杜艷丹

流浪精神病人指的是流浪乞討人員中的精神病患者。流浪精神病人與一般的流浪乞討人員相比，他們無民事行為能力，無法明確表述自己身份、家庭地址等信息，居無定所，以撿拾為生，自身易患多種疾病，行為紊亂，易發(fā)生傷人毀物、自傷等攻擊性行為，也易受到外界傷害，給社會公共衛(wèi)生和安全、城市管理帶來壓力，有損城市形象及社會穩(wěn)定。本文從流浪精神病人救助管理中遇到的現(xiàn)實問題出發(fā)，探討解決問題的方法，希望流浪精神病人能夠得到更多的關(guān)注及政策支持。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）國外研究現(xiàn)狀

早在十六世紀(jì)七十年代，英國就有了專門從事收養(yǎng)精神病人的機構(gòu)，如圣托馬斯?jié)氃号c伯利恒濟貧院。在具體救助措施上，英國依據(jù)較為發(fā)達(dá)的公共服務(wù)體系特別是社區(qū)醫(yī)院，在發(fā)現(xiàn)流浪乞討精神病人時，通過政府購買服務(wù)的形式，由相關(guān)機構(gòu)根據(jù)不同地區(qū)、不同病情，將病人分別送到相應(yīng)的機構(gòu)進(jìn)行治療和照顧。采取此種安置措施主要是基于流浪乞討精神病人的整體數(shù)量不大、公共衛(wèi)生體系非常健全、疾病預(yù)防工作較為完善（王瑋婧，2014:5-6）。

美國遍布全國各州的非政府組織及慈善類社會組織在流浪精神病人的救助及安置過程中發(fā)揮了很大的作用。流浪乞討精神病人不僅能夠得到政府相關(guān)機構(gòu)的幫助，還能得到社會組織提供的各個方面的幫助及專業(yè)醫(yī)生、醫(yī)護人員和律師提供的無償服務(wù)（王瑋婧，2014:6）。另外，美國建立起的簡便、可及的社區(qū)精神衛(wèi)生服務(wù)支持系統(tǒng)和個案管理系統(tǒng)使得無家可歸的精神病人在社區(qū)就可以得到有效的護理和服務(wù)（陳進(jìn)良等，2014:57-58）。美國紐約市在社區(qū)設(shè)立有專門的收治及居住場所，為不愿意去避難所的流浪精神病患者提供幫助，包括患者接受中心、過渡性生活區(qū)及永久性居住的處所（張博，2010：44）。

我國對流浪精神病人的救助還未形成完善的救助救治體系，缺少有效的社會支持系統(tǒng)。因流浪精神病人源自社區(qū)，生活困難、安置等問題最終還要在社區(qū)解決，但社區(qū)在預(yù)防和減少精神病人流浪方面的作用微乎其微。國外以社區(qū)為基礎(chǔ)的完善的公共服務(wù)體系以及充分發(fā)揮社會組織力量的做法值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

筆者在搜集資料過程中發(fā)現(xiàn)，近年來，我國對流浪精神病人的研究焦點主要集中在醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，研究內(nèi)容主要涉及到流浪精神病人的流行病學(xué)特征、人口學(xué)特征、精神及軀體疾病情況以及對流浪精神病人收治及護理方面。在知網(wǎng)平臺搜索“流浪精神病人”，在219條相關(guān)搜索結(jié)果中，有近78%的文章屬于醫(yī)學(xué)學(xué)科分類。再搜索“流浪精神病人救助管理”，僅有25條相關(guān)結(jié)果，從社會學(xué)角度進(jìn)行研究的僅有10篇，從社會政策角度、民政工作角度進(jìn)行研究的就更是屈指可數(shù)了。在有限的可參考文獻(xiàn)中，對流浪精神病人救助的相關(guān)研究主要包括以下幾個方面：

一是流浪精神病人產(chǎn)生的原因。張博（2010：42-43）將精神病患者流浪街頭的原因歸咎于家庭遺棄因素、監(jiān)護不力因素、缺乏財政收入、醫(yī)療資源不合理配置及立法尚不完善等方面。陳小璇（2010:58）則從疾病成因、家庭原因、社會原因（社會支持缺乏和社會歧視、政府救助部門相互推卸責(zé)任、救助機構(gòu)缺少，救護人員缺乏）、法制原因（缺乏專項救治法律、監(jiān)護制度及相關(guān)法律不完善、精神病治療機構(gòu)公益性和福利性的喪失）等方面來闡釋精神病人流浪街頭的原因。

二是流浪精神病患者對社會的危害。流浪精神病患者所引起的傷人及危害公共安全的事件屢有發(fā)生，這不僅會對他人造成嚴(yán)重傷害，對自己的生命安全也構(gòu)成巨大威脅，且影響社會秩序穩(wěn)定（張博，2010:43-44）。精神病患者流浪街頭，游走于街頭巷尾、在垃圾堆里撿拾殘羹、露宿于天橋下，導(dǎo)致他們個人衛(wèi)生極差，嚴(yán)重影響城市衛(wèi)生，患傳染病的幾率明顯高于健康人群。精神病患者經(jīng)常會出現(xiàn)自傷、傷人、破壞公共設(shè)施行為，同時由于他們流浪在外，日常生活無法保障，也使得犯罪率增高，影響社會安全（陳小璇，2010:58-59）。我國流浪精神病人嚴(yán)重影響了城市市容、社會治安，行為紊亂、傷人毀物、赤身裸體等，這也成為他們?nèi)朐旱闹饕颍愡M(jìn)良等，2014：57）。

