鄭佳斯

（中共廣東省委黨校/廣東行政學院行政學教研部，廣東 廣州 510003）

一、問題的提出

改革開放40年來，社會異質性不斷增強，利益主體的需求日趨多元化，公共治理的復雜性也顯著增加，公共服務提供領域呈現(xiàn)出一個明顯的變化趨勢院政府不斷改革傳統(tǒng)一元單向的治理模式，以構建“有效政府、有序市場、活力社會”[1]為目標，不斷完善政府與市場、政府與社會的合作機制，公共服務治理朝著更具包容性的方向發(fā)展。學界普遍承認合作治理是新形勢下解決公共問題和提供公共服務的有效路徑，有助于更靈活地應對復雜多變、高度不確定的治理環(huán)境。如張康之就提出“合作治理是社會治理變革的歸宿”[2]；康曉光認為合作主義是社會自治組織的未來目標模式[3]；薩拉蒙則指出，在國家、社會和市場之間建構高度合作和相互支持的關系，有助于促進民主和經(jīng)濟增長[4]。作為一種新治理戰(zhàn)略，合作治理已成為公共行政的重要方向和研究內(nèi)容。

合作治理中的一個無法回避的問題，在于如何正確處理政府與其合作者以及其他利益相關者之間的關系。在以往關于合作的研究中，學界往往將“共同目標”作為政府與社會組織合作關系的“邏輯起點”，認為如果沒有共同目標，即使雙方存在功能優(yōu)勢也不可能展開合作。但是現(xiàn)實生活中合作治理的主體往往是非同質性的，其治理目標在很多情況下是有所不同的。與舊的協(xié)調理念不同，合作治理并不必然要求行動者在目標上保持一致，相反，它面對的是多目標共存甚至目標存在沖突的情況[5]。那么，當目標不一致甚至相互沖突的時候，政府與社會組織之間如何達成有效合作，進而實現(xiàn)真正意義上的合作治理，就構成了本文重點關注的問題。

二、分析框架

針對本文的研究問題，西方學者Najam 的研究給我們提供了有益的啟示。Najam 認為，政府與社會組織的關系模式取決于雙方的戰(zhàn)略性制度利益(strategic institutional interests)?；谀繕耍℅oals）和偏好的策略（Preferred Strategies），可以將政社關系分為合作型、沖突型、互補型和吸納型四種關系類型，其中當政府和社會組織擁有相似的策略，但偏好不同的目標時，就可能形成“吸納”關系[6]。由于關系一方或者雙方都試圖改變對方的目標偏好，因而這種關系狀態(tài)是不穩(wěn)定的，具有暫時性和過渡性?！拔{”關系有可能在相互持續(xù)性的操控中演變?yōu)橹苯拥膶购蜎_突關系，也有可能某一方被說服，而服從于對方的目標，雙方形成不對等的合作關系。Najam 指出，吸納關系是權力的函數(shù)，權力決定了談判中討價還價的能力，權力的不對稱將決定哪一方讓步或放棄，當關系移動到合作、互補或沖突等模式時，關系狀態(tài)才趨于穩(wěn)定。因而，合作雙方的力量強弱對比顯然是重要的影響因素，在少數(shù)情況下，一方或雙方能夠改變對方的目標，以便達成共同立場，從而促使雙方進行合作。但在大多數(shù)情況下，這種嘗試會失敗，雙方關系會惡化，進入對抗階段[6]。

在我國，政府與社會組織之間的力量通常是不對等的，后者往往處于對前者的依附和服從狀態(tài)。那么從“不對等依賴”如何發(fā)展到“合作伙伴關系”呢鑰這一過程顯然不是一蹴而就的，尤其是當缺乏真正意義上合作伙伴關系的條件時，政府與社會組織的有效合作就需要找到一個 “平衡點”，可惜Najam 并沒有討論這個介于不對等依賴和伙伴關系的中間地帶。然而，在這種復雜的關系形態(tài)中，厘清從不對等依賴發(fā)展到合作伙伴關系背后的機制邏輯是至關重要的。在本研究中，筆者將按照Najam 的4C 理論模型所提出的目標與策略兩個維度，對我國公共服務購買中基層政府與社會組織的互動狀況展開實證考察，探究政府與社會之間實現(xiàn)密切合作以有效應對合作治理下各類問題的機制。

