劉雙良 秦玉瑩

摘要：宅基地“三權(quán)分置”政策的提出經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的政策議程設(shè)置過(guò)程，運(yùn)用文獻(xiàn)梳理法和綜合分析法，基于多源流理論模型的視角分析宅基地“三權(quán)分置”政策議程設(shè)置過(guò)程與推進(jìn)路徑。研究發(fā)現(xiàn)：宅基地的產(chǎn)權(quán)模糊、收益分配機(jī)制不健全、市場(chǎng)機(jī)制缺失、法律制度不完善、土地糾紛解決機(jī)制不成熟構(gòu)成問(wèn)題源流;政策共同體的政策建議、中央政府的政策支持、地方改革試點(diǎn)的示范作用構(gòu)成政策源流;民眾意愿的訴求、利益相關(guān)者的推動(dòng)和農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的“外溢效應(yīng)”構(gòu)成政治源流。三條源流經(jīng)由政策企業(yè)家的結(jié)合，有機(jī)交匯打開(kāi)“政策之窗”，使宅基地“三權(quán)分置”被提上政策議程。研究表明，宅基地“三權(quán)分置”政策是三源流耦合開(kāi)啟“政策之窗”的必然結(jié)果。其后續(xù)的順利推進(jìn)需要科學(xué)設(shè)定宅基地“三權(quán)”的歸屬與權(quán)能配置、充分激活宅基地使用權(quán)市場(chǎng)配置的政策授權(quán)，加快構(gòu)建多元主體參與的風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)防控機(jī)制。

關(guān)鍵詞：宅基地“三權(quán)分置”;多源流理論模型;政策議程;權(quán)能配置

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2019）01-0060-09

一、問(wèn)題的提出、政策的出臺(tái)與文獻(xiàn)回顧

隨著我國(guó)城市化建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移城市，使城市緊張的人居關(guān)系與農(nóng)村大量宅基地的閑置浪費(fèi)形成了兩個(gè)極端。與此同時(shí)，在現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度的禁錮下，宅基地禁止流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定與宅基地隱形流轉(zhuǎn)的亂象同在。缺少規(guī)范的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，宅基地資源配置效率低下，公共管理成本提升，社會(huì)不穩(wěn)定因素增加。宅基地日益增多的問(wèn)題暴露出了現(xiàn)有宅基地制度已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足當(dāng)下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求和農(nóng)民對(duì)宅基地日益增強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)訴求，因而進(jìn)行宅基地制度改革顯得尤為重要。就宅基地制度的改革而言，一方面，解決宅基地低效利用問(wèn)題和歸還農(nóng)戶(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利已經(jīng)從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面提上日程，并在各地展開(kāi)試點(diǎn);另一方面，由于歷史原因，宅基地制度改革不是一蹴而就的，需要審時(shí)度勢(shì)、凝聚共識(shí)、量力而行，以避免使億萬(wàn)農(nóng)民的生存居住安全受到資本化的威脅。

新中國(guó)成立至今，中國(guó)農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了從私有到集體所有、從自由流轉(zhuǎn)到限制流轉(zhuǎn)的過(guò)程[1]。制度的變遷總是與歷史特定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境相契合的。我國(guó)農(nóng)村宅基地承載著對(duì)億萬(wàn)農(nóng)民的社會(huì)保障功能，宅基地的無(wú)償申請(qǐng)取得與無(wú)限期使用保證了農(nóng)民的居住權(quán)與生存權(quán)。但是脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城鄉(xiāng)二元土地管理制度已不適應(yīng)當(dāng)下的轉(zhuǎn)型發(fā)展，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革要求土地制度作出相應(yīng)變革[2]。因而，自2013年開(kāi)始，沉積已久的宅基地問(wèn)題被列入中央一號(hào)文件。2015年，我國(guó)先后有33個(gè)縣市開(kāi)始宅基地試點(diǎn)改革。2018年中央一號(hào)文件首次提出宅基地“三權(quán)分置”政策，即要“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！边@一重大理論創(chuàng)新體現(xiàn)出國(guó)家著手化解宅基地問(wèn)題的堅(jiān)定決心和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民主體地位的施政理念。

回顧以往學(xué)術(shù)界對(duì)宅基地的廣泛研究，宅基地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題、宅基地農(nóng)戶(hù)權(quán)益保護(hù)問(wèn)題構(gòu)成了研究宅基地的問(wèn)題域。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，產(chǎn)權(quán)明晰是市場(chǎng)有效運(yùn)作的前提[3]，清晰界定產(chǎn)權(quán)可以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，同時(shí)也可以降低交易成本，避免租值耗散。然而，我國(guó)的宅基地產(chǎn)權(quán)卻因存在種種弊病而無(wú)法實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有之功效。正如楊英法所指中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度產(chǎn)權(quán)界定模糊，制約了宅基地的合理流轉(zhuǎn)，造成宅基地閑置浪費(fèi)、隱性交易等系列問(wèn)題[4];孟祥仲等認(rèn)為明晰使用產(chǎn)權(quán)是解決農(nóng)村宅基地荒廢問(wèn)題的途徑選擇[5]。李寧等發(fā)現(xiàn)在不同的歷史時(shí)期宅基地產(chǎn)權(quán)的不完全程度各異[6];而林超研究認(rèn)為農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)不完全程度最高，成員身份性和宅基地的社會(huì)保障功能束縛其趨向完全產(chǎn)權(quán)[2]。李金蘭等指出現(xiàn)行所有權(quán)與使用權(quán)相分離的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)、土地利用率降低及限制物權(quán)效應(yīng)發(fā)揮問(wèn)題[7]。就宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限問(wèn)題而言，陳璐等認(rèn)為應(yīng)完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系[8];韓松認(rèn)為在農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，在符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下，應(yīng)當(dāng)賦予集體土地自我城鎮(zhèn)化的權(quán)能，允許集體建設(shè)用地市場(chǎng)化配置[9];黃忠認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制的重要組成部分，其核心在于推動(dòng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)[10]。而針對(duì)農(nóng)戶(hù)權(quán)益保護(hù)的問(wèn)題，已有研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度是導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益流失的根源[11]，彭小霞認(rèn)為政府主導(dǎo)型宅基地退出模式，農(nóng)民的合法權(quán)益在宅基地退出過(guò)程中受損嚴(yán)重[12]。李長(zhǎng)健等指出農(nóng)村宅基地退出中農(nóng)民利益代表主體缺失、法律及制度配套滯后以及“替代性”保障的缺乏，構(gòu)成了農(nóng)民權(quán)益損害的“三元態(tài)勢(shì)”[13]。

