宋達(dá)飛 叢樹海

一、引言

運(yùn)用有效的數(shù)據(jù)分析政府的運(yùn)行情況，對政府財(cái)務(wù)狀況和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，始終是理論界和實(shí)務(wù)界研究的熱點(diǎn)問題。長期以來，我國政府實(shí)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度，由此生成的信息以財(cái)政性資金收支的流量數(shù)據(jù)為主，忽視了對資產(chǎn)負(fù)債的統(tǒng)計(jì)，報(bào)表框架不全，缺失了很多信息(鄭春榮等，2014[1])，以這些流量數(shù)據(jù)為主做出的分析結(jié)論必然是存在局限性的。同時(shí)，以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)一定程度上扭曲了財(cái)政資源的實(shí)際變動(dòng)情況，為政府財(cái)務(wù)分析的結(jié)果帶來偏差。

以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告從本質(zhì)上解決了上述兩類問題。同時(shí)，由于有效合并了行政和事業(yè)單位等多個(gè)部門主體，以及財(cái)政總預(yù)算、土地儲(chǔ)備資金等多個(gè)資金主體，向使用者完整地呈現(xiàn)了一級政府的總體財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，是開展分析工作理想的信息基礎(chǔ)。在2014年國務(wù)院轉(zhuǎn)批財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》中，明確提出了研究建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告分析指標(biāo)體系的任務(wù)。2015年財(cái)政部印發(fā)《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南(試行)》，提出以政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)表為依據(jù)，結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，對政府財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況、中長期可持續(xù)性等內(nèi)容進(jìn)行分析，并提供了10個(gè)參考指標(biāo)?？傮w來看，《指南》提供的指標(biāo)偏重于償債能力分析，內(nèi)容重疊且缺乏系統(tǒng)性。

如何充分挖掘報(bào)告數(shù)據(jù)價(jià)值，構(gòu)建科學(xué)的分析指標(biāo)和體系，通過有效的加工和分析，為報(bào)告使用者呈現(xiàn)有用的信息，是擺在我們面前的重要課題。筆者嘗試從不同報(bào)告使用者信息需求出發(fā)，有針對性地構(gòu)建報(bào)告分析維度，同時(shí)對我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告要素進(jìn)行深度解剖，設(shè)計(jì)操作性強(qiáng)的分析指標(biāo)，并在此過程中，針對指標(biāo)的設(shè)計(jì)需要，對我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制提出優(yōu)化建議。

二、我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告分析指標(biāo)體系的研究綜述

近年來，出于防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立現(xiàn)代財(cái)政制度等需要，理論界圍繞國家和政府資產(chǎn)負(fù)債表開展了大量的研究。2012年前后，由馬駿、曹遠(yuǎn)征、李揚(yáng)牽頭的三個(gè)研究團(tuán)隊(duì)分別對國家資產(chǎn)負(fù)債表的編制進(jìn)行了嘗試，對政府各類資產(chǎn)負(fù)債的性質(zhì)和確認(rèn)范圍做了深入探討[2-5]，湯林閩(2017)[6]在估算我國2010—2015年政府資產(chǎn)負(fù)債表規(guī)模的基礎(chǔ)上，對政府資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，尤其對不同口徑的資產(chǎn)應(yīng)債能力進(jìn)行了分析，為政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告要素的分析和指標(biāo)設(shè)計(jì)提供了有益的思路。隨著我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革的啟動(dòng)和推進(jìn)，圍繞報(bào)告分析方法和指標(biāo)的研究開始增加，根據(jù)分析指標(biāo)構(gòu)建邏輯起點(diǎn)的不同，筆者將其歸納為三類：

第一類，以政府財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)為起點(diǎn)。北京市財(cái)政局課題組(2016)[7]主張指標(biāo)體系應(yīng)以評價(jià)受托責(zé)任和提供決策有用信息兩個(gè)根本維度為起點(diǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)；張?jiān)徍筒苊?2007)[8]認(rèn)為對政府財(cái)務(wù)報(bào)告的分析在內(nèi)容上應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注主體的償債能力、預(yù)算執(zhí)行和受托責(zé)任完成情況。

第二類，以我國政府財(cái)務(wù)報(bào)告中財(cái)政經(jīng)濟(jì)分析要求為起點(diǎn)。海南省財(cái)政廳課題組(2016)[9]在財(cái)務(wù)狀況質(zhì)量、財(cái)務(wù)運(yùn)行質(zhì)量和財(cái)務(wù)中長期可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，增加了宏觀環(huán)境和戰(zhàn)略維度，根據(jù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)分析的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，將分析指標(biāo)體系視為量化性的輔助手段。

第三類，以政府財(cái)務(wù)報(bào)告使用者需求為起點(diǎn)。廣東省財(cái)政廳課題組(2016)[10]結(jié)合使用者信息需求和政府職能，認(rèn)為分析指標(biāo)體系可設(shè)計(jì)為財(cái)務(wù)穩(wěn)健性、跨期公平性、資金績效性和調(diào)控能力性五個(gè)維度；姜宏青和李科辰(2017)[11]將報(bào)告使用者分為核心需求者、中間需求者和松散需求者三類，認(rèn)為分析體系應(yīng)兼顧不同的使用者而設(shè)計(jì)，并提出了宏觀經(jīng)濟(jì)分析、政府部門績效分析、社會(huì)評價(jià)分析、多元與綜合分析四個(gè)維度。

