顧建亞

(浙江科技學(xué)院馬克思主義學(xué)院,浙江 杭州 310023)

在我國，造成行政執(zhí)法權(quán)重疊的立法冗余情形較為普遍，如食品、環(huán)境、文化等領(lǐng)域的法律之間、部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方性法規(guī)規(guī)章之間，關(guān)于行政管轄權(quán)的重復(fù)或交叉規(guī)定，一直困擾著立法、執(zhí)法和司法實(shí)踐。破解行政管轄權(quán)重疊之困境，有必要控制冗余立法，以推進(jìn)立法科學(xué)化。本文欲通過美國立法冗余問題的探究，尋求可資借鑒的理論資源與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

在美國，立法冗余是一個(gè)由來已久的法律現(xiàn)象。雖然國會(huì)長期以來一直意識(shí)到冗余在法律體系中的普遍存在，但近些年來的立法仍在持續(xù)著冗余趨勢。隨著行政規(guī)制或監(jiān)管實(shí)踐一再受管轄權(quán)重疊的困擾，立法冗余問題亦逐漸引發(fā)立法部門和法學(xué)理論界的更多關(guān)注。

一、立法冗余之概述

(一)概念與類型

冗余理論(Redundancy Theory)產(chǎn)生于對復(fù)雜機(jī)械系統(tǒng)的研究，其基本思想是，通過向系統(tǒng)添加冗余部分，即重復(fù)配置系統(tǒng)的一些部件，當(dāng)系統(tǒng)發(fā)生故障時(shí)，重復(fù)配置的部件介入并承擔(dān)故障部件的工作,由此，系統(tǒng)整體失敗的可能性就會(huì)降低[注]Martin Landau. Redundancy, Rationality, and the Problem of Duplication and Overlap, Public Administration Review, Vol.29, No.4,1969.。從功能上看，冗余可以有兩方面的作用，一是積極的，可通過多重備份來增加系統(tǒng)的可靠性；二是消極的，增加成本，造成資源的浪費(fèi)。法律學(xué)者借用“冗余”這一廣泛應(yīng)用于工程領(lǐng)域的概念，來描述國會(huì)通過委任立法把相同的權(quán)力授權(quán)多個(gè)行政機(jī)構(gòu)，進(jìn)而產(chǎn)生法律重復(fù)自己的情形。

冗余是一種重復(fù)、多余的形式，但立法冗余只涉及這種形式的一部分，是指法律文件中的語言、規(guī)定、制度或程序就某一事項(xiàng)至少部分地重疊。藉此，立法冗余可分為“完全冗余”和“部分冗余”兩種類型[注]John M. Golden, Redundancy: When Law Repeats Itself，Texas Law Review，Vol.94，May 2015.。 “完全冗余”僅占冗余實(shí)例的小部分，與其他形式的冗余相比微不足道，通常是因?yàn)槿哂嗟恼Z言所造成的，即“語詞冗余”，表現(xiàn)為一個(gè)法律規(guī)定中包括了可以相互替代的兩個(gè)同義詞，如“美國行政程序法”中“任意”和“反復(fù)無?！钡恼Z詞表述。法律寫作常會(huì)使用一些同義或近義的術(shù)語，例如，“停止和止住” “援助和幫助”“遺愿和遺囑”等。這種使用同義詞卻不一定額外增加意義的修辭過剩，顯示了法律語言中重復(fù)使用同義詞或近義詞的偏好，是一種已有悠久傳統(tǒng)的法律風(fēng)格。這類完全冗余一般不會(huì)引發(fā)行政執(zhí)法和法律適用中不可調(diào)和的矛盾沖突。

本文所要探討的是立法的“部分冗余”，是立法冗余的主要形式或常見情形?！安糠秩哂唷奔瓤梢园l(fā)生在不同法律之間，也可以是相同法律的不同條款之間，與語詞冗余相對應(yīng)，部分冗余也可稱為“條款冗余”。基于覆蓋同一主題或事項(xiàng)的范圍大小，條款冗余可以有“包含”和“交叉”兩種關(guān)系。“包含”關(guān)系是指一個(gè)法律規(guī)定的范圍超出了另一個(gè)規(guī)定的范圍，從而前者為后者提供了一個(gè)完整的支持，即前者包含了后者；“交叉”關(guān)系是指兩個(gè)法律規(guī)定不能完全相互覆蓋，而是出現(xiàn)交叉重疊的情形。在美國整個(gè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)規(guī)制領(lǐng)域，幾乎都能發(fā)現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，尤其是農(nóng)業(yè)、教育、能源、交通、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國土安全、國際事務(wù)和社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域中，政府管理任務(wù)常分散于多個(gè)行政機(jī)構(gòu)或行政項(xiàng)目。例如，根據(jù)2011年發(fā)布的政府問責(zé)局報(bào)告(GAO-11-635T)，當(dāng)時(shí)就有100多個(gè)聯(lián)邦政府地面運(yùn)輸項(xiàng)目，82個(gè)確保教師教育質(zhì)量的項(xiàng)目，80個(gè)促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目，47個(gè)提供就業(yè)和就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的項(xiàng)目。