三是流浪精神病人救助過程中存在的問題及對策。陳小璇（2010:59）主要從法律層面分析對流浪精神病患者的管理存在的問題，包括現(xiàn)行強制救助措施的合法性問題、是否患有精神疾病的界定問題、對法定監(jiān)護人缺乏有效的法律約束和救助過程及角色定位無明確規(guī)定。進(jìn)而提出以下六點救助對策：發(fā)動社會力量，分擔(dān)治療費用；明確相關(guān)部門的具體職責(zé)，分工明確，對不作為行為給予嚴(yán)厲處罰；完善精神病治療機構(gòu)和醫(yī)護人員的建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范其公益性質(zhì)；普及精神病相關(guān)知識，消除社會歧視；建立和完善精神衛(wèi)生立法、保障流浪精神病人的權(quán)益；完善監(jiān)護制度。趙川芳（2014：13-16）認(rèn)為流浪精神病人救治存在以下問題：收治政策不健全，相關(guān)制度執(zhí)行困難；家庭監(jiān)護失責(zé)，社會關(guān)注缺失；安置困難，缺乏長效救治救助機制；部門配合缺乏，地方缺乏銜接；流浪精神病人社會保障缺乏。繼而從對流浪精神病人進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)、對流浪精神病人救治進(jìn)行專項立法、建立生活困難精神病人家庭保障制度和救助相互銜接的機制、加大流浪精神病人資金支持力度、加強部門配合、加大民政精神病院建設(shè)力度等方面給出措施建議。還有學(xué)者從社會支持網(wǎng)絡(luò)的角度理解當(dāng)前流浪精神病人救助存在的問題并提出相應(yīng)建議。如楊娟、劉風(fēng)（2017：86-89）認(rèn)為流浪精神病人因傳統(tǒng)社會支持體系的不足而難以回歸社會、實現(xiàn)自我發(fā)展，提出通過家庭、社會、政府以及其他各方面的聯(lián)動，完善和重構(gòu)他們的社會支持網(wǎng)絡(luò)。

以上國內(nèi)外的研究為筆者理解流浪精神病人群體及救助過程中的問題提供了有價值的參考。當(dāng)前我國對流浪精神病人的救助及安置缺乏完善的立法及明確、統(tǒng)一的處置措施，不同地區(qū)的地方法規(guī)也存在差異性，救助流浪精神病人的資金來源、地方財政投入、救助管理方式、安置方式都有很大差別。筆者從救助一線的角度出發(fā)，從對流浪精神病人救助管理面臨的直接現(xiàn)實問題入手，嘗試?yán)斫猱?dāng)前問題的原因，并提出相應(yīng)的解決措施，希望能給政策制定者提供參考，進(jìn)而增進(jìn)流浪精神病群體乃至整個精神病群體的福祉。

二、流浪精神病人救助管理現(xiàn)狀

（一）一般資料

本文搜集了2016年至2018年6月河南省B市救助管理站救助的307名流浪精神病人的資料，具體數(shù)據(jù)如下：

性別和年齡。307名流浪精神病人中，男性165人，女性142人，分別占53.7%、46.3%；年齡在18歲及以下的占1.3%，年齡在19-59歲之間的占90.2%,年齡在60歲及以上的占8.5%。

救助時間。從在站時間來看，最短在站天數(shù)1天，最長在站天數(shù)1998天，平均在站天數(shù)為69.7天。

入站方式。本站接回及本站主動上街救助的占6.2%；外省、市救助站護送入站的占55.4%；公安機關(guān)及其他人員護送至站內(nèi)的占35.2%；綜上，護送入站占全部入站方式的90.6%，流浪精神病人主動求助來站僅占3.3%。

戶籍地。流浪精神病人案例中戶籍在本市的占62.5%，本省外市的占23.8%，戶籍在本省的累計占86.3%。戶籍在外省的占9.1%。另有4.6%的流浪精神病人身份信息不明。

醫(yī)療救治情況。307名流浪精神病人樣本中，在精神病?？漆t(yī)院接受過醫(yī)療救治的有67人，約占22%；接受醫(yī)療救治的病人中，在醫(yī)院救治天數(shù)最短為1天，最長為424天，平均救治天數(shù)為45.3天；流浪精神病人醫(yī)療救治費用來源于中央財政流浪乞討人員救助補助資金，長期住院月均醫(yī)療費用為5000-7000元。

離站情況。流浪精神病人返鄉(xiāng)方式中，救助管理機構(gòu)護送返鄉(xiāng)的占73%，由親屬接回的占20.8%，另有4.6%的身份信息不明者滯留在站。由于救助人員中有明顯攻擊性或暴力傾向等較為明顯的精神異常特征才會被送到精神病院進(jìn)行治療，因身份信息不明而滯留在站內(nèi)的流浪精神病人人數(shù)或更多。

（二）當(dāng)前對流浪精神病人的救助辦法

B市救助管理站擔(dān)負(fù)著本市轄區(qū)流浪乞討和臨時陷入困境人員的救助管理和全省及全國范圍內(nèi)的送返中轉(zhuǎn)任務(wù)，綜合負(fù)責(zé)流浪精神病人的救治、救助工作。救助對象入站后，工作人員根據(jù)其精神和情緒狀態(tài)、行為表現(xiàn)、語言表達(dá)等多方面判斷救助人員精神是否異常，是否具有攻擊性，是否會對其自身或他人有危險，而后分類實施救助。

一是對無明顯攻擊性行為的疑似精神異常受助人員，安排在救助人員生活區(qū)的觀察室內(nèi)居住。通過詢問了解受助人員身份及家庭地址信息，身份信息不明的受助人員采用登記至全國救助尋親網(wǎng)、發(fā)布今日頭條尋親信息、提取DNA錄入公安系統(tǒng)信息庫進(jìn)行比對、人臉識別等所有可使用尋親方式不間斷為其尋親。

