魏伏薇

(湖南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410082)

一、“一帶一路”背景下反中資企業(yè)海外腐敗所面臨的問題

(一)“一帶一路”倡議下將增加腐敗風(fēng)險(xiǎn)

“一帶一路”沿線國(guó)家地跨歐、亞、非三大洲,導(dǎo)致中資企業(yè)在外活動(dòng)環(huán)境更加復(fù)雜,政治環(huán)境、商業(yè)環(huán)境、政策制度、宗教文化的巨大差異均是外部環(huán)境的誘致性因素，[1]這些將會(huì)加速、加劇腐敗的發(fā)生。其次,其他沿線國(guó)家大多法治弱于人治,且政府干預(yù)市場(chǎng)現(xiàn)象普遍,特別是“一帶一路”重點(diǎn)區(qū)域被稱為“高腐地帶”,這為腐敗滋生蔓延提供了生長(zhǎng)環(huán)境。再者,在“一帶一路”戰(zhàn)略背景下,國(guó)家之間合作更為密切,沿線各國(guó)的法律差異使我國(guó)與沿線國(guó)家法律沖突現(xiàn)象更為頻發(fā)。因而,“一帶一路”倡議的實(shí)施,從某種程度來說,增加了海外中資企業(yè)面臨的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

(二)中資企業(yè)海外腐敗問題嚴(yán)重

中資企業(yè)在跨國(guó)合作項(xiàng)目中存在權(quán)錢交易、灰色代理、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、侵吞國(guó)有資產(chǎn)、利益輸送等等腐敗行為。這些嚴(yán)重?cái)_亂了公平公正的市場(chǎng)秩序,損害了基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量,使國(guó)家利益受到極大的損失。由于中資企業(yè)在海外的腐敗行為手段復(fù)雜、涉案資金巨大且隱蔽,而政府對(duì)海外市場(chǎng)的監(jiān)管相對(duì)吃力,又存在調(diào)查取證困難、存在管轄盲點(diǎn)等問題,導(dǎo)致我國(guó)對(duì)中資企業(yè)海外腐敗行為疏于“防懲”。但是,中資企業(yè)在海外的腐敗行為雖然能夠躲避我國(guó)的制裁,卻往往受到某些國(guó)家“長(zhǎng)臂管轄”的“照顧”,特別是被美國(guó)作為重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象,美國(guó)DOJ和SEC公布的執(zhí)法案例中大量涉及中國(guó),FCPA僅2016年與中國(guó)有關(guān)的執(zhí)法案件就有18件。從2009-2018共9年時(shí)間里,我國(guó)至少有40家企業(yè)因涉嫌行賄等腐敗行為列入過世界銀行的黑名單。因此,投入“一帶一路”項(xiàng)目的中資企業(yè)不僅要遵守我國(guó)法律、東道國(guó)的相關(guān)法律,有時(shí)還需要遵守美國(guó)《反海外腐敗法》以及相關(guān)國(guó)際組織的規(guī)則。

(三)我國(guó)反海外腐敗現(xiàn)有立法嚴(yán)重不足

中資企業(yè)在海外腐敗行為猖狂的一個(gè)重要原因是我國(guó)相關(guān)立法仍然存在不足,不能有效預(yù)防、監(jiān)管、懲治腐敗行為。

1.未對(duì)反海外腐敗立法給予足夠重視。2012年習(xí)主席上任后,我國(guó)開始反腐運(yùn)動(dòng),堅(jiān)定不移地推進(jìn)反腐敗和廉政建設(shè),加強(qiáng)國(guó)家反腐敗立法,并取得了有效的成果。但是,我國(guó)目前更重視國(guó)內(nèi)反腐,長(zhǎng)期忽視反海外腐敗立法,已有立法也主要是為了履行《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的締約國(guó)義務(wù),按要求進(jìn)行了簡(jiǎn)單立法,而非從根本上構(gòu)建反海外腐敗立法體系。[2]反觀國(guó)際上的其他國(guó)家,很多早已意識(shí)到治理海外腐敗的重要性,已然逐步完善了相關(guān)法律體系,并取得了一定的成效,我國(guó)目前已處于被動(dòng)地位。

