chǔ)上開始了制度實(shí)踐的試點(diǎn)。自 1998年8月到2002年10月，中央紀(jì)委先后派出了9 批常規(guī)巡視組、1 批專項(xiàng)巡視組對地方進(jìn)行巡視工作試點(diǎn)，常規(guī)巡視組分赴24個(gè)省區(qū)和中央國家機(jī)關(guān)，專項(xiàng)巡視組則主要針對當(dāng)時(shí)的“三講”教育進(jìn)行巡視檢查。在常規(guī)巡視監(jiān)督的實(shí)踐探索中，巡視組認(rèn)真處理了大量群眾來信，獲得了很多具有重要參考價(jià)值的材料和問題線索，查處了幾起大案要案。這在很大程度上加深了廣大干部群眾對巡視監(jiān)督的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也引起了中央的重視以及全黨的關(guān)注。

二是巡視監(jiān)督的制度化形成期（2002～2009年）。經(jīng)過十多年的醞釀和探索之后，2002年11月黨的十六大明確提出要改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，并要求在總結(jié)以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立和完善黨內(nèi)巡視制度，巡視監(jiān)督開始向獨(dú)立化與專門化發(fā)展。2003年5月中央批準(zhǔn)在中央紀(jì)委、中央組織部設(shè)立巡視工作辦公室，成立了5個(gè)地方巡視組，核撥了專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，明確了人員編制，并出臺(tái)了《關(guān)于中共中央紀(jì)委、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》、《中共中央紀(jì)委、中共中央組織部巡視工作聯(lián)席會(huì)議制度》、《中央紀(jì)委、中央組織部巡視工作人員守則（試行）》等多份文件。2003年12月中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，把黨內(nèi)巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督的十項(xiàng)制度之一，并對黨內(nèi)巡視制度作出專門規(guī)定，同時(shí)中央紀(jì)委、中央組織部開展了對金融系統(tǒng)的巡視。2004年1月十六屆中央紀(jì)委三次全會(huì)決定要求各省、自治區(qū)、直轄市建立健全巡視組織機(jī)構(gòu)。2006年3月中央紀(jì)委、中央組織部組建了國有企業(yè)巡視組。省市區(qū)巡視機(jī)構(gòu)的成立以及國有企業(yè)巡視組的組建標(biāo)志著黨內(nèi)巡視監(jiān)督體制建設(shè)向新的領(lǐng)域拓展和延伸。2007年10月黨的十七大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》明確要求黨中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)對所管轄的地區(qū)、單位實(shí)行巡視監(jiān)督，這標(biāo)志著巡視監(jiān)督制度逐步走向規(guī)范化與法制化。伴隨中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視以及中紀(jì)委、中組部的不斷推動(dòng)，2009年7月《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》正式頒布，條例對巡視工作的指導(dǎo)思想、基本原則、機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作程序、人員管理、紀(jì)律與責(zé)任等作出了明確規(guī)定，標(biāo)志著巡視工作進(jìn)入了制度化軌道，巡視成果得到更加有效的運(yùn)用，巡視工作領(lǐng)域不斷拓展，初步建構(gòu)起了全國性巡視監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

三是巡視監(jiān)督的科學(xué)化與網(wǎng)絡(luò)化時(shí)期（2009～2012年）。巡視監(jiān)督工作實(shí)現(xiàn)制度化之后，又開始朝科學(xué)化與網(wǎng)絡(luò)化方向進(jìn)一步發(fā)展。2009年11月中央政治局常委會(huì)決定成立中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對黨中央負(fù)責(zé)，并將中央紀(jì)委、中央組織部巡視組和巡視工作辦公室分別更名為中央巡視組和中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。為推動(dòng)巡視工作向縱深發(fā)展，各?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨委相繼成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了全國性的巡視監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。截止2012年8月，全國共有巡視組184個(gè)（其中中央巡視組10個(gè)），巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 34個(gè)，編制人員 1186 人[2]。中央紀(jì)委、中央組織部和中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組先后研究制定了《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》、《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作規(guī)則》、《中央巡視組工作規(guī)則（試行）》、《關(guān)于被巡視地區(qū)、單位配合中央巡視組開展巡視工作的暫行規(guī)定》 等4個(gè)法規(guī)性文件和相關(guān)配套制度。各?。▍^(qū)、市）黨委巡視機(jī)構(gòu)也按中央要求制定了相關(guān)的配套制度。

四是巡視監(jiān)督的常態(tài)化、規(guī)范化與程序化時(shí)期（2012年至今）。黨的十八大之后，在“全面從嚴(yán)治黨”與“全面深化改革”的戰(zhàn)略布局下，巡視監(jiān)督朝常態(tài)化、規(guī)范化與程序化方向運(yùn)行。十八大以來，中央巡視與省級(jí)巡視、常規(guī)巡視與專項(xiàng)巡視以常態(tài)化全面鋪開，巡視工作實(shí)踐不斷創(chuàng)新，自上而下的巡視監(jiān)督逐步規(guī)范化與程序化，并處于高效運(yùn)行與發(fā)展?fàn)顟B(tài)。巡視工作始終沖鋒在管黨治黨的前沿和反腐一線，發(fā)現(xiàn)了一批批領(lǐng)導(dǎo)干部問題線索，解決了大量突出問題，有效推動(dòng)了被巡視地區(qū)、單位的改革發(fā)展，成為全面從嚴(yán)治黨的重要支撐，被譽(yù)為“國之利器”、“黨之利器”。2015年8月中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，該條例對開展巡視工作的指導(dǎo)方針、機(jī)構(gòu)和人員構(gòu)成、職責(zé)、巡視對象、范圍和內(nèi)容、工作方式和權(quán)限、工作程序、紀(jì)律與責(zé)任等作了更新、更細(xì)的規(guī)定，突出了巡視監(jiān)督的重點(diǎn)，創(chuàng)新了巡視工作方法，強(qiáng)化了巡視成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用。為進(jìn)一步落實(shí)十八屆六中全會(huì)精神，2017年7月中共中央在已有巡視實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》作了進(jìn)一步修訂，要求中央各部委黨組以及黨的地級(jí)市、縣級(jí)委員會(huì)建立巡視制度并成立巡視機(jī)構(gòu)，同時(shí)進(jìn)一步規(guī)范了巡視的內(nèi)容與范圍。巡視工作條例的第二次修訂標(biāo)志著改革開放以來中國共產(chǎn)黨巡視制度已經(jīng)走向成熟。