從既有研究和試點(diǎn)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)配置與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)等直接關(guān)聯(lián)，相關(guān)研究成果較為豐富，但關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”政策議程的研究卻著墨不足。中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）顯示，宅基地問(wèn)題早在1981年就有學(xué)者研究，而查閱歷年中央一號(hào)文件可知，涉及宅基地的內(nèi)容卻是從2013年才開(kāi)始。那么宅基地問(wèn)題是如何進(jìn)入政策議程的？2018年宅基地“三權(quán)分置”政策的提出經(jīng)歷了怎樣的醞釀過(guò)程？政策的提出又將預(yù)示著我國(guó)宅基地改革日后有怎樣的發(fā)展方向？基于此，試圖通過(guò)多源流理論視角來(lái)分析宅基地“三權(quán)分置”政策的議程設(shè)置，以理清宅基地問(wèn)題的源起，理解宅基地政策制定的脈絡(luò)導(dǎo)向，把握宅基地政策改革的發(fā)展方向。

二、多源流理論模型及對(duì)中國(guó)土地政策的適用性分析

多源流理論是由美國(guó)著名學(xué)者約翰·W·金登在借鑒科恩·馬奇和奧爾森的垃圾桶模型的基礎(chǔ)上提出的，該理論最早出現(xiàn)于1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》一書(shū)中，其重要的理論價(jià)值在于打開(kāi)政策產(chǎn)生過(guò)程這一“黑箱”。該理論是在理性決策研究陷入困境之后興起的一種非理性決策。金登教授認(rèn)為政策議程的設(shè)置是由彼此相互獨(dú)立的問(wèn)題源流、政策源流、政治源流，在關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)上打開(kāi)“政策之窗”，經(jīng)由政策企業(yè)家將三條源流結(jié)合而形成的。問(wèn)題源流主要是指一些亟待政府解決的問(wèn)題，這些問(wèn)題通常通過(guò)一些監(jiān)控指標(biāo)、重大焦點(diǎn)事件和反饋信息被參與者識(shí)別出來(lái);政策源流主要包括由政策共同體中的專(zhuān)家、學(xué)者、利益集團(tuán)的代表、政府官員提出的種種對(duì)策建議和備選方案;政治源流主要包括國(guó)民情緒、利益集團(tuán)實(shí)力對(duì)比以及行政當(dāng)局的變更等因素。政策企業(yè)家包括官員、學(xué)者或新聞工作者等群體。政策企業(yè)家推動(dòng)政策議程建立的原因可能是對(duì)問(wèn)題的直接關(guān)注，也可能是追求自身的某種利益，或是對(duì)自己政策價(jià)值觀的偏好，或是單純的參與為樂(lè)。政策之窗的打開(kāi)有兩種方式：其一是由問(wèn)題源流中某個(gè)事件推動(dòng)，即問(wèn)題之窗推動(dòng)政策之窗打開(kāi)。在此種情況下，如果有合適的政策建議符合可接受的政治檢驗(yàn)，那么議程設(shè)置可以產(chǎn)生，反之短暫開(kāi)啟的政策之窗就會(huì)關(guān)閉，議程設(shè)置失敗。其二是由政治源流中某個(gè)要素推動(dòng)，即政治之窗打開(kāi)政策之窗。在此種情況下，如果參與者找到了可以附加其政策建議的問(wèn)題，議程設(shè)置即可建立，反之政策之窗就會(huì)關(guān)閉，議程設(shè)置同樣失敗[14]。問(wèn)題之窗或政治之窗推動(dòng)政策議程設(shè)置的過(guò)程如圖1所示。

多源流理論認(rèn)為，政策變遷的實(shí)現(xiàn)最終是由于問(wèn)題源流、政策源流和政治源流三條源流的交匯，也就是由于問(wèn)題、政策方案和政治形勢(shì)三者的有機(jī)結(jié)合。此外，仍需指出的是，多源流理論認(rèn)為成功的政策經(jīng)驗(yàn)具有“外溢效應(yīng)”。即一項(xiàng)政策的成功經(jīng)驗(yàn)很可能被政策企業(yè)家推及至相鄰領(lǐng)域中提上議程設(shè)置。所以，“外溢效應(yīng)”對(duì)于政策議程的設(shè)置同樣具有加速促進(jìn)作用。