(二)功能評(píng)判

學(xué)界對立法冗余的功能有積極和消極兩種評(píng)價(jià)。一些法學(xué)者借鑒政治學(xué)和公共行政學(xué)的觀點(diǎn)，認(rèn)為冗余可以提高行政管理的可靠性，從而在政策風(fēng)險(xiǎn)高的時(shí)候提供重要保障，減少失誤[注]Nancy Staudt, Redundant Tax and Spending Programs, Northwestern University Law Review, Vol.100, Spring 2006.。換言之，立法冗余可以規(guī)避單一行政機(jī)構(gòu)規(guī)制失敗的風(fēng)險(xiǎn)。試想，如果海洋能源管理局未能嚴(yán)格執(zhí)行海上鉆井安全標(biāo)準(zhǔn)，但海岸警衛(wèi)隊(duì)對海上鉆井平臺(tái)的檢查提出了不符合國際標(biāo)準(zhǔn)的證據(jù),在此情況下，兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間重疊的權(quán)力分配則是提供了雙重的機(jī)會(huì)來發(fā)現(xiàn)安全違規(guī)行為，以防止災(zāi)難發(fā)生。由此，把規(guī)制權(quán)力分散于多個(gè)機(jī)構(gòu)，能有效地創(chuàng)制行政機(jī)構(gòu)之間的“火警”機(jī)制，還能促進(jìn)行政機(jī)構(gòu)間競爭和信息技術(shù)共享，也可以減少國會(huì)的監(jiān)督成本。在這種觀點(diǎn)下，冗余是提高立法決策質(zhì)量的理想副產(chǎn)品[注]Jody Freeman & Jim Rossi. Agency Coordination in Shared Regulatory Space. Harvard Law Review, Vol. 125, No.5,2012.。可見，立法冗余并非絕對的消極，也有必要和積極的一面，法律規(guī)范體系可以包容一定程度的冗余現(xiàn)象。

持批評(píng)態(tài)度的學(xué)者認(rèn)為，冗余會(huì)導(dǎo)致浪費(fèi)型的過度規(guī)制或風(fēng)險(xiǎn)性的規(guī)制不足[注]Teresa M. Schwartz, Protecting Consumer Health and Safety: The Need for Coordinated Regulation Among Federal Agencies, Washington Law Review, 1975.。試想，原本一個(gè)行政機(jī)構(gòu)可以完成的計(jì)劃任務(wù)，現(xiàn)在由兩個(gè)或以上的行政機(jī)構(gòu)各自實(shí)施，這種重疊交叉的行政機(jī)構(gòu)職能很容易導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管，有時(shí)這些機(jī)構(gòu)之間因發(fā)生管轄權(quán)爭吵而不能專注于執(zhí)行任務(wù)，從而造成資源浪費(fèi)，效率低下和程序繁瑣。冗余立法還可能給予行政機(jī)構(gòu)拋棄職責(zé)的可能，導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)的不作為或推諉責(zé)任，進(jìn)而產(chǎn)生規(guī)制不足或監(jiān)管缺位。立法冗余還造成了行政機(jī)構(gòu)模糊而不確定的管轄權(quán)限，進(jìn)而引起行政執(zhí)法的矛盾沖突。

二、立法冗余的原因分析：重復(fù)授權(quán)

造成立法冗余的原因有多方面，但主要與國會(huì)自身因素有關(guān)?？梢哉f，國會(huì)作為立法機(jī)關(guān)，是法律冗余的直接制造者。簡言之，美國立法冗余是國會(huì)的委任立法制度特別是其中的重復(fù)授權(quán)(Duplicative Delegation)所致。

(一)重復(fù)授權(quán)的涵義

美國法典中充滿了“重復(fù)授權(quán)”，即國會(huì)通過委任立法把相同或相似的規(guī)制權(quán)力同時(shí)授予多個(gè)行政機(jī)構(gòu)，且未明示各機(jī)構(gòu)之間的分工與責(zé)任[注]〔7〕Jason Marisam, Duplicative Delegations, 63 Administrative Law Review, Spring 2011.。例如，“清潔空氣法”授權(quán)環(huán)保署(EPA)監(jiān)管毒素的排放，“職業(yè)安全與健康法”授權(quán)勞動(dòng)部(DOL)規(guī)范工作場所毒素的使用。在這兩個(gè)寬泛的授權(quán)之下，EPA和DOL都有權(quán)規(guī)制某些受監(jiān)管實(shí)體對相同毒素的使用情況，從而導(dǎo)致EPA和DOL對同一事項(xiàng)的管轄重疊。

