朱永利

(重慶科技學(xué)院， 重慶 401331)

“放管服”改革是十三屆中央政府推進(jìn)全面深化改革戰(zhàn)略布局的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”。2016年4月，李克強(qiáng)總理在高等教育改革創(chuàng)新座談會上強(qiáng)調(diào)：“一定要結(jié)合高校特點，加快推進(jìn)高等教育領(lǐng)域‘放管服’改革，給學(xué)校更大辦學(xué)自主權(quán)。”2017年3月，國務(wù)院五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》(以下簡稱《意見》)，部署20條舉措，進(jìn)一步向地方和高校放權(quán)，努力給高校“松綁減負(fù)”“簡除煩苛”，同時對構(gòu)建事中事后監(jiān)管體系做出制度性安排?！胺殴芊毙抡?0條的全面推進(jìn)實施，開啟了我國高等教育(以下簡稱高教)綜合改革的新征程。

一、現(xiàn)狀及其特征

《意見》的印發(fā)在社會各界引起強(qiáng)烈反響。各界普遍認(rèn)為“放管服”新政20條切中了當(dāng)前高教綜合改革的關(guān)鍵點，順應(yīng)了社會各界對高教改革和發(fā)展的新期待，必將對推進(jìn)新時代高教內(nèi)涵式發(fā)展和建設(shè)世界一流大學(xué)一流學(xué)科發(fā)揮重要作用。自2017年4月起，各省區(qū)市迅速傳達(dá)學(xué)習(xí)、貫徹落實，相繼推出一批具有針對性、實效性、高校歡迎的改革舉措，拉開了高教“放管服”改革的大幕。但隨著改革的不斷推進(jìn)，一些矛盾和問題也逐漸顯現(xiàn)，引發(fā)了高教領(lǐng)域的廣泛關(guān)注和討論。目前，高教“放管服”改革主要呈現(xiàn)如下特征：

(一)“放管服”新政20條切中了當(dāng)前高教綜合改革的關(guān)鍵點

“放管服”新政20條的制度性安排，其初衷是更好地處理政府與高校的關(guān)系，旨在推動政府從辦學(xué)治校的各個方面向地方和高校放權(quán)，根本目的是為高?！八山墱p負(fù)”“簡除煩苛”，促使高校不斷改進(jìn)和完善內(nèi)部治理體制機(jī)制，更好、更緊密地與社會、市場接軌，加快高教管、辦、評分離的步伐，并建立起符合現(xiàn)代高教發(fā)展規(guī)律和要求的高教治理體系?！胺殴芊毙抡?0條瞄準(zhǔn)學(xué)科專業(yè)、編制崗位、進(jìn)人用人、職稱評審、薪酬分配、經(jīng)費(fèi)使用、內(nèi)部治理等當(dāng)前高教改革和發(fā)展中深層次的痛點、難點問題，促使政府大幅度簡政放權(quán)，擴(kuò)大地方和高校的辦學(xué)自主權(quán)。這與新時代高教綜合改革關(guān)于“大幅提升高教治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平、建立現(xiàn)代大學(xué)制度”的目標(biāo)任務(wù)是完全一致的，與“把優(yōu)先解決師生關(guān)心的突出問題與構(gòu)建體制機(jī)制結(jié)合、改制和改事兼顧”的改革導(dǎo)向是完全一致的[1]，與“在正確處理與外部關(guān)系、充分利用外部資源的前提下，對高校內(nèi)部的體制機(jī)制進(jìn)行全面、綜合改革”的改革著力點是完全契合的[2]。因此，“放管服”新政20條切中了高教綜合改革的關(guān)鍵點，為我國高教治理能力和治理體系現(xiàn)代化提供了有力的政策支持和全新的發(fā)展空間，是加快推進(jìn)和深化高教綜合改革的有力抓手，可預(yù)期未來將對高校在招生、教學(xué)、科研和社會服務(wù)等方面產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響[3]。