由于我國(guó)城鄉(xiāng)土地二元制度的特殊性，加之宅基地制度的先天不足，宅基地新舊交錯(cuò)問(wèn)題不斷推動(dòng)政策變遷。透過(guò)多源流理論中的問(wèn)題源流可以窺見(jiàn)我國(guó)諸多土地政策制定的起始點(diǎn)，可以解釋我國(guó)以往“制度不足政策來(lái)補(bǔ)”的土地問(wèn)題解決思路?；仡櫸覈?guó)農(nóng)村宅基地所有權(quán)由農(nóng)民所有演變?yōu)樗袡?quán)由集體所有、使用權(quán)歸農(nóng)戶(hù)所有，又到如今宅基地“三權(quán)分置”的政策變遷過(guò)程。一方面，宅基地所有權(quán)由農(nóng)民單獨(dú)所有跨越至所有權(quán)由集體所有而農(nóng)戶(hù)僅享有使用權(quán)，是國(guó)家面對(duì)20世紀(jì)80年代興起的建房熱與宅基地資源浪費(fèi)、管理失控等問(wèn)題采取的應(yīng)然性解決措施;另一方面，從“二權(quán)分離”躍升至“三權(quán)分置”，是我國(guó)當(dāng)局者對(duì)宅基地所承載的社會(huì)公平與效率追求之間如何兼顧的智慧結(jié)晶，是應(yīng)對(duì)當(dāng)今鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下提升農(nóng)村內(nèi)生動(dòng)力、解決現(xiàn)有土地頑疾不可不為的現(xiàn)實(shí)選擇。

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界已開(kāi)始嘗試用多源流理論對(duì)中國(guó)土地政策進(jìn)行研究，以該理論為視角，甘金球等以《中華人民共和國(guó)土地管理法（修正案）草案》為例分析了我國(guó)政府議程[15];吳正峽等以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為例分析了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策演進(jìn)[16];于水等對(duì)宅基地使用權(quán)確權(quán)政策的議程設(shè)置進(jìn)行了研究[17];柏必成對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)住房政策變遷的動(dòng)力進(jìn)行了分析[18];李玉等對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行了分析[19]。這些研究結(jié)果表明，多源流理論適用于我國(guó)土地政策分析。同時(shí)，用多源流理論來(lái)探究我國(guó)土地政策產(chǎn)生的起末，有利于我們打破傳統(tǒng)政策制定的路徑依賴(lài)，厘清諸多土地問(wèn)題的重要程度，結(jié)合我國(guó)改革開(kāi)放的社會(huì)背景，探清多元參與主體以及各種社會(huì)因素對(duì)政策設(shè)置所起的作用。

三、宅基地“三權(quán)分置”政策議程設(shè)置的多源流模型分析

（一）問(wèn)題源流：宅基地利用的公平效率問(wèn)題何以成為焦點(diǎn)議題

1.宅基地產(chǎn)權(quán)模糊導(dǎo)致宅基地資源利用低效。2008-2016年間，我國(guó)農(nóng)村人口總量減少1.12億，農(nóng)村從業(yè)人員減少7 286萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)就業(yè)人員的占比下降了22.09%，但我國(guó)村莊用地在2009年至2016年間卻增加了1 091.3萬(wàn)畝。此外，由《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》已有數(shù)據(jù)顯示，從2007年到2012年，我國(guó)農(nóng)村人均居住面積已由31.6平方米增加至37.1平方米。以上指標(biāo)均呈現(xiàn)出了我國(guó)農(nóng)村人口不斷外流，但村莊面積以及村民人均居住面積卻在不斷擴(kuò)張的矛盾。審視目前農(nóng)村宅基地利用的現(xiàn)實(shí)情況，也可發(fā)現(xiàn)與數(shù)據(jù)相切合的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，即城中村、城市近郊及普通農(nóng)村地區(qū)宅基地?zé)o序違建、超標(biāo)多占、一戶(hù)多宅等宅基地資源浪費(fèi)的問(wèn)題嚴(yán)重。

有學(xué)者認(rèn)為，宅基地產(chǎn)權(quán)模糊是導(dǎo)致宅基地資源閑置荒廢的主要原因[4]。一方面，集體所有權(quán)主體代表存在虛位和缺位[20]。村集體對(duì)宅基地閑置、超標(biāo)多占、無(wú)序違建等問(wèn)題未能及時(shí)行使規(guī)劃管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收回權(quán)，存在著權(quán)利缺位的問(wèn)題。而管制的缺乏導(dǎo)致宅基地對(duì)自然環(huán)境的破壞，負(fù)外部性被過(guò)度供給[21]。另一方面，農(nóng)戶(hù)作為宅基地使用權(quán)人同樣存在權(quán)能不足的問(wèn)題。即農(nóng)戶(hù)作為用益物權(quán)人沒(méi)有享受到物權(quán)法中規(guī)定的收益權(quán)能。因此，如何兼顧宅基地之上的社會(huì)公平又能實(shí)現(xiàn)效率追求已成為社會(huì)各界關(guān)注的問(wèn)題。

2.土地收益分配機(jī)制不健全導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)合法權(quán)益受到侵害。首先，村民群體在宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中由于信息不對(duì)稱(chēng)往往缺少知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，在土地收益分配中通常處于被動(dòng)地位。其次，由于法律對(duì)集體所有權(quán)主體界定的模糊，集體所有權(quán)易于被掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組的個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)手中。在宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中少數(shù)村干部易受外界利益誘惑，將滿(mǎn)足個(gè)人私欲置于集體利益之前，成為與民奪利者。最后，地方政府傾向?qū)⒓w土地低價(jià)征收、高價(jià)賣(mài)給土地開(kāi)發(fā)商來(lái)創(chuàng)收土地財(cái)政，而巨額的土地收入里通常農(nóng)民的利益分配甚少。有研究顯示，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地征收和市場(chǎng)交易的價(jià)格比已經(jīng)達(dá)到1∶50，被征收的土地收益分配大致是地方政府占20%～50%，開(kāi)發(fā)企業(yè)占40%～50%，村級(jí)組織占25%～30%，而農(nóng)民僅占5%～10%[22]。該組數(shù)據(jù)表明，模糊產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境使地方政府成為農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中土地的實(shí)際最終剩余控制者和索取者[3]。因此，農(nóng)戶(hù)合法權(quán)益存在受侵害的風(fēng)險(xiǎn)和事實(shí)。