二是對有明顯攻擊行為，留在站內(nèi)可能對其自身或他人人身安全造成威脅的疑似精神異常流浪人員，送入精神病醫(yī)院救治。身份信息明確的，盡快聯(lián)系親屬接回；身份信息不明的，在醫(yī)院治療期間定期到醫(yī)院了解其病情并甄別其身份信息；經(jīng)過長期治療病情好轉(zhuǎn)、精神狀態(tài)穩(wěn)定、經(jīng)醫(yī)院判定可以出院的身份信息不明流浪精神病人，由救助站接回站內(nèi)進(jìn)行養(yǎng)育。

根據(jù)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細(xì)則》（ 中華人民共和國國務(wù)院令第381號）：“對受助人員中的殘疾人、未成年人或者其他行動不便的人，救助站應(yīng)當(dāng)通知其親屬或者所在單位接回”。因此，對尋親成功的流浪精神病人，一般通知其親屬到救助站接回。在親屬無力接回或拒不接回的情況下，由救助站護送至戶籍地民政部門，戶籍地民政部門安排送返或安置。對于無法查明身份信息、在站救助時間超過10天的流浪精神病人，采取站內(nèi)照料服務(wù)的形式對滯留流浪精神病人進(jìn)行生活照料。根據(jù)《民政部 公安部關(guān)于加強生活無著流浪乞討人員身份查詢和照料安置工作的意見》(民發(fā)〔2015〕158號)，對超過三個月仍無法查明身份信息的滯留流浪精神病人，可向所屬民政部門提出安置申請，由民政局提出安置方案，報同級人民政府予以安置。民政部門對安置后符合特困人員供養(yǎng)條件的流浪人員納入特困人員供養(yǎng)范圍，落實社會救助政策。

三、流浪精神病人救助管理存在的問題及原因分析

（一）流浪精神病人救助管理存在的問題

1.流浪精神病人救助主體救助主動性不足

2003年8月1日，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》開始實施，同時，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止，對流浪乞討人員的強制性救助轉(zhuǎn)變?yōu)椤白栽甘苤?，無償救助”。從入站方式的數(shù)據(jù)可以看到，流浪精神病人主動求助來站僅占3.3%，本站接回及本站主動上街救助的占6.2%。救助站主動救助至站內(nèi)或公安接群眾報警護送至站內(nèi)的流浪精神病人基本都是對他人或公共安全造成威脅、或赤身裸體影響城市形象的，那些不影響社會治安的流浪精神病人則不會被強制救助。而流浪精神病人由于缺乏自主認(rèn)知，大多不會主動尋求幫助，在街頭開展流動救助時遇到疑似精神異常流浪人員，主動前去詢問是否需要救助時有些還會拒絕救助，這樣就使得流浪精神病人流落街頭的時間延長，無法得到及時的幫助回歸家庭，也增加了他們在街頭受到傷害或增加身體疾病的風(fēng)險。在這種情況下，救助主體可否增強救助主動性，對他們采取強制性措施？

2.流浪精神病人救治費用高，資金壓力大

在精神病?？漆t(yī)院，一個精神病人的月均醫(yī)療費用可達(dá)5000-7000元。精神病與其他身體疾病不同，治療所需時間長、治療效果不明顯且易復(fù)發(fā)，即使出院也需要藥物維持。由于救助站對流浪乞討人員的救助是一項臨時性社會救助措施，救助期限一般不超過10天，對那些查明身份信息的流浪精神病患者在病情得到控制后會聯(lián)系親屬接回或護送返鄉(xiāng)。迫于資金壓力，那些身份信息不明的流浪精神病患者也會在病情穩(wěn)定達(dá)到出院條件后接回站內(nèi)養(yǎng)育，若病情復(fù)發(fā)再送至醫(yī)院救治。一個流浪精神病人的治療費用每年可達(dá)60000-80000元左右，因身份信息不明而滯留在站內(nèi)的流浪精神病人若常年在醫(yī)院治療康復(fù)，費用可達(dá)上百萬元，某些救助站的精神病人醫(yī)療救治費用甚至達(dá)到幾百萬元，醫(yī)療負(fù)擔(dān)沉重。

3.流浪精神病人身份甄別、尋親難

大部分的流浪精神病人入站時身上無有效身份證件，與正常的救助對象不同，許多流浪精神病人無法說出或無法準(zhǔn)確說出自己的名字及家庭地址信息，加之精神狀態(tài)、地方口音難辨別、不會寫字的影響，為他們尋親困難重重，也使得他們滯留在站的時間較長。樣本中流浪精神病人在站時間平均為 69.7天，在站時間最長的有五年多，尋親周期長，部分流浪精神病人長期滯留在站內(nèi)。

案例1:2012年，黨蘭在救助站街頭巡查救助時被發(fā)現(xiàn)并救助至站內(nèi)，她有著明顯的南方口音，沉默寡言，不與人交流，有時會自言自語。因多次詢問都沒有得到有價值的信息，黨蘭一直滯留在站內(nèi)，直到2016年，為她尋親才有所突破?！拔医袟顇紅，1953年生，四川瑤池縣購葛區(qū)（音）天平公社八大隊五生產(chǎn)隊，哥哥在云南開火車，家里就剩自己了。生產(chǎn)隊隊長叫王xx”。由于她口齒不清、南方口音較重，又不會寫字，說出的信息工作人員并不能準(zhǔn)確理解。通過網(wǎng)上地名信息查詢，工作人員發(fā)現(xiàn)四川省廣安市岳池縣有一個天平鎮(zhèn)。通過再次詢問確定是四川省岳池縣后，工作人員通過今日頭條、全國救助尋親網(wǎng)發(fā)布了尋親信息，希望有知情者提供信息助她早日回家。頭條發(fā)出后又是一片沉寂，詢問難以得到更多的信息，為黨蘭尋親遇到瓶頸。

