王方明 趙艷霞

[摘要]目前宅基地試點(diǎn)改革均已取得一定成效，為有效推進(jìn)改革，在后續(xù)的宅基地改革探索和經(jīng)驗(yàn)推廣過程不能忽視宅基地的“差異性”。宅基地的“差異性”不僅指宅基地自身的差異性，與宅基地相關(guān)的主體、資源稟賦等也均具有差異性，這是在宅基地改革探索中都需納入其中作為規(guī)范或推動(dòng)條件。通過分析宅基地差異性，指出宅基地改革在尋求共性的同時(shí)明確差異性，使得改革更符合具體情況，提高改革成效。

[關(guān)鍵詞]宅基地改革試點(diǎn);差異性;天津薊縣

[中圖分類號(hào)]F321.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

宅基地具有獨(dú)特價(jià)值，宅基地試點(diǎn)改革是在不同地區(qū)探索差別化的改革方向。在宅基地資源日趨緊張，政策限制宅基地分配的情況下，宅基地改革在目標(biāo)引領(lǐng)和條件限制下向新的方向進(jìn)行。通過對(duì)宅基地改革試點(diǎn)之一的天津薊縣的調(diào)研，初步認(rèn)識(shí)了天津薊縣的宅基地改革情況與進(jìn)展。不同村莊、不同農(nóng)戶對(duì)宅基地的需求大體相同，但作為試點(diǎn)地區(qū)，宅基地的改革實(shí)踐也具有一定特性，不同村莊進(jìn)行了不同的宅基地改革，并取得相應(yīng)改革成效。在調(diào)研過程中認(rèn)識(shí)到了宅基地在不同范圍和不同方面的差異性，進(jìn)行宅基地改革不能忽視宅基地差異性。

1 認(rèn)識(shí)宅基地的特殊性，重視宅基地改革差異

宅基地是村集體所有由符合條件的村民申請(qǐng)，村集體分配由村民無償取得的用于建設(shè)住宅而占有、利用的土地。宅基地對(duì)于農(nóng)民是重要的居住保障，對(duì)于村集體是重要的集體資源，對(duì)于國(guó)家是維持社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的重要基礎(chǔ)。宅基地本身性質(zhì)特殊，是一種土地資源，所用權(quán)為集體所有，一般情況下，農(nóng)戶僅擁有使用權(quán)。在宅基地“三權(quán)分置”的改革中，要求進(jìn)一步落實(shí)集體所有權(quán)，保障資格權(quán)，盤活使用權(quán)，允許宅基地在更大范圍可由更多主體利用。宅基地改革中，集體的所有權(quán)要進(jìn)一步凸顯，主要體現(xiàn)在宅基地的規(guī)劃與使用;目前宅基地資格權(quán)尚無官方定義，但是出于對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，認(rèn)為在現(xiàn)實(shí)改革中的資格權(quán)應(yīng)更偏向?yàn)橐环N農(nóng)戶資格，擁有集體滿足其住房保障的資格;經(jīng)過宅基地制度改革，目前使用權(quán)可為更多主體獲得、利用并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

在宅基地改革實(shí)踐中，宅基地“三權(quán)分置”是一項(xiàng)促進(jìn)性、保障性的政策，在宅基地的確權(quán)中進(jìn)行進(jìn)一步書面上的落實(shí)。在宅基地試點(diǎn)地區(qū)不同的改革舉措中，改革導(dǎo)向主要是政府的總體規(guī)劃以及本村和農(nóng)戶的實(shí)際需求，在普遍的改革認(rèn)知下，也應(yīng)意識(shí)到宅基地試點(diǎn)現(xiàn)實(shí)情況的差距，改革措施也應(yīng)有差異和側(cè)重。

2 堅(jiān)持宅基地的首要功能，改革需結(jié)合差異性與共性

2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)1333.33萬hm2宅基地的閑置比例高達(dá) 10%～20%，宅基地總體閑置情況嚴(yán)重。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示， 截至2018 年底，中國(guó)大陸人口總數(shù) 139 538 萬人，其中鄉(xiāng)村常住人口約占 40.42%，我國(guó)仍有近 6 億農(nóng)村常住人口。大量農(nóng)村人口仍需宅基地作為居住保障，而且閑置宅基地的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)是總體面積，不能體現(xiàn)閑置宅基地的集散情況和閑置形式等現(xiàn)實(shí)問題。因此當(dāng)前的宅基地改革仍需要明確并堅(jiān)持“宅基地的首要功能是仍然居住保障功能”。