重復(fù)授權(quán)是美國國會(huì)的立法習(xí)慣或偏好，常見有兩種情形。一是，國會(huì)推行某一政策目標(biāo)時(shí)，通常不會(huì)只讓一個(gè)單一行政機(jī)構(gòu)來管理一項(xiàng)計(jì)劃，而是授權(quán)兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)來實(shí)施相同或相似的規(guī)制權(quán)力。二是，國會(huì)在制定新法或新政策時(shí)，特別是金融、醫(yī)療改革措施，通常直接添加新計(jì)劃而不廢止既有計(jì)劃，從而導(dǎo)致新舊立法的疊加。國會(huì)如此重復(fù)授權(quán)的目的有三：一是故意為增加規(guī)制可靠性或引起行政機(jī)構(gòu)間競爭之目的而創(chuàng)制了重疊；二是把重復(fù)授權(quán)視為一個(gè)獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建，以此作為擺脫總統(tǒng)政治影響的有效方法；三是為國會(huì)議員索取功勞和推諉責(zé)任提供了機(jī)會(huì)。如果責(zé)任由多個(gè)行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)，議員可以為有益于選區(qū)選民的行政決定而邀功，也可以在事情出差錯(cuò)時(shí)責(zé)備那些不屬于其監(jiān)管的其他行政機(jī)構(gòu)〔7〕。基于此，學(xué)界普遍認(rèn)為，重復(fù)授權(quán)更多時(shí)候是國會(huì)的有意安排。例如，國會(huì)立法為環(huán)保署和職業(yè)安全與衛(wèi)生管理局(OSHA)就暴露于污染下工作場所引起的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)制造了顯著的規(guī)制重疊[注]Todd S. Aagaard. Regulatory Overlap, Overlapping Legal Fields, And Statutory Discontinuities, 29 Virginia Environmental Law Journal,2011.。OSHA根據(jù)“職業(yè)安全與健康法”的規(guī)定進(jìn)行管理，EPA則根據(jù)各種環(huán)境法監(jiān)管職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)1990年清潔空氣法修正案，國會(huì)已特別預(yù)見了其授權(quán)可能造成這兩個(gè)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的規(guī)制重疊，仍有計(jì)劃地在立法中創(chuàng)制了這一可能性。國會(huì)似乎更喜歡讓各行政機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)前期的信息成本，而他們則在事后糾錯(cuò)上下功夫。

盡管一些文獻(xiàn)經(jīng)常提及規(guī)制重疊的潛在好處，但有學(xué)者對國會(huì)故意制造立法冗余提出異議，認(rèn)為這兩種關(guān)于故意冗余的目的推測并不可靠，是過于信任立法者在立法中的先見之明。相反,與重復(fù)授權(quán)的“理想副產(chǎn)品”的假設(shè)相反，國會(huì)很少有意創(chuàng)制管轄重疊，這類授權(quán)大多是偶然性的，“在行政管轄范圍內(nèi)蓄意制造的冗余在數(shù)量上微不足道”“行政國家的大部分重復(fù)、碎片化或重疊并不是有目的地選擇以采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施或通過競爭提高規(guī)制有效性”“沒有證據(jù)表明國會(huì)打算通過頻繁的重復(fù)授權(quán)以激發(fā)機(jī)構(gòu)競爭或制造冗余”[注]David E. Lewis, Presidents and the Politics of Agency Design: Political Insulation in the United States Government Bureaucracy 1946—1947, Stanford University Press,2003,7.。也就是，國會(huì)故意通過冗余立法來激發(fā)行政機(jī)構(gòu)之間的相互競爭從而保證規(guī)制可靠性，這一說法缺乏證據(jù)，至少是來自立法史的似是而非的推論。

