羅 輝

(中共重慶市長壽區(qū)委黨校，重慶 401220)

近年來，中國乃至全球食品安全問題一直成為困擾整個社會公眾的突出問題和政府行政管理行為的規(guī)制重點(diǎn)。對此，中國政府進(jìn)行積極努力，通過創(chuàng)新政府治理理念與優(yōu)化服務(wù)效能，在治理體系和治理機(jī)制層面已取得了顯著成效，并重點(diǎn)在聽證等行政程序上進(jìn)行了完善，為食品安全領(lǐng)域的行政管理行為和行政執(zhí)法行為提供了基本依據(jù)，提高了治理的法治化水平與制度的實(shí)際效能。同時，2015年實(shí)施的新食品安全法也因此對因?yàn)槭称钒踩珯z查而引發(fā)的行政處罰糾紛進(jìn)行了規(guī)定，其在法治維度上為食品安全治理加強(qiáng)了制度保障，這標(biāo)志著以完善食品監(jiān)管法律體系為核心的中國特色社會主義程序法治又取得了重大進(jìn)展，并同時推進(jìn)與提升了社會治理能力的現(xiàn)代化及其水平。因此，對中國食品安全管理上存在的問題進(jìn)行深入分析，進(jìn)而提出切實(shí)的化解路徑。

1 中國食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困境

目前，中國在食品安全治理層面構(gòu)建了完善的制度體系，但由于受到諸多因素的制約，實(shí)踐中仍舊存在的信息公開程度有待繼續(xù)拓展、食品召回制度缺乏可操作性行政監(jiān)管體制導(dǎo)致主體不統(tǒng)一等現(xiàn)實(shí)問題。

1.1 信息公開程度有待繼續(xù)拓展

中國《食品安全法》第118條雖然對食品安全信息公開制度進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，但其僅限于政務(wù)信息公開，并對信息發(fā)布的權(quán)限和分工進(jìn)行了初步的規(guī)定，不僅沒有對食品安全事故發(fā)生時食品安全行政管理機(jī)關(guān)同公眾進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)的具體法律規(guī)定，而且有關(guān)食品的立法也僅僅是借助網(wǎng)絡(luò)平臺這一單一模式公布草案的方式收集公眾的意見[1]。這種模式不僅可能導(dǎo)致食品安全事故處理過程中公眾對行政管理部門的不信任，從而可能會導(dǎo)致事故的損害進(jìn)一步擴(kuò)大，而且會因?yàn)閷唧w的立法意圖缺乏相應(yīng)的了解而不能較好地理解并嚴(yán)格遵守法律，導(dǎo)致出現(xiàn)食品安全行政部門管理效能的降低問題。

1.2 食品召回制度缺乏可操作性

中國僅在《食品安全法》第63條及相關(guān)法律中對食品召回制度進(jìn)行了概括性的規(guī)定，雖然國家食品藥品監(jiān)督管理總局在2015年制訂了更詳細(xì)的《食品召回管理辦法》，但對食品召回制度的規(guī)定卻存在較為抽象，從而表現(xiàn)為可操作性不強(qiáng)的問題。當(dāng)然，為解決這一問題，《食品召回管理辦法》進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定了其具體的操作程序，但由于其立法層次過低，并且僅是國家食品藥品監(jiān)督管理總局出臺的實(shí)施規(guī)定，在執(zhí)行主體的設(shè)置上與賦權(quán)上，基本上將其局限在食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)內(nèi)部，未能與問題食品召回制度應(yīng)有的其他執(zhí)行主體進(jìn)行有效協(xié)調(diào)[2]。因此，從總體上來論析，中國現(xiàn)行的問題食品召回制度在操作性層面存在嚴(yán)重的不夠具體、執(zhí)法主體不夠合理而導(dǎo)致的缺乏可操作性問題，實(shí)踐中表現(xiàn)為很少見到對食品召回事件的有關(guān)報道，這就表明現(xiàn)行的問題食品召回制度面臨嚴(yán)重的可操作性實(shí)施困境，進(jìn)而出現(xiàn)該規(guī)定被嚴(yán)重虛置現(xiàn)象，亟待對此進(jìn)行研究。