家庭綜合服務項目顯然是一個適宜的研究對象。家庭綜合服務項目購買已成為我國大部分地方的政策實踐，它運作于社區(qū)層面，而社區(qū)不僅是我國政府提供公共服務的一線，也是行政機構和社會組織、市場組織在公共服務領域中互動最為密切的場域，因此成為觀察正在演化中的國家和社會關系轉型的絕佳窗口。廣州市家庭綜合服務中心的試點建設工作始于2010年，筆者從2012年開始進入實地調研，并持續(xù)進行了長達7年的跟蹤調研，整理了近40 萬字的訪談資料。實證調研發(fā)現(xiàn)，基層政府與社工機構之間的關系符合Najam 所定義的“吸納關系”模型，但是部分案例中政府與社工機構之間并沒有由吸納關系轉向沖突或者不對等的合作關系，社工機構在生存需要與自主性之間達到了“微妙的平衡”。那么社會組織如何才能規(guī)避“目標替代”，在生存需要和自主權需要之間保持“微妙的平衡”，從而與政府之間達成“和而不同”的合作關系呢鑰

三、政府購買服務中的“吸納”關系

家庭綜合服務中心指的是在本市各鎮(zhèn)（街）設置的，以服務困境群體為主，以家庭為本，以社區(qū)為基礎的專業(yè)社會工作服務平臺[7]。在這個自上而下的制度設計中，項目購買經(jīng)費按每年200 萬元由市、區(qū)兩級財政共同承擔，各街道確立項目后，通過公開招投標的形式選擇社會服務機構，由區(qū)民政局、所在街道和中標機構三方簽訂合約。在項目的運行過程中，雖然區(qū)民政局作為項目主管部門，有權對服務項目進行全方位、全過程的監(jiān)督管理，但是服務購買項目的真正“落地點”在街道，街道作為服務的購買方，直接指導社會服務機構的日常運行，并幫助協(xié)調各方面關系，調動支持力量，因此街道與社工機構的互動關系貫穿于整個公共服務購買過程中。與Najam 所提出的政府與社會組織之間的“吸納”（Co-optation）關系相似，街道與社工機構雙方雖然策略一致，但是目標卻有所差異。

（一）策略一致

根據(jù) Najam 的定義，策略（preferred strategies）指的是關系雙方為達成各自目標所偏好的方法或手段。就這個意義而言，在我國的家庭綜合服務購買項目中，街道與社工機構的策略是一致的，雙方都偏好于利用社工機構的專業(yè)手法和專業(yè)技能來達成目標，這也是雙方締結關系的重要前提。隨著“風險社會”中社會問題的日益復雜化，社會管理對專業(yè)知識和技能的依賴性越來越大，決策過程高度集權、投入主要依賴財政資源、執(zhí)行以行政機構自身力量為主、服務落實以等級權威為主要保障的政府提供公共服務的傳統(tǒng)機制越來越明顯地表現(xiàn)出力不從心的狀態(tài)，“硬手段”在現(xiàn)代社會的治理中表現(xiàn)出了極大的局限性，在這種情況下，社工機構所特有的“春風化雨式”的專業(yè)手法無疑是最好的補充，因此政府購買服務實際上也是購買社工的專業(yè)技能，雙方在策略偏好上是一致的。

具體而言，一方面，隨著經(jīng)濟體制改革的推進，我國城市的單位制體制逐漸走向解體，越來越多的“單位人”變成“社會人”，社區(qū)屬地社會管理職能日益凸顯，對社會服務管理的需求也不斷增長。然而，在現(xiàn)行政府主導的社會管理服務框架中，由于行政工作量大且人力資源緊缺，街道往往只是根據(jù)職能部門的具體要求，有針對性地向社區(qū)部分人群（如老人、殘疾人、青少年）提供有限的服務，服務覆蓋面較窄，服務層次較低，遠遠未能滿足社區(qū)居民群眾日益增長的需求。另一方面，相對于政府“批發(fā)式”的服務方式，社工機構的服務往往更為人性化、個性化，其傾向于運用專業(yè)方法為有需要的人群提供包括困難救助、矛盾調處、人文關懷、心理疏導、行為矯治、關系調適、資源協(xié)調、社會功能修復和促進個人與環(huán)境相適應等在內(nèi)的專業(yè)服務，這有利于將服務真正做實做深，實現(xiàn)需求滿足在社區(qū)、矛盾化解在社區(qū)、關系融洽在社區(qū)。