3.現(xiàn)行法律制度不完善導(dǎo)致司法實(shí)踐依據(jù)不足。首先，法律對(duì)集體成員權(quán)資格的確認(rèn)沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和具體規(guī)定。從對(duì)土地補(bǔ)償款糾紛進(jìn)行多案例統(tǒng)計(jì)分析來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在立法上的缺失、認(rèn)定主體上的混同以及考量因素的錯(cuò)位等問(wèn)題[23]。在集體成員資格認(rèn)定案件中，法院主要通過(guò)綜合因素考量或要件模式認(rèn)定集體成員資格，存在要素組合方式不一致和要素地位不確定的問(wèn)題[24]。其次，在《土地管理法》中對(duì)宅基地的使用要符合一戶(hù)一宅的規(guī)定，但如何界定戶(hù)的概念理論界并未達(dá)成共識(shí)，且這一法律規(guī)定在合法實(shí)踐中很容易被突破。最后，法律對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范不足，司法判定出現(xiàn)法律困局?，F(xiàn)行土地法律規(guī)范無(wú)法構(gòu)建禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的解釋框架，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓在土地管理法上存在偽命題性，物權(quán)法轉(zhuǎn)讓條款因此而陷入空洞化[25]。

4.宅基地市場(chǎng)機(jī)制缺失導(dǎo)致宅基地隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍、宅基地糾紛不斷。其一，在政府主導(dǎo)的宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村集體易出現(xiàn)權(quán)力尋租、與農(nóng)戶(hù)利益分配不公等侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行為。其二，宅基地在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)中合法需求主體有限，且購(gòu)買(mǎi)力不足，通常體現(xiàn)不出宅基地的市場(chǎng)價(jià)值。其三，法律的禁止并非意味著農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)真正受到限制。農(nóng)戶(hù)為追求自身房屋財(cái)產(chǎn)利益，自發(fā)的宅基地流轉(zhuǎn)范圍通常突破法律規(guī)定的交易范圍。已有研究表明，農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在[26]。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2016年人民法院調(diào)解的房屋、宅基地糾紛共624 000件，占各類(lèi)糾紛的6.9%。

5.有效的土地糾紛解決機(jī)制缺失導(dǎo)致焦點(diǎn)事件頻發(fā)。近年來(lái)頻發(fā)的土地沖突涉及主體多為農(nóng)戶(hù)與集體、政府之間。從沖突類(lèi)型來(lái)看多為征地沖突，發(fā)生的原因主要包括：征收土地不遵循法定程序，非法強(qiáng)行征收土地，土地征收補(bǔ)償、安置問(wèn)題突出，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會(huì)及少數(shù)干部行為失范，農(nóng)民開(kāi)始當(dāng)讓不讓甚至聯(lián)合行動(dòng)，地方政府對(duì)征地糾紛與沖突的管理缺乏成效[27]。此外，由于地方政府、村集體與農(nóng)戶(hù)之間缺少有效的溝通機(jī)制、對(duì)話(huà)平臺(tái)，在征地過(guò)程中易產(chǎn)生矛盾或矛盾累積時(shí)不易和平解決。例如，2010年江西宜黃的“910拆遷自焚事件”、2015年“724山東日照持械斗毆事件”、2016年發(fā)生在云南保山的300余名村民挾持政府人員事件等。由以上焦點(diǎn)事件可以看出，農(nóng)戶(hù)解決問(wèn)題的方式已經(jīng)逐漸由上訪(fǎng)、鬧訪(fǎng)，發(fā)展至自焚和其他非理性的極端方式。土地糾紛已成為觸及多方利益相關(guān)者的敏感事件，如果處理不當(dāng)，極易爆發(fā)沖突。

（二）政策源流：政策共同體的政策建議和中央政府的政策支持

1.政策共同體為政策的完善注入動(dòng)力。政策共同體中的學(xué)者、專(zhuān)家、研究人員作為非政府角色可以看作是政策議程設(shè)置的潛在參與者，其政策建議在政策議程設(shè)置之前對(duì)普通民眾和政府官員起到“軟化”的作用。劉守英認(rèn)為宅基地制度改革的基本思路是：明確宅基地用益物權(quán)的內(nèi)涵，完善宅基地權(quán)利體系;改革宅基地?zé)o償獲得和集體成員分配制度;改革村莊規(guī)劃方式，完善用途管制[28];同時(shí)，我國(guó)土地制度應(yīng)實(shí)現(xiàn)從單向城市化到城鄉(xiāng)互動(dòng)進(jìn)行土地配置方式的變革[29]。龍開(kāi)勝認(rèn)為我國(guó)應(yīng)合理設(shè)置政府規(guī)劃與審批等管制限度，促進(jìn)宅基地市場(chǎng)多樣化發(fā)展和農(nóng)民自愿參與[30]。姚如青等認(rèn)為隨著城鄉(xiāng)人口流動(dòng)和城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)的宅基地利用越來(lái)越需要市場(chǎng)配置取向[31]。桂華等認(rèn)為現(xiàn)有制度在實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富公平分配、公共資源管理和農(nóng)民權(quán)利保護(hù)等方面基本有效，下一步改革只需做局部調(diào)整而無(wú)需全盤(pán)重建[32]。也有學(xué)者認(rèn)為針對(duì)私下在耕地、侵犯土地紅線(xiàn)上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以取締;對(duì)已經(jīng)在被劃為建設(shè)用地上修建的小產(chǎn)權(quán)房，建議進(jìn)行轉(zhuǎn)正，希望在未來(lái)進(jìn)行法律修訂時(shí)留個(gè)口子[33]。以上政策共同體在政策之窗打開(kāi)之前就為問(wèn)題的解決提供了多種政策建議與備選方案。