(二)“放管服”新政20條順應(yīng)了社會各界對高教改革和發(fā)展的新期待

當(dāng)前，我國改革發(fā)展已進(jìn)入新階段，高教的內(nèi)外環(huán)境、供求關(guān)系、資源條件、評價標(biāo)準(zhǔn)都發(fā)生了重要而深刻的變化。審視新形勢新任務(wù)新要求，高教管理與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求、與人民群眾期盼還有差距，涉及人力、財力、物力等重要事項監(jiān)管服務(wù)的體制機(jī)制亟須進(jìn)一步改善，高校和教學(xué)科研人員關(guān)心的熱點難點問題亟待進(jìn)一步解決。“放管服”新政20條為解決高教領(lǐng)域多年積弊掃除了制度性障礙。從權(quán)力下放范圍來看，既有突破性的改革，也有現(xiàn)行政策的完善，與高教綜合改革的現(xiàn)實需要高度吻合，較好地處理了改革創(chuàng)新與現(xiàn)行體制及管理方式的過渡銜接關(guān)系，改革相關(guān)部門也形成高度共識。社會普遍肯定的亮點集中在3個方面[4]：一是下放人才培養(yǎng)權(quán)，讓高校依規(guī)依章自主設(shè)置專業(yè)和授予學(xué)位，促使高校人才培養(yǎng)更好地與人才市場對接；二是下放人員管理權(quán)，讓高校依規(guī)依章自主開展職稱評審、按總量控制管理人員編制、采取靈活多樣的薪酬分配方式，為激活高校辦學(xué)能動性提供了充足的政策空間；三是下放財務(wù)和資產(chǎn)管理權(quán)，針對經(jīng)費(fèi)“戴帽”、科目管理細(xì)碎、設(shè)備采購難、資產(chǎn)處置難等高校管理“痛點”和“沉疴”開出一劑猛藥。各界普遍認(rèn)為，相比此前歷次重大政策文件，“放管服”新政20條在落實和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)方面邁出了一大步，為高教綜合改革走出深水區(qū)提供了有力支撐。

(三)地方與高校參與和推進(jìn)高教“放管服”改革的氛圍日益濃厚

《意見》發(fā)布后，各省區(qū)市結(jié)合區(qū)域發(fā)展實際出臺相關(guān)政策，就推進(jìn)和深化本級高教“放管服”改革作出全面部署，地方教育行政主管部門普遍向高校下放了含金量較高的權(quán)力，如不再統(tǒng)一組織職稱評審、不再審批評審結(jié)果、不再統(tǒng)一制發(fā)任職文件、不再統(tǒng)一辦理資格證書等，實實在在地把職稱評審權(quán)放給高校。如北京市委教育工委牽頭，與五部門聯(lián)合發(fā)布《實施意見》，并結(jié)合實際對簡政放權(quán)具體條款作了大膽細(xì)化：如針對《意見》第4條“支持高校依法自主管理崗位設(shè)置”，增加“推進(jìn)教師管理由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變”“高?？砂匆?guī)定設(shè)立一定比例的流動崗位，用于吸引有創(chuàng)新實踐經(jīng)驗的企業(yè)家、科技人才和專業(yè)人才到本校兼職”等條款，向高校讓渡了多項進(jìn)人用人權(quán)力；將《意見》第5條“鼓勵高校推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)取消行政級別的試點，管理人員實行職員制”調(diào)整細(xì)化為“鼓勵高校將行政管理崗位與學(xué)術(shù)管理崗位相對分開，行政管理崗位實行職員制，學(xué)術(shù)管理崗位按照教師職務(wù)聘任制改革加強(qiáng)聘期考核”，在編制及崗位管理方面賦予高校更多自主權(quán)。國家教育部及時跟進(jìn)，總結(jié)和推廣地方高教“放管服”改革成功案例和典型經(jīng)驗，2018年11月—2019年5月，已發(fā)布9期《高等教育領(lǐng)域“放管服”改革實踐操作指南》，為深入推進(jìn)此項改革提供了有效參考、營造了良好氛圍。

(四)不斷顯現(xiàn)的矛盾和問題引發(fā)了高教領(lǐng)域的廣泛討論

隨著高教“放管服”改革的深入推進(jìn)，相關(guān)矛盾和問題也逐漸顯現(xiàn)，社會各界對此廣泛關(guān)注，討論焦點主要集中在4個方面。一是改革的過渡性問題?！兑庖姟烦雠_舉措更多是“政策”層面的調(diào)控權(quán)，仍具有過渡特征，而非受“法律”規(guī)范與保障的自主權(quán)，這可能導(dǎo)致高校辦學(xué)自主權(quán)依舊會落而不實，完善法人制度才是落實高校辦學(xué)自主權(quán)的長久之策。二是改革的徹底性問題。此次政府向大學(xué)放權(quán)的力度是空前的，但《意見》中諸多舉措在此前相關(guān)政策文件中早已有所體現(xiàn)?！陡叩冉逃ā贰吨泄仓醒腙P(guān)于教育體制改革的決定》等提出“擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)”30余年來，政府出臺不少政策措施但配套不夠，導(dǎo)致高校發(fā)展中備受詬病的問題一直未能有效解決，此次改革又能走多遠(yuǎn)？三是高校受權(quán)能力倍受懷疑。職稱評審、進(jìn)人用人、薪酬分配等都是高度敏感問題，權(quán)力下放后高校能否接得住、用得好，免除政府擔(dān)心的“一放就亂”和教職工擔(dān)心的“暗箱操作”，對高校內(nèi)部治理是巨大考驗。四是政府放權(quán)還有所保留。《意見》對高?；窘ㄔO(shè)、后勤服務(wù)等工作均未涉及，高校仍面臨對外協(xié)調(diào)部門多、手續(xù)繁、時間長的困境。因此，“放管服”新政20條能否深入推進(jìn)并落地生根，關(guān)鍵在于五部委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和細(xì)化措施，以及地方和高校的主動擔(dān)當(dāng)作為和自我規(guī)制約束[5]。