僵局在2018年的尋親排查中出現(xiàn)轉(zhuǎn)機。黨蘭提供了三個哥哥的名字、生產(chǎn)隊隊長的名字，并說出自己叫羅xx（音），除天平公社外，又多了一個回龍公社。而且道出自己從1980年就被拐賣出來的情況，最后被賣的地址在河南南陽，但詳細(xì)地址記不清了。

經(jīng)上網(wǎng)查詢，岳池縣天平鎮(zhèn)有一個回龍村。工作人員馬上與廣安市岳池縣救助站取得聯(lián)系，請求幫助查詢核實。并加了岳池縣救助站工作人員的微信，將照片傳過去。岳池縣救助站很快就回了話，該村確有一名走失多年人員，也姓羅，有三個弟弟，但情況與黨蘭說的并不符。我們猜想，也許是我們聽的音不對。當(dāng)即又錄小視頻發(fā)過去，讓當(dāng)?shù)厝巳ヂ牳鼫?zhǔn)確一些。很快消息傳來，已確定是本村走失人員。此時，距羅XX離家已38年。

4.返鄉(xiāng)安置難，易重復(fù)流浪

在全部的307個樣本中，僅有20.8%的流浪精神病人離站方式是親屬接回。在協(xié)調(diào)流浪精神病人返鄉(xiāng)的過程中經(jīng)常遇到家人拒不接收的情況，或迫于壓力簽字接收后對流浪精神病人放任不管，使其再次處于流浪的境地。還有部分流浪精神病人實際上處于無人監(jiān)護的狀態(tài)，由戶籍地基層民政部門接收后送其回家，后續(xù)生活問題無法解決，不得不反復(fù)流浪。不僅人身安全、生存權(quán)益難以保障，也造成了救助資源的浪費。

案例2：孫x,女，66歲，B市本地人，外出流浪近30年后在外市救助站的幫助下尋親成功，女兒到站內(nèi)將她接回。然而她流浪的生涯并沒有結(jié)束，女兒要上班，還要接送孩子上學(xué)，無法24小時在家看護，也無法將她鎖在家里，孫x常自己外出撿垃圾，多次走失。樣本選取的兩年半的時間里，在全國救助管理信息系統(tǒng)內(nèi)查詢到孫x的救助次數(shù)為22次，集中在本市周邊市縣。她的女兒不再到救助站接她回家，而是要求救助站或公安將她送回家，再由家人簽字接收。雖然嚴(yán)格來說孫x不符合“離家在外、自身無力解決食宿、正在或即將處于流浪或乞討狀態(tài)的人員”的救助對象要求，但遇到公安半夜在街頭救助將她送至站內(nèi)又無法聯(lián)系上她的家人時，為了保障她的人身安全，還是要對她進(jìn)行救助。

案例3：楊x，女，51歲。長期在B市乞討，多次因犯病或在街頭滋事被公安護送至站內(nèi)。她隨身攜帶有殘疾證，身份信息為南陽市X縣人。查詢時間內(nèi)本站曾救助過她6次，按照屬地管理原則將她送回戶籍地民政部門。從戶籍地救助站了解到，她曾因救助問題狀告當(dāng)?shù)鼐戎荆o他們帶來極大的麻煩。楊x的戶籍信息用的是已故人員信息，殘疾證也是以戶籍為基礎(chǔ)辦下來的，但當(dāng)?shù)卮謇镆运皇潜敬迦藶橛删懿唤邮眨髞響艏毓膊块T注銷了她的戶籍。《生活無著的流浪乞討人員救助管理機構(gòu)工作規(guī)程》（民發(fā)〔2014〕132號）第六十六條規(guī)定：“受助人員確已無家可歸的，其戶籍所在地的救助管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)接收受助人員，并協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)厝嗣裾枰酝咨瓢仓?。受助人員因長期流浪被注銷戶籍的，其戶籍注銷地的救助管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)接收受助人員，并協(xié)調(diào)公安機關(guān)辦理恢復(fù)戶籍手續(xù)”。戶籍地救助站依據(jù)政策在她被送回后還要接收，但由于后續(xù)安置問題無法妥善解決，在簽字接收后便讓她自行離開，她很快又會回到B市。楊x自述是孤兒，從小在孤兒院長大，沒有家。

（二）存在問題的原因分析

1.立法層面的不足

（1）配套立法欠缺。盡管《精神衛(wèi)生法》、《殘疾人保障法》和《社會救助暫行辦法》都對精神病人的社會救助進(jìn)行了規(guī)定，但總體來講這些規(guī)定較為原則和一般化，對精神病人救助的重要事項還缺乏具體規(guī)定，從而使這些規(guī)定的可操作性打了折扣（余超婷，2015:11-15）。對于流浪精神病人救助的相關(guān)法律則更為欠缺，主要依據(jù)為《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（中華人民共和國國務(wù)院令第381號）及《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細(xì)則》（民政部第24號令），流浪精神病人是作為流浪乞討人員中的殘疾人員出現(xiàn)的，與其他類型救助對象并沒有明確的區(qū)分及要求，不能滿足流浪精神病人的特殊救助需要。