重復(fù)授權(quán)還可能是因?yàn)橐?guī)制對象本身具有多維度屬性。例如，煙草既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)作物，又是導(dǎo)致某些疾病的一個(gè)要因。對煙草的監(jiān)管不是單一行政機(jī)構(gòu)所能涵蓋的，國會(huì)需要授權(quán)多個(gè)行政機(jī)構(gòu)來規(guī)制煙草問題的不同維度。隨著社會(huì)和科技發(fā)展，政府規(guī)制對象日益增多和復(fù)雜化，特別是科技發(fā)展催生了新生事物，使得一些新問題進(jìn)入規(guī)制領(lǐng)域。例如，根據(jù)“有毒物質(zhì)控制法”，環(huán)保署有權(quán)管理新的轉(zhuǎn)基因微生物，而農(nóng)業(yè)部(USDA)根據(jù)“植物保護(hù)法”有權(quán)管理“植物有害生物”，然而有些新的微生物也屬于植物害蟲。由此，EPA和USDA的規(guī)制對象衍生出了相同或交叉部分。新問題也可以來自老問題新定義，比如殺蟲劑，曾經(jīng)一度被視為提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的好方法，如今從環(huán)境惡化的視角，其作為有毒物質(zhì)的問題進(jìn)一步顯現(xiàn)。由于無法預(yù)測可能出現(xiàn)的每一種情況，國會(huì)的委任立法通常是廣泛而模糊的，即國會(huì)通過寬泛授權(quán)給多個(gè)行政機(jī)構(gòu)，并試圖通過事后監(jiān)督來控制各行政機(jī)構(gòu)。這種寬泛的委任立法可以維持對行政機(jī)構(gòu)決策的控制，也賦予了行政機(jī)構(gòu)應(yīng)對不斷變化的規(guī)制環(huán)境的靈活性。

(二)重復(fù)授權(quán)的根源——機(jī)構(gòu)冗余和權(quán)限重疊

國會(huì)重復(fù)授權(quán)不僅僅是一個(gè)規(guī)范性問題，其根本原因在于國會(huì)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)——一個(gè)冗余的內(nèi)部委員會(huì)制度[注]Michael Doran, Legislative Organization and Administrative Redundancy, Boston University Law Review, December 2011.。美國國會(huì)下設(shè)許多專門委員會(huì)，可以說委員會(huì)制度是美國國會(huì)的核心，是國會(huì)行為的真正組織者和實(shí)施者。國會(huì)在不同的委員會(huì)之間分配不同政策領(lǐng)域的管轄權(quán)(主要指立法權(quán)與監(jiān)督權(quán))，“管轄權(quán)是委員會(huì)制度的決定性特征”[注]David C. King. The Nature of Congressional Committee Jurisdictions, The American Political Science Review,Vol.88.No.1,1994.，委員會(huì)對某個(gè)問題擁有管轄權(quán)意味著可以對最終出臺(tái)的政策產(chǎn)生巨大的影響。

各專門委員會(huì)通常享有某一領(lǐng)域的立法與監(jiān)督權(quán)，且對其管轄范圍內(nèi)的政策事務(wù)擁有排他性的權(quán)力。然而，許多現(xiàn)代問題的復(fù)雜性和互聯(lián)性，使得管轄權(quán)的清晰劃分在現(xiàn)實(shí)世界中很難實(shí)現(xiàn)，即一些政策領(lǐng)域并不完全屬于任何一個(gè)委員會(huì)的管轄范圍，而需要多個(gè)委員會(huì)處理同一問題的不同切面。正如政治學(xué)家大衛(wèi)·金所言：“管轄權(quán)沒有模糊之處是不可能的?！盵注]〔13〕〔14〕David C. King, Turf Wars: How Congressional Committees Claim Jurisdiction, University of Chicago Press,1997:18,140.這種委員會(huì)之間的管轄范圍重疊，影響了立法結(jié)果，造成了重復(fù)或碎片化授權(quán)。

委員會(huì)之間常存在管轄權(quán)之爭。在國會(huì)內(nèi)部，跟官僚機(jī)構(gòu)一樣，“地盤(turf)”就是一切〔13〕。管轄權(quán)邊界模糊，為立法權(quán)擴(kuò)張?zhí)峁┝丝赡?。眾多委員會(huì)經(jīng)常分享監(jiān)督或預(yù)算職權(quán)，基于利益驅(qū)動(dòng)等，議員會(huì)極力主張或爭取模棱兩可的管轄權(quán)，以擴(kuò)張其立法與監(jiān)督權(quán)。換言之，每個(gè)委員會(huì)都有強(qiáng)大的動(dòng)機(jī)，通過新的立法或監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)來保護(hù)和擴(kuò)大其管轄權(quán)。這種管轄權(quán)擴(kuò)張是議員促進(jìn)選區(qū)利益最大化以及獲得連任前景能力的有效方式，因?yàn)榱⒎ㄕ呖梢詾槠溥x民提供立法上的好處〔14〕。另一方面，委員會(huì)之間重疊的管轄權(quán)為利益團(tuán)體尋租提供了多個(gè)機(jī)會(huì)，如果支持立法的請求被一個(gè)委員會(huì)拒絕，則可以轉(zhuǎn)向另一個(gè)作為競爭對手的委員會(huì)以獲得支持。