可以發(fā)現(xiàn)，由于政府職能的復(fù)雜性和評價(jià)視角不同，對財(cái)務(wù)報(bào)告可以從多個(gè)角度進(jìn)行審視和解讀，提出大量不同的分析維度。筆者認(rèn)為，財(cái)務(wù)報(bào)告分析最根本的價(jià)值在于，通過加工處理原始財(cái)務(wù)信息，更為直接地滿足報(bào)告使用者評價(jià)或決策的需要。作為使用者解讀信息的工具，分析指標(biāo)體系應(yīng)圍繞其核心需要來構(gòu)建。忽視使用者需要，僅從財(cái)務(wù)屬性出發(fā)來規(guī)劃指標(biāo)體系，或?qū)⑵浜唵我暈樨?cái)政經(jīng)濟(jì)分析的量化輔助手段，往往會(huì)導(dǎo)致分析指標(biāo)之間的關(guān)系模糊不清，失去分析工作的目標(biāo)。不同的分析主體，分析的目的要求不同，分析的內(nèi)容也有區(qū)別[12]，因此區(qū)別不同的報(bào)告使用者，清晰界定其核心需要是構(gòu)建分析指標(biāo)體系的前提。路軍偉(2015)[13]對政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、公告等規(guī)范性制度進(jìn)行國際比較后提出，我國政府財(cái)務(wù)報(bào)告使用者應(yīng)包括廣大人民群眾、各級人民代表大會(huì)、公債投資人、媒體及專業(yè)評估人士四類。需要的信息包括預(yù)算執(zhí)行情況、合法合規(guī)情況、政府財(cái)務(wù)狀況、國有資產(chǎn)受托責(zé)任狀況、財(cái)務(wù)業(yè)績和經(jīng)濟(jì)影響幾個(gè)方面。筆者認(rèn)為，各級人民代表大會(huì)在本質(zhì)上代表了廣大人民群眾，媒體及專業(yè)評估人士作為中間使用者，亦是圍繞最終使用者的需要來提供服務(wù)，因此基于報(bào)告使用者與政府間利益關(guān)系的差別，可劃分為社會(huì)公眾與利益相關(guān)者兩大群體。本文也將從兩者與政府互動(dòng)關(guān)系入手，進(jìn)一步明確報(bào)告的核心分析需求，進(jìn)而構(gòu)建針對性更強(qiáng)分析指標(biāo)體系。

在指標(biāo)設(shè)計(jì)上，現(xiàn)有研究中往往存在兩類問題。一是許多指標(biāo)的設(shè)計(jì)停留在理想性的概念上，所使用的財(cái)務(wù)信息要素在當(dāng)前的政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)中難以生成或披露。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的分析是一項(xiàng)實(shí)踐性較強(qiáng)的活動(dòng)，對分析指標(biāo)的理論探討雖有益于聚焦本質(zhì)，但會(huì)在實(shí)踐價(jià)值上大打折扣。二是指標(biāo)數(shù)量過于龐雜，許多指標(biāo)在本質(zhì)上重疊或相似，難以突出核心問題，同時(shí)給分析工作帶來了高昂的成本。誠然，通過對報(bào)告數(shù)據(jù)精細(xì)化的利用，并結(jié)合廣泛的非報(bào)告信息，對報(bào)告的分析是可以不斷細(xì)化，分析指標(biāo)的設(shè)計(jì)是難以窮盡的，信息使用者可根據(jù)分析目標(biāo)，結(jié)合獲取加工信息的能力，構(gòu)建個(gè)性化的指標(biāo)方案。但筆者認(rèn)為，作為一種通用指南，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告分析指標(biāo)體系應(yīng)有其邊界，在確保滿足主要使用者核心需要的同時(shí)，兼顧分析成本。本文將在這兩類問題上尋求突破，在深入分析我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告要素內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，針對性地設(shè)計(jì)具有操作性的分析指標(biāo)，同時(shí)優(yōu)化指標(biāo)體系，精簡數(shù)量并把握關(guān)鍵。

三、社會(huì)公眾核心信息需求及分析指標(biāo)設(shè)計(jì)

政府在本質(zhì)上是社會(huì)公眾為解決公共問題而建立的一種資源運(yùn)行機(jī)制，社會(huì)公眾通過付出稅款等代價(jià)，籌集公共財(cái)政資金，進(jìn)而向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。在此互動(dòng)邏輯下，社會(huì)公眾與政府在本質(zhì)上形成了一種宏觀交易關(guān)系。從交易的視角出發(fā)，作為社會(huì)公眾的報(bào)告使用者關(guān)心的根本問題是宏觀交易的成本和收益的平衡性，其他分析需要本質(zhì)上都由這一問題而衍生。

(一)當(dāng)期交易平衡分析

在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，由于債務(wù)性和資本性收支已不再確認(rèn)為收入和費(fèi)用，因此政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中的收入費(fèi)用表可靠地反映了社會(huì)公眾當(dāng)期付出的成本，以及轉(zhuǎn)化為各類公共產(chǎn)品和服務(wù)的財(cái)政資源。通過對比收入和費(fèi)用的總體情況，可對當(dāng)期公共服務(wù)宏觀交易成本收益的平衡性進(jìn)行初步的評價(jià)。當(dāng)然，收入費(fèi)用率只是一種粗略的估計(jì)。從財(cái)政資源屬性和收益歸宿的角度，還應(yīng)對收入和費(fèi)用項(xiàng)目做出進(jìn)一步分析和界定。