（二）巡視監(jiān)督制度演進(jìn)的特征

從改革開放以來巡視制度的醞釀、探索與發(fā)展的歷史演進(jìn)過程來看，其在制度形成過程、制度運(yùn)行方式以及制度執(zhí)行力等方面均表現(xiàn)出自身特點(diǎn)。

一是制度形成過程的漸進(jìn)性。雖然巡視監(jiān)督在中國歷史上曾經(jīng)以制度化的形式存在，但是，改革開放時(shí)期重構(gòu)巡視制度是一件全新的制度變革和制度創(chuàng)新事業(yè)，它是在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政條件下，為鞏固執(zhí)政地位而要求重構(gòu)的一項(xiàng)全新的自上而下的監(jiān)督制度，所以重新建構(gòu)巡視制度絕非易事。巡視制度的重構(gòu)本身就是政治體制改革的一個(gè)方面，其發(fā)展路徑效仿了中國改革的經(jīng)典模式：先探索，再試點(diǎn)，然后在試點(diǎn)的實(shí)踐基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、全面推廣，并進(jìn)行制度化建設(shè)。中央巡視機(jī)構(gòu)的建立是探索與試點(diǎn)的先鋒，在此基礎(chǔ)上建立地方巡視機(jī)構(gòu)。巡視制度重構(gòu)的醞釀、探索與試點(diǎn)經(jīng)過了整整12年的歷史，這顯示出改革開放以來巡視制度的重構(gòu)走的是一條漸進(jìn)的發(fā)展路徑：一方面，要繼承歷史，以提高社會(huì)民眾對制度的認(rèn)同感，降低制度風(fēng)險(xiǎn)與制度成本；另一方面，也要面對現(xiàn)實(shí)，巡視監(jiān)督制度的重構(gòu)就是以解決現(xiàn)實(shí)問題為目的的，但現(xiàn)實(shí)問題的解決也需要制度本身的不斷完善。巡視制度的科學(xué)化、規(guī)范化、程序化與網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展過程，以及2009年7月巡視條例試行后又經(jīng)過 2015年8月、2017年7月兩次修訂，均表明巡視制度的重構(gòu)遵循的就是一條探索、試點(diǎn)與完善的漸進(jìn)式發(fā)展道路。

二是制度運(yùn)行的獨(dú)立化與專門化。就獨(dú)立化發(fā)展而言，巡視機(jī)構(gòu)在建立初期是紀(jì)檢部門的一個(gè)附屬機(jī)構(gòu)，接受中央紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，并對中央紀(jì)委負(fù)責(zé)。接下來中央紀(jì)委與中組部兩個(gè)主要權(quán)力部門聯(lián)合建立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建中央巡視機(jī)構(gòu)，直接受中共中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，并對中共中央委員會(huì)負(fù)責(zé)，由此實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督主體與監(jiān)督對象的有效分離，巡視監(jiān)督機(jī)構(gòu)始終處于相對獨(dú)立、超脫的地位，增強(qiáng)了制度的權(quán)威性和震懾力。就專門化發(fā)展而言，一是供給資源的專項(xiàng)化。在巡視機(jī)構(gòu)的發(fā)展過程中，由派出巡視機(jī)構(gòu)黨委為巡視機(jī)構(gòu)提供合適的辦公場所、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、人員編制以及全面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)會(huì)等，并在此方面不斷完善；二是巡視工作人員的專業(yè)化。選拔富有執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的、清正廉潔的正副部級(jí)干部為巡視組組長，巡視組組員也遵照專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格選拔，組員都是通過公開選拔、競爭上崗的形式從各部門挑選出來的高素質(zhì)專業(yè)技術(shù)人員及公道正派的中青年骨干分子。