二、困境及其根源

深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)：從部屬高校到地方高校，普遍認(rèn)為“放管服”新政20條、地方多部門聯(lián)合推出的政策舉措確實令人欣喜，但好政策遭遇“落地難”，高校教職工“獲得感”普遍不高，社會各界的擔(dān)心和質(zhì)疑也很多。當(dāng)前，高教“放管服”改革陷入困境，面臨著一系列矛盾和問題。

(一)矛盾對立的三重困境

1.主管部門放權(quán)不到位、不配套，高校接不住、工作很被動

“放”的方面：行政主管部門多頭放權(quán)，卻“放”得不到位、不配套，高校接不住、用不好，導(dǎo)致教育行政主管部門和高校都很被動。如下放編制和崗位管理權(quán)，《意見》明確提出“積極探索實行高校人員總量管理”，“教育部會同中央編辦、財政部等相關(guān)部門制訂高校人員總量核定指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和試點方案，積極開展試點”，但兩年多來高校期待的“高校人員總量核定指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和試點方案”卻仍未出臺，“積極開展試點”更是空中樓閣[6]。再如下放經(jīng)費(fèi)管理權(quán)，《意見》明確提出要“改進(jìn)項目管理方式，完善資金管理辦法，采取額度管理、自主調(diào)整等措施，進(jìn)一步擴(kuò)大高校項目資金統(tǒng)籌使用權(quán)”，但地方財政主管部門不出臺配套辦法，高校更無預(yù)算資金使用計劃管理權(quán)限，難以自主統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)使用和分配。由于缺乏上位政策配套，高校編制管理和用人制度改革仍面臨一系列矛盾和問題，如年度人才引進(jìn)仍需報批，入編程序繁瑣，三四個月都批不下來。某省市出臺文件規(guī)定，“高校要結(jié)合下放的權(quán)力事項，制定承接權(quán)力事項的具體管理制度或?qū)嵤┘?xì)則……未制定具體管理制度或?qū)嵤┘?xì)則的高校不得承接相關(guān)權(quán)力事項”，但事后并未做出相關(guān)安排或提出要求，到底放權(quán)還是不放未置可否。因此，高校相關(guān)工作推不動、教育行政主管部門不滿意的矛盾仍普遍存在。

2.主管部門監(jiān)管不科學(xué)、不合理，高校不適應(yīng)、工作難開展

“管”的方面：《意見》提出要“構(gòu)建事中事后監(jiān)管體系”，強(qiáng)調(diào)要“創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段”，但在當(dāng)前廉政約束不斷趨緊的形勢下，行政主管部門把“緊箍咒”越扎越緊，事前管理比重依舊很大，在很多方面“管”得不科學(xué)、不合理，有些脫離工作實際，高校難以適應(yīng)，工作配合困難。比如，《意見》提出“適當(dāng)提高資產(chǎn)處置的備案和報批標(biāo)準(zhǔn)”，但地方行政主管部門普遍未出臺相關(guān)制度文件，高校過期、閑置資產(chǎn)處置仍然障礙重重；又如，機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制、進(jìn)人用人方面強(qiáng)調(diào)具體管理，總體控制或總量管理的要求難以落地。比如，科研經(jīng)費(fèi)方面偏重經(jīng)費(fèi)使用過程管理，而不關(guān)注申報立項資格、經(jīng)費(fèi)額度、結(jié)題質(zhì)量，科研管理質(zhì)效性偏低。再如，某地方教委為強(qiáng)化廉政約束，2019年初下發(fā)文件要求所屬公辦高校年度維修改造項目，無論性質(zhì)類別，必須統(tǒng)一打包、報批報建、公開招標(biāo)并組織實施，且不得分包、減項、超預(yù)算，“事前管理”的痕跡、“主動避險”的意圖都非常明顯，統(tǒng)得過寬過死，嚴(yán)重脫離高校工作實際，導(dǎo)致很多工作無法開展。

3.主管部門服務(wù)不主動、不到位，高校不滿意、改革難見效

“服”的方面：主管部門服務(wù)不主動、不到位，高校和教學(xué)科研人員不滿意、對要求事項不積極，導(dǎo)致“放管服”改革難以達(dá)到預(yù)期成效。《意見》明確“各地各部門要簡化優(yōu)化服務(wù)流程，精簡和規(guī)范辦事程序，縮短辦理時限，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，讓高校教學(xué)科研人員從過多過苛的要求、僵硬的考核、繁瑣的表格中解放出來”。但一些行政主管部門對職責(zé)范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)事項，管理色彩并沒有淡化，服務(wù)意識并沒有強(qiáng)化，工作方式方法仍基于方便管理、主動避險的考慮，缺乏利民便民、服務(wù)基層的站位，高校及其教師仍然面臨“填不完的表格、寫不完的論證、應(yīng)付不完的評審，課題申報程序復(fù)雜且繁瑣”的困擾。有的高校教學(xué)科研人員外事審批程序環(huán)節(jié)多、周期長、成功率低，如在學(xué)校層面達(dá)成的對外交流合作項目，由于外事審批問題導(dǎo)致負(fù)責(zé)人無法及時出國出境，協(xié)議難落實而失信于外方；有些國際性臨時會議也因難以及時完成外事審批手續(xù)而不得不放棄[7]。

