段瑞群

當(dāng)下，一方面執(zhí)政黨熱切期望法學(xué)界不斷創(chuàng)新發(fā)展中國特色社會主義法治理論；另一方面部分學(xué)術(shù)成果或存在“政治幼稚病”，或以“鸚鵡學(xué)舌”的方式論證執(zhí)政黨政策主張，導(dǎo)致相關(guān)結(jié)論要么脫離國情，要么缺乏學(xué)理貢獻(xiàn)。有論者稱當(dāng)代中國仍然缺乏扎根現(xiàn)實(shí)且在“智識”上“生動”又“強(qiáng)悍”的法學(xué)研究。①蘇力：《努力創(chuàng)造有更多中國經(jīng)驗(yàn)的法學(xué)》，《文史哲》，2019年第2期，第30頁。2導(dǎo)致上述情形的原因是復(fù)雜的，但其中一個基礎(chǔ)性緣由就是法學(xué)界與法律界，特別是與政法界長期缺乏有效信息溝通，或產(chǎn)生隔閡誤解，或?qū)е伦哉f自話。這其中爭議較大的話題之一就是黨委政法委“協(xié)調(diào)案件”，或者以體制內(nèi)的概念表述就是黨委政法委的執(zhí)法監(jiān)督職能。2019年1月13日《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》頒布實(shí)施后，中央政法委正式啟動新一輪“十大課題”調(diào)研，“加強(qiáng)政法系統(tǒng)執(zhí)法監(jiān)督工作研究”被列為重點(diǎn)課題之一，①周斌：《陳一新在全國政法調(diào)研工作視頻會議上強(qiáng)調(diào)，調(diào)查研究應(yīng)常做常新常效》，《法制日報(bào)》，2019年3月1日，第1版。并為制定相關(guān)專門黨內(nèi)法規(guī)或配套規(guī)范積極準(zhǔn)備。

一、“執(zhí)法監(jiān)督”的概念與制度沿革

所謂“執(zhí)法監(jiān)督”，通常是指黨委政法委對政法單位執(zhí)法司法活動開展監(jiān)督工作的概括性稱呼。黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督既包括對政法單位各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)行為的監(jiān)督，也包括對政法單位適用與執(zhí)行法律過程與結(jié)果的監(jiān)督，系黨委“領(lǐng)導(dǎo)”“管理”政法工作的形式，屬于黨內(nèi)監(jiān)督范疇，②邱水平：《黨領(lǐng)導(dǎo)我國法治建設(shè)的歷史進(jìn)程及核心理念》，《法學(xué)雜志》，2013年第12期。具有政治與法治、實(shí)體與程序、宏觀與具體、內(nèi)部與外部統(tǒng)一的特點(diǎn)。③侯效岐：《對黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督的思考》，《甘肅法制報(bào)》，2012年7月30日，第2版。經(jīng)歷短暫取消之后，1990年3月6日，中共中央決定恢復(fù)設(shè)立中央政法委員會。1990年4月2日，中共中央下發(fā)《關(guān)于維護(hù)社會穩(wěn)定加強(qiáng)政法工作的通知》，明確黨委政法委是黨委參謀助手，負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)與協(xié)調(diào)。1994年3月12日，中共中央辦公廳印發(fā)中央政法委機(jī)關(guān)“三定方案”（職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制），明確中央政法委是中央領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門，具有研究有爭議重大疑難案件等職權(quán)。1995年6月，中共中央辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈中共中央政法委員會關(guān)于加強(qiáng)各級黨委政法委員會工作的通知〉的通知》（1995年28號文），明確各級黨委政法委督促推動大案要案查處，協(xié)調(diào)政法單位之間有爭議的重大疑難案件。隨后，各地黨委政法委開始探索執(zhí)法監(jiān)督工作。④李力：《對黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作的思考》，《中共成都市委黨校學(xué)報(bào)》，2006年第2期，第11頁；武建中、馬立斌、孟潤利：《大同政法委強(qiáng)化黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督成效大》，《法制日報(bào)》，2004年11月22日，第3版。1998年4月，中央政法委制定《關(guān)于加強(qiáng)黨委政法委員會執(zhí)法監(jiān)督工作的意見》（1998年8號文），明確案件協(xié)調(diào)是執(zhí)法監(jiān)督的一種形式，“執(zhí)法監(jiān)督”正式成為各級黨委政法委一項(xiàng)重要職能。

1999年，為破解涉訴涉法信訪案件居高不下的問題，中央政法委要求各級黨委政法委加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督工作，開展案件抽查、復(fù)查，督辦查處政法干警重大違法違紀(jì)案件。⑤李亞彪、王蘇寧：《中央政法委要求各地深入推進(jìn)“爭創(chuàng)”活動》，《人民日報(bào)》，1999年8月26日，第3版。2002年，中央政法委召開全國黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作研討會。各地黨委政法委積極推進(jìn)執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范化、制度化。⑥徐雁：《李明朝在全省黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作座談會上強(qiáng)調(diào)，努力加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法監(jiān)督工作》，《云南日報(bào)》，2002年12月5日，第A02版；丁國強(qiáng)、江志浩：《青島政法委加大執(zhí)法監(jiān)督力度，排查重點(diǎn)信訪案件395起查結(jié)381起結(jié)服375起》，《人民法院報(bào)》，2002年12月6日，第4版。為解決實(shí)踐中執(zhí)法監(jiān)督工作隨意性大、可操作性不強(qiáng)、機(jī)構(gòu)保障不完善等不足，2005年，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨對政法工作領(lǐng)導(dǎo)的意見》（2005年15號文），要求各級黨委以及紀(jì)委、政法委明確執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容、程序和方法。地方黨委政法委逐步制定相關(guān)配套制度，開展涉執(zhí)法監(jiān)督主題的集中教育整頓活動。⑦周崇華：《著力破解政法綜治工作重點(diǎn)難點(diǎn)問題--訪寧夏回族自治區(qū)黨委常委、政法委書記蘇德良》，《法制日報(bào)》，2008年6月26日，第1版；孔慧：《全市集中教育整頓活動暨黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作電視電話會議要求，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，促進(jìn)公正執(zhí)法》，《商丘日報(bào)》，2010年11月17日，第A01版。如2007年，江西省贛州市委政法委圍繞源頭監(jiān)督、過程監(jiān)督、效果跟蹤建立了執(zhí)法監(jiān)督規(guī)章制度，并處理了13名政法干警。①李青：《執(zhí)法監(jiān)督是打造高素質(zhì)的重要一環(huán)，與贛州市委政法委書記殷金水對話政法隊(duì)伍建設(shè)》，《法制日報(bào)》，2008年11月3日，第3版。2008年12月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》（2008年19號文）。

2011年，中央政法委召開中央政法委全體會議暨司法體制改革第十次專題匯報(bào)會，明確黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作要實(shí)現(xiàn)“三個有利于”，堅(jiān)持依法、規(guī)范、科學(xué)監(jiān)督。②即“有利于保障黨的路線方針政策在政法機(jī)關(guān)得到貫徹落實(shí)，有利于保障憲法和法律在政法機(jī)關(guān)得到正確實(shí)施，有利于把黨對政法工作的思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處”。為貫徹落實(shí)2005年15號文和2008年19號文，2011年，中央政法委、中紀(jì)委、中組部、最高法院、最高檢察院、公安部、國家安全部、司法部等八部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于黨委政法委員會對政法部門執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定》（2011年34號文）。2011年34號文明確黨委政法委有權(quán)對本級和下級政法單位（包括法院、檢察院、公安、國家安全、司法行政及其監(jiān)獄、矯治等）全部執(zhí)法活動開展監(jiān)督，并明確了執(zhí)法監(jiān)督的原則、職責(zé)和方式、機(jī)構(gòu)和人員、工作紀(jì)律和責(zé)任等。2011年34號文印發(fā)后，中央政法委和各地黨委政法委隨即召開執(zhí)法監(jiān)督工作專題會議，組建專門執(zhí)法監(jiān)督部門，配備專門執(zhí)法監(jiān)督干部。2011年9月，中央政法委明確黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督不是代替政法單位執(zhí)法辦案，重心是整合監(jiān)督資源，解決政法工作中傾向性、普遍性問題。③龍平川：《王樂泉在全國部分?。▍^(qū)、市）縣級黨委政法委建設(shè)座談會上強(qiáng)調(diào)，努力打牢政法綜治維穩(wěn)工作基礎(chǔ)》，《檢察日報(bào)》，2011年9月15日，第1版。2012年2月，中央政法委召開全國黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作會議，推動2011年34號文的貫徹落實(shí)，各地黨委政法委陸續(xù)制定了執(zhí)法監(jiān)督工作實(shí)施細(xì)則。④廖文根：《王樂泉在黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作會議強(qiáng)調(diào)，順應(yīng)群眾期待，規(guī)范執(zhí)法監(jiān)督，促進(jìn)嚴(yán)格公正廉潔文明執(zhí)法》，《人民日報(bào)》，2012年2月14日，第4版。2011年34號文是黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作的首部正式黨內(nèi)法規(guī)，是黨委政法委開展執(zhí)法監(jiān)督現(xiàn)行有效的核心政策依據(jù)，也是中共十八大以來政法領(lǐng)域少有的尚未進(jìn)行修訂或調(diào)整的重要文件。

