穆光宗

我國人口老齡化程度日益嚴(yán)峻。2018年底，我國60 歲及以上老年人口達(dá)到2.49 億人，比2017年增加859 萬人，老年人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到17.9%。人口老齡化帶來的最大挑戰(zhàn)就是養(yǎng)老問題。中國未富先老的國情、老年人口規(guī)模世界第一的事實注定養(yǎng)老問題不僅關(guān)系到國家全局的發(fā)展，而且關(guān)系到國民的民生民心民情。應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)已然是一項長期的戰(zhàn)略性任務(wù)，其中政府和市場的角色與關(guān)系是一個不得不關(guān)注的重要議題。政府的角色可以用來解決市場解決不了的問題，正因為存在著“市場失靈”，政府才變得格外重要。

政府治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志就是堅持民生導(dǎo)向。根據(jù)古今中外的經(jīng)驗，一個有人文關(guān)懷的政府扮演的是“安全網(wǎng)”“保護(hù)神”和“守夜人”的多重角色。概括地說，政府養(yǎng)老的主要職能是?；?、促普惠、求公正和增福祉。換言之，現(xiàn)代政府的養(yǎng)老責(zé)任包括了四個方面，即兜底養(yǎng)老的責(zé)任、普惠養(yǎng)老的責(zé)任、公平養(yǎng)老的責(zé)任和品質(zhì)養(yǎng)老的責(zé)任。

養(yǎng)老社會化已然是時代的大趨勢，在少子老齡化時代養(yǎng)老風(fēng)險急劇放大，政府在規(guī)避風(fēng)險方面承擔(dān)著不可推卸的歷史責(zé)任和社會義務(wù)。在現(xiàn)代社會，養(yǎng)老并不能全靠家庭,國家和社會也應(yīng)充分發(fā)揮其應(yīng)有的養(yǎng)老功能，共同應(yīng)對人口老齡化的最大挑戰(zhàn)。政府的職責(zé)是救助弱小、主持公道、彰顯公正與追求卓越，雖然家庭成員的養(yǎng)老責(zé)任并不應(yīng)該弱化，但獨生子女家庭能夠承擔(dān)的養(yǎng)老功能確確實實是比過去的多子女家庭嚴(yán)重弱化了。目前中國已經(jīng)開啟了社會化養(yǎng)老的新時代，在這個過程中，政府的角色和作用如何發(fā)揮離不開對養(yǎng)老責(zé)任的厘定。

一、兜底養(yǎng)老的責(zé)任

國民的養(yǎng)老安全感來自哪里？就來自政府深入骨髓的自覺的甚至是制度化的養(yǎng)老責(zé)任。兜底責(zé)任的要義是哪怕最弱勢的群體也能被政府的養(yǎng)老安全網(wǎng)保障其基本的社會養(yǎng)老權(quán)利，實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所安。當(dāng)然，面對有特殊困難的老年群體，政府可能會在不同的系統(tǒng)中采取不同的策略予以應(yīng)對。政府承擔(dān)著保民生基本養(yǎng)老福利和養(yǎng)老服務(wù)的歷史責(zé)任，要扮演好養(yǎng)老“安全網(wǎng)”“保護(hù)神”和“守夜人”三重角色，使任何一個國民不會因為年老失去勞動能力、自理能力或者沒有兒女抑或兒女困難、兒女不孝而老無所養(yǎng)、老無所依。但在人口眾多、未富先老、社會主義尚處初級階段的中國，因國情所局限，老年人享受的注定是“低水平的養(yǎng)老福利”。

儒家的大同社會理想恰如《禮記·禮運(yùn)篇》所云：“故人不獨親其親，不獨子其子。使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者，皆有所養(yǎng)?！泵献釉唬骸袄衔崂希约叭酥??！弊怨乓詠?，針對最弱勢人群，政府就承擔(dān)過最基本的社會養(yǎng)老責(zé)任，其突出特點是以社會救助形式幫助最貧弱的老年群體，如貧困無靠、沒有子女、因為年老或者殘疾失去勞動能力者。保障弱者養(yǎng)老權(quán)和生存權(quán)就是古代政府體現(xiàn)的民為邦本的仁政追求。