2.中央政策支持的推動(dòng)。近年來(lái)，由于土地監(jiān)控指標(biāo)的變動(dòng)，焦點(diǎn)事件的沖擊，新聞媒體對(duì)土地沖突的不斷報(bào)道。國(guó)家越來(lái)越重視宅基地問(wèn)題，更加關(guān)注農(nóng)戶(hù)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，并不斷出臺(tái)政策來(lái)彌補(bǔ)制度的不足。2013年中央一號(hào)文件提出“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，依法保障宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”，拉開(kāi)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的序幕，針對(duì)產(chǎn)權(quán)模糊的弊病，宅基地確權(quán)被提上政策議程，農(nóng)村開(kāi)始進(jìn)行全面的土地確權(quán)頒證工作。此后，在政策企業(yè)家的推動(dòng)下，我國(guó)每年都密切關(guān)注宅基地的改革。2014年中央一號(hào)文件提出了“改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。由此，農(nóng)戶(hù)的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)利開(kāi)始得到實(shí)現(xiàn)。2015年中央一號(hào)文件提出“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。依法保障農(nóng)民宅基地權(quán)益，改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障的新機(jī)制”。同年1月，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)﹝2014﹞71號(hào)），正式從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面開(kāi)展宅基地入市改革。同年2月，全國(guó)人大通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，這標(biāo)志著我國(guó)宅基地改革試點(diǎn)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的實(shí)施階段。2016年開(kāi)始，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)入深化階段，國(guó)家開(kāi)始推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制。2017年中央一號(hào)文件聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革問(wèn)題，提出“在充分保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶(hù)依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤(pán)活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”。

3.地方改革試點(diǎn)的成功效果具有正面示范作用。在國(guó)家政策的支持下，北京市大興區(qū)的集體建設(shè)用地入市改革，天津市薊縣、浙江省義烏市的宅基地改革均取得了較好成績(jī)。如，義烏市通過(guò)改革，農(nóng)村居民共獲利51.07億元，其中集地券收益7.73億元，有償選位費(fèi)32億元，有償使用費(fèi)9.39億元，入市獲利0.70億元，留地安置貨幣補(bǔ)償1.25億元[34]。地方改革試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)宅基地“三權(quán)分置”政策的提出起到了正面效果的累積作用。

（三）政治源流：民眾意愿、利益相關(guān)者和農(nóng)地“三權(quán)分置”構(gòu)成的環(huán)境氛圍

1.民眾意愿訴求政策提上議程。在大眾媒體傳播環(huán)境下，公眾輿論已經(jīng)開(kāi)始影響公共政策議程。萬(wàn)旋傲等基于2003-2013年6 000余起輿情案例的實(shí)證分析，核查出公眾輿論推動(dòng)公共政策的案例有457起，輿論傳播強(qiáng)度對(duì)公共政策推進(jìn)具有顯著影響[35]。公共政策制定吸納民眾意愿，一定程度上打破了以往政策制定的封閉性。劉同山對(duì)農(nóng)戶(hù)退出宅基地的意愿進(jìn)行調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)宅基地有較強(qiáng)的資產(chǎn)化和直接處置意愿[36]。張夢(mèng)琳等研究指出在農(nóng)民分化各維度下，相對(duì)以農(nóng)就業(yè)、低層次收入和無(wú)城鎮(zhèn)住房的農(nóng)民，非農(nóng)就業(yè)、高層次收入和有城鎮(zhèn)住房的農(nóng)民對(duì)宅基地福利認(rèn)同度偏低，且更偏向于選擇宅基地流轉(zhuǎn)[37]。且從目前農(nóng)戶(hù)視角來(lái)看，農(nóng)民階層分化后其宅基地利益訴求也出現(xiàn)多元化;而從城市居民視角看，宅基地既具有巨大的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，也蘊(yùn)含著巨大的市場(chǎng)需求。因此，進(jìn)行宅基地制度改革、推動(dòng)宅基地入市流轉(zhuǎn)是大多數(shù)城鄉(xiāng)居民的共同愿景。

2.利益相關(guān)者推動(dòng)政策議程建立。近年來(lái)由于土地財(cái)政激增，各地方政府基于政績(jī)比拼或晉升激勵(lì)的驅(qū)使，借助“耕地占補(bǔ)平衡”政策或是土地整理等契機(jī)都在努力地進(jìn)行土地交易。楊帆等認(rèn)為追求地方財(cái)政收入最大化的地方政府，因其行為“公司化”傾向而導(dǎo)致其公共政策可能受到特殊利益集團(tuán)即房地產(chǎn)公司“捐稅”行為所左右[38]。因此，地方政府與房地產(chǎn)公司作為土地流轉(zhuǎn)中的利益互惠者均希望有利于宅基地流轉(zhuǎn)政策的出現(xiàn)。村集體在宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中也是積極的經(jīng)營(yíng)者，與地方政府、房地產(chǎn)公司一道形成了三大有組織的分利集團(tuán)，且他們與農(nóng)戶(hù)之間形成了利益分配失衡的四方。