2013年，十八屆三中全會要求建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。2014年，根據(jù)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，中央政法委不再集中交辦涉法涉訴信訪案件。2013年8月，中央政法委出臺《關(guān)于切實(shí)防止冤假錯案的規(guī)定》，要求各級黨委政法委應(yīng)當(dāng)支持司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，支持政法單位依法獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作，明確“對事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件，不予協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)案件時一般不對案件定性和實(shí)體處理提出具體意見”。2014年1月，“全國政法工作會議”正式更名為“中央政法工作會議”，明確各級黨委要支持政法單位依照憲法法律“獨(dú)立負(fù)責(zé)”“協(xié)調(diào)一致”開展工作，建立健全違反法定程序干預(yù)司法的登記備案通報(bào)制度以及責(zé)任追究制度。⑤《習(xí)近平在中央政法工作會議上強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法公正司法深化改革，促進(jìn)社會公平正義保障人民安居樂業(yè)》，《人民日報(bào)》，2014年1月9日，第1版。2015年3月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳以及中央政法委分別印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》。隨后，中央政法委還連續(xù)通報(bào)了數(shù)起干預(yù)司法、插手案件的違法違紀(jì)典型案例。⑥《中央政法委通報(bào)5起干預(yù)司法、插手案件處理典型案件》，中國長安網(wǎng)（中央政法委門戶網(wǎng)站），http：//www．chinapeace．gov．cn/2015-11/06/content_11279300．htm，訪問時間2019年4月5日；《中央政法委通報(bào)7起干預(yù)司法活動、插手具體案件處理典型案件》，中國長安網(wǎng)（中央政法委門戶網(wǎng)站），http：//www．chinapeace．gov．cn/zixun/2016-02/01/content_11321149．htm，訪問時間2019年4月5日。

近幾年，特別是2014年中央政法工作會以來，關(guān)于黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作的公開報(bào)道或信息并不多，但是這并不意味著此項(xiàng)工作的暫停。例如，2016年，南京市委政法委將“兩學(xué)一做”教育實(shí)踐活動與執(zhí)法監(jiān)督工作結(jié)合，強(qiáng)化黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作職能。①李鐘鳴、陳廣娟：《南京政法委“兩學(xué)一做”提升執(zhí)法監(jiān)督水平》，法制網(wǎng)，http：//www．legaldaily．com．cn/zfzz/content/2016-08/09/content_6755327．htm，訪問時間2019年3月30日。2018年，甘肅省臨夏州委政法委組織了數(shù)個聯(lián)合檢查組，對基層政法單位執(zhí)法司法規(guī)范化建設(shè)開展督查。②《臨夏州委政法委督查東鄉(xiāng)縣執(zhí)法司法規(guī)范化建設(shè)工作》，法制網(wǎng)，http：//js．legaldaily．com．cn/content/2018-07/24/content_7600781．htm?node=32260，訪問時間2019年3月30日。同年，甘肅省酒泉市金塔縣委政法委對該縣法院17個方面工作開展執(zhí)法監(jiān)督。③《酒泉市金塔縣委政法委督查組在縣法院開展執(zhí)法監(jiān)督檢查》，法制網(wǎng)，http：//yn．legaldaily．com．cn/content/2018-08/02/content_7608661．htm?node=37232，訪問時間2019年3月30日。部分縣委政法委也在積極推進(jìn)執(zhí)法監(jiān)督工作。④《（米脂縣）2016年全縣黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作要點(diǎn)》，米脂政法網(wǎng)，http：//www．mzzf．gov．cn/zfjd/312．html，訪問時間2017年11月12日。一方面，各級黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督部門或者扮演著本地區(qū)政法單位各項(xiàng)改革的組織者、協(xié)調(diào)者角色，或者相當(dāng)部分時間精力在推動落實(shí)重大專項(xiàng)工作。例如，云南省委政法委不僅牽頭抓總推進(jìn)法檢改革，也在積極推動解決執(zhí)行難問題。⑤葛曉陽：《云南各級黨委政府協(xié)力推進(jìn)司法改革，支持保障有力，司改蹄疾步穩(wěn)》，《法制日報(bào)》，2016年7月16日，第1版；茶瑩、楊帆：《發(fā)揮統(tǒng)攬全局協(xié)調(diào)各方的職能作用，云南省委政法委推動法院基本解決執(zhí)行難》，《人民法院報(bào)》，2016年8月14日，第1版。另一方面，各級政法委執(zhí)法監(jiān)督職能的集中于協(xié)調(diào)督辦影響國家安全和社會穩(wěn)定的重大敏感案事件，特別是涉眾性經(jīng)濟(jì)違法犯罪案件、網(wǎng)絡(luò)新型集資詐騙等方面。2018年，中共十九屆三中全會作出深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重大決定。目前，在大幅度壓縮機(jī)構(gòu)與編制前提下，自中央政法委到各地黨委政法委機(jī)關(guān)“三定”方案依然保留或新設(shè)了“執(zhí)法監(jiān)督”專門部門，預(yù)示著黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督職能不僅沒有削弱，反而為推進(jìn)更加規(guī)范科學(xué)的執(zhí)法監(jiān)督工作預(yù)留了機(jī)構(gòu)與人員空間。

二、“執(zhí)法監(jiān)督”的運(yùn)行與功能發(fā)揮

黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督作為黨內(nèi)監(jiān)督的一種形式，在補(bǔ)救和填充執(zhí)法司法活動、預(yù)防懲處執(zhí)法司法腐敗、推動執(zhí)法司法公正以及防范化解社會矛盾等方面具有權(quán)威性、系統(tǒng)性、實(shí)效性等優(yōu)勢。⑥陸海平：《新形勢下加強(qiáng)地方黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督職能的思考--學(xué)習(xí)黨的十八屆四中全會精神的個人體會》，《廣西法治日報(bào)》，2014年11月27日，第A02版；王中靈、閆建軍、虞幼敏：《政法工作如何走出“塔西佗陷阱”--關(guān)于黨委政法委加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督工作的思考》，《公安學(xué)刊--浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第6期。特別是，近年來各級黨委政法委依托執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制在推進(jìn)執(zhí)法司法權(quán)力監(jiān)督、化解涉法涉訴信訪案件、解決“執(zhí)法難”、推進(jìn)執(zhí)法司法規(guī)范化等方面取得了不少成績。根據(jù)2011年34號文規(guī)定和各地實(shí)踐，執(zhí)法監(jiān)督主要有以下幾種類型。

（一）執(zhí)法檢查執(zhí)法檢查，是指黨委政法委定期或臨時自行組織或組織政法單位和相關(guān)單位成立聯(lián)合檢查組，或直接派員參加政法單位和有關(guān)單位成立的聯(lián)合調(diào)查組，對政法單位執(zhí)法司法工作中存在的突出問題，特別是人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題開展執(zhí)法檢查，并督促政法單位整改的監(jiān)督方式。執(zhí)法檢查的重點(diǎn)包括：第一，政法單位貫徹落實(shí)法律法規(guī)政策和上級決策部署情況；第二，政法單位及其干警在執(zhí)法的理念、行為、作風(fēng)、公信力等方面存在的突出問題；第三，人民群眾對政法單位及其領(lǐng)導(dǎo)班子、政法干警意見建議、投訴舉報(bào)等。例如，2012年山西省委政法委曾對超期羈押、涉案人員非正常死亡、非法插手經(jīng)濟(jì)糾紛三類突出問題開展執(zhí)法大檢查。①左燕東：《我省出臺黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督實(shí)施細(xì)則》，《山西日報(bào)》，2012年6月13日，第A02版。中央和省級黨委政法委可以以執(zhí)法巡查的方式開展執(zhí)法檢查，即對本級政法單位、下級某政法單位或某地區(qū)政法單位執(zhí)法司法工作的巡查。其他黨委政法委可以綜合運(yùn)用明察暗訪、社會調(diào)查、核查案卷、開展談話等方式開展執(zhí)法檢查，也可以選聘其他人員參與檢查活動。例如，江蘇南通市委政法委曾聘請過“政法隊(duì)伍執(zhí)法督察員”。②袁曉婕、葛重兵：《強(qiáng)化黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督，我市表彰首批“公正司法示范點(diǎn)”》，《南通日報(bào)》，2012年9月16日，第A01版。