三是制度執(zhí)行的強(qiáng)勢化。制度的生命力在于執(zhí)行，制度的價(jià)值在于落實(shí)。巡視制度運(yùn)行的歷史顯示出巡視制度執(zhí)行力的強(qiáng)勢化發(fā)展。以黨的十八大為分界線，可以發(fā)現(xiàn)，黨的十八大以前的巡視制度探索與形成時(shí)期，巡視監(jiān)督僅僅是一種試點(diǎn)，巡視組在巡視過程中發(fā)現(xiàn)的問題不多，而且移交、解決的問題更是很少。這期間制度執(zhí)行力不足的原因，除了巡視工作的制度化、規(guī)范化以及程序化程度欠缺之外，還受制于制度執(zhí)行者的人為因素。黨的十八大以來，巡視監(jiān)督在制度運(yùn)行過程中越來越顯示出它獨(dú)特的威力：一是反腐政治決心推動(dòng)巡視制度執(zhí)行力的發(fā)展。黨的十八大以來，中國反腐工作進(jìn)入了一個(gè)新階段，在反腐敗的政治承諾上，明確提出了“深入推進(jìn)反腐敗斗爭，持續(xù)保持高壓態(tài)勢，做到零容忍的態(tài)度不變、猛藥去疴的決心不減、刮骨療毒的勇氣不泄、嚴(yán)厲懲處的尺度不松，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，發(fā)現(xiàn)多少查處多少，不定指標(biāo)、上不封頂，凡腐必反，除惡務(wù)盡”[3]（P102-103）；二是媒體、社會(huì)輿論對巡視工作展開空前關(guān)注，通過媒體、社會(huì)輿論加大了對巡視工作執(zhí)行的約束力；三是在中央巡視組和省市區(qū)巡視組的巡視結(jié)果方面，十八大以來，在中央紀(jì)委立案審查的中管干部案件中超過60%的問題線索來自中央巡視，并根據(jù)巡視發(fā)現(xiàn)的問題線索，嚴(yán)肅查處孫政才、蘇榮、周本順、王珉、白恩培、王三運(yùn)、黃興國、盧恩光等嚴(yán)重違紀(jì)案件，以及山西系統(tǒng)性、塌方式腐敗案，湖南衡陽破壞選舉案、四川南充拉票賄選案、遼寧拉票賄選案等重大案件，形成了極大震懾和警示；在中央巡視的示范帶動(dòng)下，各省（區(qū)、市）黨委巡視組發(fā)現(xiàn)反映領(lǐng)導(dǎo)干部問題5.8 萬余件，推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對1225 名廳局級(jí)、8684 名處級(jí)干部立案審查[4]。

三、改革開放以來巡視監(jiān)督制度重構(gòu)的理論邏輯

縱觀巡視監(jiān)督制度近30年的重構(gòu)與發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)巡視制度的重構(gòu)建基于深厚的歷史背景及時(shí)代背景之上，它是中國傳統(tǒng)“遣吏巡行”巡察制度文化的產(chǎn)物，是計(jì)劃體制向市場體制轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，更重要的，它是全面從嚴(yán)治黨與全面深化改革的產(chǎn)物，有其自身的理論邏輯。

（一）巡視制度的重構(gòu)是遏制“地方主義”以疏通“央地關(guān)系”的一種制度策略

中央與地方關(guān)系一直都是影響一個(gè)國家穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)鍵因素，特別是在超大型國家里，中央與地方關(guān)系正確處理與否是衡量國家政治穩(wěn)定度和政治合法性的標(biāo)準(zhǔn)?？v觀近現(xiàn)代國家政治發(fā)展的歷史，國家在處理中央與地方關(guān)系方面，基本上采用兩種國家結(jié)構(gòu)形式：一是單一制國家結(jié)構(gòu)形式；二是聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式。就單一制國家結(jié)構(gòu)形式而言，它是由若干不具有獨(dú)立主權(quán)的行政區(qū)域構(gòu)成單一主權(quán)國家，中央是唯一決策中心，地方要貫徹中央的意志，地方絕對服從、維護(hù)中央權(quán)威，“主權(quán)權(quán)力由全國性政府獨(dú)占”[5]。在國際社會(huì)政治實(shí)踐中，一般超大型國家在處理中央與地方關(guān)系問題上，普遍采用的是聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式，而且這種聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式大多存在于西方社會(huì)。中國自古以來就是一個(gè)國土幅員遼闊、人口眾多、多民族的超大型國家社會(huì)，但是中國所采用的國家結(jié)構(gòu)形式并非是西方的聯(lián)邦制，而是單一制，這與中國歷史文化上所積淀的“大一統(tǒng)”思想與集體主義“公”的思想存在著密切關(guān)聯(lián)。在實(shí)踐中，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨在一個(gè)超大型國家中采用單一制國家結(jié)構(gòu)形式來協(xié)調(diào)、疏通中央與地方之間的關(guān)系，在創(chuàng)造巨大優(yōu)越性的同時(shí)，也面臨巨大的挑戰(zhàn)。

改革前，對于在采用單一制國家結(jié)構(gòu)形式的超大型國家中，如何處理中央與地方的關(guān)系，毛澤東同志進(jìn)行了不懈的探索。他在《論十大關(guān)系》中指出：“處理好中央和地方的關(guān)系，這對于我們這樣的大國大黨是一個(gè)十分重要的問題。這個(gè)問題，有些資本主義國家也是很注意的。它們的制度和我們的制度根本不同，但是它們發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，還是值得我們研究?！盵6]當(dāng)時(shí)毛澤東同志在處理中央與地方關(guān)系上提出的主要原則是：在維護(hù)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性。但是，縱觀新中國成立到改革開放期間的政治發(fā)展歷程，在中央與地方關(guān)系問題上始終沒有跳過“集權(quán)-分權(quán)-再集權(quán)”的歷史循環(huán)，并且在此循環(huán)中中央高度集權(quán)是總的原則，削弱與遏制地方勢力是總的目的[7]（P20）。與中央高度集權(quán)與高度集中的管理模式相適應(yīng)的就是中國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制：政府掌管一切資源、包攬一切，對地方事務(wù)進(jìn)行高度控制，地方的政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)在中央的高度控制下缺乏自主權(quán)，毫無活力與動(dòng)力。中央通過對經(jīng)濟(jì)資源的控制而達(dá)到對地方政治上的絕對領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)果必然導(dǎo)致地方發(fā)展的積極性不高。實(shí)踐證明，新中國成立至改革開放的近30年中，這種高度集權(quán)與高度集中的中央與地方關(guān)系嚴(yán)重阻礙了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。