（2）立法內(nèi)容需要完善。首先，對流浪精神病人主動救助缺乏法律依據(jù)。民政部、公安部、財政部、勞動和社會保障部、建設(shè)部、衛(wèi)生部《關(guān)于進(jìn)一步做好城市流浪乞討人員中危重病人、精神病人救治工作的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2006〕6號）將救治對象界定為：必須搶救的有生命危險的流浪乞討危重病人和危及他人生命安全或嚴(yán)重影響社會秩序的精神病人。這就是說只有精神病人自身有生命危險或者對他人或者公共安全造成威脅時，才能強制進(jìn)行救助，對于不符合此條件流浪精神病人的強制救助是沒有相應(yīng)的法律政策依據(jù)的，這就影響了救助主體對流浪精神病人救助的主動性。其次，地方人民政府在流浪精神病人救助方面的權(quán)責(zé)不明確，造成實際工作中對流浪精神病人救助措施不力?！毒戎芾磙k法》第十二條規(guī)定：“受助人員住所地的縣級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，幫助受助人員解決生產(chǎn)、生活困難，教育遺棄殘疾人、未成年人、老年人的近親屬或者其他監(jiān)護人履行撫養(yǎng)、贍養(yǎng)義務(wù)?！痹趯嶋H工作中，流浪精神病人戶籍地地方民政部門往往將流出的精神病人交給家人就算工作完成了，對于實際處于無人監(jiān)護狀態(tài)的流浪精神病人也不能采取預(yù)防其反復(fù)外出流浪的有效措施。第三、流浪精神病人監(jiān)護問題突出，處于監(jiān)護人缺失或監(jiān)護真空狀態(tài)，權(quán)利無法受到保護。《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》規(guī)定精神障礙患者的監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)護職責(zé)，精神障礙患者的監(jiān)護人遺棄患者，或有不履行監(jiān)護職責(zé)的其他情形的；歧視、侮辱、虐待精神障礙患者，侵害患者的人格尊嚴(yán)、人身安全等侵害精神障礙患者合法權(quán)益的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。事實上對流浪精神病人監(jiān)護人的監(jiān)督并不到位，監(jiān)護人的權(quán)利沒有得到必要的限制，對損害被監(jiān)護人權(quán)益的，沒有部門去采取相關(guān)措施來保護精神病人的合法權(quán)益。還有些救助對象無勞動能力、無生活來源，其他親屬不愿承擔(dān)監(jiān)護職責(zé)，嚴(yán)格來說應(yīng)由居委會、村委會或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護人，實際上卻處于無人管的狀態(tài)。

案例4：李x，女，59歲，2017年10月由外市救助站護送至站內(nèi)，身份信息明確，為本市X區(qū)人。在聯(lián)系區(qū)民政局接收時，本身很明朗的去向卻遇到阻力。所屬街道以李x無住所、無親屬無人簽字接收為由拒絕接收。通過區(qū)民政局進(jìn)一步了解到，李x為某廠退休職工，有退休金，不符合低保、五保等救助條件。送回去之后沒有住處，只能住到賓館，且之前曾經(jīng)幫助過她，她并不愿意接受救助。經(jīng)與區(qū)民政局多次溝通，區(qū)民政局同意確定好安置方案后來接。在站16天之后，區(qū)民政局到站內(nèi)將她接回。然而，一個月以后，她再次流浪到鄭州市。李x作為一名無完全民事行為能力的精神病患者，能否根據(jù)她自己的決定選擇是否對她進(jìn)行救助？沒有親屬，應(yīng)該由誰擔(dān)負(fù)對她的監(jiān)護職責(zé)？在本案例中，李x戶籍所在地政府部門應(yīng)該擔(dān)負(fù)哪些職責(zé)？應(yīng)采取何種措施對她進(jìn)行妥善安置以防止其外出流浪？這些都是值得思考和探討的問題。

案例5：朱x,女，50歲，在廣州市救助管理站受助近12年。經(jīng)過多年醫(yī)療救治及不懈尋親，朱x終于在2018年4月回到B市，女兒到站內(nèi)親自將她接回。由于外出流浪多年戶籍已被注銷，她的女兒曾來站請求開救助情況說明準(zhǔn)備為其上戶口。當(dāng)年7月29日，朱x在洛陽市與濟源市交界處的小浪底風(fēng)景區(qū)被遺棄，當(dāng)?shù)毓簿钟H自護送她回來，并按照她所述的地址為她找家，但并未找到她的親屬接收，只好將她護送至站內(nèi)。工作人員隨即聯(lián)系她的女兒，她的女兒矢口否認(rèn)，說沒有人能證明那是她的母親。工作人員并未放棄與她溝通，她態(tài)度惡劣，揚言不會去做親子鑒定，想告她可以隨便告。協(xié)調(diào)安置期間，朱x在站內(nèi)再次犯病，只好先將她送到精神病院進(jìn)行救治，直到次年3月，區(qū)民政局才將她接走安置到養(yǎng)老院。

2.精神病人救治經(jīng)費欠缺

B市救助管理站的救助資金來源于全額財政撥款，即中央財政流浪乞討人員救助補助資金，對流浪乞討精神病人的救助資金屬于補助資金中的醫(yī)療救治部分，并無針對流浪精神病人的專項資金。B市區(qū)內(nèi)救助的符合救助條件的流浪精神病人救治費用都由B市救助管理站結(jié)算。囿于救助臨時性質(zhì)及資金壓力，被救助的流浪乞討精神病人并不能得到長期有效的治療。以往資料顯示，我國對精神病人救治的經(jīng)費投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。中國疾病預(yù)防控制中心精神衛(wèi)生中心2009年初公布的數(shù)據(jù)顯示“我國各類精神疾病患者在1億人以上；重癥精神病患人數(shù)已超過1600萬”，精神疾病在我國疾病總負(fù)擔(dān)中排名首位，約占疾病總負(fù)擔(dān)的20%，而我國精神衛(wèi)生投入僅占衛(wèi)生總投入的1%。我國精神疾患的治療費用主要由患者、家屬和單位三方承擔(dān)，因患者需要長期治療、服藥導(dǎo)致因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象屢見不鮮（張寶琴、常建軍、閻秀芳等，2013:164）。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國有1600萬名重性精神病患者中，住院治療人數(shù)不超過10%，90%的重癥精神病人散居在家庭和社會中，處于疏于監(jiān)管的無醫(yī)藥無治療狀態(tài)（李麗，2011）。