1.對收入項(xiàng)目的分析。

在分稅制背景下，稅收收入在一定程度上可視為稅收返還的轉(zhuǎn)移收入，從宏觀角度反映了社會(huì)公眾在當(dāng)期為獲取公共服務(wù)而付出的成本。而行政事業(yè)性收費(fèi)、事業(yè)單位的事業(yè)收入和經(jīng)營收入往往伴有私人品或準(zhǔn)公共品的提供，由于付費(fèi)者在一定程度上獲得了專屬性的收益，將這類收入視為社會(huì)公眾的宏觀成本是欠妥的。此外，國有資本經(jīng)營收入、國有資源有償使用收入和以土地出讓金為主的政府性基金收入，雖然在形式上類似于微觀交易，但政府獲得此類收入是憑借開發(fā)和經(jīng)營國有資本、自然資源以及國有土地等公共托管資產(chǎn)而產(chǎn)生，從收益權(quán)的角度來看，政府實(shí)際上向公眾征繳了隱性的稅收，因此這類收入也應(yīng)視為社會(huì)公眾付出的宏觀成本。

據(jù)此，筆者將我國綜合財(cái)務(wù)報(bào)告合并的各類收入劃分為憑借公共權(quán)力獲得的無償收入、開發(fā)和經(jīng)營國有資產(chǎn)獲得的收益以及提供特定服務(wù)獲取的有償收入三類。其中前兩類可視為社會(huì)公眾與政府間就公共服務(wù)進(jìn)行宏觀交易的成本。根據(jù)這一邏輯，筆者對收入費(fèi)用表中各收入項(xiàng)目所合并的主要收入內(nèi)容做了進(jìn)一步剖析，如表1所示。

表1 主要收入項(xiàng)目在報(bào)告中的合并方式及其屬性分類

注：★代表憑借公共權(quán)力獲得的無償收入，☆代表開發(fā)和經(jīng)營國有資產(chǎn)獲得的收益，?代表提供特定服務(wù)獲取的有償收入。

如表1所示，我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告在廣度上較為完整地合并了各類財(cái)政收入。除非稅收入外，其余收入項(xiàng)目都可以較為清晰地判定其宏微觀屬性，為公共服務(wù)的宏觀成本收益分析提供了良好的基礎(chǔ)。由于非稅收入合并了一般公共預(yù)算和政府性基金中的多項(xiàng)收入內(nèi)容，構(gòu)成相對復(fù)雜，加上收入的依據(jù)也較為多元，因此在報(bào)告的深度上應(yīng)做進(jìn)一步披露。筆者建議，在報(bào)告附注部分應(yīng)增加非稅收入明細(xì)表，在權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)下，首先保證行政事業(yè)性收費(fèi)、國有資源有償使用收入、主要政府性基金收入三類明細(xì)的披露。同時(shí)，隨著我國政府會(huì)計(jì)制度改革的深入，披露的信息應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化。

2.對費(fèi)用項(xiàng)目的分析。

費(fèi)用項(xiàng)目反映了政府消耗的各類資源，在用于衡量公共服務(wù)的提供情況時(shí)，需要對各個(gè)項(xiàng)目做進(jìn)一步的分析和界定。其中，政府間轉(zhuǎn)移性支出反映了資源的對外流出，財(cái)務(wù)費(fèi)用反映了政府有償使用資金時(shí)發(fā)生的不應(yīng)資本化的財(cái)務(wù)損耗，兩者并不能為轄區(qū)內(nèi)社會(huì)公眾帶來直接的收益。此外，與經(jīng)營收入相對應(yīng)，經(jīng)營費(fèi)用在宏觀交易層面難以反映政府向全體社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。因此，在評價(jià)成本收益平衡性時(shí)，以上費(fèi)用項(xiàng)目應(yīng)予以剔除。值得注意的是，我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中，費(fèi)用項(xiàng)目按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)進(jìn)行分類，并未披露其發(fā)生的部門和功能，導(dǎo)致報(bào)告使用者很難在收益范圍上，對工資福利費(fèi)用、商品和服務(wù)費(fèi)用做更為細(xì)致的分析。因此，進(jìn)一步在報(bào)告中披露費(fèi)用項(xiàng)目的明細(xì)是十分必要的。

從對標(biāo)收入費(fèi)用項(xiàng)目的角度來看，事業(yè)收入大多發(fā)生在事業(yè)單位主體，因此獲得事業(yè)單位發(fā)生的“事業(yè)費(fèi)用”信息將使得對公共服務(wù)宏觀交易成本收益平衡性的分析變得更為可靠。筆者建議，在現(xiàn)行編制辦法的基礎(chǔ)上，應(yīng)繼續(xù)按行政單位和事業(yè)單位兩類主體，披露經(jīng)同級抵消后的費(fèi)用項(xiàng)目。這不僅有利于進(jìn)一步評價(jià)政府服務(wù)的公共性，也有利于對不同類別主體的績效進(jìn)行分析。條件成熟時(shí)，可參照支出的功能類別，對各個(gè)費(fèi)用項(xiàng)目進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，甚至對專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)所對應(yīng)的項(xiàng)目發(fā)生的費(fèi)用情況予以對標(biāo)性披露。

基于上述分析，筆者將收入費(fèi)用率做出優(yōu)化，構(gòu)建如下兩個(gè)分析指標(biāo)：

其中，調(diào)整收入費(fèi)用率在現(xiàn)行報(bào)告編制辦法要素下，剔除了純粹性損耗，以及公共屬性最弱的項(xiàng)目，更為可靠地評價(jià)了公共服務(wù)宏觀交易成本收益的平衡性。理想收入費(fèi)用率剝離了公共屬性偏弱的項(xiàng)目，試圖更為精確地進(jìn)行評價(jià)，但受限于現(xiàn)行報(bào)告編制辦法，部分信息有待進(jìn)一步披露或借用其他來源數(shù)據(jù)予以替代。在上述指標(biāo)基礎(chǔ)上，可根據(jù)分析需要，通過引用其他統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，構(gòu)建人均分析等多個(gè)擴(kuò)展性指標(biāo)，在此不再贅述。