(二)問題產(chǎn)生的4種根源

1.各方面思想認(rèn)識還不夠統(tǒng)一，改革合力還未形成

當(dāng)前，地方和高校、行政主管部門和高校行政人員等多個層面，對高教“放管服”改革的重大意義、對“放”“管”“服”三者的關(guān)系，在理解上還存在誤區(qū)，在實踐上還存在分歧，還遠(yuǎn)未形成共促改革的合力。一方面，對落實和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，認(rèn)識還普遍局限于為高校自治提供更為寬松的環(huán)境的層面，而沒有從完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的層面來認(rèn)識，更沒有上升到實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和建設(shè)高教強(qiáng)國需要的高度來把握。另一方面，在認(rèn)識和處理“放”“管”“服”三者的關(guān)系上還存在分歧，一是行政主管部門放權(quán)有顧慮，擔(dān)心高校受權(quán)準(zhǔn)備不足，唯恐“一放就亂”，自身管理責(zé)任風(fēng)險壓力大，而未考慮完善監(jiān)管機(jī)制、積極履職擔(dān)責(zé)而充分放權(quán)；二是將“放”“管”“服”三者割裂對待，對“放”和“管”都只是手段，都是為了更好地“服”的認(rèn)識還不夠統(tǒng)一，對優(yōu)化服務(wù)、提高效能才是“放管服”改革的價值和歸宿的認(rèn)識不夠到位；三是對處理加強(qiáng)監(jiān)管和優(yōu)化服務(wù)的關(guān)系，思想上存在疑慮，工作中存在偏差，要么強(qiáng)化監(jiān)管手段而疏于服務(wù)，要么提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)而弱化監(jiān)管，而沒有從強(qiáng)化監(jiān)管對于提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、對于確保行政目標(biāo)實現(xiàn)都具有重要保障作用的高度來認(rèn)識和把握二者的關(guān)系。

2.行政管理部門職能條塊分割，工作協(xié)調(diào)還不順暢

2017年4月，教育部有關(guān)部門負(fù)責(zé)人答記者問表示，《意見》涉及改革事項多，各相關(guān)部門多次研究溝通和協(xié)調(diào)相關(guān)改革思路與舉措并達(dá)成一致意見，為推動高教“放管服”改革奠定了良好基礎(chǔ)。但《意見》作為綱領(lǐng)性文件，提出的都是原則性、指導(dǎo)性的意見和要求，必然高度概括而難以觸及細(xì)節(jié)，這使地方和高校在推動落實改革具體事項上存在很大的不確定性。高校推動“放管服”改革，涉及到學(xué)科專業(yè)、編制、崗位、進(jìn)人用人等多方面具體工作，需要與地方多級行政主管部門之間開展行政協(xié)調(diào)。高校作為基層事業(yè)單位，在職能條塊分割的行政環(huán)境中，協(xié)調(diào)落實改革事項存在“先天劣勢”，如當(dāng)前的人才引進(jìn)工作就涉及到教育、編制、人力社保、財政等多個行政主管部門，協(xié)調(diào)工作頭緒多、時間長、效率低，導(dǎo)致高校行政部門壓力大、引進(jìn)人才不滿意。教育行政主管部門推動“放管服”事項落實，往往需要與同級其他行政主管部門進(jìn)行行政協(xié)調(diào)，由于彼此之間職能不同但級別相同，行政方式、從不同角度對同一改革事項的認(rèn)識都可能存在差異，協(xié)調(diào)推動和督促落實工作通常都存在一定障礙，工作協(xié)調(diào)很不順暢。

3.高校內(nèi)部治理體系還不完善，受權(quán)準(zhǔn)備還不充分

經(jīng)過近20年來的改革和發(fā)展，我國高校內(nèi)部治理體系不斷健全和完善，但依然存在諸多問題：一是管理理念滯后、思想認(rèn)知固化。高校內(nèi)部控制體系不夠完善，行政管理部門的管理理念和方式等多已根深蒂固[8]，行政人員責(zé)任意識、服務(wù)意識不強(qiáng)，工作標(biāo)準(zhǔn)偏低，工作中還存在“惟上是從”“人情面子”等現(xiàn)象，一定程度上降低了高校行政管理質(zhì)量；二是機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉、辦事效率低下。高校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)交叉重疊、權(quán)責(zé)不清問題依然突出，人員冗雜、資源浪費(fèi)，職能部門之間推諉扯皮現(xiàn)象依然存在，如科研經(jīng)費(fèi)開支通常要通過院系、科研、財務(wù)、采購、審計等多個部門，科研人員苦不堪言；三是管理職能泛化、教職人員弱勢。管理人員對政策規(guī)定的錯誤或片面解讀和執(zhí)行，可能過度夸大和泛化部門職能，如行政部門通過行政權(quán)力對教學(xué)資源、學(xué)術(shù)資源進(jìn)行分配和干涉，導(dǎo)致教學(xué)科研人員地位弱化；四是監(jiān)管體制不暢、監(jiān)管效果不佳。高校教代會監(jiān)督高校行政權(quán)力運(yùn)行的體制機(jī)制還處于探索階段，事前事中事后監(jiān)督機(jī)制都還不夠順暢。因此，在“放管服”改革向地方和高校充分放權(quán)的情況下，高校行政規(guī)范運(yùn)行面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

