郭夢雪

（南京審計(jì)大學(xué) 江蘇 南京 211815）

一、引言

1997年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于治理向企業(yè)亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派等問題的決定》，提出：“全面取消不符合規(guī)定的針對企業(yè)的行政事業(yè)性收費(fèi)，加強(qiáng)對行政事業(yè)性收費(fèi)的監(jiān)督，防止截留、擠占和挪作他用”，推進(jìn)了企業(yè)改革和發(fā)展，加強(qiáng)了廉政建設(shè)。2010年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于制定治理和規(guī)范涉企收費(fèi)措施的分工意見》，決定在全國范圍內(nèi)開展治理和規(guī)范涉企收費(fèi)工作。2019年《政府工作報(bào)告》中提出，要以改革推動(dòng)降低涉企收費(fèi)，特別提到要清理規(guī)范各類涉企收費(fèi)以降低用能、用網(wǎng)和物流的成本。這就為今后涉企收費(fèi)的改革指明了方向。

二、涉企收費(fèi)及涉企收費(fèi)審計(jì)基本概念

（一）涉企收費(fèi)概念及分類

1.涉企收費(fèi)概念

近年來，涉企收費(fèi)基本是與“減稅降費(fèi)”一同出現(xiàn)，減稅降費(fèi)中“費(fèi)”主要包括政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)。從字面上來看，涉企收費(fèi)指的是與企業(yè)日常經(jīng)營活動(dòng)相關(guān)的、由各個(gè)收費(fèi)主體向企業(yè)征收的一系列費(fèi)用，而收費(fèi)主體涉及政府部門、財(cái)政部門、事業(yè)單位以及各行業(yè)協(xié)會(huì)，收費(fèi)原因主要是向企業(yè)提供公共服務(wù)。加強(qiáng)管理涉企收費(fèi)，是簡政放權(quán)的一項(xiàng)重要措施，能夠進(jìn)一步減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)。取消或停征涉企收費(fèi)，在一定程度上也保證了今后企業(yè)需要承擔(dān)的費(fèi)用主要是稅收，從而避免了不合理的費(fèi)用發(fā)生。

2.涉企收費(fèi)分類

涉企收費(fèi)可以分為三類，分別是經(jīng)營服務(wù)性涉企收費(fèi)、行政事業(yè)性涉企收費(fèi)以及行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)涉企收費(fèi)。

經(jīng)營服務(wù)性涉企收費(fèi)指的是在各行政區(qū)域內(nèi)向企業(yè)提供平臺場所、技術(shù)設(shè)備、信息、知識等經(jīng)營性服務(wù)而收取的費(fèi)用。通常有政府定價(jià)和經(jīng)營者定價(jià)兩種形式。政府定價(jià)指各級人民政府按照物價(jià)部門制定的收費(fèi)項(xiàng)目和具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取相應(yīng)費(fèi)用，這類費(fèi)用往往是依托行政權(quán)力強(qiáng)制收費(fèi)，比如商業(yè)銀行基礎(chǔ)服務(wù)收費(fèi)、銀行卡刷卡手續(xù)費(fèi)、征信服務(wù)收費(fèi)等；而經(jīng)營者定價(jià)指經(jīng)營者按照法律規(guī)定自主制訂收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來收取相應(yīng)費(fèi)用，這類收費(fèi)通常具有一定的壟斷性，比如民航壟斷環(huán)節(jié)服務(wù)收費(fèi)等。

行政事業(yè)性涉企收費(fèi)指的是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及代行政府職能的組織、團(tuán)體按照國家法律法規(guī)向企業(yè)提供特定服務(wù)或者履行政府職能的過程中收取的費(fèi)用。其中涉及的部門包括公安部門、自然資源部門、交通運(yùn)輸部門、工業(yè)和信息化部門等。

行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)涉企收費(fèi)指的是介于政府、企業(yè)之間的社會(huì)中介組織向企業(yè)提供信息服務(wù)、咨詢服務(wù)以及教育與培訓(xùn)服務(wù)或者定期舉辦展覽、組織會(huì)議、評比而收取的費(fèi)用以及會(huì)員入會(huì)時(shí)繳納的會(huì)費(fèi)。