改革后，市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸取代了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨也開始吸取改革前中央對地方統(tǒng)得過死的歷史教訓(xùn)。為順應(yīng)市場化的發(fā)展，充分發(fā)揮地方經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的活力與動(dòng)力，中國共產(chǎn)黨在中央與地方關(guān)系的處理上采取以“分權(quán)”為導(dǎo)向的發(fā)展模式：“分權(quán)”就是中央權(quán)力、中央資源的下放，即“放權(quán)讓利”。中央權(quán)力、中央資源向地方的下放，一方面為中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展創(chuàng)造了基本條件，為中央與地方關(guān)系的優(yōu)化提供了動(dòng)力機(jī)制；另一方面，“放權(quán)讓利”帶來的地方發(fā)展積極性的高漲又直接導(dǎo)致了一個(gè)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)與政治后果：即地方主義的興起。地方政府的自主性、積極性空前增加，中央許多權(quán)力、資源被下放到地方，地方政府擁有相當(dāng)大的自主權(quán)來計(jì)劃和指導(dǎo)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并在快速發(fā)展的過程中飽嘗利益的甜頭，涌現(xiàn)出越來越強(qiáng)烈的地方利益觀念。受地方利益觀念驅(qū)使，地方政府往往會(huì)為了地方利益阻礙中央政府的某些意志和政策的深入推行，中央對地方的調(diào)節(jié)與控制逐漸減弱。改革以來，經(jīng)過十多年中央對地方“放權(quán)讓利”的實(shí)踐發(fā)展，地方主義在20世紀(jì)90年代初開始成為中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)焦點(diǎn)[7]（P3）。

遏制地方主義、重塑中央權(quán)威是20世紀(jì)90年代以來中國共產(chǎn)黨協(xié)調(diào)中央與地方之間關(guān)系的一個(gè)執(zhí)政焦點(diǎn)。在正確處理中央與地方關(guān)系上，中國共產(chǎn)黨既要對地方放權(quán)以增強(qiáng)地方的積極性與創(chuàng)造性，同時(shí)又要對地方進(jìn)行監(jiān)控以防止地方主義的膨脹。為了實(shí)現(xiàn)此目的，一方面，中國共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)“制度化分權(quán)”，即在中央和地方相對平等的基礎(chǔ)上保證和加強(qiáng)中央的某些權(quán)力，形成相對穩(wěn)定的有“分”有“集”的政治制度，并以合理有效的政治結(jié)構(gòu)給予中央行使這些權(quán)力以雄厚的制度和物質(zhì)支撐，從而維護(hù)中國共產(chǎn)黨對國家的整合、統(tǒng)一和在世界國家體系中的尊嚴(yán)與強(qiáng)大[7]（P7）；另一方面，中國共產(chǎn)黨在“制度化分權(quán)”的基礎(chǔ)上，開始重構(gòu)與創(chuàng)新自上而下的巡視政治監(jiān)督制度，不定期地、常態(tài)化地對地方黨委、政府進(jìn)行權(quán)威性、震懾性的巡視政治監(jiān)督。

巡視政治監(jiān)督制度的重啟與創(chuàng)新是中國共產(chǎn)黨在“制度化分權(quán)”基礎(chǔ)上遏制地方主義、重塑中央權(quán)威的政治抉擇：即通過中央對地方定期的巡視監(jiān)督來 “著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否公開發(fā)表違背中央決定的言論、散布違背黨的理論和路線方針政策的意見、搞‘上有政策下有對策’等違反政治紀(jì)律的問題?！盵3]（P107-108）以自上而下的巡視監(jiān)督來協(xié)調(diào)疏通中央與地方、省級(jí)黨委與其所管轄地區(qū)之間的關(guān)系，一方面能夠防止地方政府行為失范、功能膨脹，遏制地方主義；另一方面可以防止中央權(quán)威流失、中央功能弱化，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，保持中央政令暢通。

實(shí)踐證明，中國共產(chǎn)黨巡視政治監(jiān)督制度重構(gòu)以來，特別是黨的“十八大”以來，自上而下定期的巡視監(jiān)督在重塑中央權(quán)威、遏制地方主義方面發(fā)揮了積極功效。2013年5月至8月，通過中央巡視組對江西省的巡視，發(fā)現(xiàn)并打擊了以原江西省委書記蘇榮為首的，包括趙智勇、姚木根、陳安眾在內(nèi)的存在盤根錯(cuò)節(jié)關(guān)系的地方腐敗集團(tuán)。2014年2月，中央第六巡視組在向山西省反饋意見中提到，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)謀取利益，查辦案件和對重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位的監(jiān)管有待加強(qiáng)，山西省內(nèi)尚未形成懲治腐敗的高壓態(tài)勢等等。隨后，在山西，金道銘、令政策、杜善學(xué)都因中央巡視組發(fā)現(xiàn)的線索而接受組織的調(diào)查。2014年3月至5月，中央巡視組指出，原北京市委副書記呂錫文長期負(fù)責(zé)的組織人事領(lǐng)域“存在問題”，并發(fā)現(xiàn)了一些領(lǐng)導(dǎo)干部的問題線索，2015年11月，呂錫文因妄議中央，嚴(yán)重違背黨的政治紀(jì)律而接受組織的調(diào)查。2015年3月，原中國第一汽車集團(tuán)公司董事長、黨委書記徐建一，因被中央專項(xiàng)巡視組巡視發(fā)現(xiàn)其嚴(yán)重違反政治紀(jì)律而接受組織的調(diào)查。