4.外部監(jiān)督約束機(jī)制還不健全，高校改革動力不足

在高教行政管理體制由“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的過程中，監(jiān)督機(jī)制的完善程度直接影響著對高校行政權(quán)力的制約效果。從監(jiān)管主體層面分析，長期以來，政府主要通過行政命令對高校進(jìn)行管理，最典型的手段即行政審批，一些地方政府和教育行政部門固守“以審代管”的傳統(tǒng)，而審批程序復(fù)雜與審批過程隨意并存的頑疾難以克服，造成高校管理工作被動和低效，這也是阻礙高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要原因[9]；“放管服”新政20條實施兩年多來，鮮見地方政府和教育行政部門專門針對“放管服”改革事項開展“雙隨機(jī)”抽查、督導(dǎo)、巡視、第三方評估的有關(guān)報道。從高校層面來看，面對突然下放的諸多權(quán)力，高校在自身承接能力尚且有限、外部監(jiān)管約束又相對寬松，高校內(nèi)部學(xué)術(shù)委員會和教職工代表大會民主監(jiān)督機(jī)制尚不健全的情況下，對實施起來困難少、矛盾小的權(quán)力事項就積極推動，對實施起來困難多、矛盾大的權(quán)力事項就等待觀望，整體推動“放管服”改革舉措落地的熱情不高、動力不足。

三、出路與對策

“放管服”改革是高教綜合改革推進(jìn)到深水區(qū)的攻堅之戰(zhàn)，難度大、頭緒多、系統(tǒng)性強(qiáng)、涉及面廣，黨和國家高度重視，高校師生仰首期盼，社會各界廣泛關(guān)注。只有破除上述4種根源性桎梏，走出矛盾對立的三重困境，推動“放管服”新政20條落地落細(xì)，才能真正給高校松綁減負(fù)、簡除煩苛，讓高校擁有更大辦學(xué)自主權(quán)。

(一)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、精確部署，從上到下推動“放管服”新政20條宣傳貫徹和落實

1.橫向協(xié)調(diào)到位、縱向部署到底，深入扎實開展《意見》宣傳貫徹工作

由教育部牽頭，結(jié)合《意見》發(fā)布實施后地方和高校貫徹落實的總體情況，深入扎實開展一次《意見》宣傳貫徹活動，橫向協(xié)調(diào)到位，縱向部署到底，注重建立健全雙向反饋機(jī)制，不斷濃厚高教“放管服”改革氛圍。一是由教育部牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各部委縱向部署、協(xié)同發(fā)力，廣泛開展宣傳貫徹工作，進(jìn)一步深化細(xì)化“放管服”新政20條的出臺背景、目標(biāo)舉措、重點難點的解讀和宣傳，切實提高各方面對改革的認(rèn)同度和參與的積極性。二是注重雙向反饋，既要鼓勵地方和高校自下而上及時反映問題和情況，又要自上而下及時向基層分析解讀政策、通報說明情況。三是每年定期召開全國高教領(lǐng)域“放管服”改革推進(jìn)會，并借助宣傳貫徹網(wǎng)絡(luò)平臺和主要新聞媒體，及時總結(jié)地方和高校落實“放管服”新政20條的成功案例和經(jīng)驗，在推進(jìn)落實改革事項態(tài)度堅決、成效明顯的地方和高校中樹立一批先進(jìn)典型，切實發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

2.努力創(chuàng)造條件，爭取各方支持，抓緊制定出臺相關(guān)上位配套文件

全面深化改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身，這就要求我們必須加強(qiáng)頂層設(shè)計[10]。進(jìn)一步優(yōu)化五部委協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，努力創(chuàng)造條件，爭取各方支持，推進(jìn)解決地方和高校推進(jìn)改革中反映的政策舉措不協(xié)調(diào)、不配套問題。當(dāng)前比較緊迫的，一是盡快協(xié)調(diào)推動“高校人員總量核定指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和試點方案”出臺，為地方和高校在進(jìn)人用人方面依法依規(guī)行使自主權(quán)提供政策依據(jù)；二是指導(dǎo)和督促地方行政主管部門出臺配套辦法，創(chuàng)造性地落實《意見》關(guān)于“改進(jìn)項目管理方式，完善資金管理辦法，采取額度管理、自主調(diào)整等措施，進(jìn)一步擴(kuò)大高校項目資金統(tǒng)籌使用權(quán)”的要求，真正使高校在項目資金統(tǒng)籌使用方面擁有自主權(quán)；三是專門研究出臺具體文件，提出清單式、程序化、規(guī)范化要求，就地方向高校放權(quán)后“管哪些”“怎么管”做出政策性安排，真正把《意見》關(guān)于“放管結(jié)合”的要求落到實處，使地方和高校雙方密切協(xié)同配合，推動改革事項落實。