宅基地改革需要大膽試驗(yàn)也要慎重，因?yàn)楦母锩媾R的不僅僅是數(shù)據(jù)，還有各種復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況和不同的、具體的需求。在保障居住的前提下，進(jìn)行宅基地改革，在宅基地資源緊張的情況下，宅基地改革利用現(xiàn)有條件可以發(fā)掘宅基地的優(yōu)化使用方式，緩解農(nóng)村社會(huì)矛盾，盤活利用資源。面臨相同問題的不同村莊具備不同的改革條件，例如在天津薊縣的改革試點(diǎn)中宅基地資源緊張的鄉(xiāng)村，洇溜鎮(zhèn)大唐莊村選擇在原宅基地上蓋二層樓解決居住面積不足的問題，漁陽鎮(zhèn)西南隅村選擇在村集體土地上由村集體出資建設(shè)僅向本村成員出售的樓房，兩地對(duì)于宅基地的需求基本一致，以居住需求為主，但是現(xiàn)實(shí)條件差異大，其限制條件與實(shí)施條件不同。改革試點(diǎn)區(qū)有各自的可推廣經(jīng)驗(yàn)，借鑒經(jīng)驗(yàn)的前提是存在共性，但宅基地現(xiàn)實(shí)情況存在差異，因此不同地區(qū)的宅基地改革應(yīng)是共性與差異性相結(jié)合的差異化的改革。

3 分析宅基地自身差異，明確其他相關(guān)因素的差異

進(jìn)行宅基地相關(guān)改革需以認(rèn)識(shí)宅基地“差異性”為前提，宅基地的“差異性”不是僅就宅基地本身來看，宅基地不是獨(dú)立的空間個(gè)體，宅基地存在于一定的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，其他方面的差異對(duì)于宅基地的改革成效也有重要影響。對(duì)宅基地“差異性”進(jìn)行理論結(jié)合實(shí)踐的分析對(duì)宅基地改革實(shí)踐兼具現(xiàn)實(shí)意義與理論意義。此次主要調(diào)研了天津市薊縣的五鎮(zhèn)六村，分別為上倉(cāng)鎮(zhèn)西太河村、洇溜鎮(zhèn)大唐莊村、漁陽鎮(zhèn)西南隅村和南關(guān)村、穿芳鎮(zhèn)小穿芳峪村和下營(yíng)鎮(zhèn)團(tuán)山子村，對(duì)天津薊縣的宅基地試點(diǎn)改革有了初步的認(rèn)識(shí)，為分析宅基地“差異性”提供了重要的實(shí)踐基礎(chǔ)。本文將宅基地“差異性”定義為在宅基地規(guī)劃使用過程中，宅基地因人為及自然等因素的不同造成的宅基地的狀態(tài)、規(guī)模、分布的差異和區(qū)位條件的差異;除此之外也包括宅基地相關(guān)方面的差異，如宅基地功能、宅基地相關(guān)主體等的差異。

3.1 宅基地的狀態(tài)、規(guī)模與地區(qū)差異

宅基地的“差異性”有多個(gè)方面，從微觀到宏觀的宅基地實(shí)體來看，首先是宅基地本身的類別即宅基地的不同狀態(tài)，其次是宅基地的規(guī)模、數(shù)量與分布差異、然后是宅基地的地區(qū)差異。

宅基地的初始狀態(tài)是村集體所有的集體建設(shè)用地，分配給符合條件的農(nóng)戶或個(gè)人占有使用，一般有已建房屋（有建筑物）、建過房屋（無建筑物或不能居?。┖鸵岩?guī)劃準(zhǔn)備建設(shè)三種狀態(tài)。農(nóng)戶擁有使用權(quán)，可對(duì)宅基地在不違反規(guī)定的前提下由其自行安排，建設(shè)進(jìn)度或閑置狀況也因戶而異。村集體或政府對(duì)宅基地的整理利用不能將宅基地簡(jiǎn)單歸為一種形態(tài)，宅基地的不同形態(tài)對(duì)于宅基地的再規(guī)劃和再利用有實(shí)質(zhì)影響。在對(duì)天津薊縣部分村莊宅基地改革的調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，閑置宅基地多為有建筑物的宅基地，為獲得城鎮(zhèn)樓房或村集體建設(shè)的樓房用宅基地進(jìn)行置換，由政府所得或村集體收回宅基地，此類宅基地的一般情況是房屋未拆除或房屋拆除后廢墟待整理，這種宅基地的整理費(fèi)用較高，村集體對(duì)此也尚未提出比較明確的規(guī)劃使用方式。因之前宅基地管理不夠規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)，少數(shù)農(nóng)戶占有的宅基地超標(biāo)，農(nóng)戶將宅基地屬于村集體的不可利用地經(jīng)過自己改造為可利用地，村集體默認(rèn)農(nóng)戶自占。對(duì)于超過宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)占用的土地面積，大多村莊采取有償使用的方式，在天津薊縣的上倉(cāng)鎮(zhèn)西太河村，規(guī)定宅基地超標(biāo)占有部分按照每年200元/667m2標(biāo)準(zhǔn)向村集體交納宅基地有償使用費(fèi)。