（二）涉企收費(fèi)審計(jì)概念

涉企收費(fèi)審計(jì)目前是重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的一個(gè)關(guān)注點(diǎn)，指的是審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)國家和各省發(fā)布的有關(guān)清理規(guī)范涉企收費(fèi)的政策及規(guī)定，開展動(dòng)態(tài)的審計(jì)項(xiàng)目，以監(jiān)督相關(guān)規(guī)定是否順利執(zhí)行，針對審計(jì)過程中的困難和問題，提出審計(jì)意見和建議，督促被審計(jì)單位做出及時(shí)整改，促進(jìn)涉企收費(fèi)相關(guān)政策的執(zhí)行效果。目前涉企收費(fèi)審計(jì)主要關(guān)注的是違規(guī)涉企收費(fèi)項(xiàng)目。

三、涉企收費(fèi)審計(jì)的實(shí)踐意義

（一）重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的重要抓手

重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)有五大抓手，分別是重大項(xiàng)目建設(shè)、重點(diǎn)資金保障、重大政策落實(shí)、重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范以及簡政放權(quán)。審計(jì)署自2016年第三季度開始將“涉企收費(fèi)清理”作為重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)；2017年第四季度開始持續(xù)關(guān)注“清理規(guī)范涉企收費(fèi)政策落實(shí)情況”以促進(jìn)“放管服”改革；2018年第三季度開始抽查有關(guān)地區(qū)和部門涉企收費(fèi)目錄清單制度的執(zhí)行情況，第四季度開始，公告中持續(xù)重點(diǎn)關(guān)注減稅降費(fèi)政策中涉企收費(fèi)項(xiàng)目的落實(shí)情況。其中，清理涉企收費(fèi)是在簡政放權(quán)的背景下提出的。簡政放權(quán)，指的是精簡政府機(jī)構(gòu)，將經(jīng)營管理權(quán)下放到企業(yè)。全面推進(jìn)簡政放權(quán)是全面深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能的重要途徑，而對涉企收費(fèi)的進(jìn)一步規(guī)范能夠促進(jìn)政府與企業(yè)之間收入分配關(guān)系的合理化，能夠積極推動(dòng)政府處理好與市場、與社會(huì)的關(guān)系，同時(shí)增強(qiáng)企業(yè)的活力與創(chuàng)造力。

（二）推進(jìn)供給結(jié)構(gòu)性側(cè)改革的重要舉措

去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板是推動(dòng)供給結(jié)構(gòu)性側(cè)改革，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要措施。其中“降成本”指的是降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)的成本，尤其是降低企業(yè)制度性交易的成本。在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的宏觀背景下，查處和整治亂收費(fèi)的情況，能夠降低企業(yè)的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本，是增強(qiáng)企業(yè)活力、競爭力的有力保障，也是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力的有力措施。李克強(qiáng)總理在2019年的《政府工作報(bào)告》中對2019年政府工作任務(wù)做出了指示，其中提到要“深化電力市場化改革，降低制造業(yè)用電成本”、“深化收費(fèi)公路制度改革”、“專項(xiàng)治理中介服務(wù)收費(fèi)”等，從根本上造福了電力、能源以及運(yùn)輸?shù)缺姸嘈袠I(yè)。

（三）約束規(guī)范政府行為的重要手段

英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯最早在《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書中提到“看得見的手”，而國家對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)就是“看得見的手”，直接體現(xiàn)就是政府行為。在當(dāng)前的市場環(huán)境下，依然存在著由行政權(quán)力在操控的行為，比如行政審批中介中存在的問題。違規(guī)涉企收費(fèi)或越權(quán)自立收費(fèi)項(xiàng)目，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或?qū)o償服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃敺?wù)，或利用強(qiáng)制力和壟斷地位提價(jià)收費(fèi)，強(qiáng)行服務(wù)，從中謀利。對涉企收費(fèi)進(jìn)行審計(jì)，就是要禁止政府職能部門特別是政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位向企業(yè)的亂伸手行為，警示和告誡這些單位“伸手必被捉”，應(yīng)該正確有度地履行其應(yīng)有的職能權(quán)力。