（二）目標不一致

已有研究已經(jīng)注意到，政府購買服務過程中，政府與社會組織之間存在目標差異，社會服務管理中存在管理主義與專業(yè)主義的沖突和張力，呈現(xiàn)強管理主義與弱專業(yè)主義的狀態(tài)[8]。具體到家庭綜合服務項目的購買，在核心目標上，社工機構是社會需求導向的，其使命是以利他主義為指導，以科學的知識為基礎，運用科學的方法進行助人服務活動[9]，而其面向的服務對象主要是被主流社會組織體制所忽視或排斥的邊緣性社會群體，也就是社會弱勢群體。雖然與街道辦事處要應付上級派發(fā)的行政任務類似，社工機構也要應對民政部門制定的指標任務，然而考核指標是與社工的日常工作內(nèi)容息息相關的，對社工機構的核心目標并不會造成影響。與社工機構不同，街道是行政任務取向的，購買社會服務之后，街道通常希望社會組織能夠成為它履行各種行政任務以及化解社會矛盾和風險的輔助力量，試圖以自身的行政任務需要替代社會組織提供社會服務的自我定位。作為政府行政管理和社會服務的最末端，街道辦需要承接大量的行政職能和應對層出不窮的突發(fā)性任務，人力資源長期處于捉襟見肘的困境。當社工機構下沉到社區(qū)時，街道有較強的動力將其作為完成行政目標的“得力助手”。具體而言，一是將社工機構視為附屬單位，直接將社工當成社區(qū)干部使用，希望社工機構可以分擔日常的行政事務；二是讓社工配合完成上級布置的各種指標任務、專項工作和一些突發(fā)性任務，如創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)工作等；三是基于政績的考量，希望社工機構可以幫助街道做出工作亮點。調研中，大部分社工機構都表示，街道傾向于“熱熱鬧鬧、轟轟烈烈的大型活動，目的是擴大影響力，而不是從居民的切身需求考量”，這與社工機構的專業(yè)取向是相悖的，社工更傾向于可以取得實質效果的小組和個案活動。一位街道的分管領導道出了一個普遍現(xiàn)象，“政府第一件事就是完成行政任務，其次是做出亮點工作，如果還有余力的話再做點實事”（訪談資料：GZL20120910）。

在實踐中，街道與社工機構之間目標的差異是客觀存在的，雖然街道與社工機構之間都偏好利用社工專業(yè)能力的策略，但是雙方卻追求著不同的目標，兩者的關系符合Najam 的吸納關系模型。事實上，這種“吸納”關系普遍存在于中國本土的公共服務購買中，政府與社工機構的目標和使命并不一致，政府往往試圖將社會工作者當成自身的人力資源進行使用，把社會工作當成政府職能的延伸，將社工機構置身于行政工作體系當中，社工機構則常常由于缺乏自主性而無法實現(xiàn)自身的目標與使命。

四、走向“微妙的平衡”：社會組織的策略

在吸納關系下，與Najam 的假定——即關系雙方容易走向完全依賴或沖突狀態(tài)——有所不同，部分社工機構能夠借助積極的行動策略，與政府實現(xiàn)有效合作，達致一種“微妙的平衡”狀態(tài)。所謂“微妙的平衡”，是指社工機構既能保障自身生存需要，又能掌握一定的自主權；既不觸碰到政府底線，又能對政府產(chǎn)生一定影響，雖然與政府之間并沒有達致完全的平等，但是至少能夠獲得政府對其組織目標的認可，并且在保證自身組織目標的基礎上掌握一定的“討價還價”的資本，從實質上使得互動關系朝著對自身有利的方向發(fā)展，而不走向沖突或者完全依賴的關系狀態(tài)。以承接JSH街道家綜項目的YG 社會工作事務中心（以下簡稱YG）為例，作為一個外來機構，YG 與JSH 街道辦事處已經(jīng)合作了近10年之久，機構與政府之間基本處于“微妙的平衡”狀態(tài)。YG 項目主任在訪談中就提到：