不論其原因如何，重復(fù)授權(quán)在美國政治體制下是不可避免、普遍存在且頑固持續(xù)的，對法律體系和監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在著重大影響。立法冗余可能帶來好處，但更多的是資源浪費(fèi)和執(zhí)法沖突，法律應(yīng)該盡量減少冗余的設(shè)計(jì)或理解。重復(fù)授權(quán)賦予多個(gè)機(jī)構(gòu)執(zhí)行相同任務(wù)的權(quán)力，如果所有機(jī)構(gòu)都照此行事，行政機(jī)構(gòu)會(huì)不斷地產(chǎn)生相互沖突或重復(fù)的行動(dòng)，導(dǎo)致政府效率低下甚至規(guī)制無效。在美國，立法冗余的控制涉及國會(huì)、白宮和法院多方面的努力，限于篇幅，本文主要探討國會(huì)的反冗余機(jī)制。

三、反冗余：立法冗余的防范和控制

盡管實(shí)施了重復(fù)授權(quán)，國會(huì)亦不希望由此而發(fā)生行政機(jī)構(gòu)之間職權(quán)重疊或彼此干擾的行為。何況官僚主義的重復(fù)浪費(fèi)了立法者所負(fù)責(zé)的政府資源，阻礙了立法者關(guān)心的協(xié)調(diào)一致的政府監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并加重了受監(jiān)管實(shí)體的負(fù)擔(dān)[注]Jason Marisam, Duplicative Delegations, 63 Administrative Law Review, Spring 2011.。因此，國會(huì)常采取一些對抗重復(fù)的措施，盡可能地消除冗余的行政計(jì)劃。

(一)改革內(nèi)部委員會(huì)制度

作為國會(huì)立法的組織者和實(shí)施者，內(nèi)部委員會(huì)對立法冗余無疑負(fù)有主要責(zé)任。改變立法冗余的嘗試必然要求改革國會(huì)委員會(huì)制度，包括重新調(diào)整委員會(huì)的管轄權(quán)，以減少重疊和碎片化，削弱委員會(huì)的議會(huì)特權(quán)等[注]Michael Doran, Legislative Organization and Administrative Redundancy, Boston University Law Review, December 2011.。這些年來，國會(huì)委員會(huì)管轄權(quán)改革主要是通過限縮委員會(huì)的管轄幅度來提高管轄權(quán)劃分的清晰度。比如，為解決立法事項(xiàng)不斷增加所帶來的問題，國會(huì)經(jīng)常使用的一個(gè)解決方案就是更加狹隘地重新定義現(xiàn)有的問題事項(xiàng)，以免有任何問題事項(xiàng)溢出單個(gè)委員會(huì)的管轄范圍[注]Frank R. Baumgartner; Bryan D. Jones; Michael C. Macleod. The Evolution of Legislative Jurisdictions, The Journal of Politics, Vol.62, No.2.2000.。

在保留委員會(huì)的現(xiàn)有管轄權(quán)之下，國會(huì)也應(yīng)削弱委員會(huì)的議會(huì)特權(quán)。常設(shè)委員會(huì)在國會(huì)兩院享有充分的議會(huì)特權(quán)，例如阻止眾議院修正案(floor amendments)的權(quán)力和主導(dǎo)兩院制會(huì)議委員會(huì)(the bicameral conference committees)的權(quán)力，這些議會(huì)特權(quán)使得立法結(jié)果偏向于委員會(huì)的政策偏好。對此，國會(huì)可以保持委員會(huì)的提案權(quán)力不變，允許委員會(huì)繼續(xù)報(bào)告與其重疊管轄權(quán)相一致的冗余計(jì)劃。該方法將權(quán)力從委員會(huì)轉(zhuǎn)移到提案階段以外，使非委員會(huì)成員有更多機(jī)會(huì)修改所提議的計(jì)劃而不是委員會(huì)的反對意見[注]Michael Doran, Legislative Organization and Administrative Redundancy, Boston University Law Review, December 2011.。為減少冗余計(jì)劃的產(chǎn)生，還應(yīng)致力于健全專家咨詢論證制度，使立法決定受制于外部咨詢過程。