3.制定路線圖，明確時間表，統(tǒng)籌推進(jìn)高教“放管服”改革舉措落地

五部委要密切配合、協(xié)調(diào)發(fā)力，統(tǒng)籌推進(jìn)“放管服”改革20條落實，切實打贏這場事關(guān)高教發(fā)展長遠(yuǎn)大計和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略全局的硬仗。一是圍繞《意見》部署的8個單項改革事項落實，廣泛調(diào)研、充分論證，分解細(xì)化《意見》條款，提出改革推進(jìn)實施方案，重點就相關(guān)部門放權(quán)的具體舉措作出一攬子安排，切實繪就改革推進(jìn)路線圖。二是充分考慮各部門工作改革發(fā)展規(guī)劃和各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差別，在改革推進(jìn)實施方案中體現(xiàn)差異化導(dǎo)向，明確各部門、各地區(qū)需要突破的政策難點及改革路徑，并就單項改革完成時限和驗收標(biāo)準(zhǔn)做出具體安排，切實明確改革推進(jìn)時間表。三是制定改革推進(jìn)實施方案時，專門就放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)和強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，做出日常性安排、提出具體要求，切實強(qiáng)化改革約束。

(二)行政管理部門結(jié)合部門職能出臺實施方案，推動“放管服”新政20條落地落細(xì)

1.將“放什么”“怎么放”擺布好，并形成可行性政策保障

五部委要著眼于促進(jìn)我國高教綜合改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能的大局，緊密結(jié)合部門職能和相關(guān)工作，就推動落實《意見》做出可行性政策安排，確保高教領(lǐng)域改革中本部門所涉及改革的事項真正落地。要加快推進(jìn)“管辦評分離”“放管服結(jié)合”，改革和厘清政府、高校、社會的關(guān)系，認(rèn)真研究細(xì)分已明確下放的權(quán)力事項，廣泛征求意見、聽取各方呼聲，并按照“符合實際、切實可行”的原則，綜合考慮各地區(qū)和高校的承接能力，有效推動相近審批事項最大限度整合，制定權(quán)力下放清單、步驟、方法，明確關(guān)鍵環(huán)節(jié)、工作要點、難點事項及解決途徑，精準(zhǔn)對接高校所需、師生所盼，切實將“放什么”“怎么放”擺布好，連同在本部門內(nèi)部建立的分工負(fù)責(zé)機(jī)制和監(jiān)督追責(zé)機(jī)制等內(nèi)容，一并形成政策性文件印發(fā)執(zhí)行，為推動“放管服”新政20條落地落細(xì)提供可行性政策保障。

2.把“管什么”“怎么管”理清楚，并進(jìn)行合理性制度安排

五部委要著眼于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)、世界科技新進(jìn)展和全面深化教育改革的新形勢，按照“放管結(jié)合”的要求，以“放”為基礎(chǔ)，對“管”進(jìn)行變革和創(chuàng)新，積極推動政府監(jiān)管職能轉(zhuǎn)型。當(dāng)前最緊迫的，是對照《意見》明確權(quán)力下放范圍，理出“責(zé)任清單”，按照堅決糾正不作為亂作為、堅決克服懶政怠政、堅決懲處失職瀆職的“三個堅決”思路，把“管什么”“怎么管”理清楚，并著眼于實施以分類管理、目標(biāo)管理和宏觀管理為特征的彈性管理，研究制定針對性、實效性和操作性強(qiáng)的監(jiān)管措施，切實構(gòu)建起與下放權(quán)力運(yùn)行相匹配的事中事后監(jiān)管體系，并上升到制度安排層面。監(jiān)管體系設(shè)計上，既要確保相關(guān)主體的權(quán)責(zé)邊界清晰明確、無縫銜接，確保事有人管、責(zé)有人負(fù)，堅決避免出現(xiàn)監(jiān)管縫隙，又要對《意見》明確的“完善信用機(jī)制、‘雙隨機(jī)’抽查、行政執(zhí)法、督導(dǎo)、巡視、第三方評估”等方式強(qiáng)化監(jiān)管做出可行性安排，堅決避免監(jiān)管缺位和監(jiān)管過度。