1.3 行政監(jiān)管體制導(dǎo)致主體不統(tǒng)一

根據(jù)中國現(xiàn)有《食品安全法》第5條、第6條及其他有關(guān)法律的規(guī)定，中國的食品安全管理職能分別由衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)、質(zhì)量監(jiān)督等部門分別負(fù)責(zé)。然而，任何一個部門均沒有被授予統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法定職能。而且，承擔(dān)不同食品安全管理職能的行政部門并不是實(shí)行的垂直領(lǐng)導(dǎo)，而是在當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。這種多頭管理和橫向分割的行政管理體制，是造成中國目前食品安全管理效率低下和食品安全事件頻發(fā)的重要原因之一。

1.4 食品安全可追溯體系尚未真正建立

中國《食品安全法》第42條及相關(guān)法律雖然也對建立食品安全可追溯制度進(jìn)行了具體規(guī)定，但內(nèi)容相對過于抽象，缺乏最基本的可操作性，截至目前，僅部分規(guī)模較大的食品企業(yè)建立該項(xiàng)制度，因此可以認(rèn)為，食品安全可追溯體系多數(shù)并未實(shí)質(zhì)建立，并且建立的可追溯體系也存在明顯差異，個別企業(yè)實(shí)施了較為嚴(yán)格的HACCP和GMP認(rèn)證，以及是ISO9000質(zhì)量體系認(rèn)證或者是ISO14000環(huán)境認(rèn)證，部分企業(yè)沒建立該項(xiàng)制度，而是直接沿用企業(yè)以前制定的安全質(zhì)量管理制度。因此，從介紹的情況來看，這種食品安全可追溯體系表現(xiàn)出覆蓋面不足且存在差異較大現(xiàn)象，導(dǎo)致對食品安全過程監(jiān)管出現(xiàn)較大的漏洞，在一定意義明上顯降低了行政監(jiān)管的實(shí)際效率[3]。

2 美國食品安全監(jiān)管的制度樣態(tài)

從國際視野來看，在食品安全規(guī)制的法律體系構(gòu)建與機(jī)制設(shè)置上，美國進(jìn)行了為期上百年的探索與完善，其在食品安全管理上取得了顯著成效，進(jìn)而形成了較為完善的法律體系、嚴(yán)密的食品安全行政監(jiān)管體系，建立了相應(yīng)的法律與行政監(jiān)管制度，詳述如下[4]。

2.1 問題食品召回制度

在美國的食品安全管理中，問題食品召回制度是其對食品進(jìn)行安全管理的基本制度，主要法律有《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》《聯(lián)邦肉制品檢驗(yàn)法》《禽肉制品檢驗(yàn)法》等，均規(guī)定了問題食品召回制度。具體來看，涵蓋兩種主要情況：一是生產(chǎn)經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)問題并向食品安全檢驗(yàn)署或食品藥品管理局主動報告，并由其對危害程度進(jìn)行評估，之后據(jù)此制定食品召回實(shí)施方案，且要求給予立即執(zhí)行[5]；二是于消費(fèi)者舉報或者源于行政機(jī)關(guān)開展執(zhí)法時自我發(fā)現(xiàn)，此時是由食品安全檢驗(yàn)署或食品藥品管理局對問題食品核實(shí)并對危害程度實(shí)施評估，以此制定食品召回計(jì)劃，嚴(yán)格命令生產(chǎn)經(jīng)營者采取銷毀、補(bǔ)救、對消費(fèi)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)纫幌盗兄匾胧?/p>

2.2 食品安全有關(guān)信息的公開機(jī)制

美國的食品安全信息公開制度肇始于1971年美國食品藥品管理局將其絕大多數(shù)食品安全文件對大眾進(jìn)行公開這一決定。歷經(jīng)近40余年的演進(jìn)完善，其目前已建立了一整套體系完善、運(yùn)行有效的食品信息公開制度，具體如下。