4.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和農(nóng)地“三權(quán)分置”政策經(jīng)驗(yàn)的“外溢效應(yīng)”。黨的十九大明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略的提出體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的高度重視。宅基地是我國(guó)農(nóng)村的重要組成部分、農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要載體。宅基地問(wèn)題的解決無(wú)論是對(duì)提高我國(guó)土地的集約節(jié)約利用水平還是對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的美好生活需要都具有重要現(xiàn)實(shí)意義。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，宅基地制度改革必然是題中應(yīng)有之義，而且已有地方改革經(jīng)驗(yàn)證明，宅基地的高效利用可以成為鄉(xiāng)村振興的重要引擎。此外，農(nóng)地“三權(quán)分置”政策經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生的強(qiáng)大“外溢效應(yīng)”，也極大地促進(jìn)了宅基地“三權(quán)分置”政策議程的設(shè)置。

（四）三源流耦合開(kāi)啟“政策之窗”：2018年中央一號(hào)文件首次明確宅基地“三權(quán)分置”

通過(guò)對(duì)以上三條源流的分析可知，宅基地問(wèn)題通過(guò)農(nóng)村用地指標(biāo)的變化、焦點(diǎn)事件的發(fā)生以及社會(huì)各界持續(xù)的反饋被參與者識(shí)別出來(lái)。政策共同體中的學(xué)者以及政策企業(yè)家對(duì)諸多宅基地問(wèn)題擬定出各種政策建議、備選方案，形成政策原湯，并通過(guò)發(fā)表論文、學(xué)術(shù)會(huì)議等方式對(duì)其他參與者進(jìn)行了“軟化”。同時(shí)，中央頂層設(shè)計(jì)與地方改革探索實(shí)踐相結(jié)合，在地方試點(diǎn)取得成功后，改革實(shí)踐的正面效果累積與農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的“外溢效應(yīng)”助推了政策之窗的開(kāi)啟。此外，在民眾意愿、利益相關(guān)者和農(nóng)地“三權(quán)分置”構(gòu)成的環(huán)境氛圍下，問(wèn)題源流、政策源流與政治源流經(jīng)政策企業(yè)家推動(dòng)，加速交匯融合，政策之窗開(kāi)啟。該議程設(shè)置的總體過(guò)程如圖2所示。

2018年1月15日，時(shí)任國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明提出“我國(guó)將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)‘三權(quán)分置”;2018年2月，中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》正式發(fā)布，首次提出了宅基地“三權(quán)分置”政策，并明確要求“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。至此，宅基地“三權(quán)分置”“的政策之窗”正式開(kāi)啟，并成為宅基地制度改革創(chuàng)新和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要著力點(diǎn)。

四、推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”政策的對(duì)策建議

宅基地“三權(quán)分置”政策的提出具有重要的理論內(nèi)涵：落實(shí)集體所有權(quán)，即以集體所有權(quán)承擔(dān)集體所有土地公有制的政治功能，保障集體財(cái)產(chǎn)不外流;保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，即以農(nóng)戶(hù)資格權(quán)承擔(dān)宅基地的社會(huì)保障功能，保障農(nóng)戶(hù)居住生存權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義;適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，即在實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，提高宅基地資源利用率。其政策內(nèi)核符合政策共同體的主流價(jià)值觀，既可實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平又可提升資源配置效率，且經(jīng)過(guò)地方試點(diǎn)實(shí)踐檢驗(yàn)可被公眾所接受，這一政策蘊(yùn)含著巨大潛力。基于多源流理論對(duì)宅基地“三權(quán)分置”政策設(shè)置過(guò)程的分析可知，深刻理解宅基地“三權(quán)分置”政策需要抓住政策所要解決的焦點(diǎn)問(wèn)題，深刻把握政策內(nèi)涵導(dǎo)向，營(yíng)造有利于政策推進(jìn)的政治環(huán)境，選擇好具體路徑。

（一）科學(xué)設(shè)定宅基地“三權(quán)”的歸屬與權(quán)能配置

在問(wèn)題源流中，宅基地資源利用低效與農(nóng)戶(hù)權(quán)益受損的問(wèn)題均與宅基地產(chǎn)權(quán)模糊具有一定的關(guān)聯(lián)性，而宅基地產(chǎn)權(quán)模糊的根源又在于法律制定存在的缺陷。由于法律制定的不完善，《物權(quán)法》沒(méi)有起到“定紛止?fàn)帯焙汀拔锉M其用”的作用。因此，應(yīng)從法權(quán)角度重新構(gòu)造“三權(quán)”的權(quán)利歸屬，消弭以往宅基地產(chǎn)權(quán)模糊不清的問(wèn)題;設(shè)定“三權(quán)”的具體權(quán)能，防止權(quán)利邊界不清、權(quán)力濫用;規(guī)范“三權(quán)”實(shí)現(xiàn)路徑，避免相關(guān)權(quán)利主體在行使權(quán)利、實(shí)現(xiàn)權(quán)益時(shí)發(fā)生沖突。具體而言，其一，要把握“三權(quán)分置”政策的核心內(nèi)涵，堅(jiān)持集體所有權(quán)的公有制地位不動(dòng)搖。對(duì)集體所有權(quán)主體范圍予以清晰界定，厘清集體與農(nóng)戶(hù)之間的關(guān)系，明確規(guī)定所有權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。同時(shí)，對(duì)集體所有權(quán)主體缺失的權(quán)利，如審批權(quán)、處置權(quán)予以歸還。此外，建立健全對(duì)集體所有權(quán)的內(nèi)外部監(jiān)督制約機(jī)制，使公共權(quán)力的行使保持公正化、規(guī)范化，防止所有權(quán)主體權(quán)力濫用、權(quán)力失范，預(yù)防集體所有權(quán)主體的規(guī)劃管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收回權(quán)等權(quán)利缺位;其二，對(duì)政策新提出的農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，在法律中對(duì)資格主體予以清晰的解釋?zhuān)瑒澏?quán)能邊界以及制定對(duì)等的責(zé)任。制定確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，抓緊完成對(duì)農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的確權(quán)工作，在確權(quán)中清查農(nóng)村土地資產(chǎn)，積極解決宅基地的歷史遺留問(wèn)題，并歸還農(nóng)戶(hù)完整的用益物權(quán)。其三，對(duì)于適度放活的宅基地使用權(quán)，要系統(tǒng)制定宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)資格、流轉(zhuǎn)路徑以及用途管制，并健全相關(guān)管理組織、完善運(yùn)行機(jī)制。此外，可借政策推進(jìn)的契機(jī)，設(shè)置獨(dú)立的《宅基地管理法》，避免以往法律法規(guī)之間互相矛盾的弊端。