3.讓“服務(wù)啥” “咋服務(wù)”接地氣，并做出人性化工作部署

五部委要著眼于加快完善高教供給側(cè)改革，按照《意見》中明確的“樹立全局意識，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，相互配合，整體推進(jìn)”，“及時解決工作中發(fā)現(xiàn)的問題，提高管理服務(wù)水平”，“簡化優(yōu)化服務(wù)流程，精簡和規(guī)范辦事程序，縮短辦理時限，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量”等要求，按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、糾錯補(bǔ)位、公正透明的原則，對照本部門業(yè)務(wù)范疇和工作職責(zé)，分類梳理監(jiān)管服務(wù)事項，對精簡審批環(huán)節(jié)、搭建服務(wù)平臺、簡化服務(wù)流程、壓縮辦理時限，實現(xiàn)同標(biāo)準(zhǔn)審核、無差別審批，推行容缺預(yù)審、并聯(lián)審批，積極推廣“馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦”等做出一攬子工作部署，使“放管服”新政20條在本部門工作落實中體現(xiàn)便捷化、人性化，真正讓“服務(wù)啥” “咋服務(wù)”接地氣，確保下放地方和高校的權(quán)力真正落地、高校及師生都有獲得感。

(三)高校黨委和行政要切實強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，推動“放管服”新政20條落地生根

1.高校黨委要圍繞履行主體責(zé)任，統(tǒng)籌把握“放管服”改革全局

《意見》的出臺，表明政府推動高校自主辦學(xué)的態(tài)度非常積極、目標(biāo)十分明確、放權(quán)力度空前，但政府下放的權(quán)力高校能否接得住、用得好，如何將增量權(quán)力內(nèi)化融入高校內(nèi)部治理體系，是高教領(lǐng)域簡政放權(quán)能否成功的關(guān)鍵[11]。關(guān)于加強(qiáng)高校內(nèi)部治理，《意見》明確提出：一是加強(qiáng)黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)；二是加強(qiáng)制度建設(shè)；三是完善民主管理和學(xué)術(shù)治理；四是強(qiáng)化信息公開與社會監(jiān)督。因此，高校黨委要圍繞履行管黨治黨、辦學(xué)治校主體責(zé)任，統(tǒng)籌把握“放管服”改革全局，切實加強(qiáng)黨對高校內(nèi)部控制制度建設(shè)、教代會履行民主管理與監(jiān)督職能建設(shè)、學(xué)術(shù)委員會履行學(xué)術(shù)治理職能建設(shè)、強(qiáng)化依法公開信息機(jī)制建設(shè)等方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)學(xué)校行政依法自主辦學(xué)和實施管理，堅持不懈培育優(yōu)良教風(fēng)、學(xué)風(fēng)和校風(fēng)，不斷提升學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

2.高校行政要立足承接用好辦學(xué)自主權(quán)，抓緊健全和完善內(nèi)部治理體系

高校行政要充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的制度和體制優(yōu)勢，立足于接住并且用好上級下放的權(quán)力，著力健全和完善內(nèi)部治理體系：一是以高校章程落地實施為統(tǒng)領(lǐng)，對已有制度規(guī)則進(jìn)行清理和修訂，實現(xiàn)制度體系的系統(tǒng)化、規(guī)范化和穩(wěn)態(tài)化，抓好受權(quán)制度體系建設(shè)，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代大學(xué)制度，完善學(xué)校內(nèi)部治理體系；二是抓好主動接受監(jiān)管制度建設(shè)，優(yōu)化教學(xué)科研管理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，健全和落實高校質(zhì)量年度報告發(fā)布制度，確保辦學(xué)自主權(quán)的使用依規(guī)依章、合理規(guī)范；三是建立監(jiān)督機(jī)制與責(zé)任追究機(jī)制，要著眼于高校辦學(xué)自主權(quán)在具體運(yùn)行中要分解由不同權(quán)力主體來實施的實際，對行使行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力依法依章予以可行性約束和規(guī)制，廣泛接受上級、學(xué)校、師生和社會公眾的監(jiān)督，一旦發(fā)生問題都要接受問責(zé)。

3.要著眼于發(fā)揮二級學(xué)院主體作用，把校內(nèi)“放管服”基礎(chǔ)工作做深做實

校院兩級管理是現(xiàn)代大學(xué)的基本運(yùn)行模式，二級學(xué)院是高校的基本辦學(xué)主體。在高教“放管服”改革背景下，要充分發(fā)揮二級學(xué)院的辦學(xué)主體作用，就必須把校內(nèi)“放管服”基礎(chǔ)工作做扎實。學(xué)校向二級學(xué)院下放權(quán)力，必須做好3方面的充分準(zhǔn)備：一是要通過完善校級治理機(jī)制，彌補(bǔ)能力短板，提高自身受權(quán)的能力和服務(wù)上級的能力；二是要將“管”和“服”的職能職責(zé)梳理清晰、校級監(jiān)管機(jī)制和能力建設(shè)完備，能夠識別和防范向二級學(xué)院放權(quán)中的風(fēng)險點和關(guān)鍵管控點，同時優(yōu)化完善服務(wù)二級學(xué)院的工作流程[12]；三是按照“放管服”改革要求，按照學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)責(zé)體系將學(xué)校與二級學(xué)院的權(quán)責(zé)完全梳理明晰，二級院系可以承擔(dān)學(xué)校放權(quán)的相應(yīng)職責(zé)并主動防范相關(guān)風(fēng)險。

