現(xiàn)在，“民告官”已不是新鮮事。但30多年前，這項(xiàng)制度卻引起廣泛爭(zhēng)議

“頭上戴的是國(guó)徽，把它告上法庭，就是把中華人民共和國(guó)告上法庭，這怎么行？”30多年前，一場(chǎng)高層會(huì)議還在進(jìn)行有關(guān)政府能不能當(dāng)被告的討論。而很快，一部《海上交通安全法》的出臺(tái)，在法律制度層面拉開(kāi)“民告官”的序幕。

改革開(kāi)放四十年，中國(guó)發(fā)生翻天覆地的變化。而四十年來(lái)的立法，也同樣經(jīng)歷了巨大變遷。2018年12月7日，曾見(jiàn)證并參與了改革開(kāi)放四十年立法工作的楊景宇、胡康生、喬曉陽(yáng)三位老人，向大家介紹了“民告官”制度背后的故事。

“把它告上法庭，就是把中華人民共和國(guó)告上法庭”

現(xiàn)在看來(lái)，“民告官”已不是什么新鮮事，但在幾十年前，這項(xiàng)制度曾引起廣泛爭(zhēng)議。十屆全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇介紹了有關(guān)“民告官”的一場(chǎng)爭(zhēng)論。

1983年3月2日，《海上交通安全法》草案提請(qǐng)審議。草案規(guī)定：當(dāng)事人對(duì)主管機(jī)關(guān)給予的罰款、吊銷(xiāo)職務(wù)證書(shū)的行政處罰不服的，可以向上一級(jí)主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。這一條沒(méi)有規(guī)定當(dāng)事人可以向法院起訴。在審議過(guò)程中，不少常委委員建議修改為當(dāng)事人不服行政處罰的，可以向法院起訴。

3月4日，楊尚昆主持召開(kāi)座談會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)。參加座談會(huì)的幾位常委委員和法律專(zhuān)家一致的意見(jiàn)是，應(yīng)當(dāng)規(guī)定當(dāng)事人有權(quán)向法院起訴。但交通部堅(jiān)持認(rèn)為，實(shí)施行政處罰的是中華人民共和國(guó)港監(jiān)，它是代表國(guó)家行使職權(quán)的，不應(yīng)成為被告。

次日上午，時(shí)任中共中央政治局委員、全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)的彭真召開(kāi)會(huì)議，再次就這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行商議。交通部仍然堅(jiān)持草案規(guī)定。交通部部長(zhǎng)當(dāng)時(shí)認(rèn)為，“港監(jiān)履行職務(wù)，頭上戴的是國(guó)徽，把它告上法庭，就是把中華人民共和國(guó)告上法庭，這怎么行”？

當(dāng)時(shí)，彭真說(shuō)：“海員、特別是當(dāng)上大副、船長(zhǎng)，要熬多年才能取得執(zhí)業(yè)證書(shū)，你處罰錯(cuò)了，吊銷(xiāo)他的執(zhí)業(yè)證書(shū)，等于砸了人家的飯碗，還不許人家告到法院，討個(gè)公道？”交通部仍然不服。交通部副部長(zhǎng)說(shuō)，他在海上跑了多年，當(dāng)過(guò)大副、船長(zhǎng)，美國(guó)、日本對(duì)這種行政處罰都是不能告到法院的。

會(huì)后，時(shí)任全國(guó)人大法工委負(fù)責(zé)人的王漢斌立即布置法工委研究室查美、日有關(guān)法律規(guī)定。法工委寫(xiě)了兩份材料，證明那位副部長(zhǎng)所說(shuō)的不屬實(shí)。材料很明確指出：無(wú)論美國(guó)，還是日本，當(dāng)事人對(duì)海事當(dāng)局作出的行政處罰不服的，都是有權(quán)向法院起訴的。

為了解決問(wèn)題，王漢斌給時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理萬(wàn)里寫(xiě)了報(bào)告，匯報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審議該草案的情況，并附上有關(guān)資料。這份報(bào)告先報(bào)習(xí)仲勛，他批了一個(gè)“好”字，然后批給萬(wàn)里。萬(wàn)里了解情況后把報(bào)告批給了交通部，至此，這場(chǎng)爭(zhēng)論才算結(jié)束。

《海上交通安全法》最終于1983年9月2日通過(guò)，其中規(guī)定當(dāng)事人對(duì)主管機(jī)關(guān)處罰不服的，可以向人民法院起訴，這在法律制度層面拉開(kāi)了“民告官”的序幕。

“2000多名鄉(xiāng)村干部提出辭職”

十二屆全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽(yáng)說(shuō)：“當(dāng)時(shí)要讓交通部門(mén)當(dāng)被告，那可翻天了，要幾位委員長(zhǎng)出來(lái)談話，做交通部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的工作，還做不通，反映當(dāng)時(shí)人們對(duì)‘民告官’很抵觸、很不習(xí)慣?！?/p>

經(jīng)過(guò)《海上交通安全法》有關(guān)行政訴訟的爭(zhēng)論后，法治理念有進(jìn)步。但真要制定專(zhuān)門(mén)的《行政訴訟法》卻引發(fā)了又一場(chǎng)法治理念的大較量。據(jù)十一屆全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員胡康生披露，當(dāng)時(shí)，有的省委書(shū)記、省長(zhǎng)認(rèn)為這部法超前，政府工作本來(lái)就難干，要是還可以告我們，更不好干了。