2.立法不系統(tǒng)、可操作性不強(qiáng)。僅僅增設(shè)“對(duì)外國(guó)公職人員或者國(guó)際公共組織官員行賄罪”,是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到解決海外腐敗問題的目的?！斗春Ｍ飧瘮》ā肥菍?shí)體與程序相結(jié)合的法律,將其零散分別置于刑法和刑事訴訟法中并不合適,布散在各個(gè)部門法的條文不利于人們所掌握,同時(shí)其內(nèi)容包括預(yù)防、懲罰及監(jiān)管三方面,應(yīng)以單行法的形式來制定。

若要構(gòu)建我國(guó)的反海外腐敗法律體系還有很多內(nèi)容存在缺失:(1)缺乏總的指導(dǎo)方針:缺乏立法原則、目的等,即缺乏一部法律的思想核心。(2)缺乏預(yù)防方面的措施,由于企業(yè)海外腐敗具有涉外性,腐敗行為的調(diào)查更具難度,因此,應(yīng)該制定預(yù)防措施將腐敗防患于未然。(3)懲罰方面應(yīng)該包括定罪與量刑兩部分:犯罪主體范圍太窄,反海外腐敗管轄擴(kuò)張已是主流趨勢(shì),而我國(guó)依然采用刑法一般規(guī)定,這將使許多海外腐敗實(shí)施者成為漏網(wǎng)之魚,比如:我國(guó)國(guó)有企業(yè)利用海外子公司進(jìn)行洗錢、賄賂等腐敗行為,由于子公司在海外注冊(cè)不屬于我國(guó)國(guó)籍,而腐敗行為發(fā)生在國(guó)外,則導(dǎo)致這種腐敗行為不屬于我國(guó)管轄范圍;犯罪行為不能僅限于直接使用財(cái)物對(duì)外國(guó)公職人員或國(guó)際組織官員進(jìn)行行賄的行為,通過第三人間接行賄、公職權(quán)力與非財(cái)產(chǎn)性利益的交易行為同樣需要制裁。(4)缺乏外部監(jiān)管措施和專門監(jiān)管機(jī)構(gòu),監(jiān)管不力是海外腐敗猖獗的主要原因之一,我國(guó)缺乏海外監(jiān)管機(jī)構(gòu)和有效的監(jiān)管措施。(5)法律責(zé)任過于單一,不應(yīng)僅僅包括刑事責(zé)任還應(yīng)該包括民事、行政責(zé)任,需要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)處罰力度,增加資格罰。

3.與“一帶一路”沿線國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)缺乏銜接。有些“一帶一路”沿線國(guó)家已經(jīng)制定了類似的反海外腐敗法,如:俄羅斯《反貪污賄賂法》、越南《反腐敗法》、新加坡《預(yù)防腐敗法》、以色列《外國(guó)政府官員法》,印度、印度尼西亞和沙特阿拉伯也更新了這方面的措施,已經(jīng)將賄賂外國(guó)公職人員行為犯罪化。但是,也依然有很多國(guó)家沒有相關(guān)立法。沿線國(guó)家對(duì)待腐敗的意見不同,制定的法律也極具差異性,我國(guó)與其他沿線國(guó)家的法律沖突將隨著“一帶一路”合作項(xiàng)目的增加而增多。我國(guó)現(xiàn)有法律與國(guó)際反腐敗規(guī)則沒有完全銜接,大量其他沿線國(guó)家亦是如此。因此,在我國(guó)的主導(dǎo)下,推進(jìn)我國(guó)及其他沿線國(guó)家共同與國(guó)際反腐規(guī)則接軌,才能在統(tǒng)一的反海外腐敗法律體系下加強(qiáng)國(guó)際合作。

“一帶一路”對(duì)中資企業(yè)來說蘊(yùn)含大量機(jī)遇,但同時(shí)也是挑戰(zhàn),中資企業(yè)在海外將面臨更為復(fù)雜的腐敗問題,在這一背景條件下,重新審視反海外腐敗問題,對(duì)完善相關(guān)立法將有重要的意義。

二、“一帶一路”背景下反中資企業(yè)海外腐敗立法的意義

(一)能有效貫徹落實(shí)廉潔“一帶一路”建設(shè)