古代中國就形成了家庭養(yǎng)老、政府養(yǎng)老和民辦（慈善）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并存的養(yǎng)老體系。例如，南朝梁武帝時期開設(shè)的“孤獨園”，相當(dāng)于當(dāng)時的官方養(yǎng)老院，標(biāo)志著社會養(yǎng)老的開端。唐朝時期官方養(yǎng)老院的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，那時最重要的官方養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是普救病坊，主要用于救濟(jì)孤苦無依的老人。在傳統(tǒng)社會，政府的養(yǎng)老責(zé)任是救助式的，養(yǎng)老的主要責(zé)任主體始終是家庭、家族和親屬網(wǎng)絡(luò)，高生育率條件下的多子女狀況確保了家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)得以延續(xù)。

新中國成立以來，家庭養(yǎng)老幾乎是百姓的唯一選擇，我國形成了城鎮(zhèn)孤寡救濟(jì)、農(nóng)村五保供養(yǎng)的政府包辦、城鄉(xiāng)分割的救濟(jì)型老年福利制度。黨和政府始終重視孤寡老人的贍養(yǎng)問題，并于1950年開始探索建立社會福利制度，改造了大批救濟(jì)性福利機(jī)構(gòu)（社會福利院或養(yǎng)老院），專門收養(yǎng)殘疾人和“三無”老年人。截至1953年，全國收養(yǎng)孤老對象10 萬人。1956年，我國第一個農(nóng)村敬老院在黑龍江省拜泉縣興華鄉(xiāng)創(chuàng)辦，到1958年底全國共建成15 萬所敬老院，收養(yǎng)五保對象300 萬人。截至1964年，全國共建成城鎮(zhèn)福利機(jī)構(gòu)733 個，收養(yǎng)城鎮(zhèn)“三無”老人近7.9 萬人（劉鵬程，2019）。改革開放以來，我國為絕對貧困老年人構(gòu)建了最低生活保障制度。國務(wù)院在2013年9月頒布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中還強(qiáng)調(diào)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要發(fā)揮兜底作用，重點為“三無”和困難老人服務(wù)。

政府是公共服務(wù)的主要提供者，同時承擔(dān)著養(yǎng)老福利的兜底責(zé)任。在人口老齡化不斷加深的現(xiàn)代社會，國民大規(guī)模的養(yǎng)老已然是政府不可推卸的社會福利責(zé)任。在現(xiàn)代社會，生育率次第下降，加之人口流動導(dǎo)致代際分離，家庭養(yǎng)老功能日趨弱化，社會養(yǎng)老替代家庭養(yǎng)老的養(yǎng)老社會化趨勢不可阻擋。在這種情形下，國家養(yǎng)老責(zé)任意識亟待提升，政府養(yǎng)老角色需要明確。