(二)跨期交易平衡分析

類似企業(yè)會(huì)計(jì)中的“所有者權(quán)益”，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中的凈資產(chǎn)作為一種資本積累，某種程度上體現(xiàn)了社會(huì)公眾憑借天然的政治權(quán)利，以及因過去納稅沉淀而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，在未來可以無償?shù)孬@取公共服務(wù)的能力。當(dāng)然若凈資產(chǎn)為負(fù)，則意味著存在公共服務(wù)的透支，需要用未來更多的稅收來彌補(bǔ)。因此凈資產(chǎn)與社會(huì)公眾的跨期成本收益平衡問題緊密相關(guān)，可視為“公眾凈權(quán)益”。

凈資產(chǎn)轉(zhuǎn)化率衡量了當(dāng)期社會(huì)公眾向政府支付的成本中實(shí)際向未來續(xù)存或透支凈權(quán)益的比重。該指標(biāo)絕對值越高，表明代際不公平情況越突出。值得注意的是，由于我國社會(huì)主義公有制屬性和相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度安排，公眾與政府間除了以稅收為主的公共服務(wù)宏觀交易關(guān)系外，也存在著廣泛的資產(chǎn)托管關(guān)系，主要包括國有資本、土地和自然資源及社保基金。由于和財(cái)政收支高度相關(guān)，在評價(jià)社會(huì)公眾實(shí)際的凈權(quán)益時(shí)，這些政府實(shí)際控制的資產(chǎn)和承擔(dān)的義務(wù)是不能忽視的。

1.國有資本的確認(rèn)情況。

在我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中，國有獨(dú)資、控股和參股企業(yè)根據(jù)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第2號——投資》采用權(quán)益法計(jì)入相應(yīng)報(bào)表，即將期末企業(yè)的所有者權(quán)益、分配利潤或應(yīng)付股利，以及企業(yè)綜合收益分別按國有權(quán)益比重調(diào)整長期投資、應(yīng)收股利，并計(jì)入投資收益。由此可見，報(bào)告的資產(chǎn)項(xiàng)目不僅確認(rèn)國有股權(quán)的起初價(jià)值存量，也確認(rèn)了當(dāng)期損益。但是，對國有上市企業(yè)由于市場估值帶來的股權(quán)價(jià)值損益，在沒有追加或回收投資時(shí)是并未確認(rèn)的。筆者建議，我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)在原有會(huì)計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)上，增加對國有股權(quán)公允價(jià)值年復(fù)合增長率的列示，這不僅有助于更為準(zhǔn)確地分析公眾凈權(quán)益水平，也可以更為全面地評價(jià)國有資本的運(yùn)作情況。

2.土地和自然資源的確認(rèn)情況。

在社會(huì)主義土地公有制度下，土地為全民或農(nóng)民集體所有，政府作為代理人承擔(dān)對土地的開發(fā)，使用權(quán)出讓、回收等托管工作。我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告合并了包括國有土地使用權(quán)出讓在內(nèi)的各類政府性基金主體，報(bào)表中也合并了土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)報(bào)表、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金會(huì)計(jì)報(bào)表中的相關(guān)信息。從流量上看，當(dāng)期的土地出讓收益通過非稅收入在資產(chǎn)項(xiàng)目中得到了確認(rèn)。從存量上看，雖然土地價(jià)值與公眾的凈權(quán)益密切相關(guān)，但并未反映在資產(chǎn)項(xiàng)目中。筆者建議，我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)增加對土地儲(chǔ)備情況的信息披露。報(bào)告使用者可通過政府土地中心持有的，在一定時(shí)期內(nèi)可用于出讓的土地?cái)?shù)量，參考當(dāng)期出讓的凈收益來估算政府托管的土地資產(chǎn)價(jià)值。當(dāng)然，如果報(bào)告能夠進(jìn)一步披露土地出讓的歷史價(jià)格和開發(fā)征用成本方面的信息，可以幫助使用者更為準(zhǔn)確地開展分析工作。

與土地類似，自然資源也可視為政府托管的一項(xiàng)公眾資產(chǎn)。從流量上看，當(dāng)期有償使用的收益通過相應(yīng)的稅收和規(guī)費(fèi)在資產(chǎn)項(xiàng)目中得到了確認(rèn)。從存量上看，對于已探明的自然資源，由于其價(jià)格受市場波動(dòng)影響顯著，在儲(chǔ)量估計(jì)上也往往存在爭議，因此將其估算價(jià)值納入公眾凈權(quán)益的分析中并沒有實(shí)際的意義。

值得注意的是，從代際公平的角度來看，由于土地和自然資源在短期內(nèi)的非再生性，出讓和有償使用收益理論上屬于公眾托管資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，當(dāng)期資產(chǎn)的增加必然會(huì)削減未來的收益。因此在評價(jià)跨期交易平衡時(shí)，應(yīng)將當(dāng)期的相關(guān)收入予以剔除。這也對資源稅、國有資源有償收入等細(xì)化信息的披露提出了更高的要求。