“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施以來,我國(guó)與世界經(jīng)濟(jì)高度關(guān)聯(lián),與亞歐非及世界各國(guó)互利合作愈發(fā)加強(qiáng)。通過“一帶一路”,我國(guó)參與了大量重要合作項(xiàng)目,其中僅央企已承擔(dān)3100多個(gè)“一帶一路”項(xiàng)目,國(guó)家投入了大量資金和巨大的人力物力。這些又主要是基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目,若建設(shè)過程中參雜腐敗行為將對(duì)項(xiàng)目的后續(xù)建設(shè)和使用埋下隱患。中資企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)合作的橋梁,既代表了中國(guó)的形象,又承載了我國(guó)與沿線國(guó)友好交流合作的美好愿景,可謂責(zé)任重大。因此,通過立法規(guī)范中資企業(yè)海外行為是貫徹落實(shí)廉潔“一帶一路”建設(shè)的有力途徑,為政府間務(wù)實(shí)合作、互利共贏創(chuàng)造更為廉潔的環(huán)境。

(二)能“防懲”中資企業(yè)腐敗問題,為“一帶一路”建設(shè)護(hù)航

“一帶一路”背景下中資企業(yè)海外腐敗問題較為復(fù)雜,涉及中外企業(yè)和中外政府官員多方主體。沿線國(guó)家政府官員腐敗行為和與我國(guó)合作的外國(guó)企業(yè)內(nèi)部腐敗行為均將引誘中資企業(yè)腐敗,國(guó)內(nèi)政府監(jiān)管制度和中資企業(yè)內(nèi)部約束機(jī)制的不完善,給腐敗萌生提供了條件,[3]而對(duì)中資企業(yè)海外腐敗行為懲戒不力,使企業(yè)產(chǎn)生實(shí)施海外腐敗行為后不被發(fā)現(xiàn)的僥幸心理。統(tǒng)籌發(fā)現(xiàn),我國(guó)在反海外腐敗方面存在制度上的嚴(yán)重不足,需要加大打擊力度,通過完善立法,系統(tǒng)地解決已有問題。全面有效地防懲“一帶一路”建設(shè)中中資企業(yè)海外腐敗問題,為“一帶一路”建設(shè)保駕護(hù)航。

(三)能有效防范海外腐敗風(fēng)險(xiǎn),順應(yīng)國(guó)際反腐敗立法趨勢(shì)

從1977年美國(guó)《反海外腐敗法》出臺(tái)開始,通過大量的國(guó)家和國(guó)際組織的努力,反海外腐敗已經(jīng)逐步成為國(guó)際共同意識(shí)。經(jīng)合組織通過《經(jīng)合組織公約》要求所有締約國(guó)制定打擊賄賂外國(guó)公職人員行為的法律,使單邊主義立法轉(zhuǎn)變?yōu)榧w主義,《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》則形成了全面的打擊腐敗框架。除了全球性反腐敗公約外,各大洲也制定了區(qū)域反腐敗公約(除亞洲)。在各公約的推動(dòng)下,許多經(jīng)濟(jì)、法治發(fā)展水平較高的國(guó)家也制定了愈發(fā)完備的反海外腐敗相關(guān)法律。在此背景下,我國(guó)即使忽視海外腐敗的危害,縱容中資企業(yè)海外的腐敗行為,也可能會(huì)受到他國(guó)相關(guān)法律的制裁,尤其是美國(guó)已將我國(guó)作為重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。由于美國(guó)《反海外腐敗法》域外適用范圍廣泛,執(zhí)法調(diào)查手段強(qiáng)硬使其已成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作中企業(yè)面臨的主要法律風(fēng)險(xiǎn)。面臨這樣的法律風(fēng)險(xiǎn),我國(guó)唯有不斷完善相關(guān)的法律內(nèi)容,才能從根本上維護(hù)我國(guó)國(guó)家和個(gè)人的權(quán)益。首先,我國(guó)規(guī)范海外企業(yè)的行為,能消除和彌補(bǔ)相關(guān)制度漏洞;其次,擴(kuò)大我國(guó)反海外腐敗法的域外適用范圍,能維護(hù)我國(guó)國(guó)家主權(quán);再者,能保障我國(guó)企業(yè)海外活動(dòng)安全,防止他國(guó)不正當(dāng)?shù)奶翎?。也助于我?guó)建立一個(gè)良好的大國(guó)形象,與其他沿線國(guó)家共同推進(jìn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)的良好合作。