隨著人口老齡化規(guī)模的擴(kuò)大與結(jié)構(gòu)的深化，政府兜底養(yǎng)老的責(zé)任也日漸沉重。由于種種原因，社會上出現(xiàn)了新的規(guī)模更為龐大的老年弱勢群體，如高齡老人、失獨老人、空巢老人、獨居老人、因病返貧甚至由強(qiáng)變?nèi)醯睦先?、失能失智的老人等。如何?guī)避和降低他們的養(yǎng)老、照料及生存風(fēng)險是擺在政府面前的新任務(wù)、新使命。例如，有學(xué)者認(rèn)為：政府基于社會治理需要、基于承擔(dān)因政策實施中產(chǎn)生負(fù)面影響責(zé)任的需要,理應(yīng)擔(dān)當(dāng)起“失獨家庭”養(yǎng)老之責(zé)任（安群、張峘，2015 ： 45-50）。例如，浙江省于2015年10月12日出臺了《浙江省衛(wèi)生計生委等部門關(guān)于進(jìn)一步完善計劃生育特殊家庭扶助關(guān)懷政策的意見》，以逐步解決浙江失獨家庭老無所養(yǎng)、病無人陪、死無人送的境況。生活不能自理、或70 周歲及以上時，由縣（市、區(qū)）民政部門指定公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)予以安排和接收；如果身有殘疾，也可自愿申請，由縣（市、區(qū)）殘聯(lián)優(yōu)先納入重度殘疾人托（安）養(yǎng)服務(wù)，并安排殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)予以接收和照料；無監(jiān)護(hù)人的孤寡獨居對象，經(jīng)本人同意，由村委會（社區(qū)居委會）作為監(jiān)護(hù)人，主要履行該對象入住養(yǎng)老院、醫(yī)療手術(shù)等監(jiān)護(hù)人職責(zé)；亡故后，由民政部門根據(jù)有關(guān)殯葬管理規(guī)定為其辦理喪葬事宜。迄今為止，我國對經(jīng)濟(jì)困難的高齡老年人，給予高齡津貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼；對生活長期不能自理、經(jīng)濟(jì)困難的老年人，逐步給予護(hù)理補(bǔ)貼。

兜底養(yǎng)老必須反老年貧困。但老年貧困具有明顯的異質(zhì)性，對邊疆老年貧困現(xiàn)象的研究發(fā)現(xiàn)，女性、年齡越大、受教育程度越低、少數(shù)民族、家庭規(guī)模較小、代際關(guān)系較差以及外出交通便利性差的農(nóng)村老年人，陷入貧困的概率更大（于長永，2018 ： 1-8）。因此，精準(zhǔn)扶貧、因人施策是消除老年貧困的重要舉措。

二、普惠養(yǎng)老的責(zé)任

我國社會福利政策正在逐漸由補(bǔ)缺型向普惠型轉(zhuǎn)變。過去，老年社會福利主要面向“三無”老人①“三無”老人是指無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人的老年人?！，F(xiàn)在，老年福利開始惠及普通老年人。從歷史縱深發(fā)展來看，新中國成立以來，政府對“三無”老人采取過載入史冊的五保措施②五保對象指農(nóng)村中無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人或雖有法定贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人，但無贍養(yǎng)扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人和未成年人，包括保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬（孤兒為保教）。。隨著人口老齡化的發(fā)展深化和老年弱勢群體的不斷擴(kuò)大，中國政府的這種普惠養(yǎng)老責(zé)任會越來越重，很有可能使老年福利支出演變?yōu)樯鐣B(yǎng)老包袱。

無論城鄉(xiāng)，不論民族，普惠責(zé)任的要義是社會主義中國的老年福利惠及全體中國老年人?！安环帜挲g、人人共享”體現(xiàn)的就是普惠養(yǎng)老的責(zé)任。目前我國政府已經(jīng)做到養(yǎng)老的制度全覆蓋。中國社會養(yǎng)老保險制度在2012年9月底迎來了一個標(biāo)志性的時間節(jié)點，基本實現(xiàn)制度全覆蓋，即全國所有縣級行政區(qū)都開展了新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險工作。再加上企業(yè)職工養(yǎng)老保險，覆蓋我國城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保障體系基本建立。雖然實現(xiàn)制度全覆蓋殊為不易，但養(yǎng)老保障要真正惠及每個中國人卻是更大的社會系統(tǒng)工程，其實職工養(yǎng)老保險仍有多個省份未實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，特別是巨量農(nóng)民工的養(yǎng)老權(quán)益難以得到保障。黨的十八大報告明確提出：“以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點的社會保障制度改革原則”，從“制度全覆蓋”向“人群全覆蓋”邁進(jìn)可謂任重道遠(yuǎn)。