2.2.1 行政監(jiān)管 通過檢索，自1971年開始，美國食品藥品管理局基于行政監(jiān)管的需求問題，實(shí)行食品安全監(jiān)管文件公開制度，允許公眾查詢，之后，美國食品安全管理的相關(guān)行政機(jī)構(gòu)在制度實(shí)踐的基礎(chǔ)上已經(jīng)形成了將其食品安全管理的原始文件，如原始質(zhì)量檢測報告采取直接上傳到其門戶網(wǎng)站等方式進(jìn)行公示，確保公眾可以隨時查閱[6]。

2.2.2 立法信息 在立法信息的處理上，美國則是將其在有關(guān)網(wǎng)站進(jìn)行公布，為普通民眾了解并提供相應(yīng)的意見提供有效渠道與參與機(jī)制。而對重要的立法，更是召開聽證會搜集公眾的意見和建議。這一機(jī)制運(yùn)用的目的在于可以最大化地匯集各利益相關(guān)方的意見，之后推進(jìn)并確保出臺的法律法規(guī)可以得到盡可能多的民眾理解與支持，同時也確保與實(shí)現(xiàn)了立法的科學(xué)性與民眾參與問題，極大地提升了其可接受性。

2.2.3 公眾信息溝通 基于確保最大限度地促進(jìn)食品安全行政管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為獲得民眾的理解和支持這一初衷，以美國食品藥品管理局為主的食品安全管理機(jī)構(gòu)高度重視構(gòu)建保持與公眾信息溝通的暢通機(jī)制。這樣，食品安全事件如一旦出現(xiàn)，行政管理部門將可以有效利用這一機(jī)制對民眾公開事情的具體信息，進(jìn)而取得民眾對政府所采取的食品安全管理行為的諒解與支持，可以避免出現(xiàn)民眾的緊張情緒和對政府的抵制甚至誘發(fā)群體事件[7]。

2.3 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的可追溯制度

研究[8]發(fā)現(xiàn)，美國食品安全可追溯制度首次出現(xiàn)在2002年制定的《生物反恐法案》中，這一制度性規(guī)定對美國食品藥品管理局進(jìn)行了多項(xiàng)授權(quán)，其可以制定與食品安全有關(guān)的具體規(guī)定。按照這一法案，美國食品藥品管理局合計(jì)制訂了涉及食品安全的3部規(guī)定，完成了其農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度的構(gòu)建。實(shí)踐中，基于多數(shù)食品的基本原材料均是來源于各種農(nóng)產(chǎn)品這一實(shí)際，該制度的建立為保障美國的食品安全問題提供了可靠的制度依據(jù)。

從立法目的來論，《生物反恐法案》將食品安全保障的重要性提升到國家安全的戰(zhàn)略高度，其目標(biāo)在于建立一整套“從農(nóng)場到餐桌”的具有過程監(jiān)管性質(zhì)的覆蓋食品原材料生產(chǎn)到最終到達(dá)消費(fèi)者的整個食品運(yùn)行過程的風(fēng)險管理機(jī)制，進(jìn)而確保對每一個食品安全環(huán)節(jié)均能得到有效監(jiān)控。而制度的具體規(guī)定層面，基于實(shí)現(xiàn)對食品生產(chǎn)經(jīng)營全過程安全風(fēng)險的有效控制這一制度目標(biāo)，其強(qiáng)制性要求農(nóng)產(chǎn)品種植與食品生產(chǎn)企業(yè)必須在規(guī)定的最后期限內(nèi)建立與其企業(yè)相應(yīng)的質(zhì)量安全可追溯制度。具體來看，該制度對農(nóng)產(chǎn)品種植、食品生產(chǎn)包裝，以及食品運(yùn)輸銷售的質(zhì)量安全管理均進(jìn)行了詳細(xì)具體的規(guī)定，即是分別推行良好農(nóng)業(yè)操作規(guī)范、良好生產(chǎn)操作規(guī)范和危害研究及其關(guān)鍵點(diǎn)控制等為核心的食品安全認(rèn)證體系，以此確保所有環(huán)節(jié)在出現(xiàn)食品安全問題的第一時間，均可迅速找到有關(guān)責(zé)任者并及時查找與發(fā)現(xiàn)相應(yīng)問題的發(fā)生原因[9]。同時，為了提高制度保障的體系化，該制度對進(jìn)口食品的安全管理、食品安全違法行為和食品標(biāo)簽的基本要求也進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