3.家庭監(jiān)護失責(zé)

流浪精神病人反復(fù)流浪，很大程度上是家庭監(jiān)護失責(zé)的結(jié)果。精神病為慢性疾病，病情反復(fù)發(fā)作難以治愈、治療成本高、行為難以控制，需要長期甚至終生服藥。樣本中的流浪精神病患者年齡在19-59歲之間的占90.2%,正處于勞動年齡。也有調(diào)查顯示，有95.3%的精神病患者處于中青年階段，中青年是家庭的經(jīng)濟支柱，他們的患病必然會造成家庭的經(jīng)濟損失，給家庭帶來沉重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)（陶國根，2011:700）。且發(fā)病中的精神病患者無法識別、控制自己行為，需要密切的關(guān)注與照料，給家庭帶來長期的經(jīng)濟壓力及精神壓力，以致監(jiān)護人失去信心和耐心，不能進(jìn)行有效監(jiān)護，從而使精神病人流落街頭。

大部分的流浪精神病人家屬不愿到站內(nèi)接其返鄉(xiāng)。部分精神病患者的監(jiān)護人因年邁、無經(jīng)濟能力等原因無力承擔(dān)監(jiān)護職責(zé)，使之實際上處于無人監(jiān)護的狀態(tài)。部分患者家屬在救助站護送流浪乞討病人返鄉(xiāng)時簽字便算了事，對返家的家庭成員聽之任之，不加以監(jiān)護。還有部分家庭甚至故意遺棄家中的精神病患者，更不會在其走失后主動尋找，給身份信息不明的流浪精神病人尋親工作也帶來一定阻力。

案例6：李x，男，39歲。2016年至2018年6月間，李x在全國救助管理信息系統(tǒng)內(nèi)可查到的救助記錄有42條，足跡涉及河南、河北、山東、安徽、江蘇、浙江、上海、湖北、湖南、廣東、福建、云南、內(nèi)蒙古、新疆等多省，部分地區(qū)救助站曾因他發(fā)病而將其送至精神病院救治。外省市救助站將其護送返鄉(xiāng)后，最初其哥哥還愿意到站內(nèi)接他回家，出來流浪的次數(shù)多了之后，家屬也對其產(chǎn)生厭煩情緒?；丶抑蠹覍俨⒉粫退メt(yī)院治療，也沒有日常藥物控制，任其反復(fù)外出流浪。

案例7：魏x,男，38歲，冬季巡查救助時發(fā)現(xiàn)他露宿街頭將他救助至站內(nèi)。自述叫喬xx,為商丘市某縣人。通過當(dāng)?shù)鼐戎竞藢崳r候被送養(yǎng)到開封，具體地址不清楚。工作人員通過公安部門人臉系別系統(tǒng)比對出他的身份信息，實為魏x，開封縣人。養(yǎng)父母年事已高，無力對他進(jìn)行管束，使得他長期在外流浪。后曾因在街頭尋釁滋事而被強制送至精神病院救治，但后續(xù)監(jiān)護及安置問題仍未解決。

4.救助體系不健全

（1）對精神病人的家庭保障不完善

當(dāng)家庭失去有效監(jiān)護時，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮兜底作用，保護精神病人的合法權(quán)益。因監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責(zé)而使精神病人流浪街頭的情況，僅靠教育、責(zé)令促使其監(jiān)護人履行監(jiān)護職責(zé)是不夠的，如果不從根本上解決精神病人家庭的實際困難，完善對特殊困難家庭的保障機制，就難以從根本上防止精神病人反復(fù)外出流浪（王子福，2012:35）。

當(dāng)前，我國對精神病人的社會保障主要有醫(yī)療救助、最低生活保障、特困人員供養(yǎng)和殘疾人兩項補貼四個方面?！吨腥A人民共和國精神衛(wèi)生法》第五十五條提出，要為嚴(yán)重精神障礙患者提供精神科基本藥物維持治療、定期隨訪、康復(fù)訓(xùn)練等；第六十八條提出“縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)組織醫(yī)療機構(gòu)為嚴(yán)重精神障礙患者免費提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)?！眹覍癫∪说幕竟残l(wèi)生服務(wù)主要是重性精神疾?。▏?yán)重精神障礙）患者管理，包括患者信息管理、隨訪評估和分類干預(yù)和健康體檢。但是，以上規(guī)定因缺乏配套政策和資金來源，未能真正落實①農(nóng)工黨參政議政部，《關(guān)于全面貫徹實施〈精神衛(wèi)生法〉 加強嚴(yán)重精神障礙患者救治救助管理的建議》，中國農(nóng)工民主黨網(wǎng),原文鏈接：http://www.ngd.org.cn/jczt/jj2017qglk/2017lktaya/45441.htm。。目前，精神障礙患者已納入醫(yī)療保險范圍，根據(jù)樣本資料可知，患者月均治療費用為5000-7000元，沒有發(fā)病的情況下每月藥費可達(dá)幾百元，而城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的個人報銷比例最高只有60%，且有起付線標(biāo)準(zhǔn)，這對家庭經(jīng)濟狀況本已拮據(jù)甚至因病致貧、因病返貧的患者家庭而言，負(fù)擔(dān)仍然較重。相關(guān)資料顯示，2018年本省全省城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)每人每月不低于470元，農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)每人每年不低于3450元。這個標(biāo)準(zhǔn)只能滿足一般低保對象最基本的生存需求，無法滿足精神障礙患者的醫(yī)療救治、護理等需求。殘疾人兩項補貼（困難殘疾人生活補貼、重度殘疾人護理補貼）的發(fā)放對象為：具有本省戶籍，持有第二代《中華人民共和國殘疾證》的最低生活保障家庭中的殘疾人。精神病患者屬于殘疾人中精神殘疾的一類，與其他類型的殘疾并無明顯區(qū)分。本省定的兩項補貼標(biāo)準(zhǔn)是每人每月不低于60元，現(xiàn)執(zhí)行的最高標(biāo)準(zhǔn)分別為120元、100元，對于精神障礙患者家庭而言仍杯水車薪。特困人員供養(yǎng)的供養(yǎng)條件為：無勞動能力、無生活來源又無法定贍（撫、扶）養(yǎng)義務(wù)人，或其法定贍（撫、扶）養(yǎng)義務(wù)人無贍（撫、扶）養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及年滿16周歲的未成年人。案例4中李x因精神異常無勞動能力，無法定贍（撫、扶）養(yǎng)義務(wù)人，無固定住所，但有退休金，嚴(yán)格來說不符合特困人員供養(yǎng)條件，應(yīng)采取何種措施來預(yù)防其反復(fù)流浪？