一言以蔽之，改革開放以來中國共產(chǎn)黨巡視監(jiān)督的制度重構(gòu)，就其制度的生成與目的來看，是在回應(yīng)“制度化分權(quán)”的基礎(chǔ)上，遏制地方主義、重塑中央權(quán)威的一種制度策略。

（二）巡視制度的重構(gòu)是以強(qiáng)勢化監(jiān)督填補(bǔ)“一把手”監(jiān)督“盲區(qū)”的一種制度破解

在我國，“一把手”是指各級(jí)黨委、政府及其他部門（國有企事業(yè)單位）等組織中的主要領(lǐng)導(dǎo)者。黨政“一把手”在我國的政治生活中占據(jù)舉足輕重的地位，“一把手”負(fù)責(zé)制導(dǎo)致他們在經(jīng)濟(jì)、政治等層面擁有較大的權(quán)力。從理論上講，隨著我國現(xiàn)代民主、自由與平等理念的深入發(fā)展，擔(dān)任“一把手”的組織領(lǐng)導(dǎo)者本該遵守“權(quán)力的秉性”，成為一名普通的組織成員，與組織大眾是一種平等的、民主的關(guān)系，組織領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該是組織大眾的“公仆”，為組織謀取利益，其一切行為都要受到大眾意志的支配。但是，根據(jù)“權(quán)力的運(yùn)行規(guī)律”，現(xiàn)實(shí)的政治實(shí)踐絕不可能像理論模型設(shè)計(jì)的這樣“恣意”。根據(jù)政治社會(huì)學(xué)理論，在現(xiàn)實(shí)的政治組織發(fā)展中，由于組織規(guī)模、領(lǐng)導(dǎo)者的智識(shí)與心理等因素，政治組織內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)者與普通大眾之間出現(xiàn)分野是一種必然。特別是隨著現(xiàn)代國家行政管理“問責(zé)制”的興起，責(zé)任與權(quán)力的對等性意味著組織領(lǐng)導(dǎo)者往往在組織管理中倚重更大的經(jīng)濟(jì)、政治權(quán)力，組織領(lǐng)導(dǎo)者在現(xiàn)代政治組織內(nèi)的集權(quán)與特權(quán)已成為一個(gè)普遍規(guī)律。

就組織領(lǐng)導(dǎo)者的集權(quán)而言，在組織機(jī)構(gòu)中隨著組織事務(wù)的日益復(fù)雜，組織領(lǐng)導(dǎo)者也日趨專業(yè)化與精英化?！爸饾u地組織決策被認(rèn)為是只有領(lǐng)導(dǎo)者才具備的才能，這一權(quán)力被從大眾手中抽走，集中于領(lǐng)導(dǎo)者之手。曾經(jīng)只是集體意志執(zhí)行者的領(lǐng)袖很快從大眾的控制中解脫出來，他們從當(dāng)初大眾的‘公仆’變成大眾的主人”[8]（P5）。組織機(jī)構(gòu)規(guī)模越大，財(cái)力越充足，組織內(nèi)普通成員對組織的直接控制能力就會(huì)變得越軟弱，組織機(jī)構(gòu)內(nèi)等級(jí)化就越森嚴(yán)，組織領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力就越集中。

就政治組織領(lǐng)導(dǎo)者的特權(quán)而言，隨著組織領(lǐng)導(dǎo)者由“公仆”向主人的轉(zhuǎn)化，組織領(lǐng)導(dǎo)者的生活方式也逐漸與普通大眾相分離，特殊待遇、特別供應(yīng)與領(lǐng)導(dǎo)者的特殊身份日益掛鉤，這致使長期在位的組織領(lǐng)導(dǎo)者的心理發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，權(quán)力的行使和對權(quán)力的意識(shí)，常常使領(lǐng)導(dǎo)者變得日益自負(fù)，他們往往自視甚高，產(chǎn)生過高評(píng)價(jià)自己能力的本能沖動(dòng)。那種潛藏于每個(gè)人心靈深處的指使他人的欲念在這種沖動(dòng)的激發(fā)下，使得獲得權(quán)力之人總是想方設(shè)法鞏固和擴(kuò)大自己的權(quán)力，采取各種手段維護(hù)自己的領(lǐng)導(dǎo)地位，對任何可能威脅到自己權(quán)力的勢力均抱有本能的警惕與敵意[8]（P7）。組織領(lǐng)導(dǎo)者的集權(quán)與特權(quán)傾向必然會(huì)導(dǎo)致對其權(quán)力難以監(jiān)督而形成權(quán)力異化的可能。正如鄧小平同志所言：“權(quán)力過分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤，必然要損害各級(jí)黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個(gè)人分工負(fù)責(zé)制等等”[9]。