（二）案件督辦案件督辦，是指黨委政法委對上級交辦的“重大”“復(fù)雜”“疑難”案件（主要是上級黨委、上級黨委政法委、本地黨委交辦），本級或下級提請督辦的涉及國家安全和社會穩(wěn)定重大案件（主要是本級政法單位黨組黨委，本級其他黨政單位黨組黨委、下級黨委政法委提請），已造成重大影響的涉法涉訴信訪案件，可能存在重大問題或涉嫌違法犯罪的重大案件等，進(jìn)行轉(zhuǎn)辦、交辦、核查、督辦的監(jiān)督方式。案件督辦對于黨委政法委的工作水平要求很高，既要避免“越位”干預(yù)政法單位正常執(zhí)法司法，也要防止“缺位”放任執(zhí)法司法公信力受損。為此，2011年34號文要求建立立項(xiàng)審批、專人負(fù)責(zé)、通報(bào)報(bào)告、存檔備查、責(zé)任倒查等配套制度。同時，部分黨委政法委在實(shí)踐中嘗試建立了“負(fù)面清單”。例如，青海省委政法委對未按程序批轉(zhuǎn)的案件、未按程序提請督辦的案件、越級提請督辦的案件、政法部門內(nèi)部存在意見分歧的案件、涉及已有定論歷史遺留問題的案件、黨委政法委員會認(rèn)為不需要督辦的其他案件等明確不予督辦。③《青海省委政法委等八部門制定黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作實(shí)施細(xì)則》，中國長安網(wǎng)（中央政法委門戶網(wǎng)站），http：//www．chinapeace．gov．cn/2013-01/05/content_6256436．htm，訪問時間2017年11月12日。在實(shí)踐中，案件督辦通常是涉法涉訴信訪案件。例如，2015年，云南省昭通市委政法委執(zhí)法監(jiān)督室到昭陽區(qū)就一訴求人上訪離婚案不立案問題開展執(zhí)法監(jiān)督，要求昭陽區(qū)法院對符合相關(guān)法律規(guī)定條件的案件要依法并按照法定程序給予受理。④《昭通政法委深入一線開展執(zhí)法監(jiān)督》，永善長安網(wǎng)，http：//ys．ztzfw．gov．cn/zfjd/07067495254918781379，訪問時間2017年11月12日。鑒于涉法涉訴信訪已改革，中央和各級黨委政法委不再集中交辦涉法涉訴信訪案件，相關(guān)督辦數(shù)量大幅度減少。

（三）案件及相關(guān)政策法律問題協(xié)調(diào)案件協(xié)調(diào)，是指黨委政法委為統(tǒng)一政法單位在辦理重大、敏感、復(fù)雜、疑難案件中的執(zhí)法思想，明確辦案原則或方向，確保法律效果、社會效果和政治效果，而對案件處理及相關(guān)司法政策、法律問題開展的協(xié)調(diào)工作。對比“案件督辦”，“案件協(xié)調(diào)”不僅包括“重大”“復(fù)雜”和“疑難”案件，還包括“敏感”案件，但這并不意味著“案件協(xié)調(diào)”的范圍更大。該制度設(shè)計(jì)初衷是協(xié)調(diào)涉及國家安全和社會穩(wěn)定的大要案以及“條塊”關(guān)系中的政策法律問題，即：第一，上級、本級和下級黨委、黨委政法委、政法單位的交辦和提請的涉及國家安全和社會穩(wěn)定的大要案；第二，政法部門之間（“條”與“條”）、不同地區(qū)黨委政法委或政法單位之間（“塊”與“塊”）、下級黨委政法委與上級政法單位之間（“塊”與“條”）圍繞相關(guān)案件政策法律問題存在重大分歧或爭議，自行協(xié)商無法解決的情形。所謂相關(guān)政策法律問題協(xié)調(diào)，主要是指中央和省級黨委政法委針對實(shí)踐中除應(yīng)由立法、司法解釋等法律規(guī)范作出的規(guī)定事項(xiàng)之外的政策適用、機(jī)制銜接等出臺指導(dǎo)性文件或規(guī)定。例如，天津市委政法委就曾組織制定涉及減刑、假釋、社區(qū)矯正以及政法干警執(zhí)法規(guī)范化的規(guī)范文件。①王志栩：《細(xì)化職責(zé)，健全制度，完善程序，本市黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作走在全國前列》，《天津政法報(bào)》，2012年7月13日，第1版。再例如，2019年4月，中央政法委牽頭組織的“全國掃黑辦”統(tǒng)籌中央政法單位研究制定了涉及“掃黑除惡”的相關(guān)司法解釋。②周斌：《全國掃黑辦首次舉行新聞發(fā)布會，發(fā)布“兩高”“兩部”關(guān)于辦理“套路貸”“軟暴力”刑事案件等4個意見》，《法制日報(bào)》，2019年4月10日，第1版。

有學(xué)者曾指出“案件督辦”主要是對相關(guān)案件辦理過程的監(jiān)督和督促，“案件協(xié)調(diào)”則是對案件辦理的“直接干預(yù)”，前者在提升辦案質(zhì)量和效率，防止政法單位之間推諉扯皮，及時依法正確處理案件等方面有大量成功范例，③殷嘯虎：《黨委政法委在我國政法關(guān)系中的功能審視》，《法學(xué)》，2012年第6期。后者則在理論界和實(shí)務(wù)界存在較大爭議?！鞍讣f(xié)調(diào)”原則上不對相關(guān)案件定性，不對案件法律程序和實(shí)體處理明確意見，不替代政法單位依法履行職權(quán)。但是，在案件協(xié)調(diào)過程中，不可避免將涉及案件事實(shí)、法律適用、實(shí)體裁決等事項(xiàng)，部分黨委政法委還直接列席審委會、檢委會。④周崇華：《確保日常執(zhí)法監(jiān)督不流于形式，寧夏建立新機(jī)制：政法委列席審委會檢委會，旁聽重大疑難案件》，《法制日報(bào)》，2007年1月17日，第2版。特別是，以政法專題會、黨委政法委員會會議、黨政聯(lián)席會等形式形成的會議紀(jì)要，定性為黨內(nèi)文件，既不能公開，又不能作為司法裁決援引依據(jù)，卻又要在實(shí)踐中嚴(yán)格遵守。例如，湖南省懷化市委政法委為開展“嚴(yán)打整治斗爭”，就通過重大疑難案件聯(lián)席會議，要求各政法單位“頂格處理”，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)、準(zhǔn)、狠”。⑤李鐵巖：《論黨委對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督》，《湖南公安高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》，2010年第5期。這導(dǎo)致了“冤假錯案”往往被歸責(zé)于黨委政法委，⑥劉濤：《“政法冤案”的政治背景闡釋》，《環(huán)球法律評論》，2012年第3期?；虮环Q為政法體制的“副產(chǎn)品”，或被稱為“政策治國”的潛規(guī)則。⑦嚴(yán)勵：《地方政法委“冤案協(xié)調(diào)會”的潛規(guī)則應(yīng)該予以廢除》，《法學(xué)》，2010年第6期。例如，佘祥林案、趙作海案、劉少斌案等重大冤假錯案中就存在著黨委政法委案件協(xié)調(diào)的身影。⑧鄒堅(jiān)貞：《政法委組織“聯(lián)合辦案”引發(fā)的錯案及其平反--劉少斌案始末》，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，2015年第13期。吊詭的是，當(dāng)代中國的政法體制下，案件協(xié)調(diào)又似乎可不缺少，以至于重大冤假錯案糾錯亦是黨委政法委推動。⑨《浙江政法委介入張氏叔侄錯案“女神探”面臨調(diào)查》，中國長安網(wǎng)（中央政法委門戶網(wǎng)站），http：//www．chinapeace．gov．cn/2013-04/10/content_7265088．htm，訪問時間2019年4月7日；婁繭、邢鍔、飛躍：《少女遭強(qiáng)暴，刑警卻作倀--99湖南省政法委1號督辦案件透視》，《檢察風(fēng)云》，1999年第5期。