普惠養(yǎng)老還體現(xiàn)在政府承諾提供基本養(yǎng)老服務(wù)，滿足老年人基本養(yǎng)老需求。例如，我國政府通過中央預(yù)算內(nèi)投資、政府購買服務(wù)、運(yùn)營補(bǔ)貼等手段支持基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，鼓勵各方參與，以普惠性養(yǎng)老服務(wù)更好滿足我國老年人不斷增長的、多樣化的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。2017年以來國家養(yǎng)老新政重點在于加強(qiáng)基層養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，扶持基層養(yǎng)老服務(wù)項目；以社區(qū)為單位打造“虛擬養(yǎng)老院”“融合養(yǎng)老”“老年公寓”和“養(yǎng)老社區(qū)”等新模式；發(fā)揮政府的補(bǔ)貼功能，不斷完善和優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)、管理和發(fā)展。

老有所養(yǎng)是每個公民應(yīng)該享有的基本權(quán)利，所以政府要明確和突出公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益屬性和養(yǎng)老擔(dān)當(dāng)（涂愛仙，2019 ： 44）。其公益性主要體現(xiàn)在為弱勢、貧困老人服務(wù)，使養(yǎng)老基本公共服務(wù)的福祉能夠惠及最需要的那個人群，就像公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對“三無”老人和“五?！崩先颂峁┒档仔苑?wù)。隨著社會的變遷，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)理論上的公益養(yǎng)老對象在擴(kuò)大和增加，厘清和界定這個變化中的福利養(yǎng)老對象群體是我們需要做的一項工作。

三、公平養(yǎng)老的責(zé)任

公平養(yǎng)老的責(zé)任要義是政府有責(zé)任保障全體公民公平分享養(yǎng)老的福利資源和社會資源。在老年人養(yǎng)老福利待遇上力爭實現(xiàn)全社會的公正公平，避免養(yǎng)老問題上的社會分層和貧富分化，避免“相對剝奪感”社會心理的產(chǎn)生，以免造成新的社會不公?！袄嫌兴B(yǎng)、公平保障”這同樣是政府重要的養(yǎng)老責(zé)任。

我國的養(yǎng)老保障制度具有城鄉(xiāng)二元、人以群分、單位與地域?qū)傩杂袆e等諸多特點。養(yǎng)老保障水平在不同的人群中差別很大。給最需要的老人以最合適的服務(wù)保障，這才是精準(zhǔn)服務(wù)供給的本意。譬如，居家養(yǎng)老的老年人最好生活能夠自理、可以是空巢但不獨居，這樣才可能降低居家養(yǎng)老模式中發(fā)生摔倒等意外風(fēng)險、孤獨死風(fēng)險等等。除此之外，對于具有多重弱勢特征的其他脆弱老年人（如高齡、失能、獨居等）而言，恐怕不宜過分提倡居家養(yǎng)老，而應(yīng)考慮其他照料風(fēng)險更小的養(yǎng)老方式，如社區(qū)養(yǎng)老院養(yǎng)老和專業(yè)的大型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。

目前我國面臨的挑戰(zhàn)是養(yǎng)老金雙軌制和養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次還沒有實現(xiàn)“全國一盤棋”，這里面的障礙之一就是富裕省份不愿意“均貧富”，認(rèn)為“劫富濟(jì)貧”是“社會不公”，心生相對剝奪感。

毋庸諱言，我國城鄉(xiāng)之間、不同人口群體之間養(yǎng)老保障待遇差別很大，要真正實現(xiàn)養(yǎng)老的社會公平尚有待時日。中國社會科學(xué)院發(fā)布的《2012 社會保障綠皮書》顯示，不同養(yǎng)老保險制度體系中的老年人，養(yǎng)老金最低每月200元，最高10000 元，相差50 倍之多。養(yǎng)老金待遇的顯著差距容易引發(fā)社會心理的失衡，影響社會和諧，由此提出了將碎片化的新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險整合成為統(tǒng)一的國民基本養(yǎng)老保險制度的改革要求。