根據(jù)我國現(xiàn)行的政治權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，各黨委、政府、國有企事業(yè)單位的政治決策體制實(shí)行的是一人一票、少數(shù)服從多數(shù)的集體領(lǐng)導(dǎo)制。盡管如此，在實(shí)際的政治權(quán)力運(yùn)行中，由于黨政“一把手”職務(wù)上的特殊性，其一票的特殊分量不同于其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員，黨政“一把手”的表態(tài)往往起著決定性的作用。另外，在上級(jí)部門的工作與任務(wù)部署中，為了把工作與任務(wù)做實(shí)、做好，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)往往強(qiáng)調(diào)黨政“一把手”的問責(zé)，并在輿論上總是突出黨政“一把手”的重要作用，在一定程度上非正式地強(qiáng)化了黨政“一把手”的個(gè)人決策權(quán)，弱化了集體領(lǐng)導(dǎo)作用，催化了班子成員與黨政“一把手”的利益關(guān)系與人身依附關(guān)系[10]，集體決策僅僅成為一種形式，黨政“一把手”的表態(tài)或決定才是決策的根本。如此一來，黨政“一把手”的這種決策模式容易使其滋生自負(fù)心理，覺得自己執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)豐富、覺悟高、能力強(qiáng)，不愿意接受監(jiān)督，甚至對監(jiān)督充滿厭惡和反感，想法設(shè)法予以抵制。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，針對黨政“一把手”的自下而上的人民群眾監(jiān)督以及同級(jí)紀(jì)委、監(jiān)察部門的平行監(jiān)督已經(jīng)成為一個(gè)普遍存在的難題。

就自下而上的群眾監(jiān)督而言，知情是監(jiān)督的前提，沒有必要的知情權(quán)就沒有一定程度的監(jiān)督力。在我國現(xiàn)階段，由于民主化程度還較低，普通群眾對本地區(qū)、本部門和本單位的重大決策缺乏參與和了解，對黨政“一把手”的權(quán)力運(yùn)行狀況以及家庭經(jīng)濟(jì)狀況更是知之甚少，因不知情而無從監(jiān)督；另一方面，由于黨政“一把手”所處的特殊位置，在群眾的民主監(jiān)督權(quán)缺乏有力保障的情況下，普通群眾即使掌握情況，也會(huì)因害怕打擊報(bào)復(fù)而不敢去監(jiān)督。

就同級(jí)紀(jì)委、監(jiān)察部門的平行監(jiān)督而言，其監(jiān)督力也是有限的，監(jiān)督難以真正到位。在我國，盡管在黨和政府組織內(nèi)有紀(jì)委、監(jiān)察部門作為黨政監(jiān)督的專職機(jī)構(gòu)，但紀(jì)委、監(jiān)察部門在實(shí)行監(jiān)督過程中受到的干擾與制約也很多，缺乏獨(dú)立性。紀(jì)委、監(jiān)察部門既受上級(jí)紀(jì)委、監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又受同級(jí)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)，其工作人員的辦公經(jīng)費(fèi)、物質(zhì)保障及經(jīng)濟(jì)待遇均在同級(jí)黨委、行政機(jī)關(guān)的管轄范圍之內(nèi)，這種監(jiān)督主體與監(jiān)督客體之間的隸屬關(guān)系，導(dǎo)致紀(jì)委、監(jiān)察機(jī)構(gòu)往往受制于黨政“一把手”而缺乏應(yīng)有的監(jiān)督獨(dú)立性與權(quán)威性，無法深入調(diào)查，對黨政“一把手”的監(jiān)督也就無法真正到位，其監(jiān)督力相當(dāng)有限。由此可見，現(xiàn)行黨政“一把手”的權(quán)力異化及走向犯罪，除了他們本人的理想、信念出了問題之外，還有一個(gè)重要的制度因素就是，針對各級(jí)黨政“一把手”監(jiān)督領(lǐng)域的制度設(shè)計(jì)中存在 “盲區(qū)”、“真空地帶”與“薄弱環(huán)節(jié)”。正如江澤民同志所言：“越是高級(jí)干部越是缺少有力的監(jiān)督和管理，這是干部工作中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)”[11]。

制度困境的出現(xiàn)，需要設(shè)計(jì)新制度來加以應(yīng)對。權(quán)力的運(yùn)行關(guān)鍵在于監(jiān)督，要把權(quán)力關(guān)入制度的籠子里。就我國現(xiàn)行的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制來看，克服黨政“一把手”監(jiān)督薄弱的困境，必須依靠自上而下的具備強(qiáng)勢性、權(quán)威性與震懾性的 “權(quán)力對權(quán)力”監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)體制賦予了巡視政治監(jiān)督以強(qiáng)勢性、權(quán)威性與震懾性的新特點(diǎn)。上級(jí)黨委掌控所管轄的下級(jí)黨政與其它部門 “一把手”的人事任免，由此“一把手”的權(quán)力運(yùn)行在對普通群眾負(fù)責(zé)的同時(shí)，更偏重于對上級(jí)黨委負(fù)責(zé)。在這種組織領(lǐng)導(dǎo)體制下，上級(jí)黨委派出的巡視組進(jìn)行的自上而下的巡視監(jiān)督具有極強(qiáng)的抗干擾力，發(fā)現(xiàn)問題更為深入，解決問題也更為直接與快捷。上級(jí)黨委派出巡視組“下沉一級(jí)”對所管轄黨政及其他部門“一把手”進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督的過程中，巡視組可以依據(jù)巡視條例從被巡視地區(qū)（單位）的各級(jí)部門查閱資料，深入了解“一把手”的執(zhí)政情況，并且發(fā)現(xiàn)問題之后能直接迅速地解決問題。正如習(xí)近平同志所言：“巡視是黨章賦予的重要職責(zé)，是加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要舉措，是從嚴(yán)治黨、維護(hù)黨紀(jì)的重要手段，是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式?！盵3]（P107）《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》 根據(jù)新時(shí)代中國共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨的政治新需求，邁出了以權(quán)力制約黨政“一把手”權(quán)力的重要一步，這在很大程度上填補(bǔ)了過去一直以來針對黨政“一把手”監(jiān)督領(lǐng)域存在的“盲區(qū)”。巡視政治監(jiān)督的強(qiáng)勢性、權(quán)威性與震懾性顯示出的極強(qiáng)的抗干擾力，彌補(bǔ)了同級(jí)紀(jì)委、監(jiān)察部門平行監(jiān)督和自下而上群眾監(jiān)督的不足?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要基礎(chǔ)性法規(guī)，是中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨、破解“一把手”監(jiān)督難的一種制度選擇。