（四）案件評查案件評查，起源于對涉法涉訴信訪案件的處理，并逐漸成為黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督的一項(xiàng)重要機(jī)制。案件評查的案件主要是可能存在執(zhí)法問題、群眾反映強(qiáng)烈、有重大社會影響的且法律程序已終結(jié)的案件，主要通過調(diào)閱案卷、調(diào)查走訪、座談交流等方式對案件的事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采用、法律適用、法律程序、文書質(zhì)量、司法作風(fēng)、黨風(fēng)廉政、執(zhí)法效果等方面得出評查結(jié)論。概述之，評查案件的選擇主要關(guān)注“熱點(diǎn)”（群眾和社會關(guān)注）、“難點(diǎn)”（結(jié)案不息訪、非正常訪、越級訪、重復(fù)訪）和“重點(diǎn)”（上級或領(lǐng)導(dǎo)批辦）案件。⑩左燕東：《我省出臺黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督實(shí)施細(xì)則》，《山西日報(bào)》，2012年6月13日，第A02版。

從各地實(shí)踐來看，黨委政法委往往以年為單位，組織統(tǒng)一評查、政法單位評查、指定檢察機(jī)關(guān)評查等。例如，河南省委政法委建立了“政法委組織領(lǐng)導(dǎo)、評查組嚴(yán)格評查、有關(guān)部門落實(shí)整改、警示教育擴(kuò)大成果”評查機(jī)制。①李新民：《案件評查是加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督的有效機(jī)制》，《法制日報(bào)》，2009年9月20日，第3版。安徽省委政法委每年組織開展一次執(zhí)法質(zhì)量評查活動，在政法單位自行考評的基礎(chǔ)上，開展交叉評查和重點(diǎn)案件抽查。②李光明：《朱勇：對上訪疑難案件黨委應(yīng)組織評查》，《法制日報(bào)》，2010年9月28日，第3版。組織政法單位評查或指定檢察機(jī)關(guān)評查的案件具有一定的部門特性，且往往圍繞相關(guān)執(zhí)法司法權(quán)力運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。③彭旺勤、劉繼剛：《淺議正寧縣委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作》，法制網(wǎng)，http：//gs．legaldaily．com．cn/content/2014-04/18/content_5463098．htm，訪問時間2019年3月31日。案件評查結(jié)果在一定范圍內(nèi)通報(bào)，督促相關(guān)責(zé)任單位或部門整改，并作為領(lǐng)導(dǎo)干部和政法干警考核獎懲重要依據(jù)。如發(fā)現(xiàn)涉嫌違紀(jì)違法犯罪的線索，則移交相關(guān)部門處理。

（五）重大執(zhí)法活動和事項(xiàng)的報(bào)告?zhèn)浒钢卮髨?zhí)法活動和事項(xiàng)的報(bào)告?zhèn)浒钢贫?，是黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督職能的基礎(chǔ)性機(jī)制，即政法單位對于有重大影響的案件、影響公正廉潔執(zhí)法的突出問題和重大違法違紀(jì)案件，制定出臺重要執(zhí)法辦案規(guī)范性文件，推行重大執(zhí)法改革，開展專項(xiàng)執(zhí)法活動或執(zhí)法檢查以及專項(xiàng)治理等情形時，要在規(guī)定期限內(nèi)向黨委政法委報(bào)告或備案。報(bào)告?zhèn)浒钢贫仁钦埵緢?bào)告制度在執(zhí)法監(jiān)督工作領(lǐng)域中的具體適用。2017年中共中央出臺《政法機(jī)關(guān)黨組織向黨委請示報(bào)告重大事項(xiàng)規(guī)定》；④錦州長安網(wǎng)：《錦州政法系統(tǒng)集中學(xué)習(xí)貫徹〈政法機(jī)關(guān)黨組織向黨委請示報(bào)告重大事項(xiàng)規(guī)定〉》，http://www．jzpa．cn/html/content_13882．htm；上海金山區(qū)政法綜治網(wǎng)：《區(qū)司法局黨委組織學(xué)習(xí) 〈政法機(jī)關(guān)黨組織向黨委請示報(bào)告重大事項(xiàng)規(guī)定〉》，http://www．shzgh．org/node2/jinshan/node2654/node2657/u1ai1198875．html等政法系統(tǒng)官方網(wǎng)址，訪問時間2019年1月14日。2019年初，中共中央分別印發(fā)《政法工作條例》和《重大事項(xiàng)請示報(bào)告條例》。⑤《中共中央印發(fā)〈中國共產(chǎn)黨政法工作條例〉》，《人民日報(bào)》，2019年1月19日，第2版；參見《中共中央印發(fā)〈中國共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請示報(bào)告條例〉》，《人民日報(bào)》，2019年3月1日，第2版；《加強(qiáng)請示報(bào)告工作保證全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和行動一致--中央辦公廳負(fù)責(zé)人就〈中國共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請示報(bào)告條例〉答記者問》，《人民日報(bào)》，2019年3月1日，第2版。此外，其他已制定出臺的多部黨內(nèi)法規(guī)也涉及請示報(bào)告規(guī)定。⑥例如，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)條例（試行）》《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》等。參見中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，學(xué)習(xí)出版社2018年版，第79～80頁。在中共黨內(nèi)的話語體系中“請示”與“報(bào)告”的核心區(qū)別在于重大事項(xiàng)的決定權(quán)，即“事前要請示”，相關(guān)事項(xiàng)必須經(jīng)由上級黨組織批準(zhǔn)后方可實(shí)施；“事后要報(bào)告”，相關(guān)事項(xiàng)僅需事后報(bào)告上級黨組織備案審查即可，無須先行請求批準(zhǔn)或授權(quán)。目前，2011年34號文規(guī)定的“重大執(zhí)法活動和事項(xiàng)的報(bào)告?zhèn)浒浮敝贫戎饕载瀼貓?zhí)行上述黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的請示報(bào)告制度為準(zhǔn)。

（六）執(zhí)法監(jiān)督的結(jié)果運(yùn)用鑒于黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督系黨內(nèi)監(jiān)督，執(zhí)法監(jiān)督工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性主要也是通過黨內(nèi)相關(guān)機(jī)制實(shí)現(xiàn)。第一，政法單位黨組（黨委）具有貫徹黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作意見的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；黨員干警具有執(zhí)行黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作的黨員義務(wù)。第二，對于拒絕或阻礙黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作的政法單位、領(lǐng)導(dǎo)干部、政法干警，黨委政法委可以綜合運(yùn)用通報(bào)批評，納入執(zhí)法檔案，提請黨委以及黨委組織部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門予以組織調(diào)整或紀(jì)律處分，抄送上級政法單位等方式予以督促。第三，黨委政法委在執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)線索或情況，主要移交或協(xié)助紀(jì)檢監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)依規(guī)依法處理。

三、“執(zhí)法監(jiān)督”的淵源與權(quán)力屬性

黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督的歷史傳統(tǒng)來源于黨委審批案件制度，①方壽生、倪俊剛：《黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督問題研究》，湖北法學(xué)會官方網(wǎng)站，ht t p：//w w w．hbf x h．com/ShowArticle_535_1．a(chǎn)spx，訪問時間2017年11月13日。而案件審批制度則是黨內(nèi)請示報(bào)告制度的體現(xiàn)形式。早在1948年，中共中央就密集出臺請示報(bào)告相關(guān)文件，強(qiáng)化“一元化領(lǐng)導(dǎo)”。1948年1月7日，中共中央制定《關(guān)于建立報(bào)告制度》，要求各中央局和分局定期向中共中央、中央主席作綜合性報(bào)告。②《毛澤東選集（第四卷）》，人民出版社，1991年，第1264頁。期間，又作出了若干補(bǔ)充指示或規(guī)定，細(xì)化請示或報(bào)告注意事項(xiàng)。9月，中共中央印發(fā)《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及前委會向中央請示報(bào)告制度的決議》，較為全面地建立了黨內(nèi)請示報(bào)告制度。③《中共中央關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及前委會向中央請示報(bào)告制度的決議（一九四八年九月中共中央政治局會議通過）》，載中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編（1921～1949）（第二十五冊）》，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第520～529頁。