（2）臨時性的救助制度與其他相關(guān)社會保障制度缺乏有效銜接

流浪乞討及臨時陷入困境人員的救助管理是一項臨時性的救助制度，主體為救助站，在臨時困難解決之后受助人員最終都面臨著離站、返鄉(xiāng)，離站結(jié)束意味著整個救助流程的結(jié)束。許多流浪人員返鄉(xiāng)之后由于生活困難得不到解決，重新陷入“救助返鄉(xiāng)—流浪—再救助—再流浪”的怪圈。其根本原因在于臨時性的救助管理制度與其他相關(guān)的社會保障制度缺乏有效銜接。救助站作為發(fā)現(xiàn)問題的一個窗口，在救助過程中了解到流浪精神病人的困難情況后與當(dāng)?shù)卣块T缺乏對接，當(dāng)?shù)卣块T對他們的安置也不予重視，以致受助人員返鄉(xiāng)后的后續(xù)生活等各方面的困難無法得到有效解決，從而再次外出流浪。

（3）部門配合不暢

流浪精神病人的救助管理涉及民政、公安、衛(wèi)生、綜治、城管、財政、殘聯(lián)、勞動與社會保障等多個部門，同時，由于其流浪的特點，涉及到不同的地方部門。在街面巡查主動救助、尋親服務(wù)、受助人員安置等環(huán)節(jié)尤其需要相關(guān)部門配合，但在現(xiàn)實工作中存在銜接不暢，導(dǎo)致民政部門單打獨斗的現(xiàn)象，影響救助工作成效。

在對流浪精神病人的救助方面，精神病人主動來站求助的情況非常少，基本上都是群眾報警后由公安護送入站，也有一部分是救助站在街頭巡查時發(fā)現(xiàn)后進(jìn)行救助。公安、城管、綜合執(zhí)法部門等有街頭巡查職責(zé)的部門在主動發(fā)現(xiàn)流浪精神病人并進(jìn)行保護性救助方面作用發(fā)揮不夠。在尋親服務(wù)方面，救助站目前的主要尋親方式有傳統(tǒng)詢問、在今日頭條發(fā)布尋親信息、在全國救助尋親網(wǎng)發(fā)布尋親信息、查詢戶籍信息、DNA采集比對、人臉識別等，其中后三種方式都需要公安部門的協(xié)助。在實際工作中，部分地區(qū)民政部門與公安部門建立合作關(guān)系較難，另外受訪問權(quán)限的限制，在進(jìn)行人臉識別時只能識別到本省以內(nèi)的受助人員信息，外省的受助人員則無能為力。那些沒有戶籍的人員信息查詢更無從下手，以致全國各地有大量身份信息不明流浪精神病人滯留在救助站內(nèi)。護送受助人員返鄉(xiāng)，對生活困難的流浪精神病人妥善安置涉及到生活保障、醫(yī)療救助、監(jiān)護管理、殘疾人保障等多個方面，需要相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合。只有相關(guān)部門形成合力、各司其職，共同致力于從根本上解決流浪精神病人的實際困難，才能更好地保障流浪精神病人的合法權(quán)益。

四、流浪精神病人救助對策探究

（一）完善精神病人救助的相關(guān)立法

作為流浪者人中的精神障礙患者，殘疾人中的精神殘疾人員，流浪精神病人的需求與一般流浪人員及一般殘疾人不同，其救助工作更加特殊和復(fù)雜。國家應(yīng)明確推進(jìn)精神病人專項救助的立法進(jìn)程，盡快頒布《殘疾人保障法》和《精神衛(wèi)生法》的實施細(xì)則，對精神病人這一群體作出專項救助實施細(xì)則，對精神病人的救助條件、救助內(nèi)容、具體救助程序、權(quán)利保障等做出詳細(xì)的規(guī)定。在流浪精神病人救助方面，明確救助站對于疑似流浪精神病人的主動救助義務(wù)，當(dāng)常規(guī)救助方式無法達(dá)到救助目的時，可以從保護性救助的角度采取強制性救助措施。同時，在立法層面上明確地方政府，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)及村(社區(qū))在精神病人救助方面的職權(quán)和職責(zé)，明確相關(guān)部門（衛(wèi)生計生、綜治、公安、民政、司法行政、殘聯(lián)等）在精神病人救助中的相應(yīng)職責(zé)，使精神病人救助工作法制化、系統(tǒng)化、可操作化。另外，完善監(jiān)護制度，確保監(jiān)護責(zé)任的落實。明確監(jiān)護監(jiān)督主體范圍，密切關(guān)注和監(jiān)督監(jiān)護人對精神病人的實際監(jiān)護情況，避免出現(xiàn)監(jiān)護人遺棄、虐待精神病人、監(jiān)護真空等狀況。監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責(zé)或侵害被監(jiān)護人的合法權(quán)益的，明確由哪個部門通過法律途徑來維護精神病人的權(quán)益，并建立起相關(guān)部門不履行責(zé)任的問責(zé)機制。對確無監(jiān)護人的精神病人，戶籍所在地或住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門要承擔(dān)起監(jiān)護職責(zé)，最大程度上避免精神病人因無人監(jiān)護而外出流浪。