（四）提升審計(jì)能力的重要途徑

在開展審計(jì)工作的實(shí)踐中，分散性和隱蔽性是違規(guī)涉企收費(fèi)問題的主要特點(diǎn)。涉企收費(fèi)涉及到眾多的行業(yè)和部門，種類繁雜，不僅有全國性及中央部門單位收費(fèi)清單目錄，各省市也會(huì)根據(jù)自身情況公示收費(fèi)清單。而且違規(guī)涉企收費(fèi)本就是眾多涉企收費(fèi)問題中很小的一部分，經(jīng)過反復(fù)的審計(jì)、檢查、督查，發(fā)生違規(guī)收費(fèi)問題的概率已大大降低，這就使得審計(jì)難度進(jìn)一步增大。所以，是否能夠順利開展涉企收費(fèi)審計(jì)是檢驗(yàn)審計(jì)能力的試金石。審計(jì)署在2019年、2018年各個(gè)季度的國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果中均有提到違規(guī)涉企收費(fèi)問題以及以前問題的整改，這也體現(xiàn)了涉企收費(fèi)審計(jì)的重要地位和審計(jì)工作難度。同時(shí)，違規(guī)涉企收費(fèi)問題在國務(wù)院綜合報(bào)告中的的典型案例采用率很高，也是體現(xiàn)審計(jì)成果的重要領(lǐng)域。審計(jì)機(jī)關(guān)在清查違規(guī)涉企收費(fèi)問題時(shí)，也是對其能力的一種提升。

四、涉企收費(fèi)審計(jì)的基本思路

（一）確定審計(jì)思路的基本原則

對于違規(guī)涉企收費(fèi)的審計(jì)遵循的是由簡到繁的基本原則。涉企收費(fèi)問題涉及到方方面面，審計(jì)機(jī)關(guān)在前期收集企業(yè)信息時(shí)首先應(yīng)該從整體層面出發(fā)，充分掌握和分析事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制、改革進(jìn)度及收費(fèi)規(guī)模，歸納收費(fèi)類型以及其中風(fēng)險(xiǎn)概率較大的部門，將收集到的費(fèi)用數(shù)據(jù)進(jìn)行比對分析，確定審計(jì)重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)從一般到特殊、從情況到問題的過渡。

（二）涉企收費(fèi)審計(jì)的切入角度

1.明確涉企收費(fèi)主體

中央、各省市針對具體行業(yè)會(huì)有相應(yīng)的收費(fèi)文件，其中交通也業(yè)、建筑業(yè)以及安全監(jiān)管部門受到更多關(guān)注，審計(jì)人員可以從發(fā)展改革委網(wǎng)站或者省級物價(jià)部門直接獲取收費(fèi)清單目錄，這些清單中會(huì)明確寫出收費(fèi)主體。在所有上報(bào)單位中利用檢查、抽查的方式，確定收費(fèi)主體是否恰當(dāng)，是否存在多頭收費(fèi)、違規(guī)收費(fèi)的情況。

2.界定涉企收費(fèi)性質(zhì)

從審計(jì)署各個(gè)季度國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的公告來看，涉企收費(fèi)審計(jì)中會(huì)重點(diǎn)關(guān)注幾個(gè)明細(xì)：違規(guī)征收應(yīng)免收的涉企行政事業(yè)性收費(fèi)、應(yīng)由政府部門承擔(dān)卻轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)的費(fèi)用、違規(guī)收取行政審批事項(xiàng)開展中介服務(wù)費(fèi)以及應(yīng)退未退涉企收費(fèi)等。對照中央、省市下達(dá)的政策文件規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該針對被審計(jì)單位的已繳納涉企收費(fèi)進(jìn)行收費(fèi)性質(zhì)審查，重點(diǎn)檢查相關(guān)的稅收發(fā)票數(shù)據(jù)，關(guān)注是否存在利用行政權(quán)力強(qiáng)行收費(fèi)、利用下屬企業(yè)強(qiáng)收、多收經(jīng)營服務(wù)性費(fèi)用、繼續(xù)收取已取消項(xiàng)目費(fèi)用以及轉(zhuǎn)變收費(fèi)性質(zhì)繼續(xù)收費(fèi)等情況。