3 中國食品安全問題治理的機(jī)制向度

前文已經(jīng)述及，中國現(xiàn)行食品安全的治理上存在行政監(jiān)管體制混亂、 尚未有效建立食品安全可追溯體系等層面的突出問題。因此，中國應(yīng)從優(yōu)化與構(gòu)建全方位的信息公開制度、改進(jìn)與細(xì)化問題食品召回制度等方面對食品安全問題進(jìn)行有效治理，進(jìn)而形成監(jiān)管的長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對其治理的系統(tǒng)化、制度化與法治化。

3.1 優(yōu)化與構(gòu)建全方位的信息公開制度

基于中國當(dāng)前食品安全治理方面信息公開程度存在嚴(yán)重不足的基本現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該建立行政管理機(jī)關(guān)與公眾的溝通渠道，確?，F(xiàn)信息共享以實(shí)推進(jìn)互相理解與配合上進(jìn)行機(jī)制優(yōu)化與創(chuàng)新。具體來論，可以從兩個維度進(jìn)行：第一，針對政務(wù)信息公開問題，應(yīng)在有關(guān)法律中規(guī)定行政管理機(jī)關(guān)與公眾溝通的具體程序，特別是食品安全事故中雙方溝通和協(xié)調(diào)的詳細(xì)步驟及其要求，進(jìn)而以建立互信為聯(lián)系基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)互相監(jiān)督與配合，確保提升食品安全管理的效能。第二，在食品安全立法信息公開上，第一步是依托網(wǎng)站公布相應(yīng)的草案，而針對某一局部的可以直接影響消費(fèi)者與食品生產(chǎn)經(jīng)營者利益的食品安全立法，通過聽證會以及座談會的形式與公眾充分的交流則其必要性和可行性，在此過程中，需要對重要的意見進(jìn)行必要且清晰的闡述[10]。這樣，既能確保公眾充分參與，又在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了普法目標(biāo)，提升了該相關(guān)法律實(shí)施及其效果的可接受性。

3.2 改進(jìn)與細(xì)化問題食品召回制度

目前，中國食品安全監(jiān)管上，問題食品召回制度存在需要進(jìn)一步完善的問題，實(shí)現(xiàn)其可操作性層面的優(yōu)化。具體來看，可以從3個方面進(jìn)行完善與細(xì)化。

第一，提升食品召回制度的立法位階。對這一問題，可以以現(xiàn)行的《食品召回管理辦法》為基礎(chǔ)，進(jìn)一步制定由國務(wù)院直接頒布的《食品召回管理?xiàng)l例》，目的是徹底解決《食品召回管理辦法》規(guī)定的執(zhí)法主體僅僅局限于食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)內(nèi)部，從而導(dǎo)致與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)與配合上存在不足等制度供給有限問題，實(shí)現(xiàn)職責(zé)權(quán)限的有效整合，提高執(zhí)行效率與制度效能。

第二，修改食品召回制度的相關(guān)條款。當(dāng)前，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，部門職責(zé)分工不協(xié)調(diào)統(tǒng)一問題十分突出，對此，可以通過修改《食品召回管理辦法》予以完善，即依據(jù)《食品安全法》的相關(guān)條款，增加食品藥品監(jiān)督管理部門之外的其他部門職責(zé)分工，以及由食品藥品監(jiān)督管理部門進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)等有關(guān)內(nèi)容。