新中國成立后，1953年，由于出現(xiàn)“修正稅制”事件，④姜義華：《論五十年代黨對國家領(lǐng)導(dǎo)方式的演變》，《開放時代》，1998年第2期。中共中央作出《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》，要求中央人民政府工作中涉及的一切主要的和重要的方針、政策、計(jì)劃和重大事項(xiàng)，都必須事先請示中共中央，并經(jīng)過中央討論和決定或批準(zhǔn)以后，才可以執(zhí)行，⑤中共中央文獻(xiàn)研究室編：《建國以來重要文獻(xiàn)選編（第4編）》，中央文獻(xiàn)出版社，1995年，第67～70頁。并逐步形成各級黨委“分口”領(lǐng)導(dǎo)政府工作體制。1953年3月14日，彭真向毛澤東及中共中央建議縣級及以上各級黨委應(yīng)明確一名黨委常委負(fù)責(zé)司法工作，各級司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守請示報(bào)告制度。4月7日，中共中央批示原則同意，并轉(zhuǎn)發(fā)全國各級黨委要求參照執(zhí)行。⑥彭真：《加強(qiáng)司法工作（一九五三年三月十四日）》，載中共中央文獻(xiàn)編輯委員會編：《彭真文選》，人民出版社，1991年，第239頁。但是，隨著形勢變化，特別是受到“極左”錯誤思潮影響，各級黨委除統(tǒng)管黨員干部、黨的方針政策的執(zhí)行、黨的思想政治工作外，還直接管生產(chǎn)、管業(yè)務(wù)，逐步以黨委取代政府機(jī)構(gòu)的職能，出現(xiàn)了“某種程度上的倒退”，⑦封麗霞：《政黨、國家與法治--改革開放30年中國法治發(fā)展透視》，人民出版社，2008年，第190～191頁。導(dǎo)致權(quán)力過分集中，成為新中國政治建設(shè)和發(fā)展過程中的一次慘痛教訓(xùn)。⑧段凡：《權(quán)力和權(quán)利：共置與構(gòu)建》，人民出版社，2016年，第81頁。十一屆三中全會后，作為上級黨組織領(lǐng)導(dǎo)下級黨組織開展工作的請示報(bào)告制度也逐漸恢復(fù)和健全。1979年復(fù)出后重新分管政法工作的彭真明確提出黨委不再審批案件，并且要領(lǐng)導(dǎo)和支持法檢獨(dú)立行使職權(quán)。⑨彭真：《在全國檢察工作座談會、全國高級人民法院和軍事法院院長會議、第三次全國預(yù)審工作會議上的講話（一九七九年七月二十七日）》，彭真：《論新中國的政法工作》，中央文獻(xiàn)出版社，1992年，第178～179頁。同年，9月9日，中共中央發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》（1979年64號文件），正式“取消各級黨委審批案件的制度”，明確黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)。自1982年十二大通過的新黨章，到2012年十八大修改通過的黨章，均對下級黨組織向上級黨組織請示報(bào)告工作作出了明確規(guī)定。

需要指出的是，黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督與黨委審批案件制度并非同一概念，無論是機(jī)制設(shè)計(jì)還是制度實(shí)踐均存在重大差異。通常認(rèn)為，黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督權(quán)力淵源系中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)。①李新民：《關(guān)于黨委加強(qiáng)對政法工作領(lǐng)導(dǎo)的幾點(diǎn)思考》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2008年第17期。但是，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是否當(dāng)然派生出監(jiān)督權(quán)，黨委對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是否必然賦予了黨委政法委的執(zhí)法監(jiān)督職權(quán)，《憲法》文本的相關(guān)表述，特別是審判權(quán)獨(dú)立行使的規(guī)定，是否與黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督權(quán)存在沖突。上述問題，似乎理論上并未闡述清晰，現(xiàn)實(shí)中爭議頗多，甚至觀點(diǎn)尖銳對立。②肖來青：《評否定加強(qiáng)黨委執(zhí)法監(jiān)督的一些言論》，《紅旗文稿》，2004年11期；周永坤：《論黨委政法委員會之改革》，《法學(xué)》，2012年第5期。在憲法學(xué)意義上，“執(zhí)政黨”的概念與“反對黨”相對應(yīng)，主要是指西方議會制下各政黨通過競選獲得多數(shù)席而執(zhí)掌國家行政權(quán)并主導(dǎo)議會立法的政黨，反之則被稱為“反對黨”。作為人民民主專政的社會主義國家，當(dāng)代中國并不存在普通政黨，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派主要形成了“領(lǐng)導(dǎo)黨”與“合作黨”“執(zhí)政黨”與“參政黨”兩對關(guān)系，并據(jù)此中國共產(chǎn)黨的全部活動又可以區(qū)分為“領(lǐng)導(dǎo)行為”和“執(zhí)政行為”。③蔣勁松：《政黨的國法治理》，《法學(xué)》，2016年第1期?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”主要是指中國共產(chǎn)黨引導(dǎo)、組織、帶領(lǐng)人民群眾和其他追隨者為實(shí)現(xiàn)其價值觀念、路線、政策而共同奮斗的活動；“黨的執(zhí)政”主要是指中國共產(chǎn)黨黨員合法地進(jìn)入和掌控國家職能權(quán)力機(jī)構(gòu)，以國家代表的名義行使國家權(quán)力、貫徹黨的治國主張、處理全國的政治經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)、謀求和實(shí)現(xiàn)全國人民的利益的活動，二者在主體、對象、途徑、手段、法律效力、處理事務(wù)以及權(quán)能、來源、范圍等方面存在差異，④張恒山：《中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的觀念基礎(chǔ)》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2015年第3期；郭道暉：《治黨：固守陳規(guī)還是與時俱進(jìn)--從革命黨到執(zhí)政黨、領(lǐng)導(dǎo)黨的歷史轉(zhuǎn)變》，《法學(xué)》，2002年第7期。從建成“法治中國”的角度來講，區(qū)分黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式，不僅是實(shí)現(xiàn)黨的基本執(zhí)政方式轉(zhuǎn)向依法執(zhí)政的關(guān)鍵所在，⑤張恒山：《依法執(zhí)政：中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方式研究》，法律出版社，2012年，第129頁。也是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然路徑。

但是，從建設(shè)“法治中國”的角度來講，執(zhí)政權(quán)既不宜從領(lǐng)導(dǎo)權(quán)中割裂出來，也不應(yīng)成為替代領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的概念。畢竟，客觀上中國共產(chǎn)黨身兼領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨雙重身份。有學(xué)者指出，領(lǐng)導(dǎo)黨要監(jiān)督執(zhí)政黨，無疑就需要一種無私的自我革新精神。⑥蔣清華：《黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)之辨--“執(zhí)政權(quán)”之歧義和誤用》，《政治與法律》，2016年第8期。這與近年來中共中央提倡的保持“斗爭精神”，一以貫之進(jìn)行黨的“自我革命”等相關(guān)論述相契合。⑦《習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，提高防控能力著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展社會大局穩(wěn)定》，《人民日報(bào)》，2019年1月22日，第1版；《習(xí)近平在學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神研討班開班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，以時不我待只爭朝夕的精神投入工作，開創(chuàng)新時代中國特色社會主義事業(yè)新局面》，《人民日報(bào)》，2018年1月6日，第1版。鑒于當(dāng)今我國是“憲法+黨章”的復(fù)合憲制，有學(xué)者提出中國共產(chǎn)黨是主權(quán)之政治代表，而人大則是主權(quán)之法律代表的“人民主權(quán)雙重代表制”的解釋，主張中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在一定范圍內(nèi)應(yīng)視為一種憲法權(quán)力，并推導(dǎo)出黨的組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必然包括執(zhí)政監(jiān)督權(quán)。⑧陳云良、蔣清華：《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)法理分析論綱》，《法制與社會發(fā)展》，2015年第3期。例如，2006年4月，時任中央政法委書記的羅干曾把黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)概況為包括“執(zhí)法監(jiān)督”在內(nèi)的七個方面。⑨羅干:《深入開展社會主義法治理念教育切實(shí)加強(qiáng)政法隊(duì)伍思想政治建設(shè)》，載《羅干談?wù)ňC治工作》，中國長安出版社，2015年，第271頁。因此，在堅(jiān)持黨對政法工作“政治”“思想”“組織”領(lǐng)導(dǎo)，而非“業(yè)務(wù)”的前提下，理論上講黨委政法委的執(zhí)法監(jiān)督職能與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受“行政機(jī)關(guān)”“社會團(tuán)體”和“個人”干涉的憲法規(guī)范并不沖突，反而是其保障機(jī)制之一。特別是，關(guān)于“干涉”“干預(yù)”司法審判，執(zhí)政黨無論是從制度建構(gòu)，還是政策宣教角度均給予了否定性評價；但是“監(jiān)督”“制約”執(zhí)法司法卻是執(zhí)政黨始終追求的良法善治。