國會(huì)還設(shè)有專門機(jī)構(gòu)GAO負(fù)責(zé)審查監(jiān)督立法冗余問題。如GAO的2011年報(bào)告中規(guī)定,GAO主計(jì)長應(yīng)進(jìn)行常規(guī)調(diào)查，以確定方案、機(jī)構(gòu)、辦事處，以及各部門和全國范圍內(nèi)的重復(fù)目標(biāo)及相關(guān)活動(dòng)的舉措，每年向國會(huì)報(bào)告調(diào)查結(jié)果，包括這種重復(fù)的費(fèi)用，以及合并和消除的建議，以確定具體救援的辦法，減少重復(fù)，節(jié)省開支和增加財(cái)政收入。

(二)優(yōu)化重復(fù)授權(quán)

1.特別條款的設(shè)計(jì)：(1)“自動(dòng)落日”條款。在EPA和OSHA管轄沖突的案例中，因?yàn)檫@兩個(gè)機(jī)構(gòu)關(guān)于吸入工作場所暴露污染物的極限以保護(hù)工人免受職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)所制定的具體標(biāo)準(zhǔn)不同，為防范管轄重疊的產(chǎn)生，立法在相應(yīng)的法律中設(shè)置“自動(dòng)落日”條款，如果OSHA為同一物質(zhì)頒布了一個(gè)PELs(Permissible Exposure Limits允許接觸限值)，則EPA允許使用的NCELs(New Chemical Exposure Limits新化學(xué)品接觸限值)將“自動(dòng)失效”，條件是PELs不會(huì)在法庭上受到質(zhì)疑[注]Todd S. Aagaard. Regulatory Overlap, Overlapping Legal Fields, And Statutory Discontinuities, 29 Virginia Environmental Law Journal,2011.。(2)規(guī)定“協(xié)商”機(jī)制。在一些行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)管任務(wù)密切相關(guān)的領(lǐng)域，國會(huì)將可能重復(fù)的權(quán)力授予某行政機(jī)構(gòu)的同時(shí)，指示該機(jī)構(gòu)采取措施避免機(jī)構(gòu)間的重復(fù)與沖突，或與其他在同一規(guī)制區(qū)域內(nèi)運(yùn)作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商或協(xié)調(diào)，必要時(shí)可聯(lián)合制定實(shí)施規(guī)則(如具體標(biāo)準(zhǔn)等)，旨在盡量減少潛在的不一致。例如，“空氣清潔法”指令環(huán)保局在規(guī)制交通運(yùn)輸對空氣質(zhì)量的影響之前，先與交通部(DOT)進(jìn)行“協(xié)商”?！跋M(fèi)品安全法”責(zé)令消費(fèi)品安全委員會(huì)和其他負(fù)責(zé)產(chǎn)品安全的相關(guān)項(xiàng)目部門及負(fù)責(zé)人，盡最大可能進(jìn)行協(xié)商與配合，確保協(xié)調(diào)一致。以簡單的立法命令來協(xié)調(diào)或避免重復(fù)是國會(huì)試圖限制由其不可避免的重復(fù)授權(quán)造成的實(shí)際重復(fù)的低成本方法。

2.專門立法。除了避免重復(fù)的具體法定命令外，國會(huì)還頒布相關(guān)法律，如“行政程序法”“減少文書工作法”和“監(jiān)管靈活性法”。“行政程序法”第553條規(guī)定的“通告-評(píng)論”程序，具有遏制機(jī)構(gòu)間權(quán)力重復(fù)或重疊之功效。各機(jī)構(gòu)需要對其擬制定的法規(guī)政策是否“與其他機(jī)構(gòu)的行為重復(fù)、重疊或沖突”進(jìn)行表態(tài)和佐證。受監(jiān)管實(shí)體和其他利益相關(guān)者也常給出評(píng)論，評(píng)論可促使行政機(jī)構(gòu)在提議之前考慮其行為是否重復(fù)。例如，DOT放棄了管理食品運(yùn)輸安全的計(jì)劃，因?yàn)樵诳紤]了對其提議規(guī)則的評(píng)論之后，該機(jī)構(gòu)認(rèn)為其法規(guī)“可能導(dǎo)致與當(dāng)前或即將頒布的FDA和USDA規(guī)定的重復(fù)，重疊或沖突”[注]See 68 Fed. Reg. 66,323, 66,325 (Nov. 26, 2003) (comments to the Federal Energy Regulatory Commission FERC).。