（二）保障經(jīng)費投入

目前，流浪精神病人救治費用一般由中央財政流浪乞討人員救助補助資金支出，資金壓力導(dǎo)致流浪精神病人救治標(biāo)準(zhǔn)偏低。政府財政投入不足是導(dǎo)致大量精神病患者無法得到及時救治與管理的重要原因。因此，政府要加大精神衛(wèi)生工作經(jīng)費投入力度，為精神病患者建立起必要的特定生活保障及醫(yī)療社會保障，并加強對任務(wù)完成情況和財政資金使用績效的考核，提高資金使用效益。其次，拓寬籌資渠道，鼓勵、引導(dǎo)社會資源投向精神衛(wèi)生領(lǐng)域。衛(wèi)生計生委等十部門制定的《全國精神衛(wèi)生工作規(guī)劃（2015—2020年）》中提出“要建立多元化資金籌措機制，積極開拓精神衛(wèi)生公益性事業(yè)投融資渠道，鼓勵社會資本投入精神衛(wèi)生服務(wù)和社區(qū)康復(fù)等領(lǐng)域”。政府可通過組織和動員社會力量籌集資金，幫助貧困精神病人及其家庭，或投入精神衛(wèi)生事業(yè)。

（三）促進(jìn)家庭監(jiān)護權(quán)職責(zé)的落實

家庭是精神病患者生活中最主要的場所，也是預(yù)防精神病患者外出流浪的第一道防線，保障精神病患者合法權(quán)益，需要促進(jìn)家庭監(jiān)護權(quán)的落實。首先應(yīng)建立完善的監(jiān)護監(jiān)督機制，監(jiān)督精神病患者監(jiān)護人的監(jiān)護執(zhí)行狀況，對監(jiān)護人的監(jiān)護瑕疵進(jìn)行指正，在被監(jiān)護人合法權(quán)益受到損害時通過法律途徑保護其權(quán)益。其次，加大落實家庭監(jiān)護的宣傳和執(zhí)法力度，對于不履行監(jiān)護職責(zé)或不當(dāng)履行監(jiān)護職責(zé)，給精神病患者造成人身、財產(chǎn)或其他損害的，依法追究監(jiān)護人的過錯責(zé)任，及對侵權(quán)事件不予處理應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，避免精神病患者由于缺乏有效監(jiān)護而被推向社會。

（四）健全救助體系，加強源頭預(yù)防

1.健全對精神病人的家庭保障機制。

深入貫徹落實國家關(guān)于精神病人救助的法律法規(guī)及政策規(guī)定，不斷完善社會保障措施，提升保障水平，充分發(fā)揮救助制度托底線、救急難作用，織密對困難精神病患者家庭的保護網(wǎng)。落實嚴(yán)重精神障礙患者免費享受基本公共衛(wèi)生服務(wù)工作；對精神障礙患者通過醫(yī)療保險支付醫(yī)療費后仍有困難，或者不能通過醫(yī)療保險支付醫(yī)療費用的，民政部門應(yīng)當(dāng)優(yōu)先給予醫(yī)療救助；對符合城鄉(xiāng)最低生活保障的精神障礙患者，應(yīng)當(dāng)及時將其納入最低生活保障范圍。對屬于農(nóng)村五保供養(yǎng)對象或城市“三無”對象的精神障礙患者，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定予以供養(yǎng)、救助；其他確有困難的精神障礙患者，民政部門應(yīng)采取臨時救助、發(fā)動社會力量參與救助等多種措施，幫助其解決生活困難。通過以上措施緩解家庭內(nèi)部經(jīng)濟壓力，提高應(yīng)對能力，從而避免精神病人流浪情況的發(fā)生。

2.促進(jìn)臨時性救助制度與其他相關(guān)社會保障制度的銜接

流浪乞討人員的救助管理僅僅是我國社會救助體系中一項臨時性的社會救助措施，要打破“救助返鄉(xiāng)—流浪—再救助—再流浪”的怪圈，就必須改變離站即救助結(jié)束的救助現(xiàn)狀。救助管理機構(gòu)要加強與流出地民政部門的聯(lián)系，對需要延伸救助的精神障礙患者，流出地民政部門應(yīng)根據(jù)受助人員需要為其鏈接醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)援助、社會福利等資源，多渠道幫助困難精神障礙患者家庭解決生產(chǎn)、生活方面的困難問題，避免其重復(fù)外出流浪。

3.加強部門配合，促進(jìn)信息共享

充分發(fā)揮流浪乞討人員部門聯(lián)動救助機制的作用，促進(jìn)各部門在流浪精神病人救助各個階段履行好職責(zé)，為流浪精神病人提供從主動保護性救助、醫(yī)療救助、尋親服務(wù)、妥善安置等全流程、銜接緊密的服務(wù)。針對流浪精神病人身份核實難、尋親難的問題，各地公安、衛(wèi)生、民政等部門應(yīng)聯(lián)合起來，對轄區(qū)內(nèi)所有的精神病人進(jìn)行登記，建立起照片、指紋、DNA等資料信息庫，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)資源共享，一旦救助站救助身份信息不明的精神病人時，可以通過信息庫比對查詢，提高尋親成功率，幫助流浪人員回歸家庭。