“從2009年開始我們第一個項目就選擇JSH 街，之后一直扎根在這里，合作一開始也有碰撞和摩擦，因為我們側重于專業(yè)和人性化的工作目標，街道更加注重行政和硬性的指標。但磨合下來，目前我們已經(jīng)基本形成一個較為和諧的伙伴關系，大家在合作的過程中已經(jīng)感覺到?jīng)]有上下級或者隸屬的關系，我們的工作街道不會完全干涉，也會聽取我們的意見，我們也會在專業(yè)領域內(nèi)充分考慮街道的意見，當然這也需要一些能力和工作技巧”（訪談資料：GZY20120913）。

通過實地走訪多家社工機構，筆者認為，要達致“和而不同”的關系狀態(tài)有賴于社工機構自身的能力建設和對外部關系的處理水平，關鍵要素在于解決社會組織的獨立性和專業(yè)性問題，在此基礎上獲取自主性。但當下由于社會組織的資源依賴，以及全能政府理念根深蒂固的影響[10]，社會組織的這種自主性是有限度的，呈現(xiàn)一定程度的“依賴式自主”，這使得社會組織在尋求獨立性和專業(yè)性的同時，也要在日常的行動中采取靈活的策略性應對，以此在生存和自主之間獲得更好的平衡。具體而言，社會組織的策略可以歸為3 類，即減少資源依賴，尋求機構獨立；提高專業(yè)服務水平，獲取社會認同；塑造巧妙行動策略，靈活應變。

（一）減少資源依賴，尋求機構獨立

1.拓展資金來源，提高機構自我造血能力

家綜服務項目的資金由市區(qū)兩級財政撥款，在資金的支配上，社會組織受到多重限制，無法自主安排資金的調配。資金的依賴和資金使用的條件限制，使得社工機構從一開始就具備強烈的生存導向，因為如果無法真正以獨立的身份扎根于社區(qū)，將面臨被傳統(tǒng)公共部門同化的風險。在這種背景下，提高社會組織的自我“造血能力”就顯得格外重要。對此，部分社工機構專設資源籌款部，負責資金的籌集工作，“因為我們也不想單單依賴政府那200 萬，你拿了政府的錢也要為他做事，自主度和自由度就沒有了”（訪談資料：GZQ201512 30）。資金和資源主要通過企業(yè)、公益創(chuàng)投、募捐、基金會等方式獲得。

第一類是通過與基金會或企業(yè)合作而獲得資源。如BDBY 社工機構的理事長就談到：

“資源平臺型項目一直是我們追求的，我們也在積極與服務型基金會合作。因為基金會本身也要把資金輸送出去，我們可以通過項目設計，把資金的輸送渠道做得更好，實現(xiàn)社會效益的最大化”（訪談資料：GZB20170110）。

第二類是通過申請公益創(chuàng)投項目的方式獲得項目資金。廣州市從2014年開始舉行公益創(chuàng)投活動，截至2018年6月，四屆公益創(chuàng)投活動累計投入福彩公益資金超過7000 萬元, 資助創(chuàng)投項目530個[11],這為社會組織帶來新的機遇。公益創(chuàng)投項目的申請一般有配套的人員及設備等要求，社工機構往往可以依托現(xiàn)有的固定資產(chǎn)和人員，在申請上具備一定優(yōu)勢。

2.整合轄區(qū)資源，提升存在感

政府購買家庭綜合服務之后，社工機構進駐街道，通過積極嵌入街道原有的服務體系，鏈接外界資源，并與轄區(qū)內(nèi)各科室單位保持良好的合作關系，從而有效地整合資源，匯聚行政和服務資源。

“在街道，社工機構是一個樞紐，能夠整合街道所有的社會服務，人財物都可以得到很好的展現(xiàn)。街道通過這樣一個平臺，完成服務目標。有了這個平臺之后，所有涉及到民生的工作，比如婦聯(lián)、團委、工會，所有部門基本都可以往里面整合”（訪談資料：GZX20151231）。