3.機(jī)構(gòu)合并。國會(huì)通過修改授權(quán)法案實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)合并，一般通過兩種方式合并機(jī)構(gòu)以減少重復(fù)工作。首先，國會(huì)可以通過修改授權(quán)法案合并兩個(gè)職能相似的機(jī)構(gòu)，從而消除這兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的任何重復(fù)。其次，國會(huì)可以將具有類似職能的機(jī)構(gòu)并入一個(gè)大型機(jī)構(gòu)部門。例如，教育部和能源部成立于20世紀(jì)70年代，其創(chuàng)建目的主要是為了改進(jìn)分散在各個(gè)機(jī)構(gòu)和部門的各類教育、能源計(jì)劃之間的有效協(xié)調(diào)。這種形式的合并發(fā)生在新部門的創(chuàng)建或是機(jī)構(gòu)被轉(zhuǎn)移至更適合的既有部門之時(shí)，盡管這一形式的機(jī)構(gòu)合并不能完全消除職能相似的機(jī)構(gòu)之間的重復(fù)，但它使得機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)更容易，因?yàn)樗鼘C(jī)構(gòu)集中在同一個(gè)等級(jí)管理結(jié)構(gòu)中，而不是分散在不同的部門之間[注]Jason Marisam, Duplicative Delegations, 63 Administrative Law Review, Spring 2011.。

(三)授權(quán)法案的監(jiān)督實(shí)施

立法冗余不僅僅因?yàn)槲瘑T會(huì)的管轄權(quán)重疊和重復(fù)授權(quán)，而且還可能發(fā)生在行政機(jī)關(guān)在實(shí)施授權(quán)法案的過程和結(jié)果。授權(quán)法案在實(shí)施過程中可能會(huì)發(fā)生偏離國會(huì)授權(quán)目標(biāo)的行為，因?yàn)槲瘑T會(huì)的寬泛授權(quán)給了行政機(jī)構(gòu)在制定具體法規(guī)政策時(shí)延展自己的規(guī)制范圍的可能，從而導(dǎo)致規(guī)制空間的交叉重疊或共享。國會(huì)各委員會(huì)除了負(fù)責(zé)具體的立法領(lǐng)域，還負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)督本領(lǐng)域內(nèi)各機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目的實(shí)施等，可以通過履行監(jiān)督職責(zé)控制和減少冗余問題的發(fā)生。

國會(huì)在制定授權(quán)法案時(shí)，可以通過結(jié)構(gòu)控制即規(guī)定法案實(shí)施的監(jiān)督范圍和程序要求，以限制行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)。一旦授權(quán)法案獲得通過且在實(shí)施時(shí)，國會(huì)可通過獎(jiǎng)勵(lì)、制裁和監(jiān)督以提供額外的控制手段(不排除進(jìn)一步的結(jié)構(gòu)控制，因?yàn)閲鴷?huì)可以修改原始法案)[注]Mathew D. McCubbins, The Legislative Design of Regulatory Structure. American Journal of Political Science, Vol. 29, No. 4.1985.。

國會(huì)的監(jiān)督干預(yù)方式主要有“巡警”式監(jiān)督和“火警”式監(jiān)督[注]Mathew D. McCubbins, Thomas Schwartz. Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms. American Journal of Political Science, Vol.28, No. 1.1984.。專業(yè)委員會(huì)下設(shè)的小組委員會(huì)負(fù)有“巡警”式監(jiān)督的職責(zé)?！把簿笔奖O(jiān)督相對較為集中、主動(dòng)和直接，國會(huì)通過檢查行政機(jī)構(gòu)的工作樣本以發(fā)現(xiàn)和修正任何對立法目的之違背行為，調(diào)查手段包括文件查閱、組織聽證等?！盎鹁笔奖O(jiān)督則少了一些直接的干預(yù)，主要通過建立一整套規(guī)則、程序和非正式監(jiān)督的制度體系，使得個(gè)體公民和利益相關(guān)組織團(tuán)體能檢視行政決定，并可起訴行政機(jī)關(guān)違背國會(huì)立法目的之行為，從行政、法院和國會(huì)多途徑尋求補(bǔ)救辦法。當(dāng)評(píng)估行政機(jī)構(gòu)績效時(shí)，國會(huì)或主動(dòng)出擊組織監(jiān)督聽證，或等待潛在違法信號(hào)的“火警”出現(xiàn)。相比之下，國會(huì)更傾向于“火警”式監(jiān)督，例如，參議院能源和自然資源委員會(huì)舉行聽證會(huì)，質(zhì)問行政官員關(guān)于聯(lián)邦能源管理委員會(huì)和內(nèi)政部門對水力發(fā)電的低效重復(fù)監(jiān)管問題。幾星期后，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)部門正式制定程序，以消除重復(fù)、簡化監(jiān)管[注]See Memorandum of Understanding Between the U.S. Department of the Interior and Federal Energy Regulatory Commission (Apr. 9, 2009), http:// www.ferc.gov/legal/maj-ord-reg/mou/mou-doi.pdf.?！盎鹁笔奖O(jiān)督并非是要拷問國會(huì)立法有多么清晰、具體和深遠(yuǎn)，而是拷問火警機(jī)制對違背國會(huì)立法目的之潛在行為發(fā)出信號(hào)的可能性有多大，以及國會(huì)是如何對這些警報(bào)做出反應(yīng)的。由此可見，國會(huì)的作用主要是創(chuàng)新和完善這種非集中式的監(jiān)督制度。