（二）充分激活宅基地使用權(quán)市場(chǎng)配置的政策授權(quán)

宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)一方面有利于農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)性收入的增加，另一方面也有助于發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。但是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未建立健全，農(nóng)戶(hù)自發(fā)流轉(zhuǎn)存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。宅基地“三權(quán)分置”政策中“適度放活宅基地使用權(quán)”的規(guī)定，是對(duì)集體建設(shè)用地市場(chǎng)化配置的重要授權(quán)。因此，應(yīng)加快建立政府主導(dǎo)下的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，充分激活宅基地使用權(quán)市場(chǎng)配置的政策授權(quán)源代碼。具體可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易所，成立免費(fèi)的宅基地流轉(zhuǎn)法律咨詢(xún)中心與土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行切實(shí)的保護(hù)。同時(shí)，建立健全宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雙方交易主體的資格進(jìn)行審查，資格審查合格后須簽訂流轉(zhuǎn)合同，并在交易所登記備案;合同應(yīng)詳細(xì)規(guī)定合同期間雙方的權(quán)與責(zé)，村集體有責(zé)任對(duì)流轉(zhuǎn)后的宅基地用途進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督，并在第三方違背合同內(nèi)容時(shí)代表農(nóng)戶(hù)終止合約、收回宅基地。此外，對(duì)于偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)閑置宅基地問(wèn)題的解決，可通過(guò)國(guó)家政策給予特殊扶持，以?xún)?yōu)惠政策號(hào)召社會(huì)資本為其注入資金、號(hào)召專(zhuān)業(yè)型人才為其輸入技術(shù)，并在外部力量帶動(dòng)下不斷提升集體內(nèi)部的造血功能。

（三）加快構(gòu)建多元主體參與的風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)防控機(jī)制

當(dāng)前由于宅基地“三權(quán)分置”政策還處新鮮出爐時(shí)期，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)還未有清晰的法律界定，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還未建立，宅基地制度改革的推進(jìn)仍會(huì)面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)。例如宅基地入股經(jīng)營(yíng)，在合股公司破產(chǎn)清算時(shí)，農(nóng)戶(hù)會(huì)失去土地，宅基地會(huì)流入非集體成員手中進(jìn)而出現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)的沖突;農(nóng)戶(hù)進(jìn)行宅基地抵押時(shí)，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)容易出現(xiàn)司法權(quán)和行政權(quán)的沖突。此外，還有潛在的集體資產(chǎn)外流的風(fēng)險(xiǎn)，即通過(guò)宅基地隱形交易和“小產(chǎn)權(quán)房”等集體所有土地的變相商品化使集體所有資產(chǎn)變?yōu)閭€(gè)人所有。因此，應(yīng)構(gòu)建起從國(guó)家到集體的逐級(jí)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。一方面，應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)防范的法規(guī)制度。以法規(guī)形式來(lái)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的預(yù)警機(jī)制與應(yīng)對(duì)措施。尤其應(yīng)建立健全對(duì)農(nóng)戶(hù)的社會(huì)保障制度以及產(chǎn)權(quán)糾紛解決機(jī)制。另一方面，應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)防范的市場(chǎng)機(jī)制。設(shè)置宅基地入市流轉(zhuǎn)的準(zhǔn)入門(mén)檻，制定標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，請(qǐng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員對(duì)農(nóng)戶(hù)選擇的宅基地流轉(zhuǎn)路徑進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)超標(biāo)者的流轉(zhuǎn)請(qǐng)求不予批準(zhǔn)。最后，集體應(yīng)建立起風(fēng)險(xiǎn)防治的最后防線(xiàn)。即在風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生時(shí)，集體應(yīng)有財(cái)力和相應(yīng)的機(jī)制對(duì)農(nóng)戶(hù)實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，保障農(nóng)戶(hù)的生存居住安全。由此，形成政府、市場(chǎng)與集體多方聯(lián)動(dòng)、共同參與的風(fēng)險(xiǎn)防范網(wǎng)，使農(nóng)戶(hù)的宅基地財(cái)產(chǎn)安全得以最大化的保障。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱新華，陳利根，付堅(jiān)強(qiáng).農(nóng)村宅基地制度變遷的規(guī)律及啟示[J].中國(guó)土地科學(xué)，2012（7）：39-43.

[2]林超.統(tǒng)一市場(chǎng)視角下城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度變遷分析——基于不完全產(chǎn)權(quán)生命周期模型[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2018（2）：30-46.

[3]張婷，張安錄，鄧松林，等.交易費(fèi)用三維度屬性作用機(jī)理及交易方式選擇意愿——佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地市場(chǎng)實(shí)證分析[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2017（7）：89-100.