3.社?；鸬拇_認(rèn)情況。

與西方國家不同，我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告并未將社?；鸺{入報(bào)告主體，而是要求以報(bào)表附注的形式披露其收入、支出和結(jié)余情況(表2)。我們知道，政府在托管社?；鹳Y產(chǎn)的同時(shí)，承擔(dān)了未來的支出責(zé)任，其缺口現(xiàn)值反映了現(xiàn)行社保制度下的隱性負(fù)債，在相當(dāng)程度上影響了跨期成本收益評價(jià)，因此在評價(jià)實(shí)際凈權(quán)益時(shí)應(yīng)將此類隱性債務(wù)予以計(jì)量。除社保基金外，政府也存在著類目繁多的隱性及或有負(fù)債，雖然我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告要求對或有和承諾事項(xiàng)予以披露，但能否實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確的量化估算，從目前政府財(cái)政信息公開的質(zhì)量現(xiàn)狀來看，仍面臨很大的挑戰(zhàn)。

表2 托管資產(chǎn)在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中的主要確認(rèn)方式

基于上述分析，筆者對凈資產(chǎn)做出優(yōu)化調(diào)整，從更為宏觀的視角對凈資產(chǎn)轉(zhuǎn)化率做出分析。

調(diào)整凈資產(chǎn)=凈資產(chǎn)+扣除留存利潤的國有股權(quán)公允價(jià)值變動(dòng)+土地儲(chǔ)備價(jià)值估計(jì)-社?；痣[性負(fù)債-其他可量化的隱性和或有負(fù)債

考慮到代際公平的因素，可在調(diào)整凈資產(chǎn)轉(zhuǎn)化率基礎(chǔ)上構(gòu)建理想凈資產(chǎn)轉(zhuǎn)化率指標(biāo)，更為準(zhǔn)確地衡量社會(huì)公眾公共服務(wù)跨期交易的平衡性。

當(dāng)然，受限于當(dāng)前政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告信息的廣度和深度，上述分析指標(biāo)仍是粗略和籠統(tǒng)的，許多分信息有待進(jìn)一步披露或借用其他來源數(shù)據(jù)予以替代。圍繞以上指標(biāo)，可構(gòu)建人均指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)總量的比率指標(biāo)等，對分析公共服務(wù)均等化情況，評價(jià)政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障能力等問題具有重要的意義。

四、利益相關(guān)者信息需求及分析指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

除了公共服務(wù)宏觀交易關(guān)系與資產(chǎn)托管關(guān)系外，社會(huì)公眾與政府間還存在著以資金或?qū)嵨锶谕ǘ纬傻膹V泛的信用利益關(guān)系，其中以公債購買者最為典型。隨著我國地方政府公債發(fā)行的深入推進(jìn)，作為利益相關(guān)群體的政府財(cái)務(wù)報(bào)告使用者將更為普遍。作為一種固定收益產(chǎn)品，公債的名義回報(bào)率和回報(bào)速度由票面決定，除利率等外部因素影響外，基于政府財(cái)務(wù)狀況而形成的政府信用是衡量公債投資價(jià)值的重要因素。如何通過政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告評價(jià)政府財(cái)務(wù)狀況是利益相關(guān)者的核心分析需求。

由于發(fā)達(dá)國家政府信息披露制度相對成熟，國外理論界對政府財(cái)務(wù)狀況分析指標(biāo)的研究起步較早，Groves等(1981)[14]提出對地方政府財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行評價(jià)時(shí)應(yīng)考察收支情況、債務(wù)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)設(shè)備狀況等財(cái)務(wù)因素，并羅列了36個(gè)分析指標(biāo)，但未形成層次清晰的分析系統(tǒng)。隨后，許多學(xué)者從不同角度開展了相關(guān)研究，有的從償付能力角度，強(qiáng)調(diào)政府資產(chǎn)和收入對債務(wù)和費(fèi)用支持程度的分析(Wang等, 2007[15])；有的從收入能力角度，強(qiáng)調(diào)對收入穩(wěn)定性、獨(dú)立性和靈活性的分析(Irwan Taufiq Ritonga, 2014[16])；有的從資產(chǎn)管理角度，強(qiáng)調(diào)對資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、資本收益和財(cái)務(wù)績效的分析(Rivenbark等, 2011[17])。國內(nèi)學(xué)者的研究也大多從債務(wù)償付能力(陳穗紅等，2015[18])、預(yù)算償付能力、服務(wù)水平償付能力(張?jiān)彛?011[19])等角度，構(gòu)建政府財(cái)務(wù)狀況分析的基本維度和分析指標(biāo)。

在實(shí)務(wù)界，評級機(jī)構(gòu)對政府信用的評級方法具有一定的代表性。通過對管理體制、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、財(cái)務(wù)狀況等多方面信息的定性和定量分析，幫助利益相關(guān)者對政府信用風(fēng)險(xiǎn)做出判斷。結(jié)合我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)容，筆者將國內(nèi)外具有代表性的六家評級機(jī)構(gòu)對地方政府信用評級的方法中與財(cái)務(wù)狀況定量分析相關(guān)性較高的內(nèi)容進(jìn)行分類整理，詳見表3。

表3 國內(nèi)外代表性評級機(jī)構(gòu)對地方政府財(cái)務(wù)狀況主要評級要素比較

續(xù)前表

注：√表示機(jī)構(gòu)在評級方法中對該問題表達(dá)了明確的關(guān)注。

可以發(fā)現(xiàn)，由于我國政府財(cái)務(wù)信息披露體系以財(cái)政預(yù)決算報(bào)告為主，對資產(chǎn)和負(fù)債呈現(xiàn)不足，致使國內(nèi)評級機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中對政府資產(chǎn)狀況，尤其對資產(chǎn)的應(yīng)債情況分析較少。我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)表及其附表較為完整地披露了政府資產(chǎn)和負(fù)債信息，特別是根據(jù)其流動(dòng)性，對資產(chǎn)和負(fù)債項(xiàng)目做了劃分，為分析政府資產(chǎn)狀況及其應(yīng)債能力提供了有力的支持，對收入和費(fèi)用的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類也有助于分析工作的開展。