街道轄區(qū)的各個部門一般都有專項項目經(jīng)費，但囿于人力不足，在項目策劃和實施方面存在困難，而社工機構則擁有活動策劃的能力和服務要素，容易形成互補的合作關系。因而社工機構在駐點街道之后，一般會加強與轄區(qū)內(nèi)組織的互動，通過提供活動策劃和人力資源支持等方式，與轄區(qū)內(nèi)團委、婦聯(lián)等單位形成合作關系，爭取資金，并以此獲得一些政治資源支持，如通過與團委建立聯(lián)系，為走進學校和聯(lián)系青少年帶來便利等。

3.充實人力資源，壯大社會服務隊伍

從社工配置的數(shù)目來看，目前每個社工機構中標之后配置到各個街道的員工是20 名，其中14名是提供專業(yè)服務的社工，其他6 名是行政和財務人員。這14 名提供專業(yè)服務的社工，如果做個案，每個人一年一般只能完成6~7個，一個家庭綜合服務中心全年最多只能完成100 多個個案。這對于擁有幾十萬人口的街道而言，實屬杯水車薪。

面對這一困境，目前機構正在探索 “社工+志愿者”的模式，正如廣州社協(xié)秘書長朱靜君所言，“社工最大目標就是讓社會不再有社工，讓每個人都可以發(fā)展為社工?！盵12]為此，“社工+志愿者”的服務模式是一個可行的方向，通過社工的加入和志愿文化的傳播來壯大社會服務隊伍。以青年志愿者協(xié)會起家的QZ 社會工作服務中心工作人員指出：

如 100 JD 36×6中，100為適用于最小井徑100 mm，JD為深井多級泵，36 為流量（m3/h），6 為葉輪級數(shù)；

“一個街道幾十萬人，單靠幾個社工能力再強，服務的面也有限，所以我們就想通過社工+志愿者的模式，社工就做專業(yè)的個案，剩下很多社區(qū)層面的大活動就可以交由志愿者，社工帶著志愿者去做”（訪談資料：GZQ2015 1230）。

在具體的人力資源拓展方面，一般是先通過策劃系列活動，鼓勵居民走出家門積極參與，然后從中挖掘一些較為活躍和能力較強的骨干，免費為其提供各類能力提升課程，并根據(jù)其意愿逐步將骨干發(fā)展為志愿者，鼓勵他們參與并承擔一些社區(qū)事務。

（二）提高專業(yè)水平，獲取社會認同

1.向街道展示能力,贏得街道依賴

合作關系持續(xù)下去的一個重要因素，在于雙方之間互有所需，相互依賴，當合作一方對于另一方而言可有可無的時候，雙方的關系是極度不穩(wěn)定的。根據(jù)資源依賴理論，當A 對B 的依賴大于B對A 的依賴時，權力就變得不平等[13]。對此，部分機構強調通過展示能力，塑造自身無可替代的地位而贏得街道的依賴。其中一個重要的策略就是拉開其作為專業(yè)機構與政府在提供社會服務上的區(qū)分度。比如面對夫妻不和案例，居委會一般采取一次性調解方式，對于妻子有關丈夫打人的投訴，首先會支持其維權，其次會以打電話或者其他方式告知其丈夫讓其多加注意，最后對妻子進行勸解，個案到此結束。但是如果是社工機構，這個個案至少要做6 次以上，首先是了解家庭暴力的頻率；其次是了解丈夫情緒發(fā)泄的方式；再次是走訪居委會，走訪鄰居，走訪單位，了解丈夫的壓力源，再根據(jù)不同的壓力源進行疏解。

顯然這種個案處理方式的效果與居委會的處理效果是截然不同的，社工機構善于從“人在情境中”出發(fā)，聚焦于人與環(huán)境的互動去理解問題，將個人問題、社區(qū)問題與社區(qū)周圍的環(huán)境、社會制度和社會系統(tǒng)密切聯(lián)系起來[14]，有助于個案矛盾的根本性解決，也在一定程度上緩解了困擾街道的社區(qū)穩(wěn)定問題，而社工機構也在這個過程當中彰顯了自身不可替代的存在價值。