（三）巡視制度的重構(gòu)是降低巡視監(jiān)督制度運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)行成本的一種制度揚(yáng)棄

制度是指在特定領(lǐng)域內(nèi)所制定的用來約束民眾行為的一系列規(guī)則的總和，就其功能而言，就是“通過一系列的規(guī)則來界定人們選擇的空間，約束人與人之間的相互關(guān)系，從而減少環(huán)境中的不確定因素和交易費(fèi)用，進(jìn)而保護(hù)產(chǎn)權(quán)，增進(jìn)生產(chǎn)性活動(dòng)。”[12]所以，制度在很大程度上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇的概念，因?yàn)橹贫鹊男纬膳c發(fā)展都蘊(yùn)含著交易成本與利益最大化考量。制度會(huì)經(jīng)歷不斷發(fā)展與創(chuàng)新的過程，新制度是對舊制度的一種揚(yáng)棄。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，只有交易成本為零的世界中，歷史才不重要，因?yàn)檫@樣不存在制度創(chuàng)新成本，民眾就可以不必依賴歷史記憶和信任來建立某種行為預(yù)期，制度可以隨意形成。然而，交易成本為零的世界的假設(shè)是不成立的，在現(xiàn)實(shí)世界中交易成本是必然的。所謂交易成本是指“維持制度安排、運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用”，包括建構(gòu)成本、談判成本、信息流通成本等等。所以，制度的交易成本是制度生成與發(fā)展的關(guān)鍵性因素，也正是因?yàn)榻灰壮杀镜拇嬖?，制度的形成、發(fā)展與創(chuàng)新就具有了經(jīng)濟(jì)學(xué)所說的制度的“路徑相關(guān)性”，即新制度的形成是新制度對過去已存在的傳統(tǒng)制度的一種依賴，也就是民眾所具有的認(rèn)知?jiǎng)傂詫ΜF(xiàn)有制度的“認(rèn)知鎖定”。在認(rèn)知?jiǎng)傂缘淖饔孟?，由于民眾對原有類似功能的舊制度的依戀，新制度的形成就會(huì)沿著原有舊制度路徑進(jìn)行改革。由此，在原有制度的基礎(chǔ)上建構(gòu)新制度，可以提高民眾對新制度的制度認(rèn)同，減少制度運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，降低制度運(yùn)行成本，同時(shí)又可以推動(dòng)制度的報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化，發(fā)揮制度的威力[13]。由此可見，新制度與舊制度之間就是這樣一種關(guān)系：舊制度的發(fā)展往往會(huì)按照其固有的慣性前進(jìn)，新制度的產(chǎn)生也會(huì)因路徑的相關(guān)性而在舊制度的基礎(chǔ)上繼承與創(chuàng)新。正如著名歷史學(xué)家錢穆所言：“某一制度之創(chuàng)立，絕不是憑空忽然地創(chuàng)立，它必有淵源，早在此項(xiàng)制度之前身，漸漸地在創(chuàng)立?！盵14]。

從相關(guān)史籍看，改革開放以來巡視監(jiān)督的制度淵源可追溯到我國古代社會(huì)推行的“遣吏巡行”的御史制度?！扒怖粞残小钡闹贫然纬捎谇貪h時(shí)期。秦始皇統(tǒng)一六國、廢封建、立郡縣，并在地方各郡設(shè)立了監(jiān)御史，代表中央監(jiān)察郡守、郡尉。漢武帝時(shí)期，把全國劃分為十三部即十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，各部設(shè)立刺史，其職責(zé)是“周行郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄，以六條問事，非條所問，即不省”。在唐朝年間，中央設(shè)置了獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)——御史臺(tái)，直接對皇帝負(fù)責(zé)。唐肅宗明令“御史彈事自今以后，不須取大夫同置”，唐德宗曾敕令“御史得專彈劾，不復(fù)關(guān)白于中丞大夫”[15]，“諫議大夫論事，自今以后不須令宰相先知”[16]。到明清時(shí)期，都察院代替了御史臺(tái)。明代統(tǒng)治者先后制定了《憲綱》、《出巡相見禮儀》、《巡歷事例》等條例或法規(guī)，對御史官員的地方巡視要求作了明確規(guī)定，“凡監(jiān)察御史、按察司官，巡歷去處，所問公事，有擬斷不當(dāng)者，監(jiān)察御史、按察總司，隨即改正。當(dāng)該吏典，罪之如律。仍將原問御史及分司官，擬斷不當(dāng)事理，具奏，得旨方許取問。凡監(jiān)察御史、按察司官，巡歷去處，所聞?dòng)兴镜裙?，守法廉公，廉能昭著，隨即舉聞。若奸貪廢事，蠹政害民者，即便拿問，其應(yīng)請旨者，具實(shí)奏聞。若知善不舉，見惡不拿，杖一百，發(fā)煙瘴地面安置，有贓從重論?！盵17]清朝統(tǒng)治者則匯集了歷代巡視監(jiān)察法規(guī)的成果，頒布了我國歷史上最完整的一部以獨(dú)立形式存在的監(jiān)察法規(guī)——《欽定臺(tái)規(guī)》，專門規(guī)定了巡視對象、任務(wù)、巡視官員的選任方式和原則?？梢哉f，至清朝時(shí)中國封建時(shí)期的巡視法規(guī)已經(jīng)達(dá)到系統(tǒng)化程度。