第三，創(chuàng)新食品召回制度的宣傳工作機(jī)制。實(shí)踐中，由于普法、法律實(shí)施環(huán)境等需要繼續(xù)優(yōu)化，中國社會公眾對食品召回制度的內(nèi)容、運(yùn)行現(xiàn)狀和制度效果存在缺乏認(rèn)知問題，對此，應(yīng)建立以司法行政部門為主導(dǎo)和核心的宣傳工作機(jī)制，依托長效機(jī)制在消費(fèi)者和食品生產(chǎn)經(jīng)營者中對問題食品召回制度開展宣傳，促進(jìn)與實(shí)現(xiàn)社會公眾對問題食品召回制度的理解、支持和參與。同時，應(yīng)特別要求中國企業(yè)和在中國境內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營的國外大型食品生產(chǎn)企業(yè)加強(qiáng)宣傳和教育創(chuàng)新監(jiān)管模式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)企業(yè)外部監(jiān)督與企業(yè)內(nèi)部自覺實(shí)施該制度的有效互動與良好制度效能[11]。

3.3 理順與整合行政監(jiān)管的部門職責(zé)

在行政監(jiān)管上，通過對該項(xiàng)制度的梳理，美國的規(guī)定是由總統(tǒng)食品安全顧問委員會進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，有關(guān)行政管理部門負(fù)責(zé)實(shí)施，且對各級行政管理機(jī)構(gòu)的管理上是采取與地方政府保持獨(dú)立的垂直管理機(jī)制[12]。具體到中國層面，針對中國食品安全管理的方面多頭治理現(xiàn)狀，可以在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上有選擇性地借鑒美國的行政管理機(jī)制，在《食品安全法》及相關(guān)法律中明確食品安全監(jiān)管工作是由食品安全委員會或食品藥品監(jiān)督管理行政部門負(fù)責(zé)實(shí)施統(tǒng)一協(xié)調(diào)，而各有關(guān)食品安全管理部門實(shí)行直接對上級部門負(fù)責(zé)的垂直領(lǐng)導(dǎo)方式，進(jìn)而從制度層面解決目前食品安全管理中的多頭管理與橫向分割困境，確保有效建立管理權(quán)限統(tǒng)一與運(yùn)行高效的食品安全行政治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對該弊端的源頭治理。

3.4 建立與推行食品安全可追溯體系的強(qiáng)制制度

美國對食品安全監(jiān)管上，依據(jù)“農(nóng)田到餐桌”的全過程監(jiān)管理念，建立并推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度的落地實(shí)施，并取得了有效的實(shí)施效果。對此，針對中國當(dāng)前食品安全可追溯體系尚未真正建立的現(xiàn)狀，有必要在充分貫徹《食品安全法》第42條精神的基礎(chǔ)上，充分借鑒美國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度的理念與做法，對食品生產(chǎn)經(jīng)營者強(qiáng)制推行統(tǒng)一的GAP、GMP和HACCP認(rèn)證體系，并規(guī)定建立的最后期限，否則，依法要求其立即整改并作出相應(yīng)行政處罰，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任[13]。推行強(qiáng)制性的統(tǒng)一食品安全可追溯體系，可以在最大程度上控制食品安全過程管理中的諸多節(jié)點(diǎn)性的風(fēng)險，進(jìn)而確保實(shí)現(xiàn)食品行政管理部門的監(jiān)管效能，對突發(fā)性食品安全事件進(jìn)行及時與有效的管控。

4 結(jié)語

整體來論，在全球治理的理念下，反觀全球與中國的食品安全治理的現(xiàn)狀、存在的問題，從中國的視角來看，應(yīng)在推進(jìn)以食品安全治理為重要組成部分的社會治理體系的完善基礎(chǔ)上，進(jìn)而提升以中國政府為主導(dǎo)和核心的食品安全治理能力的現(xiàn)代化。針對中國食品安全治理層面的問題和存在的深層次原因，從理順與整合行政監(jiān)管的部門職責(zé)、建立與推行食品安全可追溯體系的強(qiáng)制制度等四維向度保障食品安全治理目標(biāo)的有效有序?qū)崿F(xiàn)，但對其制度實(shí)施的實(shí)際效果和制度目標(biāo)的評價監(jiān)測仍需實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。