2.發(fā)揮第三方作用，助力緩解基層社會矛盾

第三方的身份標簽對于社工機構取得政府的認同并贏得政府一定程度上的依賴具有很大的幫助，以民間身份出現(xiàn)的專業(yè)社會工作可以緩解政府、單位與利益受損人士及群體之間的緊張關系,促進溝通和理解,抑制事態(tài)惡化[15]。當社會問題發(fā)生或社會矛盾集聚的時候，居民更容易接受客觀中立的第三方，成熟的社工機構意識到這一點并努力去扮演好第三方的角色。一個很典型的例子是在解決因小區(qū)連續(xù)多日停水而有居民要上訪的問題上，街道負責人上門勸說卻遭到拒絕，上訪居民甚至把全部責任推給街道，而街道也有自己的困難，因為產(chǎn)權責任本屬于小區(qū)，街道無法給予充分的支持。雙方一度矛盾尖銳，YG 在這個時候及時以第三方身份出現(xiàn)進行問題調解。

“我們這個第三方的身份起到一個很關鍵的作用，讓他感覺到我們不是偏向哪一方的，他會很真實地告訴我們想法，如果是街道的話他會認為是在哄他是在騙他。因為這么長時間他認為你們街道沒出面，他會把那個矛盾指向街道，無形中將街道置于對立面”（訪談資料：GZY20120913）。

在客觀公正地針對問題知曉利害之后，居民也明白了責任歸屬以及街道的難處，最后由街道幫助那些低保戶出錢，一般的住戶自己出錢，共同把問題解決了。第三方角色的介入起到一個潤滑的作用，成功將矛盾解決在萌芽狀態(tài)。

3.進行社區(qū)營造，培育自組織

現(xiàn)階段，社工機構意識到僅依靠社工的力量無法真正全面解決社區(qū)問題。相對于擁有幾萬到幾十萬人口的街道，一個僅有20 位工作人員的家庭綜合服務中心提供的服務只能覆蓋到小部分居民，因而需要進行社區(qū)營造，幫助社區(qū)培育自組織。具體而言，社區(qū)營造和自組織的培育方式包括新團體的孵化和對已有組織發(fā)展的推動，尤其是要幫助提升社區(qū)自組織領袖的領導力和解決問題的能力，并引導社區(qū)自組織在自主運作的過程中，吸納更多的社區(qū)居民參與，進一步服務社區(qū)居民，擴大社區(qū)居民的社交網(wǎng)絡。在這個過程中，社工機構的角色主要是創(chuàng)造溝通交流平臺、對自組織領袖的挖掘和培育、對自組織成員關系的協(xié)調、矛盾的調解等。在自組織建立之后，社工機構進一步引導這些組織擴大隊伍，為轄區(qū)提供服務，提升全體居民的社區(qū)認同和福祉。

（三）塑造巧妙行動策略，靈活應變

除了資源的拓展和專業(yè)性、治理能力的提升之外，有效的政社合作還需要社工機構在日常工作中采取積極的行動策略，靈活應對政府的各項要求，下文再次以YG 為例進行分析。

1.進行目標拆分

街道辦事處在日常的運轉中，面對上級下發(fā)的行政任務或者一些突擊檢查，經(jīng)常會出現(xiàn)人手不足的問題，這種情況下街道一般會要求社工機構予以配合和參與。面對“不合理”的要求，YG 善于采取分類和轉化的方式，將有可能延伸的項目順勢而為拓展為專業(yè)服務。

“這個項目如果我們覺得能做，我們直接把它轉為我們的服務內(nèi)容，但我們會跟街道說按我們的方法來做，你們變成配角我們變成主角。那么有些我們覺得我們做不來的，我們就主動配合，我們是配角，這個就是主角和配角的關系。這樣還真沒出現(xiàn)過比較明顯的碰撞或意見不一致，我們會坐下來商量，有些東西就他們?yōu)橹?，我們來配合，比如有一些像宣傳的，他們作為一個政治任務，我們就是配合”（訪談資料：GZY20120913）。

YG 樂于將街道交派的任務作為一個主題來看待，關鍵點在于主題下的策劃和設計，當組織之間大目標發(fā)生沖突的時候，YG 最重要的策略就是對大目標進行拆分，將其劃分成一些小目標，然后再從里面選擇符合自己目標使命的部分，運用社會工作專業(yè)的方法來實施，將其成功轉化為自身的服務領域，由此既回應了政府需要，又拓展了社工專業(yè)服務。