從制度的結(jié)構(gòu)與功能層面來看，改革開放以來的巡視制度，不管在監(jiān)督理念、制度設(shè)計(jì)，還是制度運(yùn)行上，在某種意義上可以說是對我國古代御史制度優(yōu)良傳統(tǒng)的繼承和發(fā)展、揚(yáng)棄和創(chuàng)新。一是人本主義監(jiān)督理念。改革開放以來巡視制度立足于政黨治理、改革開放的社會(huì)實(shí)踐，堅(jiān)持以人為本，從古代民本思想中汲取了大量的精華，并加以創(chuàng)新，形成以“全心全意為人民服務(wù)”為核心的人本主義思想，突破了中國古代把“民”僅僅視為被統(tǒng)治對象和被利用工具的狹隘“民本”思想。人民不再是剝削階級(jí)社會(huì)中的被統(tǒng)治階級(jí)，而成為國家的主人，人民是巡視制度的制定者、執(zhí)行者與受益者。改革開放以來巡視監(jiān)督制度以協(xié)同反腐為工作重心，化解官民矛盾，以群眾路線為巡視工作方法，彰顯以人為本的政治監(jiān)督理念。二是察辦分離的制度設(shè)計(jì)。改革開放以來巡視監(jiān)督在制度設(shè)計(jì)上突破了中國古代巡視官員“大事奏裁”、“小事立斷”的制度局限，實(shí)現(xiàn)巡察與辦案既分離又無縫對接。巡視組主要是發(fā)現(xiàn)問題，并如實(shí)向所派出巡視黨組織匯報(bào)，提出處理建議，不具體查辦問題，處理問題嚴(yán)格依照法律規(guī)定，履行組織程序，由有關(guān)職能部門來執(zhí)行。巡視組不查辦案件、不處理被巡視地區(qū)和單位具體事務(wù)的制度設(shè)計(jì)，歸口管理、各司其職，既是黨內(nèi)監(jiān)督內(nèi)部分工的客觀需要，也強(qiáng)化了對監(jiān)督權(quán)的制約。三是規(guī)范化與程序化的制度運(yùn)行。改革開放以來巡視監(jiān)督在制度運(yùn)行上突破了古代御史制度運(yùn)行方面制度化與程序化明顯不足的“人治”情結(jié)。改革開放以來巡視監(jiān)督是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法的范圍之內(nèi)進(jìn)行自上而下的巡察。在規(guī)范化發(fā)展層面，形成了不以主觀意志為轉(zhuǎn)移的信息收集機(jī)制、問責(zé)機(jī)制、反饋機(jī)制與落實(shí)督辦機(jī)制等；在程序化發(fā)展層面，巡視組工作人員按照事前準(zhǔn)備、進(jìn)行巡視、匯報(bào)巡視結(jié)果、督促被巡視地區(qū)單位整改的相關(guān)程序開展巡視工作。

綜上所述，改革開放以來巡視監(jiān)督制度的重構(gòu)遵循了制度的路徑相關(guān)性原理，一方面從新制度的形成來講，是在原有制度模型上的一種制度揚(yáng)棄，另一方面，從制度形成與發(fā)展的交易成本來講，延續(xù)了兩千多年的御史制度在其運(yùn)行過程中形成了一種厚實(shí)的非制度環(huán)境，為改革開放以來巡視監(jiān)督的制度重構(gòu)奠定了深厚的傳統(tǒng)制度文化基礎(chǔ)，增強(qiáng)了后者的制度認(rèn)同和制度運(yùn)行效率，同時(shí)又降低了制度運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和制度運(yùn)行成本。

改革開放以來巡視監(jiān)督制度重構(gòu)的歷史進(jìn)程以及生成機(jī)制，反映了中國特色巡視制度的重構(gòu)絕非偶然。從20世紀(jì)70年代末的改革開放到“十八大”以來的全面深化改革，呈現(xiàn)出一個(gè)體制不斷革新的過程。經(jīng)濟(jì)體制與政治體制是一個(gè)相互影響、相互作用的整體，經(jīng)濟(jì)體制的變遷必然會(huì)導(dǎo)致政治體制的變革，即便是政治體制，其內(nèi)部也必然是一個(gè)完整的制度體系，制度與制度之間都是相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充的，不存在一種包治百病、絕對完美的制度，一種制度的出臺(tái)都是為解決某一特殊問題而設(shè)計(jì)，一種特殊制度的出現(xiàn)，由于其本身所具有的局限性，必然要求產(chǎn)生另一種制度與之配合，這就是制度的系統(tǒng)性。改革開放以來的巡視制度就是通過專門的、獨(dú)立的巡視機(jī)構(gòu)進(jìn)行自上而下的強(qiáng)勢性、權(quán)威性與震懾性政治監(jiān)督，有效解決了改革開放以來出現(xiàn)的中央權(quán)威流失問題，化解了改革開放以來中國共產(chǎn)黨對各級(jí)黨政 “一把手”的監(jiān)督難等問題，是一項(xiàng)具有中國特色的黨內(nèi)政治監(jiān)督制度。巡視制度作為一項(xiàng)監(jiān)督制度，與黨內(nèi)其他監(jiān)督制度互相補(bǔ)充，并與其他制度無縫對接，共同構(gòu)成相互一致、相互耦合、相互支持的制度安排系統(tǒng)。