(四)健全完善事中事后監(jiān)管體系，調(diào)動各方面參與高教“放管服”改革的能動性

1.探索完善信用機(jī)制，充分發(fā)揮“雙隨機(jī)”基礎(chǔ)監(jiān)管功能

高教“放管服”改革中，要加快建立健全以“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管為基本手段、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)、以重點監(jiān)管為補(bǔ)充的新型監(jiān)管機(jī)制[13]。一是借助全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺，建立高教“放管服”改革相關(guān)行政主管部門、單位(高校)、人員(高校教職工)相關(guān)信息抽取評價機(jī)制，探索和健全以信息監(jiān)測和信息公示為手段的信用監(jiān)管制度，不斷深化和完善聯(lián)合獎懲機(jī)制。二是用好行政執(zhí)法基本手段，加強(qiáng)和創(chuàng)新事中事后監(jiān)管手段，隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，開展高教“放管服”改革例行抽查和專項檢查，抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開。三是對高教“放管服”改革中涉及面廣、利益關(guān)系復(fù)雜、社會各界反映強(qiáng)烈的“熱點”“難點”問題，如職稱評審、進(jìn)人用人、績效工資改革等重大改革事項，專門制定單項改革監(jiān)管辦法，并開展專項重點監(jiān)管。

2.探索完善高教“放管服”改革第三方評估體制機(jī)制

《意見》明確要在高教“放管服”改革中引入第三方評估。地方政府全面客觀評估行政主管部門和高校落實“放管服”改革事項情況，關(guān)鍵在于探索完善第三方評估機(jī)制[14]：一是注重第三方評估的導(dǎo)向性。堅持“應(yīng)評盡評”導(dǎo)向，把《意見》部署任務(wù)分解細(xì)化建立評估指標(biāo)體系；堅持服務(wù)民生導(dǎo)向，把高校管理的“難點”“痛點”、師生關(guān)注的共性問題作為評估的重要內(nèi)容；堅持強(qiáng)化約束導(dǎo)向，把強(qiáng)化事中事后監(jiān)管等要求納入評估指標(biāo)體系。二是確保第三方評估的獨立性。為第三方評估機(jī)構(gòu)抽查暗訪、專項訪談、問卷調(diào)查、意見征集等工作創(chuàng)造條件，鼓勵其察實情、說實話，按硬杠杠評判打分、按高標(biāo)準(zhǔn)查錯扣分，客觀公正給出結(jié)論，實事求是反饋意見。三是強(qiáng)化第三方評估的實效性。強(qiáng)化評估結(jié)果運(yùn)用，及時發(fā)現(xiàn)問題、督促解決問題；完善獎懲措施和倒逼機(jī)制，強(qiáng)化督辦檢查，充分發(fā)揮表彰、通報、約談、問責(zé)等方式的獎懲激勵功能。

3.狠抓督導(dǎo)和巡視，強(qiáng)化“放管服”改革追責(zé)問責(zé)力度

高教“放管服”改革要深入推進(jìn)實施，就必須建立強(qiáng)有力的制度化監(jiān)管措施，尤其要切實發(fā)揮督導(dǎo)的“撬動”作用和巡視的利劍作用，從中央和地方兩個層面，不斷強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，確?！皺?quán)力下放、監(jiān)管跟上、服務(wù)提升”的要求得到根本落實。一是在中央層面，針對《意見》明確的8項重點改革事項的總體落實情況，抽調(diào)國家級專家組建中央督導(dǎo)(巡視)組，對各省區(qū)市推進(jìn)高教“放管服”改革開展全面督導(dǎo)或巡視，重點考察地方黨委和政府重視改革、地方行政主管部門推進(jìn)改革的情況，目的是發(fā)現(xiàn)問題、查找差距，并形成督導(dǎo)(巡視)報告，經(jīng)中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)后，向接受督導(dǎo)或巡視的省區(qū)市反饋意見并提出整改要求。二是在地方層面，針對《意見》和本級相應(yīng)改革文件中明確的單項或多項改革事項，從全國抽調(diào)高教改革專家組建地方督導(dǎo)(巡視)組，開展重點督導(dǎo)或巡視，重點考察地方行政主管部門和高校推進(jìn)改革的情況，及時發(fā)現(xiàn)問題、提出整改意見，并形成督導(dǎo)(巡視)報告，經(jīng)地方黨委和政府批準(zhǔn)后向接受督導(dǎo)或巡視的單位反饋意見并提出整改要求。三是央地兩級督導(dǎo)和巡視都要注重將加強(qiáng)結(jié)果運(yùn)用、促進(jìn)整改落實作為根本出發(fā)點和落腳點，督導(dǎo)(巡視)反饋意見中，對《意見》明確的改革事項執(zhí)行不力、推諉懸置的改革主體要堅決按相關(guān)條例和辦法提出問責(zé)處理意見。