權(quán)力本身具有決斷屬性，不受制約的決斷權(quán)通常就是專斷權(quán)或?qū)M權(quán)。中國共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)和改革的實(shí)踐中，借助倫理決斷權(quán)獲得了廣大黨員干部猶如道德家倡導(dǎo)德性時的那種心悅誠服的自愿服從；通過實(shí)現(xiàn)人民權(quán)力向國家權(quán)力的轉(zhuǎn)化，既獲得了合法性保障，也受到了轉(zhuǎn)化形式的制約。①賀海仁：《論中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)法治化》，《河北法學(xué)》，2016年第4期。概述之，中國共產(chǎn)黨通過將黨的政策主張轉(zhuǎn)化為憲法法律，上升為國家意志，實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)到執(zhí)政權(quán)轉(zhuǎn)化，但同時自身也必然要在憲法法律內(nèi)活動。如何避免黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督制度成為“黨委批案”的變異，如何避免地方黨委，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部假借請示報(bào)告之名，行干預(yù)司法審判之實(shí)，值得特別警惕。曾有學(xué)者深刻地指出，中國地方治理存在著權(quán)力變異、權(quán)錢勾連、權(quán)力尋租等畸變趨向，特別是作為“一把手”的地方黨委書記常難以將個人權(quán)力欲求、利益謀取與組織利益、組織權(quán)力有效區(qū)分，甚至陷入前者僭越后者的窘境。②任劍濤：《黨權(quán)、異地任職與中央控制》，《江蘇社會科學(xué)》，2010年第6期。近年來，政法系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是黨委政法委“一把手”嚴(yán)重違法亂紀(jì)，插手干預(yù)執(zhí)法司法，甚至包庇縱容“黑惡勢力”的案例屢見報(bào)端。③劉冬梅：《權(quán)力不是任性的理由--黑龍江省齊齊哈爾市委政法委原副書記夏繼明嚴(yán)重違紀(jì)違法案剖析》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》，2019年4月3日第7版；《深圳市委原常委、副書記、政法委書記李華楠被開除黨籍和公職》，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站，http://www．ccdi．gov．cn/scdc/sggb/djcf/201904/t20190410_192027．html，訪問時間2019年4月13日；《深挖徹查“官傘”“警傘”“庸傘”天津集中通報(bào)17起充當(dāng)黑惡勢力“保護(hù)傘”典型案例》，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站，http://www．ccdi．gov．cn/yaowen/201904/t20190412_192188．html，訪問時間2019年4月13日。

此外，黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐也暴露出很多不足與缺陷，主要包括：第一，職責(zé)定位不準(zhǔn)、監(jiān)督依據(jù)不足。目前，除了黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督外，在黨和國家監(jiān)督體系中還存在著多主體多形式的監(jiān)督模式，彼此之間的職權(quán)分工、邊界界定往往并不清晰，導(dǎo)致或多頭管理、各自為政，或選擇性監(jiān)督、消極性監(jiān)督。此外，黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督的依據(jù)嚴(yán)重依賴黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件和工作慣例，相關(guān)工作程序、工作模式、工作方法、法律文書等缺乏規(guī)范性、操作性，甚至存在與法律法規(guī)抵觸等情形，導(dǎo)致部分黨委政法委的執(zhí)法監(jiān)督工作或疲于應(yīng)付或處于停滯狀態(tài)。④張?jiān)牢模骸缎聲r期黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型思考》，湖北省人民政府門戶網(wǎng)站，http：//www．hubei．gov．cn/ctfz/201604/t20160408_816491．shtml，訪問時間2017年11月12日。第二，監(jiān)督失范偶有、權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)較大。實(shí)踐中，執(zhí)法監(jiān)督案件大多數(shù)源自于上級黨委或本級黨委等部門領(lǐng)導(dǎo)批示或相關(guān)群眾來信來訪，部分是通過開展專項(xiàng)性活動獲得，特別是“個案監(jiān)督，沒有領(lǐng)導(dǎo)批示，監(jiān)督就很難奏效”現(xiàn)象較為普遍。⑤吳外信、張勇亮：《加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督工作，完善基層黨委政法委工作職能》，《鄂爾多斯日報(bào)》，2008年6月2日，第3版。這導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)干部利用黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制插手個案，“寫條子”“定調(diào)子”，甚至干預(yù)政法單位依法獨(dú)立辦案。⑥李啟佑：《淺談黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督的工作程序》，《清江論壇》，2007年第1期。第三，監(jiān)督質(zhì)效不佳、負(fù)面作用凸顯。囿于主客觀原因，部分地區(qū)的黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督質(zhì)效差強(qiáng)人意。⑦陸海平：《新形勢下加強(qiáng)地方黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督職能的思考--學(xué)習(xí)黨的十八屆四中全會精神的個人體會》，《廣西法治日報(bào)》，2014年11月27日，第A02版。黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督重點(diǎn)本應(yīng)當(dāng)是政法單位在執(zhí)法辦案中帶有普遍性、傾向性或突出性的問題，個案監(jiān)督不宜也不應(yīng)是執(zhí)法監(jiān)督的全部，但事實(shí)上各地個案監(jiān)督數(shù)量不斷增加，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)不足。①虞文高：《新時期加強(qiáng)和改進(jìn)黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作相關(guān)問題研究》，四川長安網(wǎng)，http：//www．sichuanpeace．org．cn/system/20150211/000116986．html，訪問時間2017年11月12日。第四，機(jī)構(gòu)建設(shè)不足、人員素能不強(qiáng)。實(shí)踐中，地方黨委政法委往往扮演著多重議事協(xié)調(diào)職能，機(jī)構(gòu)掛牌多、維穩(wěn)任務(wù)重、工作壓力大、機(jī)構(gòu)編制少、人員素質(zhì)不強(qiáng)等情況普遍存在，甚至部分基層黨委政法委成為干部“退居二線”的過渡部門。黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督職能對干部的綜合素質(zhì)要求極高，特別是相關(guān)執(zhí)法司法審判業(yè)務(wù)具有較強(qiáng)的專業(yè)屬性，如相關(guān)從事執(zhí)法監(jiān)督的人員缺乏相關(guān)職業(yè)訓(xùn)練與閱歷，將必然導(dǎo)致“外行監(jiān)督內(nèi)行”，要么“監(jiān)督不能”，要么“亂監(jiān)督”。另外，法官檢察官員額制的改革又客觀上造成黨委政法委機(jī)關(guān)人員補(bǔ)充不足，執(zhí)法監(jiān)督工作面臨著尷尬境況。

四、“執(zhí)法監(jiān)督”的法治化功能再造

當(dāng)前，“法治中國”建設(shè)重點(diǎn)已從“司法改革”進(jìn)入“政法改革”新階段，將推動政法領(lǐng)域整體性、系統(tǒng)性、重構(gòu)性變革。②新華社：《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會第六次會議，強(qiáng)調(diào)對標(biāo)重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革繼續(xù)啃硬骨頭確保干一件成一件，李克強(qiáng)王滬寧出席》，《人民日報(bào)》，2019年1月24日，第1版；陳一新：《勇攀新時代政法領(lǐng)域全面深化改革新高峰》，《人民日報(bào)》，2019年1月24日，第9版。全面深化政法領(lǐng)域改革，既要發(fā)揮黨委政法委職能作用，也要優(yōu)化改革其職責(zé)任務(wù)。2014年中央政法工作會，明確黨委政法委職能定位是“把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊(duì)伍、督促依法辦事、創(chuàng)造執(zhí)法環(huán)境”。2014年十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將“督促依法辦事”調(diào)整為“督促依法履職”。2019年《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》對黨委政法委“執(zhí)法監(jiān)督”等機(jī)制予以明確。同年中央政法工作會議要求各級黨委政法委健全完善執(zhí)法監(jiān)督。③《習(xí)近平在中央政法工作會議上強(qiáng)調(diào)，全面深入做好新時代政法各項(xiàng)工作，促進(jìn)社會公平正義保障人民安居樂業(yè)》，《人民日報(bào)》，2019年1月17日，第1版。當(dāng)前，黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制面臨著法治化改造契機(jī)。

（一）監(jiān)督“人”、監(jiān)督“事”與監(jiān)督“權(quán)”立案登記制實(shí)施后，各級法院承辦數(shù)量始終保持高位運(yùn)行。與此同時，司法責(zé)任制改革后，法官、檢察官自由裁量權(quán)增大。部分司法人員由于各種原因缺乏獨(dú)立辦案的素質(zhì)和能力，或案多人少的壓力客觀導(dǎo)致“蘿卜快了不洗泥”，以權(quán)徇私、以權(quán)謀利的風(fēng)險(xiǎn)加大，甚至出現(xiàn)了以各種“利益交換”為目的的案件“斡旋”，手段和方式具有較強(qiáng)的隱蔽性、專業(yè)性，執(zhí)法司法質(zhì)效以及公信力面臨挑戰(zhàn)。例如，近年來查處的“套路貸”重大案件中，往往存在著政法干警職務(wù)犯罪問題或線索；在“掃黑除惡”專項(xiàng)工作中，部分政法干警充當(dāng)黑惡勢力的“保護(hù)傘”，甘于被“圍獵”，有案不查、有證不取、包庇縱容等情況時有出現(xiàn)。此外，效率低、態(tài)度差、推諉拖拉等執(zhí)法作風(fēng)問題在部分地區(qū)和部門也表現(xiàn)突出。以上新問題新情況，需要黨委政法委發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督職能優(yōu)勢。