四、品質(zhì)養(yǎng)老的責(zé)任

社會主義中國有自己偉大的養(yǎng)老夢，不僅要努力實現(xiàn)所有老年人安享晚年、五福齊臨①五福是中國傳統(tǒng)文化的說法，也可以理解為理想人生的古代版本。五福是指長壽、富貴、康寧、好德和善終。，而且能針對全體中國老年人的多樣化需求提供有品質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)和老年支持，使老年人有滿滿的獲得感、安全感、歸屬感和幸福感。在社會主義初級階段，不僅要實現(xiàn)老年小康，而且要實現(xiàn)老年健康。政府的養(yǎng)老責(zé)任不是僅僅滿足老年人的生存需求、安全需求，而且要滿足其發(fā)展需求、價值需求和歸屬需求，以滿足老年人不斷增長的對美好生活的追求和向往。為此，我們要追求各取所需、各得其所、心滿意足、品質(zhì)優(yōu)良的養(yǎng)老狀態(tài)。

品質(zhì)養(yǎng)老包括了三個方面養(yǎng)老質(zhì)量的提高，即養(yǎng)老福利水平的提高（不僅指養(yǎng)老金福利，也包括無障礙設(shè)施和住房環(huán)境的福利），老年人的養(yǎng)老需求滿意度提高，環(huán)境老年友好度的提高。這也提示了老年福利政策完善的努力方向。

老年人的養(yǎng)老需求是有層次和結(jié)構(gòu)的，并非“五個老有”可以完全涵蓋。根據(jù)美國心理學(xué)家馬斯洛提出的五層次人類需求理論，以此來衡量中國老年人的需求，也不能例外。廣義的養(yǎng)老理論建立在全生命歷程、身心靈結(jié)合的老年人需求結(jié)構(gòu)上。

人們期盼政府能夠全面地推進(jìn)社會化、專業(yè)化、制度化的養(yǎng)老模式，希望政府能加大養(yǎng)老投入,承擔(dān)更多的養(yǎng)老責(zé)任,在養(yǎng)老問題上發(fā)揮更加重要的作用。有人認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)供給中，政府應(yīng)承擔(dān)起作為“準(zhǔn)公共物品”的養(yǎng)老服務(wù)的供給責(zé)任。政府作為養(yǎng)老服務(wù)供給的核心與主導(dǎo)力量，理應(yīng)在完善制度設(shè)計、優(yōu)化財政支持、強(qiáng)化統(tǒng)籌監(jiān)督方面有更多作為（李文軍，2019）。

品質(zhì)養(yǎng)老的責(zé)任擔(dān)當(dāng)不只是良好的愿景，而是需要國力和實力作為托底的民生大事，這就是要實現(xiàn)“邊老邊富”以及“共享美好生活”的目標(biāo)。近年來，延遲退休話題的熱點化、焦點化從一個側(cè)面說明了養(yǎng)老金歷史欠賬、養(yǎng)老國力儲備不足、個人賬戶空賬運(yùn)行等問題的嚴(yán)峻性和長期性。

不斷提高老年福利水平和生活質(zhì)量應(yīng)該是服務(wù)型政府不懈的追求，為此我們要促進(jìn)老年福利共享機(jī)制的完善，不斷提高老年人共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果和社會福祉的水平。迄今我國實現(xiàn)了企業(yè)職工養(yǎng)老金“十五年連升”的奇跡，這個奇跡體現(xiàn)了老年國民、退休職工共享改革發(fā)展成果和社會福利的事實。毫無疑問，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了才能做到“大河有水小河滿”，同時共建共享的機(jī)制確保了老年人的養(yǎng)老權(quán)利。發(fā)展、和諧、共享應(yīng)該是積極應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的基本策略。