雖然理論和實(shí)務(wù)界的探索實(shí)踐提供了大量可以參考的分析維度和指標(biāo)，但離散和龐雜的信息反而為政府財(cái)務(wù)狀況的總體評價(jià)帶來了困擾。理論上，分析指標(biāo)的設(shè)計(jì)是難以窮盡的，層次模糊且過于龐雜的指標(biāo)體系不僅考驗(yàn)著分析者加工信息的能力，增加了分析成本，對報(bào)告披露的信息質(zhì)量也提出了更高的挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，分析指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)首先聚焦于使用者的核心分析需要，并以此為原點(diǎn)，從精度上對指標(biāo)構(gòu)成要素糾偏和調(diào)整，從深度上對指標(biāo)構(gòu)成要素進(jìn)一步拆解，從而形成層次分明，脈絡(luò)清晰，節(jié)點(diǎn)明確的指標(biāo)體系，為分析者提供有效的引導(dǎo)。

杜邦分析法作為企業(yè)財(cái)務(wù)分析的典型指標(biāo)系統(tǒng)，以凈資產(chǎn)收益率為核心評價(jià)指標(biāo)，并以此為起點(diǎn)，通過財(cái)務(wù)指標(biāo)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)逐級細(xì)化分析路徑，形成了層次清晰、內(nèi)容完整的分析體系，為構(gòu)建政府財(cái)務(wù)狀況分析指標(biāo)體系提供了良好的思路。筆者認(rèn)為，拋開外部沖擊，政府的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)反映在報(bào)告中即是結(jié)構(gòu)的失衡。因此，利益相關(guān)群體對政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的核心信息需求在于分析其平衡性。參照杜邦分析的設(shè)計(jì)邏輯，筆者以財(cái)務(wù)平衡性分析為出發(fā)點(diǎn)，參考上述國內(nèi)外理論和實(shí)踐成果分層設(shè)計(jì)，對分析指標(biāo)體系進(jìn)行了重構(gòu)。通過梳理分析維度和代表性指標(biāo)，為不同深度的分析需要提供路徑引導(dǎo)。

(一)總量平衡分析

對政府財(cái)務(wù)平衡的總量分析可以從存量平衡和流量平衡兩個(gè)維度展開，以資產(chǎn)負(fù)債率和收入費(fèi)用率兩個(gè)大口徑比率為代表性分析指標(biāo)。總量平衡分析簡單易行，通過對政府總體杠桿水平和預(yù)算壓力的粗略評估，可以識(shí)別較為顯著的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)分類平衡分析

分類平衡分析在總量平衡分析的基礎(chǔ)上，增加時(shí)間和功能等受限性因素，對財(cái)務(wù)存量和流量要素進(jìn)行更為精細(xì)化的對標(biāo)性分析，幫助報(bào)告使用者進(jìn)一步評估政府短期和長期的財(cái)務(wù)平衡性和風(fēng)險(xiǎn)。我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的資產(chǎn)負(fù)債表及明細(xì)附表中，根據(jù)經(jīng)濟(jì)屬性對資產(chǎn)項(xiàng)目做了較為精細(xì)的劃分和排列，按其應(yīng)債能力依次遞減。在評價(jià)資產(chǎn)長期應(yīng)債能力時(shí)，雖然可以繼續(xù)使用資產(chǎn)負(fù)債率作為分析指標(biāo)，但可以通過剔除部分償債性偏弱的資產(chǎn)項(xiàng)目，增強(qiáng)分析的穩(wěn)健性。

此外，報(bào)告十分重視對資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)目的流動(dòng)性劃分，甚至對一年內(nèi)到期的非流動(dòng)性資產(chǎn)和負(fù)債也單獨(dú)列示，為評價(jià)政府短期應(yīng)債能力提供了良好的基礎(chǔ)。因此，可構(gòu)建流動(dòng)比率、流動(dòng)負(fù)債償付率兩個(gè)代表性指標(biāo)，分別衡量流動(dòng)資產(chǎn)和收入兩項(xiàng)短期償債來源對短期債務(wù)的保障水平。

值得一提的是，雖然我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告從經(jīng)濟(jì)屬性和流動(dòng)性角度，較為理想地呈現(xiàn)了資產(chǎn)應(yīng)債的受限性，但對政策受限性的披露是不足的。筆者建議，可借鑒日本政府財(cái)務(wù)報(bào)告的披露方式，增加各資產(chǎn)項(xiàng)目與負(fù)債項(xiàng)目之間對應(yīng)關(guān)系，或既定支出安排的討論，為使用者更為可靠地分析政府資產(chǎn)的實(shí)際應(yīng)債能力提供進(jìn)一步參考。

與流動(dòng)負(fù)債相似，剛性費(fèi)用也是形成政府短期財(cái)務(wù)壓力的重要因素。我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)列示費(fèi)用項(xiàng)目，為剛性約束分析提供了基礎(chǔ)。根據(jù)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和報(bào)告編制指南，可認(rèn)為工資福利費(fèi)用、對個(gè)人和家庭的補(bǔ)助、折舊和攤銷費(fèi)用具有較強(qiáng)的剛性。因此可以在收入費(fèi)用率基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整，構(gòu)建剛性費(fèi)用保障率指標(biāo)，用來評價(jià)收入對剛性支出保障的能力。