因此,解決中資企業(yè)海外腐敗問題的關(guān)鍵是完善相關(guān)立法。只有完善反海外腐敗相關(guān)立法,才能從根本上治理中資企業(yè)海外腐敗問題,應(yīng)對(duì)海外腐敗風(fēng)險(xiǎn),助力廉潔“一帶一路”建設(shè)。

三、推進(jìn)反中資企業(yè)海外腐敗立法的思考

(一)國(guó)內(nèi)層面

在“一帶一路”的倡議下,我國(guó)大量企業(yè)投身海外,由于我國(guó)缺乏完備的反海外腐敗相關(guān)法律,導(dǎo)致海外腐敗問題“防懲”不夠,海外腐敗亂象頻發(fā)。反海外腐敗立法是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程,我國(guó)應(yīng)制定一部完備的《反海外腐敗法》。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有立法問題,學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn),提出以下建議:

1.立法框架?！斗春Ｍ飧瘮》ā酚?jì)劃分為六章。包括：總則;預(yù)防措施;定罪與執(zhí)法;監(jiān)督機(jī)構(gòu)和措施;法律責(zé)任;附則。

2.總則。這部分是反海外腐敗法的總綱,對(duì)整部法律具有統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)作用,包括立法目的與原則、定義等內(nèi)容。立法原則和目的是指導(dǎo)整部法律運(yùn)行的核心思想,應(yīng)貫穿對(duì)腐敗“零容忍”、懲防并舉、重視事前預(yù)防、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬等原則。定義部分,主要是明確所涉及術(shù)語的定義,主要包括:“腐敗”“外國(guó)公職人員”“國(guó)際組織官員”“不正當(dāng)”“利益”等內(nèi)容。

3.預(yù)防措施。我國(guó)應(yīng)該建立完備的預(yù)防措施,對(duì)剛進(jìn)入海外市場(chǎng)的企業(yè)、個(gè)人進(jìn)行約束。如:制定資質(zhì)審查制度、從業(yè)人員規(guī)范、國(guó)企官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中完善交易透明公開制度、信息披露制度。還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)企業(yè)內(nèi)部的管理,主要是需要完善企業(yè)內(nèi)部控制制度。

4.定罪和執(zhí)法。主要包括以下內(nèi)容:一是,擴(kuò)大對(duì)外國(guó)公職人員或國(guó)際組織官員行賄罪的成立范圍:首先,禁止行為不僅包括實(shí)際支付,還包括承諾支付、促成支付和授權(quán)支付,不要求支付行為一定要實(shí)際完成;其次,賄賂方式不僅包括直接賄賂,還應(yīng)包括借助第三方的間接賄賂行為;再者,賄賂的內(nèi)容不僅包括財(cái)物,還應(yīng)該包括各種非財(cái)產(chǎn)性利益,比如通過提供高檔豪華旅游、高檔會(huì)所、情色服務(wù)、子女留學(xué)等方式提供利益;最后,擴(kuò)大對(duì)外國(guó)公職人員概念的認(rèn)定,除了包括“外國(guó)經(jīng)任命或經(jīng)選舉而擔(dān)任立法、行政、行政管理或者司法職務(wù)的任何人員外,還包括為外國(guó)公共機(jī)構(gòu)或者國(guó)有企業(yè)行使公共職能的任何人員”。二是,增加企業(yè)未能預(yù)防海外腐敗失職罪,為企業(yè)服務(wù)的人(包括雇員或者代理人)為了企業(yè)業(yè)務(wù)實(shí)施了腐敗行為,而企業(yè)不能證明已經(jīng)采取了充分的程序阻止腐敗行為,則企業(yè)將承擔(dān)刑事責(zé)任。該罪采用嚴(yán)格責(zé)任,將控方的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移給被告方(企業(yè)),需要被告方證明自己已窮盡其注意義務(wù)。因此,這對(duì)企業(yè)預(yù)防腐敗提出了更高的要求。三是擴(kuò)大管轄范圍,除了原有的屬人屬地管轄,還需要通過“代理人理論”“共謀理論”擴(kuò)大犯罪適用主體,確立對(duì)我國(guó)公司及其管理人、代理人、子公司的屬人管轄權(quán)。[4]四是增加激勵(lì)機(jī)制,對(duì)主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰的企業(yè)給予量刑上的獎(jiǎng)勵(lì),激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰。五是制定緩起訴制度,對(duì)愿意與政府充分合作(合作內(nèi)容往往為按照政府要求完善企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè))的違規(guī)企業(yè)采取緩起訴,既節(jié)約司法成本,又防止對(duì)企業(yè)造成負(fù)外部效應(yīng)。[5]六是制定詳細(xì)的量刑規(guī)則。