2.采用迂回戰(zhàn)術

當面對街道下發(fā)的與社工機構組織目標完全相悖的任務，而這項任務又無法進行目標拆解的時候，YG 并沒有果斷拒絕，而是采取迂回戰(zhàn)術，成功將工作任務推還給街道。所謂迂回戰(zhàn)術，即對于與自身目標相悖的任務，不直接予以拒絕，而是通過一定的方式讓對方提供力量支持，借此將對方的人力和資源動員起來，實質上還是由對方來主導完成任務。

比如在街道創(chuàng)衛(wèi)工作中，有一項任務是要將宣傳冊子挨家挨戶送過去，街道以居民不開門而社工機構有進行家訪這個便利為由，希望YG 將此事承接下來。YG 負責人便采取了迂回戰(zhàn)術進行回應，她告訴街道負責人，既然是因為居民不開門而無法完成工作，那機構就幫街道做培訓，教他們怎么去家訪發(fā)冊子，隨后街道負責人表示同意并將街道辦的人全部召集起來，培訓之后宣傳冊子成功派發(fā)下去，街道動起來，機構也沒有違背自身工作目標與使命，皆大歡喜。實際上這個培訓過程也是社工機構向政府傳遞一些服務理念的過程，他們希望用一種柔性的方式來說服居民，而不是采用政府行政命令式的要求，從而讓居民自愿接受請求而使政府工作順利完成，這種管理智慧也會影響到基層政府的行為邏輯，從而有利于機構與政府的進一步關系磨合。

3.保持敏銳的嗅覺

政府的認可是社工機構保持目標使命的關鍵一環(huán)，一個理性的社工組織往往會在日常工作開展中避開有爭議的或敏感的問題[16]，而以政府所期望的方式發(fā)揮作用，這需要社工機構保持對政府行為邏輯的敏感度，主動出擊。YG 對于協(xié)議指標涵蓋不了而社工又能發(fā)揮專業(yè)作用的領域也會積極去做，比如主動參與垃圾分類工作，緊跟政策形勢進行專業(yè)的項目設計，這個過程既堅持了社工機構的專業(yè)取向又取得了與街道宣傳相結合的疊加效果，做到了優(yōu)勢互補、互惠互利。訪談中，YG理事長就認為，社工并不是天外來客，肯定要和社會發(fā)展以及民政工作結合起來，服務方案也就一定要切合弱勢群體和政府等主體的需要。

正是這種“整體觀”使得YG 在社區(qū)需求評估過程中也始終能夠照顧到政府的具體需求，他們會跟街道定期碰頭，了解政府意圖再結合實際情況做出合適的功能定位。他們賦予每一條街道不同的定義，例如將JSH 街定義為“共建發(fā)展型”社區(qū)，“共建”源于在培育黨義工總支加油站過程中，社區(qū)也參與了很多實質工作；“發(fā)展”則在于希望通過社區(qū)互動達成攜手發(fā)展的局面。而對于KQ街，他們則將其定義為“共融共生型”社區(qū)，因為該街道有較多的外來流動人口，機構希望可以在促進本地人和外地人融合的同時，實現(xiàn)彼此共同生活親如一家的愿景。對政府意圖的充分了解，目標的正確定位，讓YG 爭取到了較大的施展空間，掌握了主動權，與街道保持默契和緊密的聯(lián)系。

五、結論與討論

公共治理面臨越來越復雜的場景，全國各地都在積極探索政府職能轉移和向市場、社會購買服務，政府與市場、社會之間的邊界和壁壘被逐漸打破，這為行政實踐帶來了翻天覆地的變化[17]，因而公私部門的有效合作治理和合作關系走向就成為需要探討的重要時代命題。政府與社會組織的關系是國家與社會關系的縮影，政社之間實現(xiàn)密切合作、有效應對合作治理下的各種新生和衍生問題的機制和邏輯，對于討論國家與社會關系的未來走向，構建共建共治共享社會治理新格局，有較好的啟發(fā)作用。