黨委政法委系統(tǒng)內(nèi)曾有人主張執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)作為公平正義的“最后一道防線”。如此定位黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督職能不僅有違憲法法律規(guī)定，更是將作為黨內(nèi)監(jiān)督的執(zhí)法監(jiān)督與作為國家機(jī)關(guān)的政法單位執(zhí)法司法相混淆。黨委政法委是各級黨委領(lǐng)導(dǎo)管理政法工作職能部門，是黨委組成部門與專門機(jī)構(gòu)，既非國家機(jī)關(guān)，更不是國家執(zhí)法司法機(jī)關(guān)，絕不能更不應(yīng)代替、包辦執(zhí)法司法機(jī)關(guān)職能。黨委政法委通過執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，在政法系統(tǒng)內(nèi)部確保公檢法之間的分工、配合、制約，在政法系統(tǒng)外部排除執(zhí)法司法非法干預(yù)干擾，改善優(yōu)化執(zhí)法司法環(huán)境，指導(dǎo)督促政法單位公正高效適用執(zhí)行憲法法律。因此，從某種角度來講黨委政法委“執(zhí)法監(jiān)督”，似乎稱之為“監(jiān)督執(zhí)法”或“監(jiān)督政法”更為貼切。

監(jiān)督“人”，監(jiān)督“事”，還是監(jiān)督“權(quán)”，涉及黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督職能定位。第一，所謂監(jiān)督“人”，是指黨委政法委以加強(qiáng)政法系統(tǒng)黨的建設(shè)、政法隊(duì)伍建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，圍繞政法單位的黨組（黨委）領(lǐng)導(dǎo)核心作用、政法機(jī)關(guān)基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用、黨員干警先鋒模范作用發(fā)揮，圍繞政法干警在執(zhí)法辦案中的公正、高效履職以及執(zhí)法司法作風(fēng)等開展監(jiān)督。如果按照監(jiān)督“人”的思路開展黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作，主要依靠黨建領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、意識形態(tài)工作責(zé)任制以及政治督察、紀(jì)律作風(fēng)巡查、違法違紀(jì)典型案件通報(bào)等黨內(nèi)機(jī)制，或需要修改制定加強(qiáng)對政法隊(duì)伍執(zhí)法工作監(jiān)督的黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件。但是，如果黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督職能定位于監(jiān)督“人”，則可能降低“執(zhí)法監(jiān)督”的專業(yè)性，混淆黨委政法委隊(duì)伍建設(shè)與法制兩大傳統(tǒng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，運(yùn)行成本較高。此外，更為關(guān)鍵的是監(jiān)督“人”將導(dǎo)致黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督與紀(jì)委監(jiān)委相關(guān)職能的重疊沖突，制度協(xié)調(diào)、銜接的成本也較高。第二，所謂監(jiān)督“事”，是指黨委政法委以政法單位的具體執(zhí)法司法業(yè)務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，從微觀角度，全過程、全流程監(jiān)督考核政法單位履職情況。以往或現(xiàn)行的執(zhí)法監(jiān)督往往以這種模式為主。監(jiān)督“事”具有監(jiān)督力度強(qiáng)的優(yōu)勢，但也存在著“干涉司法”的風(fēng)險(xiǎn)；有監(jiān)督范圍廣的優(yōu)勢，也存在著“鞭長莫及”的窘境；有監(jiān)督事項(xiàng)細(xì)的優(yōu)勢，也存在著“本領(lǐng)恐慌”的現(xiàn)實(shí)。特別是，新一輪機(jī)構(gòu)改革之后，廣義的政法工作已擴(kuò)展到立法、行政、執(zhí)法、司法、守法、普法等法治建設(shè)各領(lǐng)域。黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督立足于監(jiān)督“事”將導(dǎo)致“協(xié)調(diào)案件”數(shù)量攀升，既不符合“法治中國”理念，也不符合黨委政法委的職責(zé)定位。第三，所謂監(jiān)督“權(quán)”，是指黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督法治化改造的重點(diǎn)是立足新時期政法機(jī)關(guān)“維護(hù)國家政治安全、確保社會大局穩(wěn)定、促進(jìn)社會公平正義、保障人民安居樂業(yè)”的“四大任務(wù)”，圍繞執(zhí)法司法權(quán)運(yùn)行的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵事項(xiàng)、關(guān)鍵人物等開展流程監(jiān)督、質(zhì)量監(jiān)管、效果評估、責(zé)任追究，并推動政法領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督和制約機(jī)制建設(shè)。監(jiān)督“權(quán)”理應(yīng)是黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督法治化功能再造的立足點(diǎn)。

此外，新的黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范依據(jù)，是黨內(nèi)法規(guī)，還是黨內(nèi)規(guī)范性文件，抑或是國家法律？雖然有學(xué)者曾呼吁將黨委外部領(lǐng)導(dǎo)行為納入國家法律調(diào)整范圍，①黃文藝：《論依法執(zhí)政基本內(nèi)涵的更新》，《法制與社會發(fā)展》，2014年第5期。但是，立足當(dāng)下法治建設(shè)實(shí)際，特別是中共中央堅(jiān)持黨規(guī)與國法并行建設(shè)的治國理政思路，切實(shí)可行的方案之一就是依據(jù)《政法工作條例》制定出臺關(guān)于黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督的專門黨內(nèi)法規(guī)，并且要根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》相關(guān)規(guī)定公開發(fā)布。

（二）內(nèi)部監(jiān)督、相互監(jiān)督與體系監(jiān)督2019年1月23日，中央深改委通過《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見》，提出要抓緊完善權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督和制約機(jī)制。4月16日，中央政法委舉辦政法領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班，提出既要確保有效監(jiān)督辦案權(quán)、又要防止以監(jiān)督為名違規(guī)干預(yù)案件。②周斌：《郭聲琨在政法領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上強(qiáng)調(diào)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神進(jìn)一步提升新時代政法工作能力和水平》，《法制日報(bào)》，2019年4月16日，第1版。圍繞完善權(quán)責(zé)統(tǒng)一、規(guī)范有序的執(zhí)法司法權(quán)運(yùn)行體系，黨委政法委應(yīng)推動健全具有中國特色的執(zhí)法司法權(quán)力監(jiān)督制約體系。