然而，由于缺乏對其他費(fèi)用項(xiàng)目用途的詳細(xì)披露，對轉(zhuǎn)移性支出也未做一般性和專項(xiàng)性的區(qū)分，因此上述剛性費(fèi)用保障率分析指標(biāo)仍具有一定的局限性。

(三)結(jié)構(gòu)平衡分析

結(jié)構(gòu)平衡分析進(jìn)一步聚焦于資產(chǎn)和負(fù)債、收入和費(fèi)用的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，從流動(dòng)性、穩(wěn)定性、彈性、潛在投入等角度做出進(jìn)一步解讀，為總量和分類平衡分析提供有益補(bǔ)充。

以上列舉了結(jié)構(gòu)平衡分析的代表性指標(biāo)，當(dāng)然也可以根據(jù)實(shí)際分析需要構(gòu)建出種類繁多的分析指標(biāo)，對報(bào)告信息披露的需求也進(jìn)一步增強(qiáng)。例如通?？烧J(rèn)為稅收和一般性轉(zhuǎn)移收入是相對穩(wěn)定的，但由于我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告并未要求列示稅收明細(xì)以及轉(zhuǎn)移收入性質(zhì)等信息，因此上述的穩(wěn)定收入率指標(biāo)是較為籠統(tǒng)的，更為穩(wěn)健的分析需要借用報(bào)告外信息來實(shí)現(xiàn)。

(四)擴(kuò)展平衡分析

總體來看，充分運(yùn)用現(xiàn)行報(bào)告披露的內(nèi)容，以上三個(gè)層面的主要分析指標(biāo)都可以得到較為完整的構(gòu)建。但是對政府財(cái)務(wù)狀況具有顯著影響的諸多要素并沒有納入現(xiàn)行報(bào)告披露范圍，對政府財(cái)務(wù)平衡更為深入分析需要借助于更為廣泛的信息才能實(shí)現(xiàn)。

在廣度上，政府實(shí)際控制的資產(chǎn)(如土地儲(chǔ)備)，以及承擔(dān)實(shí)際償付義務(wù)的負(fù)債(如社?；痣[性債務(wù))應(yīng)納入分析系統(tǒng)，從更為廣義的角度評價(jià)政府財(cái)務(wù)的總量平衡。在深度上，對報(bào)表要素做進(jìn)一步拆解，更為深入地分析其內(nèi)部結(jié)構(gòu)(如債務(wù)類型和稅收類型)，也將有助于評價(jià)政府財(cái)務(wù)的結(jié)構(gòu)平衡。在外延上，借助于宏觀統(tǒng)計(jì)等非財(cái)務(wù)信息，構(gòu)建擴(kuò)展性分析指標(biāo)(如稅收負(fù)擔(dān))，可以對報(bào)告內(nèi)容的潛在含義作出更為深入的解讀，在此不再逐一列舉。當(dāng)然，也可在報(bào)表要素或上述比率指標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行趨勢分析，對報(bào)告做出動(dòng)態(tài)解讀。

五、結(jié)論與建議

本文從報(bào)告使用者與政府互動(dòng)關(guān)系的角度出發(fā)，將其分為社會(huì)公眾和利益者兩類群體，并分析其核心信息需求。結(jié)合我國現(xiàn)行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)容，構(gòu)建了以公共服務(wù)交易平衡和財(cái)務(wù)平衡為核心的分析體系，并設(shè)計(jì)了代表性指標(biāo)。基于前文的研究內(nèi)容，可將分析體系整理如表4所示。

表4 政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告分析體系和關(guān)鍵性指標(biāo)

注：括號中內(nèi)容為代表性分析指標(biāo)。

該分析指標(biāo)體系層次脈絡(luò)分明，自左向右為報(bào)告使用者提供了清晰的分析引導(dǎo)。以報(bào)告要素總量的分析為起點(diǎn)，通過對指標(biāo)的細(xì)化調(diào)整，或增加考察因素，對報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行分類分析。結(jié)構(gòu)分析作為分類分析的有益補(bǔ)充，更為深入地探討報(bào)表存量和流量要素的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。擴(kuò)展分析通過借助部分尚未納入現(xiàn)行報(bào)告披露范圍的信息，對使用者關(guān)心的問題展開較為理想化的分析。在宏觀分析層次，通過在橫向上對非財(cái)務(wù)信息的廣泛利用，以及在縱向上增加時(shí)間趨勢的考察，可以對報(bào)告做出更為深刻的分析。報(bào)告使用者可根據(jù)不同深度的分析需要，層層推進(jìn)式地對政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行分析。但相應(yīng)地，隨著層次的遞進(jìn)，對報(bào)告披露的信息質(zhì)量也要求更高。

從財(cái)政透明的角度來看，理想的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)該能夠提供盡可能豐富和細(xì)化的信息，為所有分析需要都能提供基礎(chǔ)。但過于冗雜的信息不僅為非專業(yè)報(bào)告使用者帶來困擾，也為報(bào)告的編制提出了巨大挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，在我國政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立之初，能否滿足使用者的關(guān)鍵分析需要，是評價(jià)其信息質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。從對本文構(gòu)建的分析體系和代表性指標(biāo)支持程度的視角，筆者對我國現(xiàn)行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告信息質(zhì)量做出評價(jià)，并提出部分完善建議如下：