根據(jù)Najam 的4C 理論模型，當政府與社會組織擁有相似策略，但偏好不同目標時，雙方會形成“吸納”關系。這種關系狀態(tài)在Najam 的理論假設中是不穩(wěn)固的，容易走向完全依賴抑或沖突狀態(tài)，而較少出現(xiàn)伙伴意義上的合作。本研究發(fā)現(xiàn)，“吸納”關系普遍存在于我國政府與社會組織的互動中，然而在實踐中，部分社會組織會借助有效的行為策略，在與政府的合作中找到一個平衡點，游離于非對稱依賴和完全平等伙伴關系的中間地帶，并逐步形成相對有效的合作治理格局。究其根源，社會組織發(fā)展的邏輯起點在西方國家與中國是不同的，前者建立在社會福利保障體系相對完善，公民意識與社會力量基礎良好的條件之上，而后者則是在社會力量孱弱以及政府福利供給不足的“二元缺失”情況下發(fā)展起來的。在此邏輯起點下，西方國家的政府與社會組織之間的關系相對松散，更容易走向平等的合作抑或彼此對立，而較少在合作與沖突的中間地帶徘徊。而中國的政府與社會組織的關系則相對比較緊密，社會組織源于政府自上而下的培育和扶持，成長到一定程度之后才試圖提升自身的自主性和獨立性，雙方更多呈現(xiàn)“我中有你，你中有我”的狀態(tài)，因而會在一定時間內(nèi)停留于“吸納”的關系狀態(tài)，在動態(tài)的關系變遷中尋找最佳平衡點。邏輯起點的不同，使得我們不能簡單套用國外的某一理論直接去解釋國內(nèi)社會組織管理的現(xiàn)象，對中國國家與社會關系模式的討論應該回歸到中國的特定語境中。

相比于國家與社會對立的研究視角，目前學界普遍認為中國的國家與社會關系更多是一種“國家在社會中”的關系狀態(tài)，廣州的政府購買服務秉承的也是“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的理念，這意味著社會組織自主的前提是置于“黨委領導”和“政府負責”之下的。已有研究也表明，社會組織與政府之間正形成一種新的資源依賴關系，呈現(xiàn)出從制度性資源依賴到行政支持性資源依賴的變化態(tài)勢[18]，因而社會組織始終需要面臨生存與自主之間的平衡。政府的購買服務活動催生了廣州市社工機構的發(fā)展，但是當成長起來以后，社工機構就大力拓展自身的業(yè)務和服務區(qū)域，與此同時也在不斷強化自身治理能力，從而與政府在合作過程中達致“微妙的平衡”，為進一步通向有效的合作治理奠定基礎。在中國特有的制度環(huán)境下，政府與社會組織的合作治理有其獨特的生成機制和孕育土壤，雙方的互動將不僅僅停留在“行政吸納社會”，而是會更多呈現(xiàn)出“策略性合作”的變化特征[19][20]。本文提出的社會組織的策略性行為將是有意義的經(jīng)驗啟示，核心是社會組織通過減少資源依賴、提升獨立性，增強專業(yè)性、強化核心競爭力，以及日常的靈活行動策略獲取更多的自主性和行動空間。

本文認為，即使在目標不一致的情況下，政府與社會組織之間有效的合作行為也是可以達成的。政府與社會之間并不是“你強我弱，你弱我強”的關系，合作意味著雙方在資源和權力方面的共享，而非借助某一方的退出或讓步而使得另一方的力量增強，“強政府，強社會”才是我們追求的目標。政府將公共服務外包并不意味著政府退出，而是同樣要承擔責任，尤其是在社會組織發(fā)展還不夠規(guī)范的情況下。如果政府引入社會組織之后只是將其作為處理事務的工具，那么對于政社關系的推進其實并無實質意義，只是實現(xiàn)了物理上的結合，只有從工具性關系轉變?yōu)榛锇榛騾f(xié)作性關系，才真正意味著政社關系的轉型和發(fā)展。合作治理要求社會組織具備治理資源和基于自身使命的價值取向，能夠在有效提供公共服務的同時進行政策呼吁。正如卡藍默所指出的：“治理的藝術在于通過最大限度的倡議自由、團結一致和多樣性達到最大的和諧”[21]。治理模式的轉型一方面要求多元競爭、權力分化，另一方面又強調多元合作、權力整合，最終達到“和而不同”的“和合”政治哲學境界[22]，這必將是一個漫長的過程?，F(xiàn)階段我們對于政府購買服務過程中政府與社會組織合作關系的討論，正是朝著這一目標邁進的努力之一。

（感謝中山大學陳天祥教授、聶勇浩博士及華南師范大學顏海娜博士對論文提供的寶貴建議）