最終，《行政訴訟法》于1989年4月通過(guò)，1990年10月1日起施行。但在正式施行前的1990年8月，有媒體報(bào)道，常德市2000多名鄉(xiāng)村干部提出辭職。

“有的領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)此認(rèn)為，《行政訴訟法》在目前中國(guó)的情況，應(yīng)該晚發(fā)布或不發(fā)布。這個(gè)法公布后，農(nóng)村的各項(xiàng)工作更不好辦，對(duì)當(dāng)前各項(xiàng)建設(shè)不利，自己搞亂自己?！焙瞪f(shuō)，事實(shí)勝于雄辯。從行訴法實(shí)施的當(dāng)時(shí)和現(xiàn)在看，它對(duì)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、保護(hù)公民權(quán)利，起了積極作用。在喬曉陽(yáng)看來(lái)，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，寧可起點(diǎn)低一點(diǎn)，先把這個(gè)行政訴訟制度建立起來(lái)。

2014年，我國(guó)對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行了較大修改，如把“具體行政行為”改為“行政行為”，刪除了“具體”二字；受案范圍從“行政機(jī)關(guān)”擴(kuò)大到“規(guī)章授權(quán)的組織”，把原來(lái)列舉的受理八個(gè)方面的事項(xiàng)增加到十二個(gè)方面，擴(kuò)大到人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之外的其他權(quán)利。

“誰(shuí)也不清楚這個(gè)人為什么被關(guān)進(jìn)來(lái)”

喬曉陽(yáng)參與立法工作多年。在他看來(lái)，40年來(lái)我國(guó)的立法工作和改革開(kāi)放是相伴而生、相伴而行的。

“那時(shí)候立法與改革的關(guān)系，往往是改革實(shí)踐走在前面，立法任務(wù)更多是把實(shí)踐中成熟的經(jīng)驗(yàn)規(guī)定下來(lái)、肯定下來(lái)，鞏固改革的成果，同時(shí)又為下一步改革留有余地?！奔?，先把制度建立起來(lái)再逐步向前推進(jìn)。

胡康生參與起草了幾部重要法律：《民法通則》《行政訴訟法》《物權(quán)法》《刑事訴訟法》《刑法》。這五部法律都是重頭戲，都有不少故事。

1996年刑訴法是在1979年刑訴法上修訂的。以“公安取消收容審查”為例，1979年刑訴法規(guī)定的偵查措施中沒(méi)有收容審查，收容審查是行政措施，但實(shí)際中也用于刑事訴訟的偵查犯罪，“公安機(jī)關(guān)懷疑你犯罪，就可以收容審查，關(guān)進(jìn)去以后再找證據(jù)。但有不少找不到證據(jù)的也不敢放人，結(jié)果無(wú)期限地限制人身自由。當(dāng)初收審一年、兩年是很普通的，個(gè)別還有十幾年的”。

胡康生說(shuō)：“當(dāng)時(shí)有一個(gè)案例，收容所的警察都換了好幾個(gè)了，有一個(gè)被收審的人還關(guān)在那里。因?yàn)殛P(guān)的時(shí)間太久，原來(lái)的人都調(diào)走了，結(jié)果誰(shuí)也弄不清楚這個(gè)人為什么被關(guān)進(jìn)來(lái)。誰(shuí)也不敢放人，怕把真的壞人放跑了負(fù)責(zé)任?！?/p>

1996年修改《刑事訴訟法》，明確取消收容審查制度。“對(duì)實(shí)際工作中確實(shí)需要的偵查手段，法律上應(yīng)當(dāng)完善，使偵查工作更加方便有效，不僅有期限限制，檢察機(jī)關(guān)還可以監(jiān)督，這樣就納入了法制軌道?！?/p>

胡康生介紹，1979年刑訴法規(guī)定了免予起訴制度，修改刑訴法收集意見(jiàn)中普遍反映，免予起訴雖然沒(méi)有起訴，但是檢察機(jī)關(guān)給當(dāng)事人定罪了，沒(méi)有經(jīng)過(guò)法院，沒(méi)有人監(jiān)督。而且有些案子本應(yīng)起訴到法院，檢察院免予起訴，就放了，輕縱了犯罪分子，實(shí)踐中用得比較濫，也滋生了一些腐敗。

“但檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持不能取消這項(xiàng)制度，一直到中央有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)同志的高層協(xié)調(diào)會(huì)上，檢察院的同志還是堅(jiān)持保留這項(xiàng)制度。在協(xié)調(diào)會(huì)上大家充分分析這項(xiàng)制度存廢的利弊，最后許多同志認(rèn)為為了使訴訟制度更加完善，還是取消好?！焙瞪f(shuō)，法律已經(jīng)規(guī)定了“未經(jīng)人民法院依法判決，對(duì)任何人都不得確定有罪”這條規(guī)定，就不能再不經(jīng)法院由檢察院定罪，“后來(lái)檢察院的同志也接受了”。