不斷提升老年福利水平應(yīng)該是政府關(guān)于可持續(xù)未來的一份養(yǎng)老責(zé)任。福利是一柄雙刃劍，既帶來福祉也帶來負(fù)擔(dān)。但福利國家矢志不渝地將社會福利適度化看作是社會發(fā)展的重要目標(biāo),全體國民福利共享與福利提升體現(xiàn)了國家發(fā)展的宗旨。

“社會福利社會辦”的理念要正確解讀，社會辦也包括了政府辦和社會組織辦。1984年11月，民政部“漳州會議”上首次提出“社會福利社會辦”的指導(dǎo)思想，提出社會福利事業(yè)由國家包辦轉(zhuǎn)向國家、集體、個人一起辦，支持城市社會福利院和農(nóng)村敬老院向社會老年人開放。社會福利的創(chuàng)造主體多元化可以調(diào)動全社會的積極性，增加慈善與公益福利供給。

五、結(jié)論與思考

在少子化和老齡化并發(fā)的時代，家庭養(yǎng)老-照料功能急劇弱化的背景下，政府該如何更好地明確自身的養(yǎng)老責(zé)任，關(guān)系到政府在養(yǎng)老事業(yè)中的角色定位和作用發(fā)揮。在越來越多的獨生子女為主的小家庭無法滿足老年人的養(yǎng)老和照料需求時，國人當(dāng)然希望政府能夠發(fā)揮積極作用，有所作為甚至大有所為。

其一，需要認(rèn)識到，政府是極其重要的養(yǎng)老主體，肩負(fù)著重大的養(yǎng)老社會責(zé)任，以及改善老年民生的偉大歷史使命。對于失獨或者無后的老年人，政府甚至是第一養(yǎng)老責(zé)任主體，要發(fā)揮好兜底養(yǎng)老責(zé)任，真正做到“不分年齡、人人共享”，使孤獨無助的老人能夠老無所憂、老有所養(yǎng)。目前，一些機(jī)構(gòu)“一床難求”和有些機(jī)構(gòu)“空床率高”的問題需要破解，本著“兜底”原則，重新定位公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會養(yǎng)老功能?？傊獔允睾枚档尊B(yǎng)老、普惠養(yǎng)老、公平養(yǎng)老和品質(zhì)養(yǎng)老四大社會的和歷史的責(zé)任。

其二，傳統(tǒng)社會的養(yǎng)老責(zé)任主體也并不僅僅是家庭，也包括了政府，只是古今權(quán)重不同而已。古時提出的大同社會理想一直是我們孜孜以求的，今日之中國已經(jīng)進(jìn)入“老吾老，以及人之老”的社會養(yǎng)老時代。今后還要進(jìn)一步厘清中央政府和地方政府的責(zé)任分工。中央政府保障的是全體國民的養(yǎng)老待遇和國民待遇，地方政府保障的是一方百姓的居民待遇、市民待遇和村民待遇。

其三，在養(yǎng)老服務(wù)方面，政府的職責(zé)定位是?；?、補(bǔ)短板，重點滿足基本養(yǎng)老服務(wù)需要；同時通過政策引導(dǎo)激發(fā)市場主體的積極性。政府除了直接提供“養(yǎng)老公共品”和“養(yǎng)老準(zhǔn)公共品”外，市場還提供“養(yǎng)老非公共品”。政府作為養(yǎng)老服務(wù)供給的核心與主導(dǎo)，需要在制度設(shè)計、財政支持、統(tǒng)籌監(jiān)督、環(huán)境營造諸方面有更多作為。

總之，基于“多元治理”的邏輯，我國養(yǎng)老服務(wù)供給除了保留政府對于基本公共服務(wù)的社會責(zé)任外，突出強(qiáng)調(diào)了企業(yè)、社會組織和社區(qū)等多元主體的共同參與和治理，構(gòu)建契合市場經(jīng)濟(jì)條件的新時期社會化養(yǎng)老服務(wù)體系。