第一，報(bào)告在總體上能夠滿足使用者的初步分析需求。從范圍上看，報(bào)告合并了各類行政事業(yè)單位主體，以及財(cái)政總預(yù)算等多個(gè)資金主體，較為完整地展現(xiàn)了一級政府的財(cái)務(wù)全貌。從列報(bào)方式上看，報(bào)告按經(jīng)濟(jì)屬性和流動(dòng)性對資產(chǎn)和負(fù)債項(xiàng)目進(jìn)行了歸類，在明細(xì)表中對資產(chǎn)和負(fù)債的內(nèi)容、性質(zhì)、期限做了進(jìn)一步披露，為資產(chǎn)應(yīng)債能力分析提供了良好基礎(chǔ)。此外，報(bào)告對費(fèi)用項(xiàng)目按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分，有利于對其剛性和運(yùn)營績效等問題進(jìn)行分析?？傮w來看，報(bào)告的整體設(shè)計(jì)是較為理想的，本文構(gòu)建的分析體系的17個(gè)代表性指標(biāo)中，有14個(gè)可以直接提取報(bào)告披露的信息加以構(gòu)建，總體上滿足了使用者的基本分析需求。

第二，報(bào)告在信息廣度上應(yīng)做進(jìn)一步擴(kuò)展。國際會(huì)計(jì)師聯(lián)合公會(huì)(IFAC)公立單位委員會(huì)(IPSASB)在其第十一號研究報(bào)告中，對政府財(cái)務(wù)報(bào)告主體范圍提出了基金核準(zhǔn)分配概念、法律主體概念、政治受托責(zé)任概念和控制概念四種界定方法。我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告雖然沒有明確說明主體界定方式，但從報(bào)表要素及其內(nèi)涵來看，實(shí)際上選擇了基金核準(zhǔn)分配概念，即以財(cái)政性資金的分配作為報(bào)告主體，盡管這一標(biāo)準(zhǔn)使報(bào)表信息的披露更為審慎，不利于對政府受托和實(shí)際控制主體的分析。湯林閩(2017)[6]在構(gòu)建我國政府資產(chǎn)負(fù)債表時(shí)，將土地等資源性資產(chǎn)作為財(cái)力性資產(chǎn)，將社?；鹱鳛榉?wù)性資產(chǎn)納入報(bào)表內(nèi)容，更能評價(jià)政府真實(shí)應(yīng)債能力，值得借鑒。但考慮到收入費(fèi)用表等其他報(bào)表信息結(jié)構(gòu)時(shí)，這種借鑒需要做統(tǒng)籌性處理，否則將給報(bào)表數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)邏輯帶來混亂。例如，若將土地資產(chǎn)列入資產(chǎn)負(fù)債表，那么出讓收益應(yīng)視為資產(chǎn)形式的轉(zhuǎn)化，如果在收入費(fèi)用表中再次確認(rèn)為一項(xiàng)非稅收入便顯得缺乏根據(jù)。筆者建議，在我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告總體框架基本成型的前提下，通過附注等形式單獨(dú)予以披露是更為可行的方式。當(dāng)前，報(bào)告明確要求對社保資金的收入、支出及結(jié)余情況，以及對承諾事項(xiàng)的事由和金額在附注中提出了披露要求，但對財(cái)務(wù)狀況同樣具有重要影響的土地儲(chǔ)備情況卻未提出要求。此外，受限于當(dāng)前政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，報(bào)告也未能對政府持有的國有資本權(quán)益公允價(jià)值變動(dòng)動(dòng)態(tài)地進(jìn)行評估和披露。進(jìn)一步完善表外資產(chǎn)信息質(zhì)量，對全面分析政府財(cái)務(wù)狀況，評價(jià)公眾受托資產(chǎn)管理情況具有重要意義。

第三，報(bào)告在信息深度上應(yīng)做進(jìn)一步細(xì)化。高度合并的財(cái)務(wù)信息為總量分析帶來了便利，但細(xì)化信息的披露仍是十分必要的。在資產(chǎn)負(fù)債表和收入費(fèi)用表以外，報(bào)告還要求列報(bào)16項(xiàng)明細(xì)信息，并明確了19份明細(xì)報(bào)表的表式和信息結(jié)構(gòu)。其中反映資產(chǎn)明細(xì)的9份，反映負(fù)債明細(xì)的7份，而反映收入和費(fèi)用明細(xì)的分別僅有2份和1份。可見，報(bào)告對收入費(fèi)用明細(xì)信息的披露是相對不足的，在一定程度上限制了對其彈性、穩(wěn)定性以及財(cái)務(wù)效率的分析。筆者建議，在我國政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立初期，應(yīng)至少在四個(gè)方面做出信息深化。其一，對合并內(nèi)容過多的非稅收入作進(jìn)一步拆解，至少保證行政事業(yè)性收費(fèi)、國有資源有償使用收入、主要政府性基金收入三項(xiàng)明細(xì)的披露。其二，在經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類基礎(chǔ)上，增加費(fèi)用項(xiàng)目的披露維度，或者以費(fèi)用發(fā)生主體加以區(qū)分，或者以費(fèi)用業(yè)務(wù)性質(zhì)加以區(qū)分。其三，增加對各類債務(wù)投入去向的明細(xì)信息披露。其四，增加主要稅收來源以及轉(zhuǎn)移收支性質(zhì)的披露。此外，由于相關(guān)法規(guī)或財(cái)政管理制度約束，許多資產(chǎn)和收入項(xiàng)目存在著使用上的限制或既定的用途，進(jìn)一步披露這些項(xiàng)目的詳細(xì)受限情況，對更為客觀地評價(jià)政府的財(cái)務(wù)狀況具有顯著意義。