第一，督促政法單位完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。司法責(zé)任制改革后，亟待健全完善新型管理監(jiān)督機(jī)制等相關(guān)配套措施。①張晨：《周強(qiáng)在政法領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班作輔導(dǎo)報(bào)告，全面落實(shí)司法責(zé)任制切實(shí)提升審判質(zhì)效和司法公信力》，《法制日報(bào)》，2019年4月17日，第1版。以法院為例，黨委政法委應(yīng)督促指導(dǎo)健全以下內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制：一是審判監(jiān)督管理。指導(dǎo)推動法院審判監(jiān)督管理從人盯人、人盯案向全流程、全員額以及重要節(jié)點(diǎn)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理模式轉(zhuǎn)變。二是院庭長監(jiān)督。制定院庭長權(quán)力清單和責(zé)任清單，加強(qiáng)對司法審判程序性事項(xiàng)的依法審核、對審判工作的綜合指導(dǎo)、對裁判標(biāo)準(zhǔn)的督促統(tǒng)一、對審判質(zhì)效的全程監(jiān)管、對案外干擾的積極排除，以及對司法作風(fēng)、職業(yè)操守的監(jiān)督。三是審委會監(jiān)督。推動審判委員會議事規(guī)則完善，強(qiáng)化審委會總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、提煉裁判規(guī)則、統(tǒng)一裁判尺度的職能作用。四是懲戒委員會。指導(dǎo)制定法官懲戒委員會章程、工作規(guī)則、錯案追究辦法等規(guī)范，完善與紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的機(jī)制銜接，切實(shí)發(fā)揮懲戒委員會專業(yè)優(yōu)勢、機(jī)制特點(diǎn)。五是審級監(jiān)督。發(fā)揮訴訟制度體系優(yōu)勢以及跨行政區(qū)域、專業(yè)審判機(jī)構(gòu)特點(diǎn)，推動完善審級制度，規(guī)范上級法院對下級法院的監(jiān)督指導(dǎo)。第二，激活政法單位監(jiān)督制約機(jī)制。政法單位之間相互配合、分工合作與相互監(jiān)督、相互制約并存是中國特色社會主義政法體制的特點(diǎn)與優(yōu)勢。多年實(shí)踐表明，在重大事項(xiàng)或重大疑難復(fù)雜案件辦理時，政法單位之間往往分工不足、制約乏力或相互掣肘、程序空轉(zhuǎn)，黨委政法委的“協(xié)調(diào)”與“統(tǒng)籌”既有可能統(tǒng)一了“思想”，整齊了“步伐”，也有可能犧牲了“程序”、放棄了“監(jiān)督”。因此，黨委政法委今后的執(zhí)法監(jiān)督工作應(yīng)激活政法單位之間的監(jiān)督制約機(jī)制，推動政法系統(tǒng)建立執(zhí)法司法全流程，裁量、質(zhì)量、權(quán)責(zé)以及執(zhí)法公開，為民服務(wù)規(guī)范化監(jiān)督體系。其中，檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在政法系統(tǒng)中具有特殊地位。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)正在秉持“雙贏多贏共贏”理念，推進(jìn)“四大檢察”（刑事、民事、行政、公益訴訟）建設(shè)。②周斌：《張軍在政法領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上要求，在“三個落實(shí)”上用狠勁推動檢察職能全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展》，《法制日報(bào)》，2019年4月18日，第1版。黨委政法委應(yīng)探索將執(zhí)法監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能相結(jié)合的模式，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)“無實(shí)際處分”法律監(jiān)督權(quán)的專業(yè)優(yōu)勢，加強(qiáng)政法單位之間的監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)。第三，整合多元主體監(jiān)督職能。目前，隨著司法體制改革和監(jiān)察體制改革，黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督與其他外部監(jiān)督銜接問題出現(xiàn)了很多新情況、新問題。例如，政法委執(zhí)法監(jiān)督部門與紀(jì)檢監(jiān)察派駐組的銜接，紀(jì)檢監(jiān)察派駐組與政法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門的銜接，紀(jì)檢監(jiān)察與具有中立性、外部性的法官檢察官懲戒委員會的銜接等，以及黨委政法委與人大、政協(xié)、社會、輿論等監(jiān)督體系的銜接配合，均迫切需要完善機(jī)制，制定規(guī)范。以黨內(nèi)監(jiān)督體系為例，各級黨委負(fù)責(zé)宏觀監(jiān)督政法單位各黨組（黨委）貫徹黨的路線、方針和政策情況，主要針對“塊”，系“面”的監(jiān)督；紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督主要針對政法單位各級黨組織、黨員以及全體政法干警遵紀(jì)守法的監(jiān)督，主要監(jiān)督“人”，系“點(diǎn)”的監(jiān)督，側(cè)重事后懲處和警示教育；黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督主要針對政法單位執(zhí)法司法活動的過程和結(jié)果開展監(jiān)督，主要監(jiān)督“權(quán)”，系“線”的監(jiān)督。統(tǒng)籌“面”“點(diǎn)”“線”的監(jiān)督，協(xié)調(diào)“條”（上級政法單位）與“塊”（本地黨委政府）的關(guān)系，溝通黨委、人大、政府、政協(xié)等黨和國家機(jī)構(gòu)，為黨委政法委整合多元主體監(jiān)督合力的制度創(chuàng)設(shè)空間廣闊。

（三）協(xié)調(diào)類型、協(xié)調(diào)層級與案件協(xié)調(diào)黨委政法委協(xié)調(diào)執(zhí)法司法個案是爭議最大、誤解最多的職能，也是其被污名化的重要緣由。黨委政法委的案件協(xié)調(diào)職能與干預(yù)司法、審批案件等具有本質(zhì)區(qū)別。干預(yù)司法、審批案件無論是從執(zhí)政黨政策主張，還是黨規(guī)國法制度層面，均已廢除，學(xué)術(shù)界對此也長期呼吁廢止。①張文顯：《新時期政法工作的實(shí)踐辯證法》，《法制與社會發(fā)展》，2014年第2期；莫紀(jì)宏：《論我國司法管理體制改革的正當(dāng)性前提及方向》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》，2015年第1期。有學(xué)者認(rèn)為，改革開放以來黨委協(xié)調(diào)司法從介入個案向關(guān)注辦案效果延伸、從恢復(fù)社會秩序向維護(hù)社會穩(wěn)定轉(zhuǎn)變、從整治突出問題向建構(gòu)長效機(jī)制轉(zhuǎn)變。②劉濤：《當(dāng)代中國司法工作中的黨委協(xié)調(diào)》，《黑龍江社會科學(xué)》，2017年第2期。當(dāng)下，司法工作面臨極為復(fù)雜的政治環(huán)境與社會環(huán)境，多元主體在司法場域中的博弈中往往導(dǎo)致具有天然弱支配性的審判機(jī)關(guān)處于更加被動的局面，相關(guān)履職行為舉步維艱，特別是一些重大有分歧的案件或政治性問題，缺乏黨委政法委統(tǒng)籌指導(dǎo)與協(xié)調(diào)溝通，往往很難有效處理。③邱水平：《黨領(lǐng)導(dǎo)我國法治建設(shè)的歷史進(jìn)程及核心理念》，《法學(xué)雜志》，2013年第12期。

即使黨委政法委協(xié)調(diào)個案具有理論與現(xiàn)實(shí)雙重需求，從某種角度上講系“不可避免”，協(xié)調(diào)與督辦執(zhí)法司法個案也絕不應(yīng)成為黨委政法委的日常性和事務(wù)性工作，必須堅(jiān)持定罪、量刑、裁決由政法單位依職權(quán)獨(dú)立作出。實(shí)踐中，要特別防止兩種形式的“被利用”：一是要防止黨委政法委“利用”協(xié)調(diào)案件的職權(quán)不當(dāng)干擾正常執(zhí)法司法工作，或借此樹立“權(quán)威”，實(shí)現(xiàn)正當(dāng)或非正當(dāng)?shù)囊鈭D；二是要防止政法單位“利用”黨委政法委的“領(lǐng)導(dǎo)”與“管理”實(shí)現(xiàn)不履職、不恰當(dāng)履職或推脫責(zé)任、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)等意圖，讓“黨委”或“領(lǐng)導(dǎo)”成為冤假錯案的“背鍋俠”。今后，要結(jié)合司法責(zé)任制改革，進(jìn)一步規(guī)范黨委政法委案件協(xié)調(diào)的范圍、方式、程序和結(jié)果運(yùn)用。黨委政法委案件協(xié)調(diào)應(yīng)原則上以涉及國家安全、社會穩(wěn)定的重大疑難復(fù)雜刑事案件為主，民商事案件除非涉及重大群體利益、關(guān)涉人民群眾利益，一般不應(yīng)予以協(xié)調(diào)。有限度地協(xié)調(diào)刑事案件，原則上不協(xié)調(diào)民商事案件，是各地黨委政法委案件協(xié)調(diào)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是充分發(fā)揮公檢法分工制約機(jī)制，平衡三機(jī)關(guān)推諉扯皮與利益糾葛，實(shí)現(xiàn)自身政策目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)需求。④曾軍、師亮亮：《地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件的制度考察及分析》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2012年第2期。

此外，要建立黨委政法委案件協(xié)調(diào)的層級制度，即縣市級黨委政法委原則上不協(xié)調(diào)案件，地市級黨委政法委原則上不協(xié)調(diào)民商事案件，省級黨委政法委原則上不協(xié)調(diào)非涉及國家安全、社會穩(wěn)定的重大民商事案件，中央政法委原則上不協(xié)調(diào)案件，除非是涉及國家安全、社會穩(wěn)定的全國性重大案件。同時，案件協(xié)調(diào)要建立“雙提級”與“雙報(bào)備”制度，即本級政法單位需要協(xié)調(diào)的案件，要同時報(bào)請本級黨委政法委和上級政法單位提請上一級黨委政法委協(xié)調(diào)；黨委政法委協(xié)調(diào)案件情況或結(jié)果，要同時向上一級黨委政法委和本級黨委或紀(jì)委報(bào)備，確保將“執(zhí)法監(jiān)督權(quán)”系統(tǒng)完備納入黨內(nèi)監(jiān)督體系。同時，案件協(xié)調(diào)也要建立責(zé)任倒查和錯案追究制度，⑤陳光中、魏曉娜：《論我國司法體制的現(xiàn)代化改革》，《中國法學(xué)》，2015年第1期。防止以黨委身份或集體領(lǐng)導(dǎo)為借口推脫責(zé)任，切實(shí)避免權(quán)責(zé)失衡。