5.監(jiān)督機(jī)構(gòu)和措施。我國(guó)海外監(jiān)管薄弱,需要專門的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。在監(jiān)察委員會(huì)中新設(shè)海外反腐機(jī)構(gòu),專司監(jiān)管我國(guó)駐外機(jī)關(guān)、國(guó)企等組織及其人員。[6]還應(yīng)該建立公民監(jiān)督與舉報(bào)制度、輿論監(jiān)督制度,對(duì)舉報(bào)人采取獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)金,并對(duì)舉報(bào)人采取有效保護(hù)措施。

6.法律責(zé)任。法律責(zé)任包括民事、刑事、行政責(zé)任。針對(duì)所有的措施制定法律責(zé)任,預(yù)防措施若沒有法律責(zé)任就沒有威懾力。我國(guó)對(duì)違反反海外腐敗法律的個(gè)人或法人,應(yīng)該嚴(yán)格制裁,加大處罰力度,增加對(duì)違法者的經(jīng)濟(jì)處罰,剝奪違法企業(yè)的海外活動(dòng)資格和違法個(gè)人的任職資格。

(二)國(guó)際層面

1.制定區(qū)域性國(guó)際反腐敗公約。反海外腐敗已成為國(guó)際趨勢(shì),各大區(qū)域紛紛立法,美洲制定了《美洲反腐敗公約》、歐洲有三項(xiàng)打擊腐敗的法律文書《歐盟公約》《反腐敗刑法公約》和《反腐敗民法公約》,非洲聯(lián)盟通過了《防止和打擊腐敗公約》,而亞洲成為最后一個(gè)沒有區(qū)域反腐敗公約的大陸。我國(guó)作為“一帶一路”首倡者,可以以此為契機(jī),形成以“一帶一路”沿線國(guó)家為核心的亞洲反腐敗公約,在公約的指導(dǎo)下各國(guó)共同攜手合作反腐。

2.推動(dòng)“一帶一路”沿線國(guó)家完善反海外腐敗相關(guān)法律。隨著“一帶一路”的推進(jìn),國(guó)家間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合作增加,盡管有更多的國(guó)家加入反海外腐敗的隊(duì)伍,但仍然有較為后進(jìn)的沿線國(guó)家未與國(guó)際規(guī)范接軌,已經(jīng)立法的國(guó)家也普遍存在缺乏執(zhí)法的問題,因此需要進(jìn)一步立法修改和完善。通過積極外交,促成其他國(guó)家出臺(tái)類似的法律,只有共同構(gòu)建良好的密切合作環(huán)境,才能保障“一帶一路”順利高質(zhì)量的進(jìn)行。中國(guó)應(yīng)當(dāng)和其他參與“一帶一路”的國(guó)家簽訂雙邊、多邊合作條約,擴(kuò)大反腐敗合作的范圍,讓更多的國(guó)家在參與“一帶一路”建設(shè)時(shí)承諾“一帶一路”必須是廉潔之路。[7]

構(gòu)建我國(guó)的反海外腐敗法律體系任重而道遠(yuǎn),仍需要不斷的摸索、不斷的前進(jìn)。總之,在“一帶一路”建設(shè)中,我們將承擔(dān)更大的反腐敗責(zé)任。治理中資企業(yè)海外腐敗問題是“一帶一路”成為廉潔之路的重要一環(huán),我國(guó)只有與國(guó)際趨勢(shì)接軌,學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn),構(gòu)建完備的反海外腐敗法律體系,才能更好與沿線國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作,也將有能力更好地為“一帶一路”建設(shè)保駕護(hù)航。