3.遵循涉企收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)關(guān)注各省市的涉企收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和范圍，重點(diǎn)審查近年來收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和范圍有過調(diào)整的各機(jī)關(guān)單位，通過比對收費(fèi)文件的要求和企業(yè)的發(fā)票數(shù)據(jù)，檢查收費(fèi)主體是否嚴(yán)格遵照文件規(guī)定收費(fèi)，是否存在超范圍收取、修改標(biāo)準(zhǔn)收取、未按照最新規(guī)定收取等情況。

4.關(guān)注涉企收費(fèi)上繳情況

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)首先了解涉企收費(fèi)的總體上繳情況，核實(shí)費(fèi)用的財(cái)務(wù)處理方式、銀行賬戶性質(zhì)以及資金繳納形式，檢查是否存在未遵守“收支兩條線”規(guī)定的情況，是否存在隱瞞、截留收費(fèi)事項(xiàng)的情況，是否存在利用相關(guān)企業(yè)虛擬收費(fèi)項(xiàng)目以及提前收取費(fèi)用以虛增財(cái)政收入的情況等。

（三）涉企收費(fèi)審計(jì)的具體思路

1.建立涉企收費(fèi)正面清單

正面清單的來源一般是財(cái)政部或者發(fā)展改革委官網(wǎng)，這些清單中記載了中央及各省全部合法合規(guī)的涉企收費(fèi)項(xiàng)目及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是判斷具體收費(fèi)項(xiàng)目是否違規(guī)的正面參照。以江蘇省涉企行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單，清單中包含了所屬部門、項(xiàng)目名稱、資金管理方式以及政策依據(jù)，清晰明確各收費(fèi)項(xiàng)目，方便審計(jì)人員參考對照。

2.建立涉企收費(fèi)負(fù)面清單

負(fù)面清單則需要審計(jì)人員搜集和積累材料，一般是在主要來源包括發(fā)展改革委、財(cái)政部及其他部門的網(wǎng)站的搜索欄中搜索“涉企收費(fèi)”字段，重點(diǎn)整理近幾年相關(guān)的政策文件，把握“取消”、“停征”、“減免”等關(guān)鍵詞，按照時(shí)間發(fā)展順序編制負(fù)面清單，作為判斷涉企收費(fèi)項(xiàng)目是否違規(guī)的反面參照。審計(jì)人員可以搜集減免涉企行政事業(yè)性收費(fèi)的基本情況制成表格，方便數(shù)據(jù)歸類。

3.建立非稅收入明細(xì)表

審計(jì)人員可以從各機(jī)關(guān)財(cái)政部門的非稅收入主管處室獲取非稅收入明細(xì)表，為了把握具體收費(fèi)事項(xiàng)的動(dòng)態(tài)變化，也可以根據(jù)需要收集不同時(shí)點(diǎn)的非稅收入表，一般表內(nèi)包括“收費(fèi)部門”、“收費(fèi)事項(xiàng)”、“收費(fèi)金額”等關(guān)鍵字段，從中可以確定具體費(fèi)用金額等信息。

4.建立事業(yè)單位明細(xì)表

審計(jì)人員可以從各地編辦收集全部事業(yè)單位名單，以“單位名稱”、“單位性質(zhì)”、“所屬部門”、“主要業(yè)務(wù)”、“經(jīng)費(fèi)形式”等內(nèi)容為關(guān)鍵字段建立明細(xì)表，明細(xì)表中的各個(gè)單位作為潛在的收費(fèi)主體，與正面清單、負(fù)面清單以及非稅收入明細(xì)表中的各項(xiàng)收費(fèi)形成對應(yīng)關(guān)系。

5.四表分析比對

將非稅收入明細(xì)表中的收費(fèi)項(xiàng)目與正面清單、負(fù)面清單進(jìn)行對照篩查，檢查其中是否存在沒有納入正面清單的收費(fèi)項(xiàng)目或者已納入負(fù)面清單的事項(xiàng)。同時(shí)，可以根據(jù)數(shù)據(jù)特征選定重點(diǎn)單位，結(jié)合稅收數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，篩選可疑項(xiàng)目，進(jìn)行重點(diǎn)延伸調(diào)查，從中發(fā)現(xiàn)違規(guī)收費(fèi)的問題線索。