四、借鑒啟示：破解我國行政管轄重疊的立法科學(xué)化之對策思考

因中美立法體制不同，立法冗余的產(chǎn)生原因也不盡相同，但法律多余、條款重復(fù)、內(nèi)容重疊、職權(quán)交叉等冗余現(xiàn)象同樣存在于我國法律體系中，長期影響著法制和諧與法的實(shí)施。如《民法總則》中民事權(quán)益保護(hù)原則這類“無害條款”，除了形式上的宣示意義，無多實(shí)益，實(shí)為浪費(fèi)資源[注]石佳友.民法典的立法技術(shù):關(guān)于《民法總則》的批判性解讀[J]. 比較法研究,2017,(4).；刑法典中的累贅條款，即重復(fù)性規(guī)定、語詞，影響著法制系統(tǒng)運(yùn)作，亟待消除[注]陳銳.我國現(xiàn)行刑法的體系性問題及解決[J].政法論叢,2015,(3).。行政案件審理中有關(guān)超越部門管轄職權(quán)的判別，反映出不同法律規(guī)范所調(diào)整的內(nèi)容存在重疊交叉關(guān)系，進(jìn)而引發(fā)部門管轄職權(quán)如何劃分問題[注]蔡小雪.判斷是否超越部門職權(quán)問題研究[J].法律適用,2015,(1).。

立法冗余的防范和控制在我國亦具有重要法治意義，是新時(shí)代背景下我國立法科學(xué)化發(fā)展的一個(gè)重要維度?？茖W(xué)立法之科學(xué)屬性包括規(guī)律、有序、和諧等[注]馮玉軍,王柏榮.科學(xué)立法的科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)探析[J]. 中國人民大學(xué)學(xué)報(bào),2014,(1).，科學(xué)立法要符合邏輯標(biāo)準(zhǔn)：法律詞項(xiàng)之明晰性，法律命題之恰當(dāng)性，法律體系之一致性、完備性和可判定性[注]熊明輝.科學(xué)立法的邏輯[J].法學(xué)論壇,2017,(1).。立法冗余的控制也是解決行政執(zhí)法權(quán)重疊沖突的有效途徑。立足本國實(shí)情，借鑒美國立法冗余問題的研究成果，我們可以有以下幾點(diǎn)啟示：第一，科學(xué)劃分法律領(lǐng)域及行政職權(quán)。隨著立法對象越來越復(fù)雜多樣，對不同法律領(lǐng)域的恰當(dāng)劃分是防范立法冗余之前提，也是有效界分行政職權(quán)之基礎(chǔ)，而其中概念的正確界定則是關(guān)鍵所在。第二，提高立法技術(shù)、完善立法內(nèi)容設(shè)計(jì)。法律應(yīng)該被理解或設(shè)計(jì)為盡量減少冗余的想法，意味著很多立法設(shè)計(jì)與考量。比如，界定合理冗余判別標(biāo)準(zhǔn)，縮減立法設(shè)計(jì)中不必要的規(guī)制共享空間，控制碎片化授權(quán)；立法文本中設(shè)置“自動(dòng)落日”條款、優(yōu)化協(xié)調(diào)機(jī)制、規(guī)定優(yōu)先權(quán)、可替代規(guī)制方法等。第三，健全聯(lián)合立法的程序機(jī)制，克服“信息孤島”，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)等，實(shí)現(xiàn)信息與專業(yè)技能的共享，健全立法起草部門之間的協(xié)調(diào)程序，以消解職權(quán)交疊和程序冗余,避免因立法疏忽、技術(shù)欠缺等原因造成的碎片化授權(quán)或重復(fù)執(zhí)法體制。第四，強(qiáng)化立法評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制。完善人大立法的專家論證、公眾參與和審查監(jiān)督機(jī)制，并圍繞立法完備性、科學(xué)性、民主性、受監(jiān)督性四大指標(biāo)構(gòu)建立法評(píng)估指標(biāo)體系[注]馮玉軍.中國法律規(guī)范體系與立法效果評(píng)析[J].中國社會(huì)科學(xué),2017,(12).。進(jìn)一步探索與構(gòu)建立法效能最大化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，如效率、效益、責(zé)任三個(gè)指標(biāo)的界定與運(yùn)用，并創(chuàng)新立法起草者的職責(zé)。