[4]楊英法.中國(guó)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度研究[J].社會(huì)科學(xué)家，2016（2）：65-69.

[5]孟祥仲，辛寶海.明晰使用產(chǎn)權(quán)：解決農(nóng)村宅基地荒廢問(wèn)題的途徑選擇[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2016（10）：13-15.

[6]李寧，陳利根，龍開(kāi)勝.農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度研究——不完全產(chǎn)權(quán)與主體行為關(guān)系的分析視角[J].公共管理學(xué)報(bào)，2014（1）：39-54.

[7]李金蘭，潘晨光.農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整的途徑選擇[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2013（10）：77-80.

[8]陳璐，韓學(xué)平.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的立法完善對(duì)策[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2017（1）：79-81.

[9]韓松.新型城鎮(zhèn)化中公平的土地政策及其制度完善[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（6）：49-53.

[10]黃忠.城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的構(gòu)建：現(xiàn)狀，模式與問(wèn)題分析[J].社會(huì)科學(xué)研究，2018（2）：83-94.

[11]劉小鋒，周小華，林卿，等.農(nóng)民土地權(quán)益狀況的調(diào)查研究——來(lái)自福建省A縣15個(gè)行政村300戶(hù)農(nóng)戶(hù)的抽樣調(diào)查[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2013（4）：46-50.

[12]彭小霞.農(nóng)民權(quán)益保護(hù)視角下農(nóng)村宅基地退出機(jī)制之完善[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015（4）：9-13.

[13]李長(zhǎng)健，胡鵬.我國(guó)農(nóng)村宅基地退出困局及機(jī)制化彌合——基于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的視角[J].湖湘論壇，2017（3）：110-114.

[14]約翰·金登.議程，備選方案與公共政策[M].丁煌，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：164.

[15]甘金球，劉祖云.多源流理論視角下的政府議程分析——以《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）為例》[J].甘肅理論學(xué)刊，2014（3）：131-136.

[16]吳成峽，鄧正陽(yáng).農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策演進(jìn)的多源流理論分析——以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為例[J].社會(huì)主義研究，2017（6）：50-56.

[17]于水，丁文.多源流理論視角下宅基地使用權(quán)確權(quán)政策的議程設(shè)置研究——基于江蘇省4市的調(diào)查[J].中國(guó)土地科學(xué)，2016（1）：82-88.

[18]柏必成.改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)住房政策變遷的動(dòng)力分析——以多源流理論為視角[J].公共管理學(xué)報(bào)，2010（4）：76-85.

[19]李玉文，葉勁松.土地產(chǎn)權(quán)變革的訴求：農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)政策的多源流分析[J].湖南工程學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（3）：7-12.

[20]高艷梅，田光明，李景剛.集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)中產(chǎn)權(quán)政策焦點(diǎn)，困境與對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2017（1）：96-101.

[21]趙亞莉，龍開(kāi)勝.資源特性，配置工具與宅基地利益調(diào)整[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2017（10）：18-23.

[22]諶彥輝.大陸六千萬(wàn)農(nóng)民失地線(xiàn)路圖[J].鳳凰周刊，2005（4）：10-14.

[23]杜玫娟.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)研究——基于土地補(bǔ)償款分配糾紛的案例分析[J].福建法學(xué)，2018（1）：11-20.

[24]江曉華.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的司法認(rèn)定——基于372份裁判文書(shū)的整理與研究[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2017（6）：14-27.

[25]江曉華.宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的司法裁判立場(chǎng)研究[J].法律科學(xué)，2017（1）：191-200.

[26]常敏.農(nóng)村集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和歸因分析[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2013（11）：34-45.

[27]譚術(shù)魁.中國(guó)頻繁暴發(fā)征地沖突的原因分析[J].中國(guó)土地科學(xué)，2008（6）：44-50.

[28]劉守英.農(nóng)村宅基地制度的特殊性與出路[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（3）：18-24.

[29]劉守英.中國(guó)土地制度改革：上半程及下半程[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2017（5）：29-56.

[30]龍開(kāi)勝.宅基地使用權(quán)制度改革的現(xiàn)實(shí)邏輯與路徑選擇[J].社會(huì)科學(xué)家，2016（2）：10-15.

[31]姚如青，朱明芬.行政配置與市場(chǎng)配置：基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景之下的宅基地使用權(quán)制度研究[J].中國(guó)土地科學(xué)，2014（6）：10-15.

[32]桂華，賀雪峰.宅基地管理與物權(quán)法的適用限度[J].法學(xué)研究，2014（4）：26-46.

[33]蒲曉磊.修改法律給農(nóng)村新一輪改革增添動(dòng)力[N].法制日?qǐng)?bào)，2017-01-17（10）.

[34]樓明月.義烏農(nóng)村土地制度改革多項(xiàng)成果位列全國(guó)第一[N].金華日?qǐng)?bào)，2018-01-15（01）.

[35]萬(wàn)旋傲，謝耘耕.網(wǎng)絡(luò)輿情傳播對(duì)公共政策的影響研究[J].編輯之友，2015（8）：5-11.

[36]劉同山.資產(chǎn)化與直接處置：農(nóng)民宅基地退出意愿研究[J].經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2016（6）：42-47.

[37]張夢(mèng)琳，舒幫榮.農(nóng)民分化，福利認(rèn)同與宅基地流轉(zhuǎn)意愿[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2017（3）：95-100.

[38]楊帆，盧周來(lái).中國(guó)的“特殊利益集團(tuán)”如何影響地方政府決策——以房地產(chǎn)利益集團(tuán)為例[J].管理世界，2010（6）：65-73.